DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (troisième chambre)
6 septembre 2011(*)
« Recours en carence – Abstention du Conseil et de la Commission de prendre des mesures à l’encontre de la République libanaise – Prétendue violation des droits fondamentaux du requérant et de l’Accord d’association entre la Communauté et la République libanaise – Irrecevabilité manifeste – Recours en indemnité – Recours manifestement dépourvu de tout fondement en droit »
Dans l’affaire T‑292/09,
Muhamad Mugraby, demeurant à Beyrouth (Liban), représenté par Mes J. Regouw et L. Spigt, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. A. Vitro et B. Driessen, et Mme E. Finnegan en qualité d’agents,
et
Commission européenne, représentée par Mmes C. Tufvesson et S. Boelaert, en qualité d’agents,
parties défenderesses,
ayant pour objet, premièrement, un recours en carence visant à faire constater que le Conseil et la Commission se sont illégalement abstenus de prendre position sur la demande du requérant concernant l’adoption de mesures à l’encontre de la République libanaise en raison de la prétendue violation par celle-ci de ses droits fondamentaux ainsi que de l’accord d’association conclu entre la Communauté et ses États membres, d’une part, et la République libanaise, d’autre part, et, deuxièmement, un recours en indemnité visant à obtenir réparation du préjudice prétendument subi par le requérant à la suite de l’inaction de ces institutions,
LE TRIBUNAL (troisième chambre),
composé de M. O. Czúcz, président, Mme I. Labucka (rapporteur) et M. D. Gratsias, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Cadre juridique
1 L’article 1er du règlement (CE) n° 1638/2006 du Parlement européen et du Conseil, du 24 octobre 2006, arrêtant des dispositions générales instituant un instrument européen de voisinage et de partenariat (JO L 310, p. 1, ci-après le « règlement IEVP »), dispose :
« 1. Le présent règlement crée un instrument de voisinage et de partenariat destiné à fournir une assistance communautaire en vue de l’établissement d’une zone de prospérité et de bon voisinage couvrant l’Union européenne ainsi que les pays et territoires énumérés à l’annexe (ci-après dénommés ‘pays partenaires’).
2. L’assistance communautaire est mise en œuvre au profit des pays partenaires. L’assistance communautaire peut être mise en œuvre dans l’intérêt commun des États membres et des pays partenaires et de leurs régions, dans le but de promouvoir la coopération transfrontalière et transrégionale [...]
3. L’Union européenne se fonde sur les valeurs que sont la liberté, la démocratie, le respect des droits de l’homme et des libertés fondamentales et l’État de droit, et cherche à promouvoir ces valeurs auprès des pays voisins au travers du dialogue et de la coopération. »
2 L’article 28 du règlement IEVP précise :
« 1. Sans préjudice des dispositions relatives à la suspension de l’aide établies dans les accords de partenariat et de coopération et dans les accords d’association conclus avec les pays et régions partenaires, lorsque les principes visés au titre I, article 1er, ne sont pas respectés par un pays partenaire, le Conseil, statuant à la majorité qualifiée sur proposition de la Commission, peut prendre toutes mesures appropriées au regard de toute aide communautaire accordée au pays partenaire au titre du présent règlement.
2. Dans ce cas, l’assistance communautaire est utilisée avant tout pour venir en aide aux acteurs non étatiques, pour des mesures en faveur des droits de l’homme et des libertés fondamentales et des mesures de soutien au processus de démocratisation dans les pays partenaires. »
3 L’accord euro‑méditerranéen instituant une association entre la Communauté européenne et la République libanaise (ci-après l’« accord d’association »), a été signé à Luxembourg le 17 juin 2002 par la Communauté européenne et ses États membres, d’une part, et la République libanaise, d’autre part. Le 14 février 2006, le Conseil a adopté la décision 2006/356/CE, portant conclusion de l’accord d’association (JO L 143, p. 1).
4 L’article 1er de l’accord d’association, prévoit :
« 1. Il est établi une association entre la Communauté et ses États membres, d’une part, et le Liban, d’autre part.
2. Le présent accord a pour objectifs :
a) fournir un cadre approprié au dialogue politique entre les parties afin de permettre le renforcement de leurs relations dans tous les domaines qu’elles estimeront pertinents pour ce dialogue ;
b) fixer les conditions de la libéralisation progressive des échanges de biens, de services et de capitaux ;
c) développer les échanges, assurer l’essor de relations économiques et sociales équilibrées entre les parties, notamment par le dialogue et la coopération, afin de favoriser le développement et la prospérité du Liban et de son peuple ;
d) promouvoir la coopération dans les domaines économique, social, culturel, financier et monétaire ;
e) promouvoir la coopération dans d’autres domaines d’intérêt mutuel. »
5 Selon l’article 2 de l’accord d’association :
« Les relations entre les parties ainsi que toutes les dispositions du présent accord sont fondées sur le respect des principes démocratiques et des droits fondamentaux de l’homme, tels qu’énoncés dans la déclaration universelle des droits de l’homme qui inspire les politiques nationales et internationales des parties et constitue un élément essentiel du présent accord. »
6 En vertu de l’article 86 de l’accord d’association :
« 1. Les parties prennent toutes mesures générales ou particulières requises pour satisfaire à leurs obligations en vertu du présent accord. Elles veillent à ce que les objectifs définis par celui-ci soient atteints.
2. Si une partie considère que l’autre partie n’a pas rempli une des obligations que lui impose le présent accord, elle peut prendre des mesures appropriées. Auparavant, sauf cas d’urgence spéciale, elle fournit au Conseil d’association toutes les informations pertinentes nécessaires à un examen approfondi de la situation en vue de rechercher une solution acceptable par les parties.
3. Lors du choix des mesures appropriées visées au paragraphe 2, la priorité doit être donnée à celles qui perturbent le moins le fonctionnement du présent accord. Les parties conviennent également que ces mesures sont prises dans le respect du droit international et sont proportionnelles à la violation commise. Ces mesures sont notifiées immédiatement au Conseil d’association et font l’objet de consultations au sein de celui-ci si l’autre partie le demande. »
Antécédents du litige
7 D’après un rapport établi en novembre 2003, par la « Commission internationale des juristes », dont le siège est à Genève (Suisse), le requérant, M. M. Mugraby, est un avocat spécialisé dans le domaine des droits de l’homme au Liban. Depuis 2003, les autorités libanaises l’auraient empêché d’exercer la profession d’avocat au Liban en raison de ses critiques à l’encontre, notamment, de l’appareil judiciaire libanais et l’auraient harcelé et privé de certains de ses droits fondamentaux.
8 Par lettre du 29 avril 2009 (ci-après la « lettre du 29 avril 2009 »), le requérant a invité la Commission européenne, en tant qu’organe directement responsable de la mise en œuvre des différents programmes d’aide de l’Union européenne au Liban, à suspendre l’exécution des programmes financiers en cours au Liban, en raison notamment de la violation par ce pays de la clause relative aux droits de l’homme prévue à l’article 2 de l’accord d’association.
9 Dans la même lettre du 29 avril 2009, le requérant a invité la Commission à adresser une recommandation au Conseil de l’Union européenne relative à la suspension de l’aide accordée par l’Union au Liban, y compris le gel de l’aide financière, dans l’attente notamment du respect par ce pays de l’article 2 de l’accord d’association en ce qui le concerne.
10 Enfin, dans cette lettre, le requérant a demandé au Conseil, en sa qualité de partie au Conseil d’association, d’inviter la Commission à lui recommander l’adoption de mesures spécifiques et efficaces relatives à l’aide communautaire apportée au Liban au titre de l’accord d’association, y compris le gel de l’aide financière, dans l’attente du respect par ce pays de l’article 2 de l’accord d’association à son égard.
11 Par lettre adressée au conseil du requérant le 26 mai 2009, le Conseil a informé celui-ci qu’il avait reçu la lettre du 29 avril 2009 et qu’il l’avait transmise à la présidence du Conseil.
12 Par lettre adressée au conseil du requérant le 29 mai 2009, la Commission a rappelé au requérant que le respect des droits de l’homme au Liban ainsi que la réforme de son système judiciaire occupaient une place prioritaire dans l’agenda des relations bilatérales entre l’Union et la République libanaise. La Commission a également averti le requérant que la procédure à suivre en cas de violation d’une des obligations que l’accord d’association imposait aux parties était celle prévue à l’article 86 dudit accord. En vertu de cette disposition, si une partie considère que l’autre partie n’a pas rempli une des obligations que lui impose l’accord, elle peut prendre des mesures appropriées, tout en respectant le droit international. À cet égard, la Commission a précisé ne pas être convaincue qu’une suspension de l’accord d’association constituait une réponse appropriée ou efficace en vue de remédier à la situation du requérant.
Procédure et conclusions des parties
13 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 27 juillet 2009, le requérant a introduit le présent recours.
14 Par actes séparés déposés au greffe du Tribunal respectivement les 9 et 13 novembre 2009, le Conseil et la Commission ont soulevé des exceptions d’irrecevabilité, au titre de l’article 114 du règlement de procédure du Tribunal, à l’encontre du présent recours.
15 Le 6 janvier 2010, le requérant a déposé ses observations sur ces exceptions.
16 Le requérant conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– constater que la Commission s’est abstenue de statuer sur :
– sa demande d’adresser une recommandation au Conseil concernant la suspension de l’aide communautaire au Liban, comme le prévoit l’article 28 du règlement IEVP ;
– sa demande de suspendre la mise en œuvre des différents programmes communautaires d’aide au Liban, dans l’attente de la cessation de la violation permanente des droits de l’homme par la République libanaise, et plus spécifiquement des siens ;
– constater que le Conseil n’a pas donné suite à sa demande visant à ce qu’il invite la Commission à lui recommander de prendre des mesures spécifiques et efficaces concernant l’aide accordée par l’Union au Liban, au titre de l’accord d’association entre la République libanaise et la Communauté, afin de remplir les obligations qui incombent aux parties en vertu dudit accord ;
– constater que la Communauté, la Commission et le Conseil ont engagé leur responsabilité non contractuelle et doivent réparer les dommages subis par lui du fait qu’ils se sont systématiquement abstenus, depuis décembre 2002, d’utiliser effectivement les ressources et les instruments disponibles pour assurer le respect effectif de la clause sur le respect des droits de l’homme qui figure à l’article 2 de l’accord d’association ;
– ordonner à la Commission de proposer au Conseil, au titre d’une réparation partielle en nature, de suspendre l’accord d’association jusqu’à ce que la République libanaise respecte l’article 2 dudit accord à son égard ;
– ordonner à la Commission de limiter l’exécution des programmes d’aides actuels (exécutés et/ou supervisés par la Commission) aux seuls programmes spécifiquement destinés à promouvoir les droits fondamentaux et qui ne constituent pas une aide financière aux autorités libanaises dans l’attente du respect par le Liban de l’article 2 de l’accord d’association à son égard ;
– ordonner au Conseil d’inviter la Commission à adopter une recommandation de suspension de l’accord d’association et d’agir, aux mêmes fins, par le biais des institutions de l’accord d’association ;
– condamner la Commission et le Conseil à réparer le dommage matériel et moral qu’il a subi pour un montant à définir ex aequo et bono et s’élevant au minimum à 5 000 000 euros ;
– condamner la Commission et le Conseil aux dépens.
17 Dans son exception d’irrecevabilité, le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme manifestement irrecevable ou comme manifestement dépourvu de tout fondement en droit ;
– condamner le requérant aux dépens.
18 Dans son exception d’irrecevabilité, la Commission conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours dans son intégralité ;
– condamner le requérant aux dépens.
En droit
19 En vertu de l’article 114, paragraphe 1, du règlement de procédure, si une partie le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité sans engager le débat au fond. Conformément au paragraphe 3 du même article, la suite de la procédure est orale, sauf décision contraire du Tribunal.
20 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide de statuer sans ouvrir la procédure orale.
Sur les exceptions d’irrecevabilité soulevées par le Conseil et la Commission mais non par la Communauté
21 Le requérant soutient que seuls le Conseil et la Commission auraient soulevé une exception d’irrecevabilité à l’encontre des moyens et arguments invoqués, mais non la Communauté. Toutefois, la présente procédure serait explicitement dirigée contre le Conseil, la Commission et la Communauté, cette dernière étant une personne morale distincte.
22 Il convient de rejeter cet argument.
23 S’agissant du recours en carence, il y a lieu de constater que celui-ci est, en l’espèce, exclusivement formé contre le Conseil et la Commission. En effet, comme indiqué au point 16 ci-dessus, premier et deuxième tirets, les conclusions en carence du requérant ne visent que ces deux institutions. Par ailleurs, il ressort de la lettre du 29 avril 2009 que seuls le Conseil et la Commission ont été invités à agir, conformément à l’article 232, deuxième alinéa, CE, et non la Communauté. En tout état de cause, il ressort des termes de l’article 232 CE que le recours fondé sur cette disposition ne peut être formé que dans les cas où l’une des institutions visées par ladite disposition ou la Banque centrale européenne (BCE) s’est abstenue de statuer en violation d’une obligation découlant du traité. Or, la Communauté n’étant pas visée par cette disposition, il s’ensuit qu’un recours en carence formé à l’encontre de celle-ci serait irrecevable.
24 S’agissant du recours en indemnité, il convient de relever que, selon une jurisprudence constante, lorsque la responsabilité de la Communauté est engagée par l’acte d’une de ses institutions, elle est représentée devant le Tribunal par la ou les institutions auxquelles le fait générateur de responsabilité est reproché (arrêt de la Cour du 9 novembre 1989, Briantex et Di Domenico/CEE et Commission, 353/88, Rec. p. 3623, point 7). En l’espèce, il convient de relever que le prétendu préjudice subi par le requérant trouve sa source dans le comportement illégal qu’auraient adopté le Conseil et la Commission. Il s’ensuit qu’il appartient à ceux-ci de représenter la Communauté devant le Tribunal.
25 Partant, l’argument du requérant selon lequel la Communauté n’a pas soulevé d’exception d’irrecevabilité et ne s’est donc pas défendue contre les moyens et arguments invoqués à l’appui de sa requête doit être rejeté.
Sur les différents chefs de conclusions du requérant
26 Le Tribunal traitera dans l’ordre suivant les différents chefs de conclusions du requérant. D’abord, le Tribunal traitera les conclusions en carence que l’on retrouve au premier et au deuxième chef de conclusions (voir point 16 ci-dessus). Ensuite, le Tribunal traitera les demandes d’injonction que l’on retrouve au quatrième, au cinquième et au sixième chef de conclusions. Enfin, le Tribunal traitera les conclusions en indemnité que l’on retrouve au troisième et au septième chef de conclusions.
Sur les conclusions en carence
– Arguments des parties
27 La Commission et le Conseil excipent de l’irrecevabilité du premier et du deuxième chef de conclusions.
28 La Commission fait observer que, l’argument visant le défaut de présentation au Conseil d’une recommandation concernant la suspension de l’aide communautaire au Liban est irrecevable pour deux raisons. Premièrement, le requérant n’aurait pas la qualité pour former un recours en carence contre la Commission, étant donné qu’une recommandation au Conseil constitue un acte non contraignant. À cet égard, la Commission précise que seuls les États membres et les institutions ont la faculté de former un tel recours. Deuxièmement, et à titre subsidiaire, la Commission fait valoir que le requérant n’est pas directement et individuellement concerné par le prétendu défaut de présentation au Conseil d’une recommandation relative à la suspension de l’aide communautaire apportée au Liban. En effet, une telle proposition ne serait pas adressée au requérant et il n’existerait aucun lien direct entre la mesure demandée par le requérant et la situation dans laquelle il se trouve au Liban.
29 La Commission estime également que l’argument visant le défaut de suspension de la mise en œuvre de divers programmes d’aide communautaire au Liban est irrecevable. Premièrement, la Commission soutient que le requérant ne précise pas quels sont les programmes d’aide que la Commission devrait suspendre. Deuxièmement, et à titre subsidiaire, la Commission fait valoir que le requérant ne démontre pas qu’il est directement et individuellement concerné par le prétendu défaut de suspension de la mise en œuvre de divers programmes d’aide communautaire au Liban.
30 Le Conseil fait en substance observer que, pour qu’un recours formé par un particulier au titre de l’article 232 CE soit recevable, il faut que l’acte souhaité lui soit adressé. Lorsque celui-ci ne lui est pas spécifiquement adressé, le requérant devrait démontrer que l’acte omis le concerne directement et individuellement.
31 Or, le Conseil fait valoir que, en l’espèce, l’acte que le requérant voulait qu’il adopte était une invitation adressée à la Commission à lui recommander de prendre des mesures spécifiques et effectives concernant l’aide apportée par l’Union au Liban. Or, cette invitation constitue un acte non contraignant vraisemblablement fondé sur l’article 208 CE et qui serait exclu du champ d’application de l’article 232, troisième alinéa, CE. En tout état de cause, l’invitation ne serait pas adressée au requérant, qui se contenterait de présumer être directement et individuellement concerné par une telle invitation faite à la Commission.
32 En effet, le requérant n’aurait pas seulement oublié de préciser quelles étaient les mesures spécifiques d’aide visées par l’acte que le Conseil aurait omis d’adresser à la Commission, mais également en quoi ces mesures l’atteindraient de manière particulière par rapport au peuple libanais dans son ensemble ou à tout autre bénéficiaire des mesures concernées.
33 Le requérant soutient, en substance, que le Conseil et la Commission sont dans l’obligation de procéder à la suspension des mesures relatives à l’assistance apportée à la République libanaise, compte tenu des violations commises par celle-ci aux droits fondamentaux à son égard. En particulier, le requérant fait valoir que les principes fondamentaux du droit communautaire et la clause relative aux droits fondamentaux de l’homme contenue à l’article 2 de l’accord d’association visent, par nature, à conférer des droits aux particuliers. Pour cette raison, le Conseil et la Commission ne disposeraient pas de pouvoir discrétionnaire dans l’adoption des mesures sollicitées, et le requérant serait directement et individuellement affecté par les actes qui auraient dû être adoptés par ces institutions.
– Appréciation du Tribunal
34 À titre liminaire, il convient de relever que, selon la jurisprudence, le recours en carence ouvert par l’article 232 CE est subordonné à l’existence d’une obligation d’agir pesant sur l’institution concernée, de telle façon que l’abstention alléguée soit contraire au traité (ordonnances du Tribunal du 13 novembre 1995, Dumez/Commission, T‑126/95, Rec. p. II‑2863, point 44, et du 6 juillet 1998, Goldstein/Commission, T‑286/97, Rec. p. II‑2269, point 24).
35 En premier lieu, s’agissant, d’abord, de la carence alléguée de la Commission en ce qu’elle aurait omis d’adresser au Conseil une recommandation concernant la suspension de l’aide communautaire accordée au Liban, en vertu de l’article 28 du règlement IEVP, il convient de relever qu’une telle proposition constitue une mesure intermédiaire ayant pour objectif de préparer une mesure finale dont l’adoption relève du Conseil.
36 Or, il y a lieu de remarquer que, selon la jurisprudence, l’abstention d’adopter une mesure intermédiaire ne peut faire l’objet d’un recours qu’à titre exceptionnel, dans l’hypothèse où la mesure en cause est un acte préparatoire, qui constitue le préalable nécessaire au déroulement d’une procédure devant déboucher sur un acte définitif et juridiquement contraignant (ordonnance du Tribunal du 24 novembre 2009, Szomborg/Commission, T‑228/08, non publiée au Recueil, point 19, et la jurisprudence citée).
37 Certes, aux termes de l’article 28 du règlement IEVP, c’est uniquement sur proposition de la Commission que le Conseil peut agir, de sorte qu’une abstention de la Commission rend l’adoption d’une mesure appropriée impossible. Cependant, il ressort de cette disposition que c’est seulement lorsque les principes visés au titre I, article 1er du règlement IEVP ne sont pas respectés par un pays partenaire que la Commission propose au Conseil de prendre toute mesure appropriée concernant l’aide communautaire accordée au pays concerné en vertu de ce règlement.
38 Or, compte tenu de l’objectif du règlement IEVP, à savoir soutenir les politiques extérieures de l’Union, la question de la mise en œuvre de l’article 28 dudit règlement, impliquant, pour la Commission, d’adresser une proposition au Conseil, relève de l’exercice d’un pouvoir discrétionnaire par celle-ci. Conformément à la jurisprudence, l’exercice d’un tel pouvoir discrétionnaire exclut le droit, pour un particulier, d’exiger que la Commission prenne position à cet égard (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 30 mars 2006, Korkmaz e.a./Commission, T‑2/04, non publiée au Recueil, point 50).
39 Dès lors, il y a lieu de conclure que, compte tenu du pouvoir d’appréciation dont dispose la Commission en ce qui concerne la présentation au Conseil d’une proposition au titre de l’article 28 du règlement IEVP, l’omission par la Commission d’adresser une telle proposition au Conseil n’est pas susceptible d’être invoquée dans le cadre d’un recours fondé sur l’article 232, troisième alinéa, CE.
40 S’agissant, ensuite, de la carence alléguée de la Commission relative à la suspension des divers programmes d’aide communautaire accordés au Liban, il convient de constater que, contrairement à ce que soutient le requérant, l’article 2 de l’accord d’association n’a pas pour objet de permettre, voire d’imposer, le recours aux et l’adoption de mesures en cas de non-respect par les parties à cet accord de la clause relative aux droits fondamentaux contenue dans ledit article. En effet, l’article 2 de l’accord d’association contient une disposition relative aux droits de l’homme, laquelle stipule que les relations entre les parties ainsi que toutes les dispositions du présent accord sont fondées sur le respect des principes démocratiques et des droits fondamentaux.
41 En conséquence, l’omission alléguée de la Commission de procéder à la suspension de divers programmes d’aide communautaire octroyés au Liban en raison de violations éventuelles par ce dernier de l’article 2 de l’accord d’association ne peut être invoquée dans le cadre d’un recours fondé sur l’article 232, troisième alinéa, CE.
42 Dans ces conditions, le recours doit être rejeté comme étant irrecevable dans la mesure où il vise à faire constater la carence alléguée de la Commission consistant, d’une part, à ne pas avoir adressé au Conseil une proposition de mesures concernant la suspension de l’aide apportée au Liban, en vertu de l’article 28 du règlement IEVP, et, d’autre part, à ne pas avoir suspendu les mesures d’aide communautaire accordées au Liban.
43 En deuxième lieu, s’agissant de la carence du Conseil consistant à ne pas avoir demandé à la Commission de lui soumettre une proposition de mesures spécifiques et efficaces relatives à l’assistance apportée au Liban, il convient d’observer que l’acte dont l’adoption a été sollicitée constitue une invitation au sens de l’article 208 CE, ainsi que l’a relevé à juste titre le Conseil.
44 En l’espèce, le Conseil dispose, dans le cadre du pouvoir qui lui est reconnu par cet article, d’un large pouvoir d’appréciation lui permettant d’inviter la Commission à lui soumettre toute proposition appropriée (voir, en ce sens, ordonnance du Tribunal du 26 novembre 1996, Kuchlenz-Winter/Conseil, T‑167/95, Rec. p. II‑1607, point 25). Or, le non-exercice d’un pouvoir discrétionnaire par une institution communautaire ne peut pas faire l’objet d’un recours en carence. En conséquence, l’omission par le Conseil d’inviter la Commission à lui adresser une telle proposition n’est pas susceptible d’être invoquée dans le cadre d’un recours fondé sur l’article 232, troisième alinéa, CE (voir, en ce sens, ordonnance Kuchlenz-Winter/Conseil, précitée, point 24).
45 Il découle de l’ensemble de ce qui précède que le présent recours doit également être déclaré comme étant irrecevable en ce qu’il vise à faire constater la carence illégale du Conseil consistant à ne pas avoir invité la Commission à lui soumettre une proposition de mesures spécifiques et efficaces relatives à l’assistance apportée au Liban.
Sur les demandes d’injonction
46 Le requérant tend également à obtenir du Tribunal qu’il adresse une injonction à la Commission de proposer au Conseil de suspendre l’accord d’association ainsi que de limiter l’exécution des programmes d’assistance accordés au Liban, exécutés et/ou supervisés par la Commission, aux seuls programmes destinés à promouvoir les droits fondamentaux et qui ne sont pas de nature financière, et ce jusqu’au respect par ce pays de l’article 2 de l’accord d’association. Par ailleurs, le requérant sollicite du Tribunal d’ordonner au Conseil d’inviter la Commission à lui soumettre une proposition relative à la suspension de l’accord d’association ainsi que d’agir aux mêmes fins par le biais des institutions de l’accord d’association.
47 Dans le cadre du contrôle de légalité fondé sur les articles 230 CE et 232 CE, le juge de l’Union n’a pas compétence pour prononcer des injonctions à l’endroit des institutions communautaires (ordonnance du Tribunal du 17 novembre 2009, Hansen/Commission, T‑295/09, non publiée au Recueil, point 15, et la jurisprudence citée).
48 Il s’ensuit que les demandes du requérant visant à ce que le Tribunal ordonne, d’une part, à la Commission de proposer au Conseil de suspendre l’accord d’association et de limiter l’exécution des programmes d’assistance communautaire apportés au Liban aux seuls programmes destinés à promouvoir les droits fondamentaux et, d’autre part, au Conseil d’inviter la Commission à lui soumettre une proposition relative à la suspension de l’accord d’association doivent être rejetées comme étant irrecevables.
Sur les conclusions en indemnité
49 Aux termes de l’article 111 du règlement de procédure, lorsque le Tribunal est saisi d’un recours manifestement irrecevable ou manifestement dépourvu de tout fondement en droit, il peut, sans poursuivre la procédure, statuer par voie d’ordonnance motivée.
50 En l’espèce, le Tribunal s’estime suffisamment éclairé par les pièces du dossier et décide, en application de cet article, de statuer sans poursuivre la procédure.
– Arguments des parties
51 Le requérant fait d’abord grief au Conseil, à la Commission et à la Communauté (ci-après les « parties défenderesses ») de s’être abstenus de prendre des mesures appropriées en vertu de l’accord d’association envers la République libanaise en réponse aux graves violations des droits fondamentaux de l’homme commises contre lui. Il considère que, par nature, ces droits ont pour objet de protéger les particuliers et nul ne serait plus en droit de demander réparation des violations que ceux qui en sont victimes. Leur respect pose également des limites strictes au pouvoir discrétionnaire des parties défenderesses. Ainsi, toute violation de ces droits devrait être considérée comme une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit communautaire, satisfaisant à l’une des conditions de l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté.
52 En outre, le requérant fait valoir que les parties défenderesses engagent leur responsabilité non contractuelle pour les dommages subis par lui, eu égard notamment aux différentes déclarations publiques qu’elles auraient faites dans le cadre de la gestion de la politique extérieure de développement de l’Union ainsi qu’aux obligations contractuelles acceptées, en vertu de l’accord d’association, en matière de protection des droits de l’homme. En effet, la déclaration de Barcelone sur le partenariat euro‑méditerranéen des 27 et 28 novembre 1995 ainsi que l’article 2 de l’accord d’association auraient suscité des attentes légitimes de la part du requérant en ce qui concerne la volonté des parties défenderesses de véritablement exécuter les obligations relatives aux droits de l’homme qui y sont énoncées.
53 Selon le Conseil, les conditions permettant de conclure à une responsabilité non contractuelle ne sont pas remplies en l’espèce.
– Appréciation du Tribunal
54 À titre liminaire, il convient de constater que, selon une jurisprudence constante, l’engagement de la responsabilité non contractuelle de la Communauté au sens de l’article 288, deuxième alinéa, CE, pour comportement illicite de ses organes est subordonnée à la réunion d’un ensemble de conditions, à savoir l’illégalité du comportement reproché aux institutions, la réalité du dommage et l’existence d’un lien de causalité entre le comportement allégué et le préjudice invoqué (arrêt de la Cour du 29 septembre 1982, Oleifici Mediterranei/CEE, 26/81, Rec. p. 3057, point 16 ; arrêt du Tribunal du 14 décembre 2005, FIAMM et FIAMM Technologies/Conseil et Commission, T‑69/00, Rec. p. II‑5393, point 85, et la jurisprudence citée).
55 S’agissant de la première condition, la jurisprudence exige que soit établie une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers (arrêt de la Cour du 4 juillet 2000, Bergaderm et Goupil/Commission, C‑352/98 P, Rec. p. I-5291, point 42). Pour ce qui est de l’exigence selon laquelle la violation doit être suffisamment caractérisée, le critère décisif permettant de considérer qu’elle est remplie est celui de la méconnaissance manifeste et grave, par l’institution communautaire concernée, des limites qui s’imposent à son pouvoir d’appréciation. Lorsque cette institution ne dispose que d’une marge d’appréciation considérablement réduite, voire inexistante, la simple infraction au droit de l’Union peut suffire pour établir l’existence d’une violation suffisamment caractérisée (arrêt de la Cour du 10 décembre 2002, Commission/Camar et Tico, C‑312/00 P, Rec. p. I‑11355, point 54 et arrêt du Tribunal du 12 juillet 2001, Comafrica et Dole Fresh Fruit Europe/Commission, T‑198/95, T‑171/96, T‑230/97, T‑174/98 et T‑225/99, Rec. p. II‑1975, point 134).
56 En l’espèce, le requérant reproche essentiellement au Conseil et à la Commission d’avoir manqué à l’obligation de suspension de l’accord d’association, aux termes de l’article 86 de l’accord d’association.
57 Le requérant reproche également au Conseil et à la Commission d’avoir suscité à son égard, en raison de différentes déclarations publiques que les parties défenderesses auraient faites dans le cadre de la gestion de la politique extérieure de développement de l’Union, des attentes légitimes en ce qui concerne leur volonté de véritablement exécuter les obligations relatives aux droits de l’homme contenues dans l’article 2 de l’accord d’association.
58 Il y a lieu d’observer qu’il ressort de la lettre de l’article 86, deuxième alinéa, de l’accord d’association que les parties à l’accord ne sont pas obligées de dénoncer ou de suspendre ledit accord lorsque l’une d’elles ne remplit pas l’une des obligations qui lui impose le présent accord.
59 En particulier, il ressort de la lettre de l’article 86, deuxième alinéa, dudit accord, et, notamment, de l’emploi des termes « si une partie considère que l’autre partie n’a pas rempli une des obligations qui lui impose le présent accord », que chaque partie à l’accord est libre de décider s’il peut y avoir violation de la clause relative au respect des droits fondamentaux de l’homme, prévue à l’article 2, de la part de la République libanaise et, le cas échéant, de la nature et de la gravité d’une telle violation. Il ressort également de l’emploi du terme « peut » que chaque partie à l’accord est libre d’adopter, en présence d’une violation des dispositions dudit accord, la mesure qu’elle considère la plus appropriée. Certes, la suspension de l’accord d’association représente une mesure que la Communauté, par le biais de ses institutions compétentes, peut adopter. Toutefois, elle n’est pas obligée d’adopter une telle mesure, et cette mesure ne représente pas non plus la seule mesure disponible pour faire face à une violation des obligations contenues dans l’accord d’association.
60 En effet, le Conseil et la Commission jouissent d’un large pouvoir d’appréciation dans la gestion de la politique extérieure du développement de l’Union dans la mesure où une telle gestion implique de complexes évaluations politiques et économiques. Néanmoins, le requérant n’a pas établi que le Conseil et la Commission ont méconnu de manière manifeste et grave les limites du vaste pouvoir d’appréciation dont ils disposent pour une éventuelle suspension de l’accord d’association.
61 Même à supposer que lesdites institutions aient dépassé de manière manifeste et grave les limites de leur pouvoir d’appréciation et aient ainsi violé l’article 86, cet article ne créerait pas, en tout état de cause, de droits pour les particuliers.
62 En effet, l’accord d’association en objet constitue un accord international conclu par la Communauté et les États membres avec un État tiers.
63 Il est de jurisprudence constante que, aux termes de l’article 300, paragraphe 7, CE, de tels accords lient les institutions de la Communauté et les États membres. Leurs dispositions forment ainsi partie intégrante de l’ordre juridique communautaire à partir de leur entrée en vigueur (arrêts de la Cour du 30 avril 1974, Haegeman, 181/73, Rec. p. 449, point 5, et du 30 septembre 1987, Demirel, 12/86, Rec. p. 3719, point 7).
64 Toutefois, les effets de ces accords dans l’ordre juridique communautaire ne sauraient être déterminés en faisant abstraction de l’origine internationale des dispositions en cause (arrêt de la Cour du 26 octobre 1982, Kupferberg, 104/81, Rec. p. 3641, point 17, et arrêt du Tribunal du 30 mars 2006, Yedaş Tarim ve Otomotiv Sanayi ve Ticaret/Conseil et Commission, T‑367/03, Rec. p. II‑873, point 38).
65 En particulier, pour décider si le requérant peut invoquer certaines dispositions de l’accord d’association en objet afin d’établir l’illégalité du comportement reproché aux parties défenderesses, il convient d’examiner si ces dispositions peuvent être considérées comme étant d’application directe. À cet égard, dans l’arrêt Demirel, point 63 supra (point 14), la Cour a jugé qu’une disposition d’un accord conclu par la Communauté avec des pays tiers doit être considérée comme étant d’application directe lorsque, eu égard à ses termes ainsi qu’à l’objet et à la nature de l’accord, elle comporte une obligation claire et précise, qui n’est subordonnée, dans son exécution ou dans ses effets, à l’intervention d’aucun acte ultérieur.
66 En l’espèce, l’article 86 de l’accord d’association contient des dispositions sur l’exécution des obligations dudit accord. Le premier alinéa de cet article indique notamment que les parties à l’accord prennent toutes mesures générales ou particulières requises pour satisfaire à leurs obligations en vertu du présent accord, tout en veillant à ce que les objectifs définis par celui-ci soient atteints. Il s’agit essentiellement d’objectifs de nature politique et économique.
67 Quant au deuxième alinéa de l’article 86 de l’accord d’association, il résulte clairement de l’examen du point 59 ci-dessus que celui-ci se borne à prévoir, dans des termes généraux, l’adoption de mesures appropriées par une des parties à l’accord au cas où l’autre partie manque à l’une des obligations que lui impose l’accord d’association.
68 Dans ces conditions, il y a lieu de conclure que l’article 86 de l’accord d’association n’est pas suffisamment précis et clair et est nécessairement subordonné, dans son exécution ou ses effets, à l’adoption d’actes ultérieurs par les institutions communautaires compétentes, excluant ainsi qu’il puisse régir directement la situation du requérant.
69 Il y a donc lieu de conclure que l’article 86 de l’accord d’association n’est pas susceptible de régir directement la situation juridique des particuliers et ne saurait, dès lors, se voir attribuer un effet direct.
70 Enfin, le requérant mentionne ses attentes légitimes découlant de la déclaration de Barcelone sur le partenariat euro-méditerranéen ainsi que de l’article 2 de l’accord d’association en ce qui concerne la volonté des parties défenderesses de véritablement exécuter les obligations relatives aux droits fondamentaux de l’homme.
71 Il convient de relever que de telles affirmations sont cependant insuffisamment précises, en premier lieu, pour identifier avec certitude le comportement reproché aux institutions et, en second lieu, pour apprécier son caractère éventuellement fautif. En toute hypothèse, le requérant n’établit pas en quoi il tirerait un droit de ces attentes (voir, par analogie, arrêt Yedaş Tarim ve Otomotiv Sanayi ve Ticaret/Conseil et Commission, point 64 supra, point 47).
72 La première condition de l’engagement de la responsabilité de la Communauté faisant donc défaut, à savoir l’illégalité du comportement reproché, il y a lieu de rejeter les conclusions en indemnité du requérant, sans qu’il soit besoin d’examiner si les autres conditions sont remplies (arrêt du Tribunal du 23 octobre 2001, Dieckmann & Hansen/Commission, T‑155/99, Rec. p. II‑3143, point 83).
73 Il ressort de l’ensemble des considérations qui précèdent qu’il y a lieu de rejeter la demande en carence et les demandes d’injonction comme étant irrecevables ainsi que la demande en indemnité comme étant manifestement dépourvue de tout fondement en droit et, partant, le recours dans son intégralité.
Sur les dépens
74 Aux termes de l’article 87, paragraphe 2, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens. Le requérant ayant succombé en ses conclusions, il y a lieu de le condamner aux dépens, conformément aux conclusions du Conseil et de la Commission.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (troisième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté
2) M. Muhamad Mugraby est condamné aux dépens.
Fait à Luxembourg, le 6 septembre 2011.