Asia T-265/08
Saksan liittotasavalta
vastaan
Euroopan komissio
EAKR – Taloudellisen tuen vähentäminen – Toiminnallinen ohjelma tavoite 1 ‑alueella Thüringenin osavaltiossa (Saksa) (1994–1999)
Tuomion tiivistelmä – Unionin yleisen tuomioistuimen tuomio (kolmas jaosto) 19.9.2012
1. Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – Rakennerahastojen interventio – Yhteisön myöntämä rahoitus kansalliseen toimintaan – Periaatteet – Päätös alun perin myönnetyn tuen pidättämisestä, vähentämisestä tai peruuttamisesta sääntöjenvastaisuuksien johdosta – Sääntöjenvastaisuuksien, joilla ei ole täsmällistä taloudellista vaikutusta, huomioon ottaminen – Hyväksyttävyys – Sääntöjenvastaisuuden käsite – Kansallisten viranomaisten tekemät virheet voidaan katsoa sääntöjenvastaisuuksiksi
(EY 10 ja EY 274 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 1 ja 2 kohta)
2. Euroopan unionin oikeus – Tulkinta – Periaatteet – Itsenäinen ja yhdenmukainen tulkinta
3. Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – Rakennerahastojen interventio – Yhteisön myöntämä rahoitus kansalliseen toimintaan – Komission päätös vähentää tukea sääntöjenvastaisuuksien johdosta – Vähennyksen määrittämistavan valinta – Komission harkintavalta – Rahoituskorjausten tekemisessä käytetty ekstrapolaatiomenetelmä – Hyväksyttävyys
(EY 274 artikla; neuvoston asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 1 ja 2 kohta)
4. Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – Rakennerahastojen interventio – Yhteisön myöntämä rahoitus kansalliseen toimintaan – Komission päätös vähentää tukea sääntöjenvastaisuuksien johdosta – Todistustaakka – Jakautuminen komission ja jäsenvaltion välillä
(Neuvoston asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohta)
5. Kumoamiskanne – Kannekelpoiset toimet – Toimet, joilla on tarkoitus saada aikaan oikeusvaikutuksia – Toimi, jossa esitetään komission aikomus noudattaa tiettyä menettelytapaa rakennerahaston taloudellisen tuen vähentämisen tai pidättämisen osalta, ei ole toimi, jolla on tarkoitus olla oikeusvaikutuksia
(Neuvoston asetuksen N:o 4253/88 24 artikla)
6. Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – Rakennerahastojen interventio – Yhteisön myöntämä rahoitus – Kansallisten viranomaisten suorittama perusteellinen tutkimus, joka koskee tuensaajien taloudellisten velvoitteiden noudattamista – Komissiolla ei ole velvollisuutta suorittaa uutta tutkimusta
(Neuvoston asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 1 ja 2 kohta)
7. Taloudellinen, sosiaalinen ja alueellinen yhteenkuuluvuus – Rakennerahastojen interventio – Yhteisön myöntämä rahoitus – Komission ja tilintarkastustuomioistuimen suorittamat tarkastukset – Toimielimet, joilla on erilaiset roolit ja tehtävät – Komission on tehtävä oma päätöksensä kansallisten viranomaisten suorittamien tarkastusten ja tilintarkastustuomioistuimen toteamusten perusteella
(EY 246 artikla ja EY 248 artiklan 1 kohta; neuvoston asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 1 kohta)
8. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Luottamuksensuoja – Edellytykset
9. Euroopan unionin oikeus – Periaatteet – Oikeasuhteisuus – Taloudellisen tuen peruuttaminen olennaisten velvoitteiden laiminlyönnin takia – Tuki voidaan peruuttaa
1. Rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan yhteensovittamisesta keskenään sekä Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen N:o 2052/88 soveltamisesta annetun asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohdassa komissio oikeutetaan vähentämään tiettyyn tukitoimenpiteeseen annettua tukea tai pidättämään se, jos saman artiklan 1 kohdan mukaan tehty tarkastus paljastaa sääntöjenvastaisuuksia. Tässä artiklassa ei kuitenkaan säädetä sääntöjenvastaisuudesta vastuussa olevasta tahosta, kun kyse on EAKR:n rahoittaman toiminnan tai toimenpiteen täytäntöönpanosta. Kansalliset viranomaiset ovat tässä yhteydessä vastuussa yhteisön varojen asianmukaisesta käyttämisestä, ja niiden on toteutettava kansallisten lakien, asetusten ja hallinnollisten määräysten mukaisesti tarpeelliset toimenpiteet muun muassa varmistaakseen sen, että EAKR:n rahoittamat operaatiot toteutetaan ja että ne ovat sääntöjenmukaisia. Komission tehtävät ovat näet vain täydentäviä.
Asetuksen N:o 4253/88 24 artiklassa ei myöskään tehdä määrällistä tai laadullista eroa sellaisten sääntöjenvastaisuuksien osalta, jotka voivat johtaa tuen vähentämiseen. Nekin sääntöjenvastaisuudet, joilla ei ole täsmällistä taloudellista vaikutusta, voivat vakavasti vahingoittaa Euroopan unionin taloudellisia etuja ja olla unionin oikeuden vastaisia ja tämän voidaan katsoa soveltuvan perusteeksi sille, että komissio tekee rahoituskorjaukset. Hallinnollinen virhe, joka liittyy siihen, että rahoitussuunnitelmassa ilmoitetut määrät ja maksupyynnössä ilmoitetut määrät poikkeavat toisistaan, on näin esimerkiksi sellainen sääntöjenvastaisuus, jonka perusteella tukea voidaan vähentää. Lisäksi se seikka, että kansallisilla viranomaisilla on keskeinen asema rakennerahastojen täytäntöönpanossa, puhuu sääntöjenvastaisuuden käsitteen laajan tulkinnan puolesta. Kansallisten viranomaisten tekemää virhettä on nimittäin pidettävä asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuna sääntöjenvastaisuutena, koska EY 274 artiklan mukainen moitteettoman varainhoidon periaate ja EY 10 artiklan mukainen vilpittömän yhteistyön periaate eivät mahdollista jäsenvaltiolle immuniteettia ja koska asetuksen N:o 4253/88 24 artikla on ainoa säännös, jonka perusteella tuen määrää on mahdollista vähentää siinä tapauksessa, että tukitoimenpidettä ei ole toteutettu aiemmin esitetyn mukaisesti.
Näin ollen asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohdan tulkitseminen siten, että kansallisten viranomaisten tekemät virheet jäisivät sääntöjenvastaisuuden käsitteen ulkopuolelle, olisi vastoin tähän säännökseen sisältyvän säännön tehokasta vaikutusta. Tästä seuraa, että sellaiset unionin oikeuden rikkomiset, jotka voidaan lukea kansallisten hallintoviranomaisten syyksi, kuuluvat asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohdan soveltamisalaan. Koska kansallisilla viranomaisilla on keskeinen asema rakennerahastojen täytäntöönpanossa, rikkomisia, joihin nämä viranomaiset syyllistyvät, on pidettävä asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohdassa tarkoitettuina sääntöjenvastaisuuksina.
(ks. 35, 37–40, 42 ja 43 kohta)
2. Ks. tuomion teksti.
(ks. 58 kohta)
3. Rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan yhteensovittamisesta keskenään sekä Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen N:o 2052/88 soveltamisesta annetun asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohdan sanamuodon mukaan komissio voi vähentää asianomaiseen toimintaan tai toimenpiteeseen annettua taloudellista tukea sen jälkeen, kun se on 24 artiklan 1 kohdan mukaisessa kontradiktorisessa tutkimuksessa todennut sääntöjenvastaisuuden ja erityisesti sellaisen huomattavan muutoksen, joka vaikuttaa toiminnan tai toimenpiteen laatuun tai niihin olosuhteisiin, joissa se pannaan täytäntöön. Asetuksen 4253/88 24 artiklan 2 kohdassa ei tehdä määrällistä tai laadullista eroa tuen vähentämiseen oikeuttavien sääntöjenvastaisuuksien välillä. Komissiolle annetaan siis tässä säännöksessä oikeus vähennysten tekemiseen ja laaja harkintavalta, eikä siinä säädetä niiden menetelmien valintaa koskevista rajoituksista, joita komissio voi käyttää vähennyksen määrää määritellessään.
Kun komissio käyttää toimivaltaansa tehdä rahoituskorjauksia, menetelmän, jota se käyttää palautettavan määrän määrittelemisessä, on oltava asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohdan tavoitteen mukainen. Tänä tavoitteena on tehdä rahoituskorjauksen tekeminen mahdolliseksi silloin, kun niitä kustannuksia, joiden rahoittamista on pyydetty, ei ole toteutettu unionin oikeussääntöjen mukaisesti. Kun tämä tavoite otetaan huomioon, asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohtaa on tulkittava siten, että komissio voi vähentää tukea tarkoituksenmukaisesti. Tarkemmin korjauksen määrä riippuu tilintarkastuksessa todetuista unionin budjetille aiheutuneista taloudellisista menetyksistä. Nämä menetykset on korjattava kokonaisuudessaan, sillä kaikki puutteellisuudet toimeenpanossa loukkaisivat moitteettoman varainhoidon periaatetta, jota komission ja jäsenvaltioiden on EY 274 artiklan perusteella noudatettava. Komission on siten voitava vähentää tukea sen sääntöjenvastaisuuden laajuutta vastaavalla määrällä, jonka olemassaolon komissio on asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 1 kohdan mukaisessa kontradiktorisessa menettelyssä todennut.
Päätöksen, jolla vähennys tehdään, on heijastettava sääntöjenvastaisuuksien järjestelmällisyyttä. Komissiolla ei ole myöskään tietoja kaikista asianomaisen jäsenvaltion suorittamista tarkastuksista. Tällaisessa tapauksessa ekstrapolaatiomenetelmän käyttäminen on kaikkein tarkoituksenmukaisin tapa asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohdan tavoitteiden takaamiseksi. Kun sääntöjenvastaisuuksien järjestelmällisyys on näytetty toteen, tuen vähentäminen ei perustu pelkkään komission olettamaan vaan toteen näytettyyn tosiseikkaan. Komissio on kuitenkin velvollinen noudattamaan unionin oikeuden sääntöjä, jotka perustuvat muun muassa suhteellisuusperiaatteeseen.
Asetuksen N:o 4253/88 24 artiklan 2 kohdassa komissiota ei siis kielletä käyttämästä ekstrapolaatiomenetelmää rahoituskorjausta tehdessään.
(ks. 85, 86, 89–91 ja 95–97 kohta)
4. Kun kyse on taloudellisen tuen vähentämisestä sääntöjenvastaisuuksien johdosta, komissio ei voi vain olettaa kyseisten sääntöjenvastaisuuksien olemassaoloa, vaan komission asiana on osoittaa oikeudellisesti riittävällä tavalla, että nämä sääntöjenvastaisuudet eivät ole rajoittuneet vain niihin konkreettisiin tapauksiin, joita se on tutkinut. Sen osoittamiseksi, että sääntöjenvastaisuudet eivät ole rajoittuneet vain sen tarkastamiin konkreettisiin tapauksiin, riittää näin ollen se, että komissio esittää näyttöä vakavasta ja perustellusta epäilyksestä kaikkien kyseisen jäsenvaltion suorittamien tarkastusten suhteen. Komission ei tarvitse näyttää tyhjentävästi kaikkien asianomaisen jäsenvaltion suorittamien tarkastusten riittämättömyyttä. Tämä todistustaakan keventäminen selittyy sillä, että rakennerahastojen päämääristä ja tehokkuudesta ja niiden toiminnan yhteensovittamisesta keskenään sekä Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen N:o 2052/88 soveltamisesta annetun asetuksen N:o 4253/88 mukaisessa järjestelmässä komission tehtäväksi ei anneta järjestelmällisten tarkastusten suorittamista, minkä toteutusta sen olisi tosiasiallisesti mahdotonta taata, sillä komissio ei ole riittävän lähellä taloudellisia toimijoita saadakseen niiltä tarvitsemansa tiedot. Kun komissio on esittänyt riittävästi seikkoja, joista aiheutuu vakava ja perusteltu epäilys kaikkien kyseisen jäsenvaltion suorittamien tarkastusten suhteen, asianomaisen jäsenvaltion on näytettävä toteen komission esittämien väitteiden paikkansapitämättömyys esittämällä yksityiskohtaisempaa näyttöä siitä, että se on tosiasiassa suorittanut tarkastukset. Mikäli jäsenvaltio ei esitä tällaista näyttöä, komissio on näyttänyt toteen, että sääntöjenvastaisuudet eivät ole rajoittuneet vain niihin konkreettisiin tapauksiin, joita se on tutkinut.
(ks. 92–94 kohta)
5. Ks. tuomion teksti.
(ks. 107–110 kohta)
6. Ks. tuomion teksti.
(ks. 123–125 kohta)
7. Kun kyse on yhteisön varojen käytön valvonnasta, on välttämätöntä tutkia, ovatko tilintarkastustuomioistuimen ja komission suorittamien tarkastusten menettelylliset takeet ja käytännön seuraukset toisiaan vastaavat. Menettelyllisistä takeista voidaan todeta, että molemmat, niin komission kuin tilintarkastustuomioistuimen suorittamat, tarkastukset ovat toisiinsa rinnastettavissa. Molemmissa tarkastuksissa puolustautumisoikeuksia on kunnioitettava, sovelletaan korkeatasoisia tilintarkastusnormeja, on ilmoitettava jäsenvaltiolle ennakkoon paikan päällä suoritettavasta tarkastuksesta, kansallisten viranomaisten edustajat voivat osallistua tarkastuksiin ja asianomaista jäsenvaltiota on pyydettävä esittämään havaintonsa tarkastuksen tuloksista. Sitä vastoin näiden kahden tarkastuksen ennakoitavissa olevat käytännön seuraukset eivät ole toisiinsa rinnastettavissa, koska tilintarkastustuomioistuimen kertomus ei ole sitova ja koska rahoituskorjauksia ei voida tehdä suoraan sen perusteella.
Tilintarkastustuomioistuimella ja komissiolla on eri rooli yhteisön talousarviomenettelyssä. EY 246 artiklan mukaan tilintarkastuksesta huolehtii tilintarkastustuomioistuin. EY 248 artiklan 1 kohdan mukaan tilintarkastustuomioistuin tarkastaa yhteisön kaikki tulot ja menot ja antaa Euroopan parlamentille ja Euroopan unionin neuvostolle lausuman tilien luotettavuudesta sekä tilien perustana olevien toimien laillisuudesta ja asianmukaisuudesta. Tästä seuraa, että tilintarkastustuomioistuimen täytyy tutkia muun muassa sitä, miten komissio hallinnoi yhteisön rahastojen varoja. Tilintarkastustuomioistuin toteaa vallitsevan tilanteen ja antaa lisäksi suosituksia taloushallinnon optimoimiseksi. Komission tehtävä on täydentävä, ja sille kuuluu varojen periminen takaisin silloin, kun hankkeiden täytäntöönpanossa on todettu sääntöjenvastaisuuksia.
Järjestelmän toiminnan näkökulmasta katsoen näiden kahden toimielimen roolit ja tehtävät eivät ole samat, eikä komissio voi automaattisesti omaksua tilintarkastustuomioistuimen tekemiä johtopäätöksiä. Pääsääntönä tästä seuraa, että asetuksen N:o 2052/88 soveltamista koskevista säännöksistä eri rakennerahastojen toiminnan yhteensovittamisen osalta keskenään ja Euroopan investointipankin toiminnan ja muiden rahoitusvälineiden kanssa annetun asetuksen N:o 4235/88 24 24 artiklan 1 kohdassa edellytettyjen tarkastusten ei tarvitse välttämättä olla komission virkamiesten tai sen muuhun henkilöstöön kuuluvien tekemiä. Komissio on kuitenkin velvollinen yhtäältä varmistamaan, että sen kolmannen tahon suorittamien tarkastusten perusteella tekemät korjaukset eivät ole automaattisia vaan perustuvat tarkastuksessa esiin tulleiden tietojen ja tulosten analyysiin yhteistyössä asianomaisen jäsenvaltion kanssa, ja toisaalta tekemään oman päätöksensä kyseisten tarkastusten ja niitä seuraavien kuulemisten perusteella.
(ks. 126–131 kohta)
8. Ks. tuomion teksti.
(ks. 142 ja 150 kohta)
9. Suhteellisuusperiaate edellyttää, että unionin toimielinten säädöksillä, päätöksillä ja muilla toimenpiteillä ei saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista tavoitellun päämäärän saavuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Kyseisen periaatteen kannalta erityisesti niiden velvoitteiden täyttämättä jättämisestä, joiden noudattamisella on keskeinen merkitys unionin oikeuden järjestelmän moitteettomalle toiminnalle, voidaan määrätä seuraamukseksi unionin lainsäädännön perusteella myönnettävän oikeuden, kuten oikeuden taloudelliseen tukeen, menettäminen. Komissio voi tässä yhteydessä kieltäytyä hyväksymästä rahastosta rahoitettavaksi esiin tulleet menot jopa kokonaisuudessaan, jos se toteaa, että riittäviä tarkastusmenetelmiä ei ole. Komission on kuitenkin kunnioitettava suhteellisuusperiaatetta. Mikäli komissio tilien tarkastamis- ja hyväksymistehtävää suorittaessaan päättää olla epäämättä menojen rahoitusta kokonaisuudessaan ja yrittää sen sijaan saada aikaan sääntöjä, joiden tarkoituksena on erotella valvonnan eriasteisista puutteista aiheutuvien riskien eri tasot, jäsenvaltion on osoitettava, että kriteerit ovat mielivaltaisia ja kohtuuttomia.
(ks. 152 ja 153 kohta)