Mål T‑265/08

Förbundsrepubliken Tyskland

mot

Europeiska kommissionen

”ERUF – Nedsättning av finansiellt stöd – Operativt program för mål 1-regioner (1994−1999) avseende delstaten Thüringen (Tyskland)”

Sammanfattning − Tribunalens dom (tredje avdelningen) av den 19 september 2012

1.      Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning − Strukturella interventioner − Gemenskapsfinansiering som beviljats för nationella verksamheter − Principer – Beslut om suspension, nedsättning eller upphävande av ett stöd som ursprungligen beviljats på grund av oegentligheter – Beaktande av oegentligheter som inte har någon bestämd ekonomisk inverkan − Tillåtet – Begreppet oegentlighet – Fel som begåtts av de nationella myndigheterna – Omfattas

(Artiklarna 10 EG och 274 EG; rådets förordning nr 4253/88, artiklarna 24.1 och 24.2)

2.      Unionsrätten – Tolkning – Principer – Självständig och enhetlig tolkning

3.      Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning – Strukturella interventioner – Gemenskapsfinansiering som beviljats för nationella verksamheter – Kommissionens beslut att sätta ned ett stöd på grund av oegentligheter – Val av metod för att bestämma nedsättningens omfattning – Kommissionens utrymme för skönsmässig bedömning – Extrapoleringsmetoden används för att besluta om finansiella justeringar – Tillåtet

(Artikel. 274 EG; rådets förordning nr 4253/88, artiklarna 24.1 och 24.2)

4.      Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning – Strukturella interventioner – Gemenskapsfinansiering som beviljats för nationella verksamheter – Kommissionens beslut att sätta ned ett stöd på grund av oegentligheter – Bevisbörda – Fördelning mellan kommissionen och medlemsstaten

(Rådets förordning nr 4253/88, artikel 24.2)

5.      Talan om ogiltigförklaring – Rättsakter mot vilka talan kan väckas – Rättsakter som är avsedda att ha rättsverkningar – Rättsakt som ger uttryck för kommissionens avsikt att handla på ett visst sätt vid nedsättning eller suspension av ett finansiellt stöd från en strukturfond – Omfattas inte

(Rådets förordning nr 4253/88, artikel 24)

6.      Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning – Strukturella interventioner – Gemenskapsfinansiering – Fördjupad kontroll från de nationella myndigheternas sida av att stödmottagarna uppfyller sina finansiella skyldigheter – Skyldighet för kommissionen att genomföra en ny undersökning – Föreligger inte

(Rådets förordning nr 4253/88, artiklarna 24.1 och 24.2)

7.      Ekonomisk, social och territoriell sammanhållning – Strukturella interventioner – Gemenskapsfinansiering – Kontroller som genomförs av kommissionen och revisionsrätten – Institutioner som har helt skilda roller och uppgifter – Kommissionens egna beslut måste grundas på de nationella myndigheternas kontroller och revisionsrättens konstateranden

(Artiklarna 246 EG och 248.1 EG; rådets förordning nr 4253/88, artikel 24.1)

8.      Unionsrätten – Principer – Skydd för berättigade förväntningar – Villkor

9.      Unionsrätten – Principer – Proportionalitet – Indragning av finansiellt stöd i fall av åsidosättande av väsentliga skyldigheter – Tillåtet

1.      Enligt artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2052/88 om strukturfondernas uppgifter och effektivitet och om samordningen av deras verksamhet dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamhet får kommissionen nedsätta eller suspendera ett finansiellt stöd till en åtgärd om oegentligheter styrks genom en granskning som genomförts enligt artikel 24.1 i samma förordning. I artikeln preciseras emellertid inte vem som måste ligga bakom oegentligheten inom ramen för det projekt eller den åtgärd som finansierats av fonden. De nationella myndigheterna ansvarar härvid för att ekonomiska medel från gemenskapens fonder används på korrekt sätt, och det ankommer på dessa myndigheter att i enlighet med nationella bestämmelser i lagar och andra författningar vidta de åtgärder som är nödvändiga för att försäkra sig om att transaktioner som finansieras av fonden verkligen äger rum och att de genomförs korrekt. Kommissionen har endast kompletterande uppgifter.

I artikel 24 i förordning nr 4253/88 görs inte någon kvantitativ eller kvalitativ skillnad i fråga om de oegentligheter som kan föranleda en nedsättning av stöd. Även oegentligheter som inte har någon bestämd ekonomisk inverkan kan allvarligt skada unionens finansiella intressen och respekten för unionsrätten, och följaktligen motivera att kommissionen tillämpar finansiella korrigeringar. Ett administrativt fel som består i att de belopp som fastställts i finansieringsplanen inte överensstämmer med de belopp som angetts i ansökan om betalning kan således exempelvis utgöra en oegentlighet som kan motivera att stödet nedsätts. Den omständigheten att de nationella myndigheterna spelar en central roll i strukturfondernas verksamhet talar för en extensiv tolkning av begreppet ”oegentlighet”. Ett fel som begås av dessa myndigheter ska nämligen anses utgöra en ”oegentlighet”, i den mening som avses i artikel 24.2 i förordning nr 4253/88, i enlighet med principen om en sund ekonomisk förvaltning i artikel 274 EG och principen om lojalt samarbete i artikel 10 EG, vilka innebär att medlemsstaterna inte får beviljas immunitet, och med beaktande av att artikel 24 i förordning nr 4253/88 är den enda bestämmelse som tillåter att ett stöd nedsätts när åtgärden inte har genomförts på det sätt som ursprungligen angetts.

Om artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 tolkades på så sätt att begreppet ”oegentlighet” inte omfattar nationella myndigheters fel, så skulle det således inverka menligt på denna bestämmelses ändamålsenliga verkan. Fall då nationella administrativa myndigheter är ansvariga för åsidosättanden av unionsrätten omfattas således av denna bestämmelse. Eftersom nationella myndigheter spelar en central roll i strukturfondernas verksamhet, ska deras åsidosättanden anses som en ”oegentlighet”, i den mening som avses i nämnda bestämmelse.

(se punkterna 35, 37−40, 42 och 43)

2.      Se texten i avgörandet.

(se punkt 58)

3.      Det framgår av lydelsen av artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2052/88 om samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter, att kommissionen kan minska det finansiella stödet för den berörda verksamheten eller åtgärden, om den, genom en kontradiktorisk undersökning enligt artikel 24.1, har konstaterat en oegentlighet och, bland annat, viktiga förändringar som påverkar verksamhetens eller åtgärdens natur eller villkoren för dess genomförande. I artikel 24 i förordning nr 4253/88 görs nämligen inte någon kvantitativ eller kvalitativ skillnad i fråga om de oegentligheter som kan föranleda en nedsättning av stöd. Denna bestämmelse ger således kommissionen rätt att nedsätta stöd och ett stort utrymme för eget skön, utan att några gränser anges för vilka metoder som kommissionen kan använda för att bestämma nedsättningens omfattning.

När kommissionen utövar sin rätt att besluta om finansiella justeringar måste dess metod för att bestämma vilket belopp som ska återbetalas vara förenlig med syftet med artikel 24.2 i förordning nr 4253/88. Denna bestämmelses syfte är att möjliggöra en finansiell justering när de kostnader för vilka finansiering har begärts inte är förenliga med unionsrätten. Med hänsyn till detta syfte ska nämnda artikel 24.2 tolkas så, att kommissionen har möjlighet att nedsätta stödet på ett rimligt sätt. Justeringens omfattning beror närmare bestämt på de ekonomiska förlusterna för unionens budget, såsom dessa framgår av revisionen. Denna förlust ska korrigeras helt, eftersom varje underlåtenhet att göra så skulle strida mot principen om en sund ekonomisk förvaltning, som kommissionen och medlemsstaterna måste följa enligt artikel 274 EG. Kommissionen måste således ha rätt att nedsätta stödet i en omfattning som svarar mot oegentlighetens omfattning, vilken kommissionen fastställer inom ramen för det kontradiktoriska förfarandet enligt artikel 24.1 i förordning nr 4253/88.

Nedsättningsbeslutet måste återspegla resultatet av prövningen huruvida oegentligheterna har varit systematiska. Kommissionen har vidare inte tillgång till information om samtliga kontroller som den berörda medlemsstaten har genomfört. I ett sådant fall utgör extrapoleringsmetoden det lämpligaste medlet för att garantera de syften som eftersträvas med artikel 24.2 i förordning nr 4253/88. Eftersom det här har konstaterats att oegentligheterna har varit systematiska, bygger nedsättningsbeslutet således inte på en ren presumtion från kommissionens sida, utan på ett etablerat faktum. Kommissionen är emellertid skyldig att följa de regler i unionsrätten som bygger på bland annat proportionalitetsprincipen.

Artikel 24.2 i förordning nr 4253/88 förbjuder således inte kommissionen att använda extrapoleringsmetoden för att besluta om en finansiell justering.

(se punkterna 85, 86, 89−91 och 95−97)

4.      Eftersom det rör sig om ett beslut att sätta ned ett finansiellt stöd på grund av oegentligheter, kan kommissionen inte nöja sig med att presumera oegentligheter, utan måste styrka att dessa oegentligheter inte var begränsade till de konkreta fall den har undersökt. För att kommissionen ska anses ha styrkt att oegentligheterna inte är begränsade till de konkreta undersökta fallen, räcker det att kommissionen hänvisar till bevis som ger anledning till allvarliga och rimliga tvivel på att den berörda medlemsstatens kontroller har varit effektiva i sin helhet. Kommissionen behöver inte uttömmande styrka att samtliga kontroller har varit otillräckliga. Denna bevisbördelättnad förklaras av att regelverket i förordning nr 4253/88 om tillämpningsföreskrifter för förordning nr 2052/88 om samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter, inte innehåller några föreskrifter om att kommissionen måste göra systematiska kontroller, vilket kommissionen, som av geografiska skäl har svårt att inhämta erforderliga upplysningar från de ekonomiska aktörerna, omöjligen kan göra. När kommissionen har anfört bevisning som ger anledning till allvarliga och rimliga tvivel på att de nationella kontrollerna har varit effektiva i sin helhet, måste den berörda medlemsstaten visa att kommissionens påståenden är felaktiga genom att ange mer detaljerad bevisning vad rör de kontroller som har skett. Om medlemsstaten inte anför sådan bevisning, ska kommissionen anses ha styrkt att oegentligheterna inte var begränsade till de konkreta fall denna har undersökt.

(se punkterna 92−94)

5.      Se texten i avgörandet.

(se punkterna 107−110)

6.      Se texten i avgörandet.

(se punkterna 123−125)

7.      Vad rör frågan om kontroll av hur gemenskapens medel används måste det verifieras huruvida de processrättsliga skyddsregler kring kontroller som utförs av revisionsrätten respektive kommissionen, och de praktiska följderna därav, är likvärdiga. Vad rör de processrättsliga skyddsreglerna är de två kontrolltyperna – som utförs av kommissionen respektive av revisionsrätten – jämförbara. I båda fallen ska rätten till försvar iakttas, strikta revisionsregler tillämpas, medlemsstaten ska informeras innan en kontroll på plats sker, de nationella myndigheternas tjänstemän ska kunna delta i kontrollen och den berörda medlemsstaten ska beredas tillfälle att yttra sig över kontrollens resultat. De tänkbara praktiska följderna av de två typerna av kontroller är däremot inte jämförbara, eftersom revisionsrättens rapport saknar tvingande rättsverkningar och eftersom finansiella justeringar inte kan beslutas på direkt grundval av densamma.

Revisionsrätten och kommissionen har nämligen skilda roller i gemenskapens budgetförfarande. Enligt artikel 246 EG ska revisionsrätten revidera räkenskaperna. Enligt artikel 248.1 EG ska den granska gemenskapens samtliga inkomster och utgifter, och till Europaparlamentet och rådet avge en förklaring om räkenskapernas tillförlitlighet och de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. Av detta följer att revisionsrätten bland annat ska kontrollera kommissionens förvaltning av gemenskapsfondernas medel. Revisionsrätten bedömer situationen och utfärdar även rekommendationer för att optimera finansförvaltningen. Kommissionen har en ytterligare uppgift, nämligen att återkräva utbetalade medel i fall då oegentligheter konstaterats i projektens genomförande.

Från ett systemperspektiv har de två institutionerna således inte identiska roller och uppgifter, och kommissionen kan därför inte automatiskt förlita sig på revisionsrättens slutsatser. Rent allmänt följer därav att den kontroll som krävs enligt artikel 24.1 i förordning nr 4253/88 om fastställande av genomförandebestämmelser för förordning nr 2052/88 vad gäller samordningen av de olika strukturfondernas verksamheter, dels inbördes, dels med Europeiska investeringsbankens och andra befintliga finansieringsorgans verksamheter, inte nödvändigtvis måste genomföras av kommissionens tjänstemän eller andra anställda. Kommissionen är emellertid skyldig att dels se till att de justeringar denna beslutar om på grundval av tredje mans kontroller inte sker automatiskt, utan grundas på en analys som kommissionen – tillsammans med den berörda medlemsstaten – gör av de uppgifter och resultat som kontrollen har lett fram till, dels fatta sitt eget beslut på grundval av dessa kontroller och därpå följande samråd.

(se punkterna 126−131)

8.      Se texten i avgörandet.

(se punkterna 142 och 150)

9.      Proportionalitetsprincipen kräver att unionsinstitutionernas rättsakter inte går utöver vad som är lämpligt och nödvändigt för att uppnå det eftersträvade målet. Mot bakgrund av denna princip får i synnerhet förpliktelser, vars uppfyllande är av grundläggande betydelse för att ett gemenskapsrättsligt system ska fungera tillfredsställande, upprätthållas genom en sanktionsåtgärd som innebär förlust av en rättighet som har uppkommit till följd av unionsrättsliga bestämmelser, som till exempel rätten till finansiellt stöd. Kommissionen kan till och med helt vägra att låta finansiera de utgifter som uppkommit om den anser att det inte finns tillräckliga kontrollmekanismer. Kommissionen måste dock beakta proportionalitetsprincipen. Om kommissionen, inom ramen för sitt uppdrag att avsluta räkenskaperna, i stället för att neka finansiering av utgifterna i sin helhet, försöker fastställa regler som gör en åtskillnad beroende på den riskgrad som olika bristfälliga kontrollnivåer innebär, ankommer det på medlemsstaten att visa att dessa kriterier är godtyckliga och oskäliga.

(se punkterna 152 och 153)