OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
JÁNA MAZÁKA
przedstawiona w dniu 28 czerwca 2007 r.(1)
Sprawa C‑440/05
Komisja Wspólnot Europejskich
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Skarga o stwierdzenie nieważności – Artykuł 47 UE – Decyzja ramowa Rady 2005/667/WSiSW – Transport – Zanieczyszczenia pochodzące ze statków – Ochrona środowiska – Sankcje karne – Kompetencje Wspólnoty – Podstawa prawna – Artykuł 80 ust. 2 WE
I – Wprowadzenie
1. Na podstawie art. 35 ust. 6 UE Komisja wnosi do Trybunału skargę o stwierdzenie nieważności decyzji ramowej Rady 2005/667/WSiSW z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie wzmocnienia uregulowań prawnokarnych w celu egzekwowania przepisów dotyczących zapobiegania zanieczyszczeniom pochodzącym ze statków (zwanej dalej „decyzją ramową”)(2), argumentując, że – wbrew postanowieniom art. 47 UE – przepisy tam zawarte służące zbliżeniu ustawodawstw państw członkowskich w zakresie prawa karnego powinny były zostać przyjęte na podstawie traktatu WE, a nie na podstawie tytułu VI traktatu UE.
2. Tak więc niniejsza sprawa dotyczy kwestii podziału kompetencji między pierwszym a trzecim filarem Unii Europejskiej oraz między Wspólnotą a państwami członkowskimi w dziedzinie przepisów prawa karnego – dziedzinie powszechnie postrzeganej jako gwarant władzy państwowej i suwerenności, mającej zatem prawdziwie konstytucyjne znaczenie.
3. Stanowi ona niejako kontynuację wyroku z dnia 13 września 2005 r. w sprawie Komisja przeciwko Radzie(3), w którym Trybunał stwierdził nieważność decyzji ramowej Rady 2003/80/WSiSW z dnia 27 stycznia 2003 r. w sprawie ochrony środowiska poprzez prawo karne(4), uzasadniając to tym, że będące przedmiotem tamtego postępowania przepisy nakładające na państwa członkowskie zobowiązanie do wprowadzenia sankcji karnych w zakresie przestępstw przeciwko środowisku Wspólnota powinna była przyjąć na podstawie art. 175 WE.
4. Jednakże tamto orzeczenie pozostawia do rozstrzygnięcia delikatne kwestie dotyczące okoliczności, w jakich Wspólnota dysponuje kompetencjami do nakładania na państwa członkowskie obowiązku wprowadzania sankcji karnych, oraz szczegółowego zakresu tych kompetencji.
5. W powyższych kwestach Komisja i Parlament Europejski z jednej strony, a Rada i 20 państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów z drugiej, przyjęły całkowicie odmienne stanowiska co do konsekwencji wyroku wydanego w sprawie C‑176/03.
6. Komisja i Parlament Europejski, które swoje stanowiska co do wniosków płynących z wyroku przedstawiły również odpowiednio w komunikacie(5) i rezolucji(6), interpretują wyrok w sposób rozszerzający i uznają, że argumentacja Trybunału odnosi się do kwestii wykraczających poza obszar ochrony środowiska i potwierdza, iż zasadniczo prawodawca wspólnotowy posiada kompetencje do przyjmowania w ramach pierwszego filaru wszelkich przepisów odnoszących się do systemów prawa karnego państw członkowskich, które są konieczne dla zapewnienia pełnej skuteczności zasad prawa wspólnotowego. Należy dodać, że zgodnie z taką interpretacją Komisja przedłożyła już propozycje przyjęcia kilku dyrektyw wspólnotowych nakładających na państwa członkowskie obowiązek ustanowienia sankcji karnych w prawie krajowym(7).
7. Natomiast wszystkie państwa członkowskie, które przedstawiły uwagi w niniejszym postępowaniu, są zdania, że ustalenia Trybunału poczynione w sprawie C‑176/03 należy interpretować zawężająco, wyłącznie jako odnoszące się do ochrony środowiska, i że określanie rodzaju i wymiaru sankcji karnych stosowanych w państwach członkowskich w każdym razie wykracza poza zakres kompetencji wspólnotowych.
8. Spór ten jest więc tłem niniejszej sprawy, w której do Trybunału zwrócono się o wyjaśnienie znaczenia wydanego przez Trybunał wyroku w sprawie C‑176/03 w odniesieniu do prawidłowego wyznaczenia zakresu kompetencji Wspólnoty w dziedzinie prawa karnego.
II – Ramy prawne i okoliczności powstania sporu
9. Decyzja ramowa została przyjęta 12 lipca 2005 r. na podstawie tytułu VI traktatu UE, w szczególności jego art. 31 ust. 1 lit. e) i art. 34 ust. 2 lit. b).
10. Odnosząc się do katastrofy tankowca „Prestige” w preambule do decyzji ramowej stwierdzono, że walka z zanieczyszczeniami pochodzącymi ze statków spowodowanymi umyślnie lub wynikającymi z poważnego zaniedbania jest jednym z priorytetów Unii i w tym celu powinno nastąpić zbliżenie ustawodawstw państw członkowskich (motywy 2 i 3).
11. Na podstawie motywu 4 można wnioskować, że takie zbliżenie ma nastąpić z wykorzystaniem mechanizmu opartego na dwóch aktach prawnych – z jednej strony na decyzji ramowej, a z drugiej strony na dyrektywie 2005/35/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie zanieczyszczenia pochodzącego ze statków oraz wprowadzenia sankcji w przypadku naruszenia prawa (zwanej dalej „dyrektywą”)(8), przy czym decyzja ramowa ma stanowić uzupełnienie przepisów dyrektywy w zakresie szczegółowych norm prawa karnego.
12. W związku z tym decyzja ramowa zobowiązuje państwa członkowskie do wprowadzenia sankcji karnych za zrzuty substancji zanieczyszczających ze statków do morza, które – zgodnie z postanowieniami decyzji ramowej interpretowanymi w związku z przepisami dyrektywy – powinny zostać uznane za przestępstwa.
13. Jeżeli chodzi o znajdujące zastosowanie definicje, art. 1 decyzji ramowej odsyła do art. 2 dyrektywy.
14. Artykuł 2 decyzji ramowej nakłada na każde państwo członkowskie obowiązek podejmowania środków niezbędnych do tego, aby naruszenia w rozumieniu art. 4 i 5 dyrektywy(9) były uważane za przestępstwa.
15. Artykuł 3 stanowi, że karze podlega również pomocnictwo, nakłanianie i podżeganie do takiego przestępstwa.
16. Artykuł 4 decyzji ramowej nakłada na każde państwo członkowskie obowiązek zapewnienia, aby czyny, o których mowa w art. 2 i 3, podlegały skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym sankcjom karnym, oraz określa szczegółowo ich rodzaj i wymiar. W tym zakresie określa odpowiednią w odniesieniu do różnych przestępstw górną granicę zagrożenia karą pozbawienia wolności.
17. Artykuł 5 zobowiązuje państwa członkowskie do podejmowania środków w celu zapewnienia, aby osoby prawne mogły być na podstawie przepisów decyzji ramowej pociągane do odpowiedzialności za przestępstwa popełnione w określonych tam okolicznościach.
18. Artykuł 6 ustanawia sankcje wobec osób prawnych oraz określa charakter sankcji i górną granicę kary.
19. Artykuł 7 decyzji ramowej dotyczy jurysdykcji.
20. Artykuły 8 i 9 dotyczą, odpowiednio, informowania Komisji i pozostałych państw członkowskich o przestępstwie oraz wyznaczania punktów kontaktowych.
21. I wreszcie art. 10–12 dotyczą zakresu terytorialnego, transpozycji i wejścia w życie decyzji ramowej.
22. Dyrektywę natomiast, której preambuła nawiązuje do wspólnotowej polityki bezpieczeństwa morskiego oraz ochrony środowiska naturalnego, przyjęto w oparciu o art. 80 ust. 2 WE w tytule V dotyczącym transportu. Artykuł 80 ust. 2 WE ma następujące brzmienie:
„Rada, stanowiąc większością kwalifikowaną, może zadecydować, czy, w jakim zakresie i w jakim trybie właściwe przepisy mogą być przyjęte dla transportu morskiego i lotniczego”.
23. Przy okazji przyjmowania zarówno dyrektywy, jak i decyzji ramowej, Komisja opowiedziała się przeciwko podstawie prawnej, na której oparła się Rada, nakładając na państwa członkowskie zobowiązania do wprowadzenia sankcji karnych za zrzuty substancji zanieczyszczających pochodzących ze statków, twierdząc, że także w tym przypadku właściwą podstawą prawną jest art. 80 ust. 2 WE.
24. W odróżnieniu od tego stanowiska motyw 5 decyzji ramowej stanowi, że właściwym instrumentem służącym nałożeniu na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia sankcji karnych jest właśnie decyzja ramowa przyjęta na podstawie art. 34 UE.
III – Postępowanie przed Trybunałem
25. Postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 25 kwietnia 2006 r. Republika Portugalska, Królestwo Belgii, Republika Finlandii, Republika Francuska, Republika Słowacka, Republika Malty, Republika Węgierska, Królestwo Danii, Królestwo Szwecji, Irlandia, Republika Czeska, Republika Grecka, Republika Estońska, Zjednoczone Królestwo Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej, Republika Łotewska, Republika Litewska, Królestwo Niderlandów, Republika Austrii oraz Rzeczpospolita Polska z jednej strony, jak również Parlament z drugiej strony, zostały dopuszczone do postępowania w charakterze interwenientów popierających żądania, odpowiednio, Rady i Komisji. Ponadto postanowieniem prezesa Trybunału z dnia 28 września 2006 r. do postępowania w charakterze interwenienta popierającego żądania Rady dopuszczona została Republika Słowenii.
26. W przeciwieństwie do szeregu państw członkowskich występujących w charakterze interwenientów ani Komisja, ani Rada – jedyne strony niniejszego postępowania – nie złożyły wniosku o przeprowadzenie rozprawy. W związku z tym Trybunał uznał, że przedstawione na piśmie liczne uwagi stanowią dostateczne źródło informacji i na podstawie art. 44a regulaminu podjął decyzję o wydaniu wyroku bez przeprowadzania rozprawy.
IV – Główne argumenty stron
27. Komisja kwestionuje ważność decyzji ramowej, argumentując, że środki karne przewidziane w art. 1–10 mogły zostać przyjęte na podstawie art. 80 ust. 2 WE dotyczącego wspólnej polityki transportowej Wspólnoty i że w konsekwencji decyzja ramowa jest w całości – z uwagi na jej niepodzielność – niezgodna z art. 47 UE.
28. Zdaniem Komisji wynika to z zasad ustanowionych przez Trybunał w wyroku w sprawie C‑176/03, wykraczających poza kwestię ochrony środowiska będącą przedmiotem tamtego postępowania i w całości znajdujących zastosowanie do innych działań Wspólnoty, takich jak będąca przedmiotem niniejszej sprawy wspólna polityka transportowa. Znaczenie przypisywane we Wspólnocie ochronie środowiska i jej szczególnym cechom, takim jak „transwersalny” charakter, nie miało w rzeczywistości znaczącego wpływu na wydane w sprawie C‑176/03 rozstrzygnięcie co do zasady. Stosowanie takich kryteriów doprowadziłoby do paradoksalnej sytuacji, w której inne ważne dziedziny prawa wspólnotowego zostałyby a priori pozbawione możliwości skutecznego egzekwowania za pomocą sankcji karnych nakładanych na podstawie traktatu WE.
29. Komisja utrzymuje, że jakkolwiek przepisy prawa karnego jako takie zasadniczo nie leżą w kompetencji Wspólnoty, a działania w tym względzie mogą opierać się wyłącznie na kompetencjach dorozumianych wynikających ze szczególnej podstawy prawnej, prawodawca wspólnotowy może wprowadzać środki związane z prawem karnym w takim stopniu, jaki jest konieczny dla zapewnienia pełnej skuteczności przepisów wspólnotowych. Te dorozumiane kompetencje Wspólnoty wyznacza zatem potrzeba zagwarantowania poszanowania zasad lub polityk wspólnotowych, nie ograniczają się one jednak do środków karnych stosowanych w określonej dziedzinie prawa czy też środków określonego rodzaju. Wspólnota posiada zatem kompetencje do określania rodzaju i wymiaru sankcji karnych, o ile – a jeżeli tak, to w zakresie w jakim to ustalono – jest to konieczne dla zapewnienia pełnej skuteczności polityki wspólnotowej. Decyzja ramowa w żadnym razie nie służy harmonizacji rodzajów i wymiaru stosowanych sankcji karnych, gdyż pozostawia państwom członkowskim w tym względzie pewien zakres uznania.
30. Komisja jest zdania, że wszystkie środki, o których mowa w art. 1–10 decyzji ramowej, są konieczne dla zapewnienia skuteczności wspólnej polityki transportowej. A zatem spełniony został warunek konieczności sformułowany przez Trybunał w wyroku w sprawie C‑176/03.
31. Wreszcie Komisja zaznacza, że w kontekście art. 47 UE nie ma znaczenia to, czy lub w jaki sposób Wspólnota dotychczas wykonywała swoje kompetencje na podstawie art. 80 ust. 2 WE, ale jedynie to, czy kompetencje do przyjmowania środków takich jak te przewidziane w decyzji ramowej w ogóle Wspólnocie przysługują.
32. Parlament Europejski zasadniczo zgadza się ze stanowiskiem Komisji. Zdaniem Parlamentu przepisy art. 1–6 decyzji ramowej wchodzą w pełni w zakres kompetencji wspólnotowych. A zatem decyzja ta ze względu na jej niepodzielność jest w całości niezgodna z prawem.
33. Parlament Europejski twierdzi, że decyzja ramowa zakwestionowana w niniejszej sprawie jest we wszystkich aspektach porównywalna z decyzją ramową będącą przedmiotem sprawy C‑176/03, zarówno pod względem celu, jak i treści. Argumentację Trybunału w tamtej sprawie stosuje się zatem mutatis mutandis w niniejszej sprawie. Parlament zwrócił szczególną uwagę na fakt, iż z preambuły decyzji ramowej bezsprzecznie wynika, że podobnie jak decyzja ramowa, której nieważność stwierdzono, dotyczy ona ochrony środowiska i że w obu przypadkach opisywane przestępstwa w porównywalny sposób odnoszą się do zrzutów substancji zanieczyszczających.
34. Jakkolwiek Parlament Europejski przyznaje, że te dwie decyzje ramowe różnią się szczegółową definicją wymiaru i rodzajów stosowanych sankcji karnych, to jednak nie widzi powodu, dla którego wynik niniejszego postępowania miałby się różnić od wyniku postępowania w sprawie C‑176/03. Zdaniem Parlamentu, analizując art. 5 ust. 1 decyzji ramowej 2003/80, Trybunał potwierdził już w wydanym wyroku, że kompetencje Wspólnoty w sprawach karnych rozciągają się na postanowienia dotyczące rodzaju i wymiaru sankcji karnych.
35. Parlament Europejski przyznaje w końcu, że – z uwagi na treść preambuły do decyzji ramowej oraz okoliczności towarzyszące jej wydaniu – w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka konieczności ustanowienia przepisów karnych.
36. Rada natomiast, wspierana przez wszystkie państwa członkowskie występujące w niniejszym sporze w charakterze interwenientów, zaprzecza, jakoby środki karne przewidziane w decyzji ramowej powinny były zostać przyjęte na podstawie art. 80 ust. 2 WE. W pierwszym rzędzie zwraca uwagę na fakt, że artykuł ten bezspornie stanowi właściwą podstawę prawną przyjęcia dyrektywy, która – choć realizuje także cele związane z ochroną środowiska – w głównej mierze dotyczy wspólnej polityki transportowej.
37. Rada utrzymuje, że niniejsza sprawa pod wieloma względami różni się od sytuacji, której dotyczył wyrok Trybunału w sprawie C‑176/03, a która nie musi koniecznie stosować się do innych obszarów działania Wspólnoty. W tym kontekście Rada wskazuje, że Trybunał sformułował swój wyrok w odniesieniu do celów środowiskowych Wspólnoty, a szczególny nacisk położył na kwestie ochrony środowiska naturalnego. Ochronę środowiska w szczególności wyróżnia „horyzontalny i kluczowy charakter [polityk i działań Wspólnoty]”(10).
38. Tymczasem nie dość, że wspólna polityka transportowa nie ma takiego charakteru, to jeszcze zakres kompetencji wspólnotowych w tej dziedzinie uzależniony jest od decyzji prawodawcy wspólnotowego. Jak stwierdził Trybunał w sprawie C‑476/98, art. 80 ust. 2 WE wskazuje jedynie na kompetencję Wspólnoty do podejmowania działań – kompetencję, której istnienie uzależnione jest jednak od istnienia uprzedniej decyzji Rady(11). Do Rady należy zatem decyzja, czy, a jeżeli tak, to w jakim zakresie będą wprowadzane przepisy dotyczące transportu morskiego i lotniczego. Przyjmując dyrektywę, prawodawca wspólnotowy ustalił zakres, w jakim zamierza podejmować działania w danej dziedzinie. Rada przyznaje, że prawodawca wspólnotowy mógł przyjąć dalej idące środki częściowo na podstawie art. 80 WE, jednak podkreśla, że wyraźnie zdecydował tego nie czynić. Rada tym samym kwestionuje założenie Komisji, że postanowienia decyzji ramowej winny były zostać przyjęte przez prawodawcę wspólnotowego.
39. W drugiej kolejności Rada podnosi, że postanowienia spornej decyzji ramowej różnią się od postanowień decyzji ramowej, której nieważność stwierdzono wyrokiem Trybunału w sprawie C‑176/03, tym, że wykazują one wyższy poziom szczegółowości, szczególnie w odniesieniu do wymiaru i rodzaju sankcji wprowadzanych przez państwa członkowskie. Z wyroku w sprawie C‑176/03 można bezspornie wywnioskować, iż Trybunał duże znaczenie przypisał temu, że analizowane przepisy pozostawiają państwom członkowskim swobodę wyboru stanowionych sankcji karnych, ograniczoną zastrzeżeniem, aby były one skuteczne, proporcjonalne oraz odstraszające(12). A zatem prawodawca wspólnotowy nie jest uprawniony do określania rodzaju ani wymiaru stosowanych sankcji karnych. W związku z powyższym Rada stwierdziła, że większości spornych przepisów decyzji ramowej nie mogła przyjąć Wspólnota, a zatem nie naruszają one przepisów art. 47 UE. Gdyby wyrok w sprawie C‑176/03 należało interpretować zgodnie z rozumowaniem Komisji, wówczas tytuł VI traktatu UE byłby w większości pozbawiony praktycznego znaczenia. Jest to zatem wyraźna nadinterpretacja intencji Trybunału, którego wyrok rozumieć należy w sposób zawężający i z uwzględnieniem szczególnych okoliczności leżących u jego podstaw.
40. Wreszcie Rada twierdzi także, że samo podjęcie decyzji ramowej nie oznacza, że środki prawa karnego w niej przewidziane należy uznać za „konieczne” w rozumieniu wyroku w sprawie C‑176/03.
41. Państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów zasadniczo zgadzają się z linią argumentacji Rady. Utrzymują one, że dorozumiana kompetencja Wspólnoty do wprowadzenia środków karnych w zakresie określonym przez Trybunał w wyroku w sprawie C‑176/03 ma charakter wyjątku i należy ją interpretować w sposób zawężający. Ta dorozumiana kompetencja do stanowienia przepisów prawa karnego swoim zakresem ogranicza się do środków „koniecznych” lub (całkowicie) „niezbędnych” do zwalczania ciężkich przestępstw przeciwko środowisku. Nie wykracza ona poza dziedzinę ochrony środowiska i nie rozciąga na inne wspólne polityki, takie jak np. będąca przedmiotem niniejszej sprawy wspólna polityka transportowa, a w każdym razie zdaniem państw członkowskich nie obejmuje harmonizacji rodzajów i wymiaru sankcji karnych określonych w decyzji ramowej.
42. Liczne, nieznacznie się do siebie różniące argumenty państw członkowskich przedstawione na poparcie zajętych stanowisk, odwołują się szczególnie do zasady pomocniczości, kompetencji oddelegowanych i proporcjonalności, szczególnego charakteru i niezbędnej spójności przepisów prawa karnego, pozostawionego państwom członkowskim zakresu swobodnego uznania oraz ustanowionego traktatem UE systemu, który zostałby naruszony, gdyby argumenty Komisji uznano za uzasadnione.
43. Utrzymuje się również, że art. 47 UE ma na celu jednoznaczny podział kompetencji pomiędzy pierwszym i trzecim filarem, ale nie wskazuje na nadrzędność tego pierwszego nad tym drugim. Kilka państw członkowskich kwestionuje pogląd Komisji, że choć z jednej strony państwa członkowskie mają swobodę indywidualnego działania, o ile Wspólnota nie zdecyduje się skorzystać z uprawnień przyznanych na mocy art. 80 ust. 2 WE, to z drugiej strony muszą się one powstrzymać od podejmowania wspólnych działań w ramach trzeciego filara. Ponadto skoro w chwili podjęcia decyzji ramowej Wspólnota nie wprowadziła jeszcze przepisów dotyczących zanieczyszczeń pochodzących ze statków, nie można twierdzić, że decyzja ta naruszała istniejące kompetencje wspólnotowe.
44. Państwa członkowskie stwierdzają zatem, że decyzja ramowa stanowiła właściwy instrument prawny do wprowadzenia środków karnych w niej wskazanych.
V – Analiza
A – Ramy ogólne określania zakresu kompetencji: art. 47 UE
45. Wydanie właściwego wyroku w niniejszej sprawie zależy przede wszystkim od art. 47 UE, wyznaczającego granicę między filarem pierwszym, zwanym wspólnotowym, z jednej strony, a filarami drugim i trzecim, które obejmują swym zakresem politykę zagraniczną i bezpieczeństwa (tytuł V traktatu UE) oraz współpracę policyjną i sądową w sprawach karnych (tytuł VI traktatu UE), z drugiej strony.
46. Takie rozróżnienie jest istotne, ponieważ wyznacza granicę pomiędzy tym, co stanowi zasadniczo sposób działania wspólnotowego i charakteryzuje rdzeń integracji europejskiej w ramach Wspólnot Europejskich, a mającymi bardziej „międzyrządowy” charakter politykami i formami współpracy przewidzianymi traktatem UE(13).
47. W świetle uwag na piśmie złożonych przez strony właściwym wydaje się, by wyjaśnić znaczenie art. 47 UE i jego wpływ na podnoszone w niniejszej sprawie kwestie kompetencji.
48. Artykuł 47 UE stanowi, że żadne z postanowień traktatu UE nie narusza postanowień traktatu WE.
49. W tym względzie Trybunał orzekł już, że do niego należy zapewnienie, aby akty prawne, co do których Rada utrzymuje, iż objęte są wspomnianym tytułem VI, „nie narusza[ły] kompetencji przyznanych Wspólnocie na mocy postanowień traktatu WE”(14).
50. Jak już jasno wynika z powyższego stwierdzenia, art. 47 UE nie ma na celu jedynie gwarantowania, aby żadne z postanowień traktatu UE nie wpływało na zasadnicze postanowienia prawa wspólnotowego ani nie stało z nimi w sprzeczności. Ma on raczej, w bardziej ogólnym znaczeniu, służyć zachowaniu kompetencji przyznanych Wspólnocie jako takich.
51. Potwierdzenie takiego założenia znaleźć można w pierwszym akapicie art. 29 UE, który wyraźnie przewiduje, że przepisy unijne dotyczące wspólnego działania państw członkowskich w dziedzinie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych pozostają „bez uszczerbku dla kompetencji Wspólnoty Europejskiej”.
52. A zatem w celu ustalenia, czy naruszony został art. 47 UE, należy postawić pytanie, czy rozpatrywane przepisy mogłyby potencjalnie zostać przyjęte na podstawie traktatu WE(15).
53. Wbrew poglądom wyrażonym przez poszczególne rządy art. 47 UE ustanawia zatem „nadrzędność” prawa wspólnotowego, czy też, precyzyjniej rzecz ujmując, nadrzędność działań wspólnotowych podejmowanych na podstawie traktatu WE nad działaniami podejmowanymi na podstawie tytułu V i tytułu VI traktatu UE, ponieważ Rada i ewentualnie inne instytucje unijne muszą działać w oparciu o traktat WE, jeżeli i w takim zakresie, w jakim stanowi on właściwą podstawę prawną dla celów planowanego działania.
54. Tym samym art. 47 UE odzwierciedla strukturę Unii, którą zgodnie z art. 1 UE „stanowią Wspólnoty Europejskie, uzupełnione politykami i formami współpracy przewidzianymi niniejszym traktatem” (wyróżnienie własne). Artykuł ten stwierdza także, że traktat UE „wyznacza nowy etap w procesie tworzenia coraz ściślejszego związku między narodami Europy”.
55. Z brzmienia tego przepisu bezspornie wynika, że wprowadzając nowe formy współpracy traktat UE miał jedynie na celu zwiększenie zakresu działań Wspólnot, a nie jego ograniczenie poprzez przyznanie „alternatywnych” kompetencji wykonywanych przez instytucje unijne w sytuacjach, gdy polityki wspólnotowe i unijne pokrywają się, a zatem poprzez nadawanie tym instytucjom uprawnień do korzystania w takich sytuacjach z mniej zintegrowanych form współpracy na podstawie tytułu V lub VI traktatu UE.
56. Z powyższych rozważań wynika po pierwsze, że Rada nie jest zobowiązana do korzystania ze swych kompetencji prawodawczych, jednak jeżeli zdecyduje się z nich skorzystać w ramach Unii, wówczas ma obowiązek działać wyłącznie w oparciu o traktat WE, o ile przyznaje on Wspólnocie niezbędne kompetencje.
57. Po drugie, wbrew sugestiom niektórych rządów, na potrzeby niniejszej sprawy nie można wyciągnąć żadnych konkretnych wniosków z faktu, że w chwili podejmowania decyzji ramowej Wspólnota nie przyjęła jeszcze przepisów w danej dziedzinie (jako że dyrektywę przyjęto w późniejszym czasie).
58. Wertykalny podział kompetencji pomiędzy Wspólnotą a państwami członkowskimi należy w tym kontekście odróżnić od podlegającego postanowieniom art. 47 UE horyzontalnego podziału kompetencji między filarami. W ramach tego pierwszego podziału państwa członkowskie mają zasadniczo – poza przypadkami wchodzącymi w zakres wyłącznych kompetencji wspólnotowych – swobodę działania, chyba że Wspólnota zdecydowała się skorzystać ze swoich uprawnień w taki sposób, iż „uprzedziła” państwa członkowskie w rozumieniu orzecznictwa w sprawie AETR(16).
59. Z kolei w ramach tego drugiego podziału podejmowanie działań na podstawie tytułu V i VI traktatu UE jest od samego początku niemożliwe z uwagi na istnienie kompetencji na mocy traktatu WE, bez względu na to, czy – a jeżeli tak, to w jakim zakresie – były one do tej chwili wykonywane przez Wspólnotę.
60. W związku z powyższym nie jest sprzecznością utrzymywanie, że w zakresie, w jakim Wspólnota nie przyjęła jeszcze przepisów w dziedzinie prawa karnego, państwa członkowskie mają zasadniczo swobodę działania na poziomie krajowym, i jednocześnie twierdzenie, że na mocy art. 47 UE Rada musi powstrzymać się od podejmowania działań na podstawie tytułu VI UE.
61. W szczególności w odniesieniu do podnoszonych przez kilka rządów argumentów, że skoro państwa członkowskie mają swobodę „indywidualnego” działania, to a fortiori powinny one mieć swobodę działania o charakterze „kolegialnym”, to znaczy poprzez decyzję ramową w oparciu o tytuł VI(17), należy zauważyć, że jakkolwiek każde państwo członkowskie jest reprezentowane w Radzie, to charakteru prawnego działań podejmowanych przez Radę nie można sprowadzać do działania o charakterze „kolegialnym” państw członkowskich. Zgodnie z art. 5 UE Rada, jako instytucja unijna, realizuje swe uprawnienia zgodnie z warunkami i celami przewidzianymi w postanowieniach traktatów ustanawiających Wspólnoty oraz Traktatu o Unii Europejskiej.
62. Po trzecie, moim zdaniem, w odniesieniu do art. 47 UE nie ma decydującego znaczenia fakt, że – jak słusznie stwierdziła Komisja – zgodnie z art. 80 ust. 2 WE Rada może decydować o tym, czy – a jeżeli tak, to w jakim zakresie – można stanowić przepisy dotyczące transportu morskiego i lotniczego. I choć w istocie traktat WE uzależnia istnienie tej kompetencji od uprzedniej decyzji Rady(18), to jednak pozostaje faktem, że Rada jest uprawniona na mocy traktatu WE do podejmowania działań w odniesieniu do transportu morskiego.
63. Teraz zatem należy zbadać, czy w świetle ustaleń Trybunału poczynionych w sprawie C‑176/03 sporne przepisy prawa karnego przewidziane w decyzji ramowej mogły zostać przyjęte na postawie art. 80 ust. 2 WE.
64. Nie należy jednak zapominać o tym, że nawet gdyby Trybunał stwierdził, że z takiej czy innej przyczyny taka kompetencja w zakresie polityki transportowej nie istnieje, to – ściśle mówiąc – nie zakończyłoby to całego sporu.
65. W niniejszej sprawie na podstawę prawną dyrektywy wybrano art. 80 ust. 2 WE, co jednak nie musi oznaczać, że inne postanowienia traktatu WE – a w szczególności art. 175 WE dotyczący środowiska – nie mogłyby służyć za podstawę prawną przyjęcia spornych przepisów decyzji ramowej. Zasadniczo, gdyby ustalono, że przepisy decyzji ramowej można było przyjąć w oparciu o podstawę prawną ustanowioną w innej części traktatu WE, oznaczałoby to, że decyzja ramowa narusza postanowienia art. 47 UE.
66. Strony niniejszego postępowania jednak albo pominęły tę kwestię, albo są zgodne co do tego, że ewentualnie tylko jeden przepis traktatu WE mógłby stanowić właściwą podstawę prawną przyjmowania takich przepisów jak te, które są przedmiotem niniejszego postępowania, a mianowicie art. 80 ust. 2 WE. Ocena moja zatem opierać się będzie na tym poglądzie.
B – Skutki wyroku w sprawie C‑176/03: zakres kompetencji wspólnotowych do wprowadzania środków karnych
67. Pod wieloma względami prawo karne wyróżnia się na tle innych dziedzin prawa. Odwołując się do najsurowszego i najbardziej odstraszającego narzędzia kontroli społecznej – sankcji karnej – uściśla granice akceptowalnych zachowań i w pewien sposób chroni wartości najdroższe dla ogółu społeczeństwa(19). Sankcje karne, będące zasadniczo wyrazem wspólnej woli, są oznaką szczególnego społecznego potępienia i pod tym względem ich charakter jest jakościowo inny niż w przypadku pozostałych kar, takich jak np. sankcje administracyjne.
68. A zatem prawo karne bardziej niż którakolwiek inna gałąź prawa w znacznym stopniu stanowi odzwierciedlenie postaw społecznych wobec poszczególnych kwestii kulturowych, moralnych, finansowych i innych oraz wykazuje szczególną podatność na zmiany społeczne.
69. Nie istnieje jednakowoż jednolita koncepcja prawa karnego, a państwa członkowskie mogą mieć różne wyobrażenia w kwestii celów szczegółowych, jakim ma ono służyć i efektów, do jakich ma prowadzić. Dlatego więc trudno jest mówić o prawie karnym w ogóle bez szczególnych odniesień krajowych.
70. Niemniej jeżeli za wspólny punkt wyjścia przyjąć europejską konwencję praw człowieka, to można z łatwością zauważyć, że uwzględnia ona szczególny charakter sankcji karnych, czemu dają wyraz art. 6 ust. 2 i 3 oraz art. 7, które – w porównaniu do spraw cywilnych – w sprawach karnych zapewniają dodatkowe i pełniejsze gwarancje proceduralne i materialne. Europejski Trybunał Praw Człowieka nadał zastosowanemu w tych artykułach pojęciu „czynu zagrożonego karą” autonomiczne znaczenie i zmierza do powiązania go w pierwszym rzędzie nie z klasyfikacją przyjętą w krajowym porządku prawnym, a z charakterem i stopniem surowości kary, jaka może zostać orzeczona(20). Jeżeli chodzi konkretnie o cel nakładania sankcji karnych, Trybunał orzekł, że „zapobieganie naruszeniom i zadośćuczynienie to cele spójne z funkcją sprawiedliwościową i mogą one być postrzegane jako elementy składowe samego pojęcia kary les objectifs de prévention et de réparation se concilient avec celui de répression et peuvent être considérés comme des éléments constitutifs de la notion même de peine”(21).
71. Moim zdaniem śmiało można uznać, że prawo karne wyróżnia perswazyjny czy też odstraszający charakter(22). Należy jednak pamiętać, że odstraszanie to nie jedyna możliwa do wskazania funkcja przepisów prawnokarnych, a sposób stosowania tego prawnego ultimum remedium – co także podkreślały niektóre strony – stanowi świadectwo norm społecznych powszechnie obowiązujących w danym społeczeństwie i ostatecznie wiąże się nieodłącznie z tożsamością takiego społeczeństwa.
72. Tradycyjnie uważa się, że kompetencja do nakładania sankcji karnych jest nierozłącznie związana z suwerennością i powinna być wykonywana nie przez Wspólnotę, a przez poszczególne państwa członkowskie i w ramach międzyrządowych form współpracy. Jednakże choć co do zasady zarówno prawo karne, jak i przepisy postępowania karnego nie należą do kompetencji Wspólnoty(23), to trzeba podkreślić, że prawo karne w żadnym razie nie jest obszarem zastrzeżonym dla państw członkowskich na mocy traktatu WE.
73. W rzeczywistości już z orzecznictwa poprzedzającego wyrok w sprawie C‑176/03 bezspornie wynika, że w wielu aspektach prawo wspólnotowe przenika się z prawem karnym. Zamiast jednak szczegółowo omawiać tamten wyrok, który został już w całości wraz z odpowiednimi przepisami wtórnego prawa wspólnotowego przeanalizowany przez rzecznika generalnego D. Ruiza-Jaraba Colomera(24), pokrótce przypomnę najważniejsze przykłady takiego przenikania się prawa wspólnotowego z krajowym prawem karnym.
74. Przede wszystkim na wyższym poziomie ogólności prawo wspólnotowe może pośrednio wpływać na kształt krajowego prawa karnego, ponieważ nakłada w odniesieniu do kwestii objętych jego zakresem obowiązek zapewnienia zgodności odpowiednich krajowych przepisów karnych z prawem wspólnotowym. Kwestia zgodności omówiona została w wyroku w sprawie Amsterdam Bulb, w którym Trybunał orzekł, że w braku we wspólnotowym porządku prawnym przepisu ustanawiającego określone sankcje państwo członkowskie może ustanawiać takie sankcje, jakie uzna za odpowiednie, w tym także sankcje karne(25). Z drugiej jednak strony prawo wspólnotowe może nie zezwalać na stanowienie sankcji karnych za naruszanie przepisów prawa krajowego wdrażających prawo wspólnotowe, ponieważ – przykładowo – sankcje te są zbyt surowe i mogłyby tym samym stanowić przeszkodę dla swobodnego przepływu osób(26).
75. Tym samym poprzez wymóg „integracji negatywnej” prawo wspólnotowe w takich przypadkach ogranicza zakres działań państw członkowskich w odniesieniu do prawa karnego(27).
76. W orzecznictwie w serii spraw znanych pod nazwą „Grecka kukurydza”, które można określić jako krok w kierunku „integracji pozytywnej” oraz uznania zobowiązań o charakterze pozytywnym w zakresie prawa karnego, Trybunał stwierdził, że w sytuacji, w której prawo wspólnotowe nie wprowadza określonych kar za naruszenie przepisów lub też odsyła w tym zakresie do krajowych przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, państwa członkowskie mogą zostać zobowiązane na mocy ogólnego zobowiązania wiążącego je zgodnie z art. 10 WE do podejmowania wszelkich niezbędnych działań gwarantujących pełną skuteczność i możliwość stosowania prawa wspólnotowego w celu zapewnienia, aby „naruszenia prawa wspólnotowego podlegały sankcjom zgodnie z zasadami prawa materialnego i formalnego, które są analogiczne do stosowanych w przypadku naruszenia o podobnym charakterze i ciężarze prawa krajowego i nadają sankcji skuteczny, proporcjonalny i odstraszający charakter”(28). W sprawie Nunes i de Matos Trybunał wskazał, że to samo rozumowanie ma zastosowanie w sytuacji, w której przepis prawa wspólnotowego przewiduje określone sankcje karne za naruszenie przepisów, ale nie wymienia w wyczerpujący sposób sankcji, które mogą być nakładane przez państwa członkowskie, tak jak w przypadku przepisów dotyczących Europejskiego Funduszu Społecznego, które były przedmiotem tej sprawy(29).
77. Patrząc z tej perspektywy można powiedzieć, że w sprawie C‑176/03 – uznając, że prawodawcy wspólnotowemu przysługują kompetencje do stanowienia przepisów, które w sposób wyraźny nakładają na państwa członkowskie obowiązek wprowadzania sankcji karnych za określone czyny i które tym samym, jak potwierdził Trybunał, pociągają za sobą częściową harmonizację systemów prawa karnego państw członkowskich – Trybunał wykonał krok, który na pewno stanowił znaczącą, ale ostatecznie zrozumiałą zmianę jakościową(30).
78. Jak naprawdę znaczący był to krok – to jest, jak szeroki i jak szczegółowy zakres ma ustanowiona w ten sposób kompetencja Wspólnoty do stanowienia sankcji karnych – jest dla niniejszego sporu kwestią zasadniczą.
79. Powody, które doprowadziły Trybunał do uznania tej kompetencji w sprawie C‑176/03, można podsumować następująco.
80. Pytanie, na które odpowiedź miał znaleźć Trybunał – i na które udzielona została odpowiedź twierdząca – dotyczyło tego, czy środki karne przewidziane w decyzji ramowej będącej przedmiotem tamtego postępowania mogły być przyjęte na podstawie art. 175 WE dotyczącego środowiska(31).
81. W tym względzie Trybunał przede wszystkim przypomniał, że zgodnie z art. 2 WE oraz jego orzecznictwem ochrona środowiska stanowi jeden z podstawowych celów Wspólnoty. Następnie powołał się na art. 6 WE, który stanowi, że przy ustalaniu i realizacji polityk i działań Wspólnoty muszą być brane pod uwagę wymogi ochrony środowiska naturalnego, oraz na art. 174–176 WE ustanawiające ramy, w których należy realizować wspólnotową politykę w dziedzinie środowiska naturalnego(32).
82. Trybunał uznał następnie, że działania określone w trzech tiret art. 175 ust. 2 akapit pierwszy WE wymagają zaangażowania instytucji wspólnotowych w kwestie, w których – z wyłączeniem wspólnotowej polityki w dziedzinie środowiska naturalnego – albo Wspólnota nie dysponuje kompetencją ustawodawczą, albo w ramach Rady wymagana jest jednomyślność.
83. Trybunał następnie przypomniał, że w myśl utrwalonego orzecznictwa wybór podstawy prawnej wspólnotowego aktu prawnego musi zostać oparty na obiektywnych okolicznościach, które mogą zostać poddane kontroli sądowej. Należy do nich w szczególności cel i treść aktu prawnego(33).
84. W związku z tym w odniesieniu do celu decyzji ramowej, zdaniem Trybunału zarówno z jej tytułu, jak i z trzech pierwszych motywów preambuły wynika, że zmierza ona do realizacji celu, jakim jest ochrona środowiska(34).
85. W odniesieniu do treści analizowanej decyzji ramowej Trybunał uznał, że jej art. 2–7 pociągają za sobą częściową harmonizację przepisów prawa karnego państw członkowskich, „w szczególności jeśli chodzi o znamiona poszczególnych przestępstw popełnianych przeciwko środowisku” i potwierdził, że zasadniczo ani przepisy prawa karnego, ani zasady dotyczące postępowania karnego nie wchodzą w zakres kompetencji Wspólnoty(35).
86. W poniższym kluczowym fragmencie wyroku Trybunał w zwięzły sposób stwierdził jednak, że „w przypadku gdy stosowanie przez właściwe władze krajowe skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji stanowi działanie niezbędne dla zwalczania ciężkich przestępstw przeciwko środowisku, to […] stwierdzenie [takie] nie może jednakże powstrzymać prawodawcy wspólnotowego od wydania przepisów z zakresu prawa karnego państw członkowskich, jakie uzna za konieczne w celu zapewnienia pełnej skuteczności norm w dziedzinie ochrony środowiska”(36).
87. Jest zatem oczywiste, że Trybunał uznał kompetencje Wspólnoty do zobowiązywania państw członkowskich do stanowienia przepisów prawa karnego przewidzianych przepisami decyzji ramowej i uznał te kompetencje za kompetencje dorozumiane przyznane Wspólnocie na mocy art. 175 WE.
88. Jednakże Trybunał nie sformułował zasady, tylko bardzo dokładnie opisał tę kompetencję, odnosząc się bezpośrednio do poszczególnych elementów stanu faktycznego w rozpatrywanej sprawie, co świadczy o tym, że trudno jest wyinterpretować uzasadnienie tej kompetencji z określonego przypadku jej stosowania.
89. Przede wszystkim należy zauważyć, że wyrok w sprawie C‑176/03 jest – i pod tym względem przypomina wcześniejsze orzecznictwo w serii spraw „Grecka kukurydza”(37) – w głównej mierze powodowany i uzasadniany potrzebą zapewnienia pełnej skuteczności prawa wspólnotowego. Bezspornie wynika to nie tylko z przytoczonego powyżej kluczowego fragmentu, ale także – niezależnie od opinii rzecznika generalnego Ruiza-Jaraba Colomera(38) – z pkt 52 wyroku, w którym Trybunał twierdzi, że z art. 135 WE i 280 ust. 4 WE w żadnej mierze nie można wywieść, że należy zaniechać wszelkiego zbliżania przepisów prawa karnego, „nawet jeśli jest ono […] konieczne dla zapewnienia skuteczności prawa wspólnotowego”(39).
90. Patrząc z innej perspektywy, można stwierdzić, że uznając, iż art. 175 WE przyznaje Wspólnocie kompetencje do zobowiązywania państw członkowskich do penalizacji niektórych czynów szczególnie zagrażających środowisku, Trybunał zasadniczo przyjął linię argumentacji opartą na kompetencjach dorozumianych, zakładającą, że Wspólnota posiada kompetencje bądź środki konieczne do osiągnięcia danego celu lub wykonania zadania(40). Mówiąc wprost, wspólnotowy cel ochrony środowiska i jego skuteczność zostałyby, zgodnie z uzasadnieniem wyroku, poddane w wątpliwość, gdyby prawodawca wspólnotowy nie był uprawniony do przyjmowania środków karnych koniecznych dla zapewnienia pełnej skuteczności norm stanowionych w dziedzinie ochrony środowiska.
91. Do jakiego stopnia można zatem uznać, że wyrok wydany w sprawie C‑176/03 dotyczył kwestii ochrony środowiska i „zwalczania ciężkich przestępstw przeciwko środowisku”? Czy kompetencja do zobowiązywania państw członkowskich do penalizacji określonych czynów ma – jak to zgodnie utrzymują Rada i państwa członkowskie występujące w charakterze interwenientów – zakres ograniczony do przepisów ochrony środowiska, czy też – jak twierdzą Komisja i Parlament – ma zasadniczo zastosowanie do pozostałych dziedzin polityki wspólnotowej, takich jak np. będąca przedmiotem niniejszej sprawy polityka transportowa?
92. Jakkolwiek licznie występujące w wyroku odwołania do kwestii ochrony środowiska i jej miejsca w traktacie można by – jak utrzymują Rada i państwa członkowskie – odczytać jako sugestie, że intencją Trybunału było ograniczenie przyjętego rozumowania do ściśle określonej dziedziny ochrony środowiska, ja jednak przychylam się do stanowiska Komisji, że istotnie brakuje odpowiedniej podstawy do uznania takiego ograniczenia kompetencji do wprowadzania środków karnych.
93. Prawdą jest, że ochrona środowiska ma – jak niezwykle dobitnie wyjaśnia w przedstawionym niedawno sprawozdaniu specjalnym międzyrządowy zespół ds. zmian klimatu (Intergovernmental Panel on Climate Change) – podstawowe znaczenie nie tylko z perspektywy polityki europejskiej, ale także dla przyszłości ogółu ludzkości(41) oraz że stanowi ona, jak przypomniał Trybunał w sprawie C‑176/03, jeden z istotnych celów Wspólnoty(42).
94. Jest jednak oczywiste, że ochrona środowiska to nie jedyny istotny cel i obszar polityki wspólnotowej i z uwagi na to trudno jest dokonać rozróżnienia pomiędzy tym a innymi celami i działaniami wspólnotowymi, o których mowa w art. 2 i 3 WE, takimi jak ustanowienie rynku wewnętrznego opartego na zasadach podstawowych wolności, wspólnej polityki rolnej czy wspólnych reguł w dziedzinie konkurencji.
95. Zgodnie z tym, co stwierdzono powyżej na temat funkcji, czy może raczej oddziaływania prawa karnego postrzeganego jako barometr wagi przywiązywanej przez społeczeństwo do dóbr i wartości chronionych przepisami prawa(43), szczególne potraktowanie kwestii ochrony środowiska nie byłoby moim zdaniem uzasadnione wobec charakteru, czy – można by nawet rzec – tożsamości Wspólnoty.
96. Co więcej, środowisko to nie jedyna „horyzontalna” kwestia (art. 6 WE), o której mówi traktat WE – wystarczy choćby wspomnieć o równości płci (art. 3 ust. 2 WE), zakazie dyskryminacji (art. 12 ust. 1 WE) czy zdrowiu publicznym (art. 152 ust. 1 WE) – i absolutnie nie znajduję powodu, dla którego ten właśnie przymiot miałby – jak twierdzi Rada i kilka państw członkowskich – być uznany za decydujący w odniesieniu do kompetencji do zobowiązywania do penalizacji określonych czynów.
97. Ponadto jeśli wziąć pod uwagę fakt, że kompetencja ta jest następstwem obowiązywania zasady skuteczności prawa wspólnotowego, to tak naprawdę nie można twierdzić, że powinna ona ograniczać się do obszaru środowiska.
98. W tym kontekście domniemanie, że kompetencja do zobowiązywania do penalizacji określonych czynów ogranicza się do obszaru środowiska, oznacza, albo że – z powodu jej szczególnego charakteru – ochrona środowiska jest jedynym obszarem, który dla swej pełnej skuteczności wymaga stanowienia przepisów karnych, albo – jeżeli przyjmiemy, że inne polityki dla swej skuteczności również mogą wymagać stanowienia takich przepisów – że prawodawca wspólnotowy musi zaakceptować ewentualną nieskuteczność w innych obszarach spowodowaną przykładowo ich „drugorzędnym znaczeniem” bądź „mniejszą wagą” celów, które realizują. W mojej ocenie oba te stanowiska są niedopuszczalne i żadnego z nich nie można uznać za uzasadnione.
99. W świetle powyższych rozważań uważam zatem, że nie jest uzasadnione – a w każdym razie nie bez pewnej dozy arbitralności – zastrzeżenie kompetencji Wspólnoty do nakładania na państwa członkowskie obowiązku stosowania narzędzi i instrumentów karnych jedynie do ściśle określonego obszaru środowiska. Uzasadnienie tej kompetencji opiera się na ogólnej zasadzie skuteczności prawa wspólnotowego, zasadniczo musi zatem dotyczyć ona także pozostałych obszarów polityki wspólnotowej (takiej jak np. transport), oczywiście z zastrzeżeniem ograniczeń ustanowionych na mocy postanowień traktatu stanowiących materialną podstawę prawną w danym przypadku.
100. Kwestią nierozstrzygniętą pozostaje jednak nadal konkretny zakres kompetencji do podejmowania środków związanych z prawem karnym państw członkowskich. W tym kontekście argumentacja w wyroku w sprawie C‑176/03 jest także dość niejednoznaczna. Odnosi się on zarówno do „działa[ń] niezbędn[ych] dla zwalczania ciężkich przestępstw”, jak i przepisów z zakresu prawa karnego, jakie prawodawca wspólnotowy „uzna za konieczne w celu zapewnienia pełnej skuteczności norm […]”(44).
101. Nieco światła na znaczenie tych kryteriów rzuca dalsza część wyroku, gdzie – oceniając, czy w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały warunki niezbędne do przyjęcia danych przepisów na podstawie art. 175 WE – Trybunał uznał, że decydujące znaczenie ma to, iż decyzja ramowa odnosiła się do naruszenia znacznej liczby przepisów wspólnotowych i to, że Rada stanęła na stanowisku, „iż sankcje karne są niezbędne dla zwalczania ciężkich przestępstw przeciwko środowisku”(45).
102. W konsekwencji z wyroku w sprawie C‑176/03 wynika, że prawodawca wspólnotowy posiada kompetencje do przyjmowania przepisów dotyczących nakładania sankcji karnych, jeżeli uzna, że takie sankcje są konieczne dla zapewnienia pełnej skuteczności stanowionych norm, i pod warunkiem że środki karne są niezbędne dla zwalczania ciężkich przestępstw w danej dziedzinie.
103. Jeżeli chodzi o kwestię tego, czy w ramach tych kompetencji Wspólnota jest uprawniona do określania rodzaju i wymiaru stosowanych sankcji karnych (szczegółowy zakres kompetencji), to zgadzam się z rzecznikiem generalnym Ruizem-Jarabem Colomerem(46), że Wspólnota może narzucić państwom członkowskim obowiązek wprowadzenia sankcji karnych oraz zalecić, aby były one skuteczne, proporcjonalne i odstraszające, ale nie jest uprawniona do szczegółowego określania nakładanych sankcji.
104. Należy pamiętać, że podnoszony w niniejszej sprawie problem nie dotyczy możliwych uprawnień Wspólnoty do nakładania sankcji karnych jako takich, a kompetencji do zobowiązywania państw członkowskich do uznawania – w ramach ich własnych systemów prawa karnego – określonych czynów za przestępstwa w celu ochrony wspólnotowego porządku prawnego. Jest zatem oczywiste, że budzi to obawy nie tylko co do wewnętrznej spójności prawa karnego w Unii, do czego Komisja słusznie odniosła się w komunikacie dotyczącym wyroku w sprawie C‑176/03(47), ale także spójności każdego z krajowych systemów prawa karnego.
105. Z uwag przedstawionych w tym względzie przez rządy występujące w sprawie w charakterze interwenientów bezsprzecznie wynika, że państwa członkowskie mają już na ogólnym poziomie zasadniczo rozbieżne poglądy na temat funkcji i celów prawa karnego jako instrumentu służącego egzekwowaniu przestrzegania prawa. W wymiarze bardziej konkretnym rozbieżności te znajdują odzwierciedlenie w różnicach w krajowych systemach prawa karnego w zakresie ogólnego wymiaru sankcji karnych, równowagi pomiędzy różnymi rodzajami orzekanych kar i oczywiście rodzaju i wymiaru sankcji karnych stosowanych w odniesieniu do poszczególnych przestępstw. Każdy kodeks karny dokonuje uszeregowania interesów prawnych, które podlegają ochronie (mienie, osoba, środowisko, itd.) i odpowiednio różnicuje sankcje karne.
106. A zatem ustalanie przez prawodawcę wspólnotowego rodzajów i wymiaru nakładanych sankcji karnych – w oparciu o uprawnienie o charakterze pomocniczym w stosunku do szczególnych kompetencji ustanowionych w traktacie, dopuszczające na poziomie sektorowym (jedynie) częściową harmonizację krajowych systemów prawa karnego – mogłoby prowadzić do fragmentacji krajowych systemów prawa karnego i zagrożenia ich spójności.
107. Ponadto wagi sankcji karnej, jej skuteczności i odstraszającego charakteru nie można rozpatrywać w oderwaniu od innych sankcji karnych przewidzianych przepisami prawa krajowego oraz sposobu, w jaki dane państwo członkowskie wykorzystuje sankcje karne jako instrument egzekwowania przestrzegania prawa. Rząd Zjednoczonego Królestwa zauważył w tym względzie, że określona wysokość grzywny może w różnych państwach członkowskich stanowić różny przekaz dotyczący wagi danego czynu.
108. W związku z powyższym uważam, że zgodnie z zasadą pomocniczości państwa członkowskie są zasadniczo lepiej niż Wspólnota predestynowane do „przetransponowania” idei „skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji karnych” do swoich systemów prawnych i kontekstu społecznego.
109. Wyrok w sprawie C‑176/03 nie przeczy temu poglądowi. Wniosek Trybunału, że postanowienia decyzji ramowej, której nieważność stwierdzono, „pozostawiają […] państwom członkowskim wybór stosowanych sankcji karnych, które muszą być jednakże, zgodnie z art. 5 ust. 1 tej decyzji, skuteczne, proporcjonalne i odstraszające”(48), odzwierciedla raczej stanowisko rzecznika generalnego Ruiza-Jaraba Colomera w zakresie, w jakim utrzymuje on, że Wspólnota nie może podejmować działań idących dalej niż zobowiązanie państw członkowskich do uznania określonych czynów za przestępstwa i nakładania za ich popełnienie „skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających” sankcji karnych(49). Ponadto takie określenie zakresu odpowiednich kompetencji Wspólnoty i państw członkowskich jest zgodne z orzecznictwem poprzedzającym wyrok w sprawie C‑176/03(50).
110. Prawdą jest, że w przeciwieństwie do rzecznika generalnego(51) Trybunał nie odniósł się w sposób szczególny do wymogu zawartego w art. 5 ust. 1 decyzji ramowej, której nieważność stwierdzono, zgodnie z którym najpoważniejsze czyny powinny podlegać karze pozbawienia wolności pociągającej za sobą ekstradycję, oraz nie wskazał jednoznacznie, że takie postanowienie (dotyczące rodzaju sankcji) nie mogło zostać przyjęte w ramach pierwszego filara. Jednakże błędny byłby wniosek, że przepis dotyczący rodzaju sankcji rzeczywiście mógłby zostać przyjęty na tej podstawie. Już samo stwierdzenie Trybunału, że właściwą podstawą przyjęcia decyzji ramowej, którą uznał za niepodzielną, jest art. 175 WE – w zakresie, w jakim przewiduje karalność określonych czynów szczególnie zagrażających środowisku – oznaczało, że decyzję ramową należało uchylić, w związku z czym nie było potrzeby dalszej szczegółowej analizy tej decyzji(52).
111. Przedstawiony tu podział zakresu kompetencji, zgodnie z którym Wspólnota może zobowiązywać do nakładania skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji karnych, ale ustalenie ich rodzaju i wymiaru musi pozostawić państwom członkowskim, ma również tę zaletę, że jest jednoznaczny. Wątpię, czy dalsze szczegółowe rozróżnienie stopnia, w jakim Komisja mogłaby określać sankcje karne byłoby w ogóle wykonalne(53).
112. Podsumowując, można powiedzieć, że zgodnie z wyrokiem w sprawie C‑176/03 moim zdaniem prawodawca wspólnotowy jest uprawniony do zobowiązywania państw członkowskich do penalizacji określonych czynów i wprowadzania w tym zakresie skutecznych, proporcjonalnych i odstraszających sankcji karnych, ilekroć stosowanie środków karnych jest konieczne dla zagwarantowania pełnej skuteczności prawa wspólnotowego i niezbędne dla zwalczania ciężkich przestępstw w danym obszarze.
113. W celu ochrony wspólnotowego porządku prawnego Wspólnota może za sprawą tej kompetencji – w ramach przysługujących jej uprawnień w określonych obszarach – korzystać z całego szeregu przepisów służących egzekwowaniu przestrzegania prawa. Jest to więc istotny wkład w proces ewolucji prawa wspólnotowego – by tak rzec – w kierunku lex perfecta. Jednocześnie istnienie takiej kompetencji nie kwestionuje zasady ogólnej mówiącej, że prawo karne i przepisy prawa karnego należą do zakresu działania państw członkowskich; istnienie tej kompetencji nie stanowi również moim zdaniem tak istotnej ingerencji w krajowe systemy prawa karanego, by mogło w niedopuszczalny sposób naruszać ich spójność, ponieważ pozostawia państwom członkowskim prawo wyboru stosowanych sankcji karnych(54).
114. Jednak nie można ukrywać faktu, że dokładniejsza analiza wykazuje, iż zakres kompetencji wspólnotowych w odniesieniu do prawa karnego określony przez Trybunał w sprawie C‑176/03 nie jest pozbawiony pewnych uchybień koncepcyjnych, utrudniających – co widać w niniejszej sprawie – ustalenie, czy w konkretnej sytuacji spełnione zostały przesłanki do wykonywania tej kompetencji.
115. Przede wszystkim kryterium skuteczności w wielu przypadkach jest zbyt nieprecyzyjne, by na jego podstawie ustalić zakres kompetencji do przyjmowania przepisów z zakresu prawa karnego.
116. Po pierwsze, ogólnie rzecz ujmując, skuteczność nie jest kwestią typu „wszystko albo nic”, ale okolicznością podlegającą pewnej gradacji. Problemem jest określenie standardu, do którego dążymy: kiedy przepisy w danej dziedzinie nie są wystarczająco skuteczne lub nie „w pełni skuteczne” i tym samym uzasadniają konieczność wprowadzenia środków prawa karnego?
117. Po drugie, jaki wpływ na skuteczność prawa mają sankcje karne? Przedmiotem sporów kryminologów wciąż pozostaje to, w jaki sposób i w których kwestiach sankcje karne stanowią najlepszy sposób zapewnienia skutecznego egzekwowania przepisów. Zbyt prostym byłoby założenie, że prawo karne zawsze stanowi właściwe remedium na problem braku skuteczności.
118. Po trzecie, choć jego odstraszające działanie z pewnością wskazuje na istnienie korelacji pomiędzy prawem karnym a skutecznością, to skuteczność nie jest bynajmniej istotą prawa karnego. Jak już stwierdziłem powyżej, rozważania w zakresie polityki stosowania sankcji karnych w danym społeczeństwie wykraczają znacznie poza samą tylko kwestię skutecznego egzekwowania przepisów.
119. Jest zatem oczywiste, że odpowiedź na pytanie, czy środki prawa karnego są w danym przypadku „niezbędne” dla zwalczania ciężkich przestępstw lub „konieczne” dla zapewnienia „pełnej skuteczności” ustanowionych norm, wymaga nie tylko „obiektywnej” analizy podstawy prawnej lub danego obszaru działania, ale także w pewnym stopniu sądów wartościujących. Z tego punktu widzenia nieprzypadkowo Trybunał mówił o środkach prawa karnego, które prawodawca wspólnotowy „uzna za konieczne” oraz ustalił, że „Rada uznała, iż sankcje karne są niezbędne”(55).
120. Po drugie należy zauważyć, że nie jest najwłaściwszą sytuacja, w której kompetencję Wspólnoty w zakresie prawa karnego w takim kształcie, w jakim ją przestawiono, dołącza się – zgodnie z zasadą accessorium sequitur principale – do szczególnych kompetencji przysługujących Wspólnocie, tak że mogłaby praktycznie zostać uznana jedynie za jeden z aspektów danej polityki wspólnotowej, podczas gdy wynikające z niej konsekwencje muszą być uwzględniane w krajowych systemach prawa karnego państw członkowskich, które zwyczajowo uważa się za odrębne zbiory norm.
121. Uważam, że jest to problematyczne w szczególności z tego względu, że warunki do przyjmowania środków z zakresu prawa karnego w ramach filara wspólnotowego, a w szczególności w ramach procedury legislacyjnej, są różne dla poszczególnych obszarów działania Wspólnoty.
122. Z tych samych powodów nie jest to raczej odpowiednia podstawa do zapewnienia w szerszym zakresie egzekwowania przepisów prawa wspólnotowego poprzez stosowanie norm prawa karnego. Jeżeli we Wspólnocie prowadzona ma być taka polityka, to z pewnością pożądana byłaby szczególna podstawa prawna przewidująca jednolitą procedurę legislacyjną.
C – Ważność decyzji ramowej będącej przedmiotem niniejszego postępowania
123. Choć zasadnicze zagadnienia niniejszej sprawy zostały już podniesione w poprzednich punktach, pozostaje dokonać oceny in concreto, czy – a jeżeli tak, to w jakim zakresie kwestionowane postanowienia decyzji ramowej – ze szczególnym uwzględnieniem jej celów i treści(56) – mogły zostać skutecznie przyjęte na podstawie traktatu WE.
124. Jeżeli chodzi o cel decyzji ramowej, to z jej tytułu i treści preambuły bezspornie wynika, że ma ona służyć zbliżeniu ustawodawstw państw członkowskich w zakresie egzekwowania przepisów dotyczących zapobiegania zanieczyszczeniom pochodzącym ze statków i w tym względzie ma uzupełniać dyrektywę.
125. A zatem podobnie jak dyrektywa(57) – w ramach realizacji wspólnotowej polityki bezpieczeństwa morskiego – decyzja ramowa ma na celu ochronę środowiska, a w szczególności zwalczanie przestępstw przeciwko środowisku (motyw 1 decyzji ramowej).
126. Jak już zaznaczyłem powyżej(58), formułując skargę w niniejszej sprawie, Komisja wyszła z założenia, że przepisy decyzji ramowej powinny były zostać przyjęte, podobnie jak dyrektywa, na mocy art. 80 ust. 2 WE, jako że odnosi się on do transportu morskiego. Niezależnie od aspektu prawnokarnego pozostałe strony i interwenienci zasadniczo ani nie kwestionowali takiego stanowiska, ani nie utrzymywali, że art. 175 WE dotyczący środowiska mógłby służyć za podstawę prawną przepisów dyrektywy czy środków przewidzianych w decyzji ramowej, gdyby zostały one przyjęte w ramach filaru wspólnotowego.
127. Przychylam się do stanowiska Komisji, że – pomijając aspekt środowiskowy – cele decyzji ramowej mogą być realizowane na podstawie art. 80 ust. 2 WE dotyczącego transportu morskiego. Jakkolwiek zanieczyszczenie wód morskich jako takie stanowi oczywiście przedmiot działań w zakresie ochrony środowiska, to jego ograniczanie bądź zapobieganie powstawaniu takiego zanieczyszczenia jest ważnym obszarem działań Wspólnoty podejmowanych w związku z transportem morskim(59).
128. W tym kontekście należy odnotować, iż sam fakt, że celem danego przepisu prawa wspólnotowego jest ochrona środowiska, nie oznacza automatycznie, że musi on być przyjęty na podstawie art. 175 WE. Trybunał wcześniej już orzekł, że choć art. 174 WE i 175 WE mają z założenia przyznawać Wspólnocie kompetencje do podejmowania określonych działań w kwestiach środowiskowych, to jej kompetencje wynikające z innych postanowień traktatu pozostają nienaruszone, nawet jeżeli przyjęte na ich podstawie przepisy służą jednocześnie osiąganiu jednego z celów związanych z ochroną środowiska; ponadto, jako że wymogi w zakresie ochrony środowiska stanowią istotny składnik pozostałych polityk wspólnotowych, danego aktu prawa wspólnotowego nie należy klasyfikować wyłącznie jako działania dotyczącego środowiska tylko, dlatego że uwzględnia on wspomniane wymogi(60).
129. Przepisy służące ochronie środowiska, dotyczące – tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie – w szczególności zanieczyszczenia pochodzącego ze statków, stanowią moim zdaniem część składową polityki w zakresie transportu morskiego, dla której stosowną podstawę prawną stanowią postanowienia art. 80 ust. 2 WE. Dlatego zgadzam się z Komisją, że odpowiednią podstawą prawną dla przyjmowania takich przepisów stanowi nie art. 175 WE dotyczący środowiska, ale art. 80 ust. 2 WE zezwalający na stanowienie przepisów w zakresie transportu morskiego.
130. Wracając jednak do samej treści decyzji ramowej, Komisja popierana przez Parlament twierdzi w dość ogólny sposób, że decyzję ramową można było przyjąć w całości na podstawie art. 80 ust. 2 WE.
131. W świetle powyższych rozważań takie twierdzenie jest ewidentnie niewłaściwe w odniesieniu do art. 4 i 6 decyzji ramowej, gdyż artykuły te dość szczegółowo określają rodzaj i wymiar mających mieć zastosowanie sankcji karnych, choć częściowo określają je wskazując górne i dolne granice zagrożenia karą. Jak już wskazałem powyżej, przyjęcie takich przepisów objęte jest zakresem zastosowania tytułu VI traktatu UE. Ponadto w zakresie, w jakim art. 7–9 decyzji ramowej dotyczą ustanowienia i koordynacji jurysdykcji, stworzenia mechanizmu wymiany informacji o popełnianych przestępstwach oraz ustanowienia w tym celu punktów kontaktowych, przepisy te moim zdaniem wykraczają poza powyżej opisaną kompetencję Wspólnoty do nakładania na państwa członkowskie obowiązku penalizacji określonych czynów. Przepisy te zostały zatem słusznie przyjęte poprzez decyzję ramową w zakresie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych. Artykuł 10 (Zakres terytorialny), 11 (Wykonanie) i 12 (Wejście w życie) mają w końcu charakter wyłącznie techniczny.
132. Jednak decyzja ramowa zawiera także szereg przepisów dotyczących znamion przestępstw, których dotyczyć ma regulacja, jak również ustanawiających wymóg, aby przestępstwa te były zagrożone sankcjami karnymi o skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym charakterze. Do tych przepisów zaliczam: art. 2; art. 3; art. 4 ust. 1 dotyczący sankcji w zakresie, w jakim nakłada on na państwa członkowskie obowiązek zapewnienia, aby przestępstwa, o których mowa w dwóch poprzedzających go artykułach, podlegały sankcjom karnym o skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym charakterze; art. 5, zgodnie z którym osoby prawne mogą być pociągane do odpowiedzialności za popełnienie tych przestępstw; oraz art. 6 ust. 1 w zakresie, w jakim ustanawia on możliwość nakładania na osoby prawne sankcji o skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym charakterze.
133. W tym zakresie należy zauważyć, że – zgodnie z treścią motywu 1 dyrektywy – wspólnotowa polityka bezpieczeństwa morskiego, która stanowi aspekt transportu morskiego, ma na celu zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa oraz ochrony środowiska. Jak wynika z motywów decyzji ramowej, po katastrofie tankowca „Prestige” Rada uważała za niezbędne nałożenie na państwa członkowskie obowiązku ustanowienia sankcji karnych, których celem byłoby zwalczanie przestępstw przeciwko środowisku naturalnemu, a tym samym podniesienie bezpieczeństwa na morzu. Biorąc pod uwagę skalę zanieczyszczeń spowodowanych przez wrak tankowca „Prestige”, decyzja ramowa powinna, zgodnie z jej tytułem, wzmocnić uregulowania prawnokarne zmierzające do egzekwowania przepisów dotyczących zapobiegania zanieczyszczeniom pochodzącym ze statków.
134. Ponadto zgodnie z motywem 2 dyrektywy zasady obowiązujące w państwach członkowskich, które opierają się na Konwencji Marpol 73/78, były każdego dnia naruszane przez wiele statków pływających po wodach wspólnotowych, za co statki te nie ponosiły konsekwencji.
135. Wreszcie prawodawca wspólnotowy wyraźnie wskazał w dyrektywie (motyw 4 i 5), że środki o charakterze odstraszającym stanowią integralną część polityki Wspólnoty w zakresie bezpieczeństwa morskiego oraz że w celu zapewnienia skutecznej ochrony środowiska zachodzi potrzeba wprowadzenia skutecznych, odstraszających i proporcjonalnych sankcji.
136. Uważam, że na tej podstawie można przyjąć, iż wprowadzenie sankcji karnych jest w ocenie prawodawcy wspólnotowego konieczne dla skutecznej ochrony środowiska naturalnego przed zanieczyszczeniami pochodzącymi ze statków oraz że środki te są niezbędne dla zwalczania ciężkich przestępstw w tym zakresie.
137. A zatem nakładanie na państwa członkowskie obowiązku penalizacji takich czynów oraz wprowadzania sankcji karnych o skutecznym, proporcjonalnym i odstraszającym charakterze należy do zakresu kompetencji Wspólnoty.
138. Z tego wynika, że art. 2, 3 i 5 decyzji ramowej, jak również fragmenty jej art. 4 ust. 1 i 6 ust. 1 mogły zostać we właściwy sposób przyjęte na podstawie art. 80 ust. 2 WE.
139. W związku z powyższym moim zdaniem decyzję ramową – z uwagi na jej niepodzielność – należy w całości uznać za przyjętą z naruszeniem art. 47 UE i w związku z tym stwierdzić jej nieważność.
VI – Wnioski
140. W świetle powyższych ustaleń proponuję, aby Trybunał:
1) stwierdził nieważność decyzji ramowej Rady 2005/667/WSiSW z dnia 12 lipca 2005 r. w sprawie wzmocnienia uregulowań prawnokarnych w celu egzekwowania przepisów dotyczących zapobiegania zanieczyszczeniom pochodzącym ze statków;
2) obciążył Radę Unii Europejskiej kosztami postępowania;
3) postanowił, że interwenienci pokrywają własne koszty.