CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
M. MACIEJ SZPUNAR
van 21 mei 2019 (1)
Zaak C‑94/18
Nalini Chenchooliah
tegen
Minister for Justice and Equality
[verzoek van de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) om een prejudiciële beslissing]
„Prejudiciële verwijzing – Burgerschap van de Unie – Richtlijn 2004/38/EG – Recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden – Begunstigden – Onderdaan van een derde land die de echtgenote is van een burger van de Unie die zijn vrijheid van verkeer heeft uitgeoefend en vervolgens is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, waar hij een gevangenisstraf uitzit – Toepasselijkheid van richtlijn 2004/38 op de verwijdering van die onderdaan van een derde land – Werkingssfeer van artikel 15 en hoofdstuk VI”
Inhoud
I. Inleiding
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
B. Iers recht
III. Aan het hoofdgeding ten grondslag liggende feiten, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
IV. Analyse
A. Afbakening van de door de prejudiciële vragen opgeworpen problematiek
B. Onderzoek van de prejudiciële vragen
1. Toepasselijkheid van richtlijn 2004/38 op de situatie van Chenchooliah en haar echtgenoot, die een burger van de Unie is
a) Inleidende opmerkingen
b) Is het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 statisch of dynamisch?
1) Arrest Metock e.a.
2) Arrest Lounes
3) Het evolutieve karakter van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38: de lering die moet worden getrokken uit de arresten Metock e.a. en Lounes
c) „Levenscyclus” van de uitoefening van de vrijheid van verkeer van een burger van de Unie en zijn familieleden in het kader van richtlijn 2004/38
1) Gedifferentieerde toepassing van richtlijn 2004/38
2) Het wezenlijke verschil tussen de onderhavige zaak en de zaak die tot het arrest Lounes heeft geleid
3) De verwijdering van een onderdaan van een derde land, die de echtgenote van een burger van de Unie is, blijft onder richtlijn 2004/38 vallen wanneer die burger, wegens zijn terugkeer naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, in het gastland niet langer gebruikmaakt van zijn vrijheid van verkeer
2. Beperkingen en procedurele waarborgen die van toepassing zijn op de verwijdering van burgers van de Unie en hun familieleden die derdelanders zijn, omdat hun verblijfsrecht is vervallen
a) Werkingssfeer van hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38
b) Uitlegging van artikel 15 van richtlijn 2004/38
V. Conclusie
I. Inleiding
1. Valt een onderdaan van een derde land, die de echtgenote is van een burger van de Europese Unie die zijn recht van vrij verkeer in een lidstaat niet langer uitoefent wegens zijn terugkeer naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, onder richtlijn 2004/38/EG(2) met het oog op haar verwijdering van het grondgebied van de gastlidstaat? In voorkomend geval, welke bepalingen van deze richtlijn zijn van toepassing op haar verwijdering? Valt deze onderdaan onder de bepalingen van hoofdstuk VI of onder artikel 15 van die richtlijn betreffende de procedurele waarborgen die van toepassing zijn op verwijderingsbesluiten die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid?
2. Dat zijn de centrale vragen in deze zaak, die voor het Hof de aanleiding vormen om voor het eerst uitlegging te geven aan artikel 15, leden 1 en 3, van richtlijn 2004/38 betreffende de procedurele waarborgen.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Unierecht
3. Artikel 3 van richtlijn 2004/38, met het opschrift „Begunstigden”, bepaalt in lid 1:
„Deze richtlijn is van toepassing ten aanzien van iedere burger van de Unie die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, punt 2), die hem begeleiden of zich bij hem voegen.”
4. Artikel 6 van deze richtlijn, met als opschrift „Verblijfsrecht voor maximaal drie maanden”, luidt als volgt:
„1. Burgers van de Unie hebben het recht gedurende maximaal drie maanden op het grondgebied van een andere lidstaat te verblijven zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.
2. Lid 1 is eveneens van toepassing ten aanzien van familieleden die niet de nationaliteit van een lidstaat bezitten en die de burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen, en in het bezit zijn van een geldig paspoort.”
5. Artikel 14 van die richtlijn, „Behoud van het verblijfsrecht”, bepaalt in de leden 1, 2 en 4:
„1. Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht volgens artikel 6 zolang zij geen onredelijke belasting vormen voor het socialebijstandsstelsel van het gastland.
2. Burgers van de Unie en hun familieleden behouden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden.
[...]
4. In afwijking van de leden 1 en 2 en onverminderd het bepaalde in hoofdstuk VI, kan in geen geval een verwijderingsmaatregel ten aanzien van burgers van de Unie of hun familieleden worden genomen indien:
a) de burgers van de Unie werknemer of zelfstandige zijn, of
b) de burgers van de Unie het grondgebied van het gastland zijn binnengekomen om werk te zoeken. In dit geval kunnen zij niet worden verwijderd zolang zij kunnen bewijzen dat zij nog immer werk zoeken en een reële kans maken te worden aangesteld.”
6. Artikel 15 van dezelfde richtlijn, met het opschrift „Procedurele waarborgen”, bepaalt in de leden 1 en 3:
„1. De procedures van de artikelen 30 en 31 zijn van overeenkomstige toepassing op besluiten ter beperking van het vrij verkeer van burgers van de Unie of hun familieleden die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
[...]
3. Het gastland kan een verwijderingsbesluit dat valt onder lid 1 niet verbinden aan een verbod het grondgebied binnen te komen.”
7. Artikel 27 van richtlijn 2004/38, met als opschrift „Algemene beginselen”, luidt als volgt:
„1. Onverminderd het bepaalde in dit hoofdstuk kunnen de lidstaten de vrijheid van verkeer en verblijf van burgers van de Unie en hun familieleden, ongeacht hun nationaliteit, beperken om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid. Deze redenen mogen niet voor economische doeleinden worden aangevoerd.
2. De om redenen van openbare orde of openbare veiligheid genomen maatregelen moeten in overeenstemming zijn met het evenredigheidsbeginsel en uitsluitend gebaseerd zijn op het gedrag van betrokkene. Strafrechtelijke veroordelingen vormen als zodanig geen reden voor deze maatregelen.
Het gedrag moet een actuele, werkelijke en voldoende ernstige bedreiging voor een fundamenteel belang van de samenleving vormen. Motiveringen die losstaan van het individuele geval of die verband houden met algemene preventieve redenen mogen niet worden aangevoerd.
[...]”
8. Artikel 30 van deze richtlijn, „Kennisgeving van besluiten”, bepaalt het volgende:
„1. Elk uit hoofde van artikel 27, lid 1, genomen besluit moet de betrokkene op zodanige wijze schriftelijk ter kennis worden gebracht dat deze in staat is de inhoud en de gevolgen ervan te begrijpen.
2. Redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die ten grondslag liggen aan een besluit worden de betrokkene nauwkeurig en volledig ter kennis gebracht, tenzij redenen van staatsveiligheid zich daartegen verzetten.
3. De kennisgeving vermeldt bij welke gerechtelijke of administratieve instantie de betrokkene beroep kan instellen, alsmede de termijn daarvoor en, in voorkomend geval, de termijn waarbinnen hij het grondgebied van de lidstaat moet verlaten. Behalve in naar behoren aangetoonde dringende gevallen mag deze termijn niet korter zijn dan een maand na de datum van kennisgeving.”
9. Artikel 31 van die richtlijn, met het opschrift „Procedurele waarborgen”, bepaalt in de leden 1 en 3:
„1. In geval van besluit tot verwijdering om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid heeft de betrokkene in het gastland toegang tot gerechtelijke en in voorkomend geval administratieve rechtsmiddelen om tegen het besluit beroep in te stellen.
[...]
3. De rechtsmiddelen voorzien in de mogelijkheid van onderzoek van de wettigheid van het besluit, alsmede van de feiten en omstandigheden die de voorgenomen maatregel rechtvaardigen. Zij garanderen tevens dat het besluit niet onevenredig is, met name gelet op de voorwaarden van artikel 28.”
B. Iers recht
10. De Ierse regeling tot omzetting van richtlijn 2004/38 is thans vervat in de European Communities (Free Movement of Persons) Regulations 2015 [regeling inzake de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen) 2015] (hierna: „regeling van 2015”).
11. De European Communities (Free Movement of Persons) (n° 2) Regulations 2006 [regeling inzake de Europese Gemeenschappen (vrij verkeer van personen) (nr. 2) 2006] (hierna: „regeling van 2006”) is vervangen door de regeling van 2015, die in werking is getreden op 1 februari 2016.
12. Artikel 3 van de Immigration Act 1999 (hierna: „immigratiewet 1999”) regelt de bevoegdheid van de Minister for Justice and Equality (minister van Justitie en Gelijke Kansen, Ierland, hierna: „minister”) om zogenaamde besluiten tot „uitzetting” (deportation orders) te nemen.
13. Volgens artikel 3, lid 1, van de immigratiewet 1999 kan de minister een besluit tot uitzetting nemen „teneinde elke in het besluit bedoelde vreemdeling te gelasten binnen de daarin genoemde termijn het grondgebied te verlaten en dit grondgebied in de toekomst niet opnieuw te betreden”.
14. Overeenkomstig artikel 3, lid 2, onder h) en i), van deze wet kan een besluit tot uitzetting worden genomen tegen personen „[die] volgens de minister een beperking of een aan hen opgelegde voorwaarde met betrekking tot het aan land gaan op het grondgebied, de aankomst op het grondgebied of de toestemming om op het grondgebied te verblijven, hebben geschonden”, dan wel „van wie de uitzetting volgens de minister dient om het algemeen belang te waarborgen”.
15. Overeenkomstig artikel 3, lid 3, onder a), van die wet stelt de minister die een ontwerp van besluit tot uitzetting vaststelt, de betrokken persoon daarvan, samen met de motivering, in kennis.
16. Artikel 3, lid 4, van de immigratiewet 1999 bepaalt dat de kennisgeving van dat ontwerp onder meer de volgende vermeldingen moet bevatten:
– de vermelding dat de persoon binnen een termijn van vijftien werkdagen opmerkingen kan indienen;
– de vermelding dat de persoon het recht heeft het grondgebied vrijwillig te verlaten voordat de minister een besluit neemt over het dossier, en de vermelding dat de persoon de minister op de hoogte dient te stellen van de schikkingen die hij heeft getroffen om het grondgebied te verlaten;
– de vermelding dat de persoon binnen een termijn van vijftien werkdagen kan instemmen met de vaststelling van een besluit tot uitzetting, waarna de minister de verwijdering van de persoon van het grondgebied zo spoedig mogelijk dient te organiseren.
17. Volgens artikel 3, lid 3, onder b), punt i), van deze wet dient de minister, wanneer een persoon opmerkingen heeft ingediend, daarmee rekening te houden alvorens hij een besluit neemt.
18. Overeenkomstig artikel 3, lid 6, van die wet dient de minister bij de beoordeling of een besluit tot uitzetting moet worden vastgesteld verschillende elementen in aanmerking te nemen, zoals de duur van het verblijf van de persoon op het nationale grondgebied en zijn banden met dat grondgebied, zijn beroepsloopbaan en zijn kans op werk (waaronder werk als zelfstandige), zijn rechtschapenheid en gedrag zowel op het nationale grondgebied als – voor zover dit relevant is en kan worden aangetoond – daarbuiten, humanitaire overwegingen, het algemeen belang alsmede overwegingen in verband met de nationale veiligheid en de openbare orde.
19. Voor de vaststelling van een besluit tot uitzetting dient de minister tevens rekening te houden met elk risico van uitzetting alsmede met de rechten, zoals de persoonlijke rechten die kunnen voortvloeien uit de Ierse grondwet en/of het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, ondertekend te Rome op 4 november 1950.
20. Zodra een besluit tot uitzetting is vastgesteld, blijft het voor onbepaalde tijd van kracht. De betrokken persoon kan echter op grond van artikel 3.11 van de immigratiewet 1999 verzoeken om wijziging of intrekking van dat besluit. Bij de behandeling van een verzoek om intrekking van een uitzettingsbesluit moet de minister bepalen of de verzoeker heeft aangetoond dat sinds de vaststelling van dat besluit een wijziging van omstandigheden ter rechtvaardiging van de intrekking heeft plaatsgevonden. Die omstandigheden kunnen zich met name voordoen wanneer de persoon een familielid is van een burger van de Unie die in Ierland de hem door het Unierecht verleende rechten van vrij verkeer uitoefent.
III. Aan het hoofdgeding ten grondslag liggende feiten, prejudiciële vragen en procedure bij het Hof
21. Nalini Chenchooliah, een Mauritiaans staatsburger, is rond februari 2005 in Ierland aangekomen met een studentenvisum en heeft daar tot en met 7 februari 2012 verbleven op basis van opeenvolgende verblijfsvergunningen. Op 13 september 2011 is zij gehuwd met een Portugees staatsburger. Op 2 februari 2012 heeft zij een verblijfskaart aangevraagd op grond van haar hoedanigheid van echtgenote van een burger van de Unie. Na deze aanvraag heeft de minister Chenchooliah herhaaldelijk om aanvullende informatie verzocht, die zij bij brief van 25 mei 2012 gedeeltelijk heeft verstrekt. Bij brief van 27 augustus 2012 heeft Chenchooliah om een verlenging van de termijn verzocht teneinde een arbeidsovereenkomst over te leggen waaruit bleek dat haar echtgenoot recent was begonnen met werken.
22. Bij besluit van 11 september 2012 heeft de minister de aanvraag van Chenchooliah om afgifte van een verblijfskaart om de volgende redenen afgewezen:
„U heeft niet aangetoond dat de burger van de Unie een economische activiteit uitoefent in Ierland, zodat de minister niet ervan overtuigd is dat hij [zijn] rechten uitoefent door te werken of een zelfstandige activiteit te verrichten, door te studeren, door onvrijwillig werkloos te zijn of door over voldoende bestaansmiddelen te beschikken, overeenkomstig de vereisten van artikel 6, lid 2, onder a), van de [regeling van 2006]. Dientengevolge bent u niet gerechtigd om [in Ierland] te verblijven op grond van artikel 6, lid 2, onder a), van de [regeling van 2006].”
23. Bij brief van 15 oktober 2012 heeft Chenchooliah het bewijs geleverd dat haar echtgenoot gedurende twee weken in een restaurant had gewerkt en heeft zij om verlenging van de gestelde termijn verzocht om een verzoek om heroverweging van het besluit van 11 september 2012 in te dienen. Bij brief van 31 oktober 2012 heeft de minister aanvaard om die termijn te verlengen. In het kader van de heroverweging heeft de minister om aanvullende informatie verzocht en aangegeven dat wanneer die informatie niet binnen tien werkdagen zou worden verstrekt, het dossier zou worden overgedragen aan de voor verwijderingsmaatregelen verantwoordelijke eenheid. Aangezien Chenchooliah gedurende een periode van bijna twee jaar geen nieuwe informatie heeft verstrekt, is het besluit van 11 september 2012 definitief geworden.
24. Bij brief van 17 juli 2014, die rechtstreeks aan de minister was gericht, heeft Chenchooliah verklaard dat haar echtgenoot door een strafrechtelijke veroordeling sinds 16 juni 2014 een gevangenisstraf in Portugal uitzat en vroeg zij toestemming om vanwege haar persoonlijke situatie op het Ierse grondgebied te mogen blijven. De secretaris van de minister heeft deze brief ontvangen en de ontvangst ervan bevestigd op 18 juli 2014. De bevoegde afdeling van de eenheid van het ministerie blijkt die brief evenwel pas na 15 september 2014 te hebben ontvangen.
25. Intussen had de minister Chenchooliah bij brief van 3 september 2014 ervan in kennis gesteld dat hij voornemens was een verwijderingsbesluit tegen haar vast te stellen omdat haar echtgenoot, een burger van de Unie, gedurende meer dan drie maanden in Ierland had verbleven zonder te voldoen aan de vereisten van artikel 6, lid 2, van de regeling van 2006, welke bepaling ertoe strekt artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/38 in Iers recht om te zetten, zodat zij niet meer in Ierland mocht blijven.
26. Bij brief van 26 november 2015 hebben de advocaten die Chenchooliah vertegenwoordigden, de minister verzocht om uit hoofde van de hem bij het Ierse recht verleende discretionaire bevoegdheid een verblijfsvergunning aan Chenchooliah toe te kennen, waarbij zij zich met name beriepen op de lange periode waarin Chenchooliah in Ierland had verbleven, haar beroepsloopbaan alsmede haar kansen op werk.
27. Bij brief van 15 november 2016 heeft de minister Chenchooliah meegedeeld dat hij had beslist om het verwijderingsbesluit niet ten uitvoer te leggen, maar om een uitzettingsprocedure in te leiden op grond van artikel 3 van de immigratiewet 1999. Bij deze brief was een ontwerp van uitzettingsbesluit gevoegd, waarbij Chenchooliah werd verzocht om hierover opmerkingen in te dienen. Dat ontwerp was gebaseerd op het illegaal verblijf van Chenchooliah in Ierland sinds 7 februari 2012(3) en op het standpunt van de minister dat met haar uitzetting het algemeen belang kon worden gewaarborgd. Bij die brief was een eerder besluit van 21 oktober 2016 gevoegd, waarin werd bevestigd dat hij had beslist om geen besluit tot verwijdering met een verbod om het grondgebied binnen te komen op grond van de regeling van 2006 en de overgangsbepalingen van de regeling van 2015 jegens Chenchooliah vast te stellen.
28. Op 12 december 2016 heeft de verwijzende rechter Chenchooliah toestemming gegeven voor de indiening van een verzoek om rechterlijke toetsing van het besluit van 21 oktober 2016 en een verzoek waarbij de minister het verbod wordt opgelegd om een besluit te nemen dat haar uitzetting beoogt. Die rechter heeft bovendien voorlopige maatregelen vastgesteld om te voorkomen dat de procedure tot uitzetting van Chenchooliah zou worden voortgezet voordat op haar verzoek om rechterlijke toetsing was beslist.
29. Uit de verwijzingsbeslissing blijkt dat de redenen waarom zij toestemming had gekregen om bij de verwijzende rechter een verzoek om rechterlijke toetsing in te dienen, verband houden met het feit dat Chenchooliah als echtgenote van een burger van de Unie, van wie de aanvraag voor een verblijfskaart voor een familielid van een burger van de Unie door de minister was behandeld, een persoon is op wie richtlijn 2004/38 en de regeling van 2006, zoals gewijzigd bij de regeling van 2015, van toepassing waren en bleven.
30. De verwijzende rechter is van oordeel dat het Hof tot op heden nog geen uitspraak heeft gedaan over de vraag of een derdelander die de echtgenote van een burger van de Unie is, binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/38 blijft vallen in haar hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn en of in een situatie als in het hoofdgeding, waarin die burger van de Unie is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit om daar een gevangenisstraf uit te zitten en zijn door het Unierecht verleende recht van vrij verkeer dus niet meer uitoefent in het gastland, de verwijdering van die derdelander uit het gastland waar zij verblijft dus met name wordt geregeld door de artikelen 27, 28 en 31 van richtlijn 2004/38.
31. De verwijzende rechter verwijst in dat verband naar zijn vonnis in de zaak Igunma v. Governor of Wheatfield Prison and others van 29 april 2014 [(2014) IEHC 218], waarin hij heeft geoordeeld dat deze vraag bevestigend moet worden beantwoord om de fundamentele reden dat in een situatie waarin een onderdaan van een derde land een wettig huwelijk sluit met een burger van de Unie op een tijdstip waarop deze laatste haar aan het Unierecht ontleende recht van verkeer en/of verblijf in de gastlidstaat uitoefent, die derdelander binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/38 blijft vallen in zijn hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn, ook al wordt de derdelander later een verblijfsrecht op grond van artikel 7 van die richtlijn ontzegd omdat de burger van de Unie zijn recht van vrij verkeer niet of niet langer uitoefende. Aangezien richtlijn 2004/38 in die situatie van toepassing blijft, kan die derdelander alleen worden verwijderd overeenkomstig de bepalingen van hoofdstuk VI van deze richtlijn. De verwijzende rechter merkt op dat de lering die mogelijkerwijs uit dit vonnis kan worden getrokken en op de onderhavige zaak kan worden toegepast, voor hem zijn besproken.
32. De minister betwist de gegrondheid van dat vonnis door met name te stellen dat het vonnis geen rekening houdt met een wezenlijk element van de zaak, namelijk dat een familielid van een burger van de Unie niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/38 valt indien die burger zijn recht van vrij verkeer niet daadwerkelijk uitoefent. In dat geval wordt het besluit tot verwijdering van dat familielid niet geregeld door de bepalingen van hoofdstuk VI van deze richtlijn, maar door het nationaal vreemdelingenrecht. Voor een andersluidende uitlegging zou daarenboven moeten worden aangetoond dat sprake is van een gevaar voor de openbare orde of de openbare veiligheid, waardoor het heel moeilijk en zelfs praktisch onmogelijk zou worden om over te gaan tot verwijdering van een derdelander die gehuwd is met een burger van de Unie en in een bepaalde periode wegens de werkzaamheden van haar echtgenoot in het gastland slechts een tijdelijk verblijfsrecht heeft gehad, ongeacht de huidige activiteit van die burger van de Unie of de plaats waar hij thans verblijft, die zelfs buiten de Unie kan gelegen zijn.
33. Chenchooliah heeft daarentegen betoogd dat het betrokken vonnis een bevestiging vormt van haar standpunt dat zij als persoon die op een bepaald tijdstip, wegens haar huwelijk, een tijdelijk verblijfsrecht van ten minste drie maanden uit hoofde van artikel 6 van richtlijn 2004/38 had, daarna binnen de werkingssfeer van deze richtlijn blijft vallen en dus slechts met inachtneming van de in die richtlijn vervatte regels en waarborgen kan worden verwijderd van het grondgebied van de gastlidstaat.
34. In die omstandigheden heeft de High Court (rechter in eerste aanleg, Ierland) bij vonnis van 16 januari 2018, ingekomen ter griffie van het Hof op 12 februari 2018, de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:
„1) Wanneer de echtgenoot van een Unieburger, die de in artikel 6 van richtlijn 2004/38 genoemde rechten van vrij verkeer in een gastland heeft uitgeoefend, het in artikel 7 van richtlijn 2004/38 genoemde verblijfsrecht wordt geweigerd op grond van het feit dat de Unieburger niet of niet langer deze door de verdragen van de Europese Unie verleende rechten in de betrokken lidstaat uitoefende en wanneer die lidstaat tot verwijdering van deze echtgenoot uit die lidstaat wenst over te gaan, moet die verwijdering dan plaatsvinden op grond van en overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 2004/38 of is de nationale wetgeving van die lidstaat daarop van toepassing?
2) Wanneer het antwoord op de eerste vraag luidt dat de verwijdering moet plaatsvinden overeenkomstig de bepalingen van richtlijn 2004/38, moet deze verwijdering dan plaatsvinden op grond van en overeenkomstig de voorwaarden van hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38, meer bepaald de artikelen 27 en 28 van deze richtlijn, of kan de lidstaat zich in dergelijke omstandigheden op andere bepalingen van richtlijn 2004/38, meer bepaald de artikelen 14 en 15, beroepen?”
35. Schriftelijke opmerkingen zijn ingediend door de partijen in het hoofdgeding, de Deense, de Nederlandse en de Oostenrijkse regering en de Europese Commissie.
36. Tijdens de terechtzitting die op 15 januari 2019 heeft plaatsgevonden, zijn mondelinge opmerkingen ingediend namens de verzoeker in het hoofdgeding, de Deense en de Nederlandse regering, alsmede namens de Commissie.
IV. Analyse
A. Afbakening van de door de prejudiciële vragen opgeworpen problematiek
37. Alvorens het onderzoek van de prejudiciële vragen vanuit het oogpunt van het Unierecht aan te vangen, dient de door deze zaak opgeworpen problematiek te worden afgebakend.
38. Allereerst moet worden opgemerkt dat in de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is, Chenchooliah – een onderdaan van Mauritius – de toestemming van de bevoegde autoriteiten had gekregen om tussen 2005 en 2012 als studente in Ierland te verblijven. Na in die periode van bijna zeven jaar legaal op Iers grondgebied te hebben verbleven, is Chenchooliah gehuwd met een Portugees staatsburger en heeft zij als echtgenote van een burger van de Unie een verblijfskaart aangevraagd.
39. Dienaangaande blijkt uit de in de verwijzingsbeslissing verstrekte gegevens dat de echtgenoot van Chenchooliah, een burger van de Unie, gebruik heeft gemaakt van zijn recht van vrij verkeer door zich te begeven naar een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit en daar te verblijven, wanneer hij Portugal heeft verlaten om naar Ierland te komen, waar hij ten minste vijftien dagen heeft gewerkt. Hij is echter naar Portugal teruggekeerd, waar hij sinds 16 juni 2014 een gevangenisstraf uitzit, terwijl Chenchooliah in Ierland is gebleven.
40. Vervolgens dient te worden opgemerkt dat Chenchooliah, zoals de verwijzende rechter vermeldt, door haar huwelijk met deze burger van de Unie in de periode waarin hij zijn recht van vrij verkeer in Ierland uitoefende, althans in die periode een „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 was. Haar verzoek ter verkrijging van een verblijfsrecht dat is afgeleid van het verblijfsrecht van haar echtgenoot die een burger van de Unie is, uit hoofde van artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/38, is evenwel afgewezen bij het – definitief geworden – besluit van de minister van 11 september 2012, omdat Chenchooliah niet in Ierland mocht verblijven op grond van artikel 6, lid 2, onder a), van de regeling van 2006, welke bepaling ertoe strekt artikel 7, lid 2, van richtlijn 2004/38 in Iers recht om te zetten.(4)
41. Ten slotte blijkt uit de schriftelijke opmerkingen van Chenchooliah en zoals ter terechtzitting is bevestigd dat zij dat besluit van de minister niet betwist en dus geen aanspraak maakt op een verblijfsrecht uit hoofde van richtlijn 2004/38, dat is afgeleid van het verblijfsrecht van haar echtgenoot die een burger van de Unie is. Zij stelt daarentegen dat aangezien zij in Ierland heeft verbleven overeenkomstig richtlijn 2004/38, jegens haar uitsluitend een verwijderingsbesluit kan worden genomen dat de toepasselijke bepalingen tot omzetting van deze richtlijn en in het bijzonder de artikelen 27 en 28 ervan eerbiedigt, en geen uitzettingsbesluit op grond van artikel 3 van de immigratiewet 1999 kan worden vastgesteld dat automatisch gepaard gaat met een verbod voor onbepaalde tijd het Ierse grondgebied binnen te komen.
B. Onderzoek van de prejudiciële vragen
42. Met zijn twee prejudiciële vragen, die gezamenlijk moeten worden onderzocht, wenst de verwijzende rechter in wezen te vernemen of richtlijn 2004/38 en in het bijzonder de bepalingen van hoofdstuk VI of artikel 15 van deze richtlijn aldus moeten worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op een besluit tot verwijdering van een onderdaan van een derde land dat is genomen omdat die derdelander niet meer beschikt over een verblijfsrecht op grond van deze richtlijn, in een situatie waarin die derdelander met een burger van de Unie is gehuwd op een tijdstip waarop die burger gebruikmaakte van zijn vrijheid van verkeer door zich naar een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit te begeven en daar te verblijven, overeenkomstig artikel 6, lid 1, van die richtlijn, waarna die burger is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.
43. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat verzoekster, de Commissie, de minister en de bij deze zaak betrokken regeringen op dit punt van mening verschillen. Terwijl Chenchooliah en de Commissie betogen dat de situatie die in het hoofdgeding aan de orde is, te weten de verwijdering van een familielid van een burger van de Unie door een lidstaat omdat die burger zijn rechten van vrij verkeer daar niet langer uitoefent, onder richtlijn 2004/38 valt(5), is de minister, ondersteund door Ierland, de Deense regering, de Nederlandse regering en de Oostenrijkse regering, een andere mening toegedaan. Zoals uit punt 31 van deze conclusie blijkt, verwijst de verwijzende rechter naar het vonnis van de High Court van 29 april 2014, Igunma v. Governor of Wheatfield Prison and others [(2014) IEHC 218], waarin de High Court heeft geoordeeld dat richtlijn 2004/38 van toepassing was in een situatie die vergelijkbaar is met die welke in het hoofdgeding aan de orde is.(6)
44. Bijgevolg moet mijns inziens, ter beantwoording van de vragen van de verwijzende rechter, in eerste instantie worden bepaald of en in welke mate richtlijn 2004/38 in casu van toepassing is. Met het oog daarop zal ik de relevante rechtspraak van het Hof onderzoeken, die volgens mij bepaalde elementen bevat die de verwijzende rechter voldoende duidelijkheid kunnen verschaffen.
1. Toepasselijkheid van richtlijn 2004/38 op de situatie van Chenchooliah en haar echtgenoot, die een burger van de Unie is
a) Inleidende opmerkingen
45. Kort na de invoering van het burgerschap van de Unie en drie jaar na de uitspraak van het arrest Grzelczyk(7), waarin het Hof voor het eerst heeft gepreciseerd dat de hoedanigheid van burger van de Unie de primaire hoedanigheid van de onderdanen van de lidstaten dient te zijn(8), is richtlijn 2004/38 vastgesteld om tegemoet te komen aan de noodzaak om de regeling betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf, die sinds het begin van deze eeuw van kracht is, aan deze nieuwe hoedanigheid aan te passen.(9)
46. Uit de overwegingen 1 tot en met 4 en 11 van richtlijn 2004/38 blijkt dat zij voornamelijk tot doel heeft „de uitoefening van het fundamenteel en persoonlijk recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten, dat door artikel 21, lid 1, VWEU rechtstreeks aan alle burgers van de Unie wordt verleend, te vergemakkelijken en dat recht te versterken”.(10) Voorts heeft het Hof verduidelijkt dat het onderwerp van die richtlijn betrekking heeft op de voorwaarden voor uitoefening van het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten door burgers van de Unie en hun familieleden, zoals uit artikel 1, onder a), volgt(11).
b) Is het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 statisch of dynamisch?
47. Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, waarin de personele werkingssfeer ervan wordt gedefinieerd, bepaalt dat deze richtlijn van toepassing is op iedere burger van de Unie die „zich begeeft naar of verblijft” in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, en diens familieleden als gedefinieerd in artikel 2, lid 2, van die richtlijn, die „hem begeleiden of zich bij hem voegen”(12).
48. Uit deze bepaling, zoals uitgelegd door het Hof, volgt dat alleen een begunstigde in de zin van artikel 3 van richtlijn 2004/38 rechten van vrij verkeer en verblijf aan deze richtlijn kan ontlenen. Die begunstigde kan een burger van de Unie zijn (die zich begeeft naar of verblijft in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit) of diens familielid (die hem begeleidt of zich bij hem voegt) als gedefinieerd in artikel 2, punt 2, van richtlijn 2004/38.(13) In dit verband volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat richtlijn 2004/38 de familieleden van een burger van de Unie die staatsburgers van een derde staat zijn geen autonoom recht verleent. De eventuele rechten die deze richtlijn aan die staatsburgers verleent, zijn dus afgeleid van die welke de betrokken burger van de Unie geniet door het feit dat hij zijn recht van vrij verkeer uitoefent.(14)
49. In het onderhavige geval is het duidelijk dat de echtgenoot van Chenchooliah, die zijn vrijheid van verkeer heeft uitgeoefend door de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, namelijk Portugal, te verlaten om zich naar Ierland te begeven en daar te verblijven, binnen de werkingssfeer van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 viel. Dientengevolge had ook Chenchooliah, zoals de verwijzende rechter heeft aangegeven, althans in de periode waarin haar Portugese echtgenoot zijn vrijheid van verkeer in Ierland uitoefende, de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn.(15) Gelet op het feit dat de echtgenoot van Chenchooliah naar Portugal is teruggekeerd en richtlijn 2004/38 niet ziet op de situatie waarin een burger van de Unie terugkeert naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit(16), moet evenwel worden aangenomen dat hij niet meer beantwoordt aan de definitie van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3 van richtlijn 2004/38.
50. In die context rijst de vraag of Chenchooliah, echtgenote van een burger van de Unie die zijn vrijheid van verkeer niet langer uitoefent, de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 kan verliezen, aangezien zij door de terugkeer van haar echtgenoot naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, in beginsel niet meer voldoet aan de in deze bepaling gestelde voorwaarde, namelijk de burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen.(17)
51. Ik denk van wel.
52. Dienaangaande zijn de arresten Metock e.a.(18) en Lounes(19), waaruit blijkt dat het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 dynamisch is of in de loop van de tijd kan veranderen, naar mijn mening van bijzonder belang.
1) Arrest Metock e.a.
53. In het arrest Metock e.a.(20) heeft het Hof twee prejudiciële vragen beantwoord die de High Court had gesteld in het kader van een geding tussen vijf burgers van de Unie en hun echtgenoten, die derdelanders zijn, enerzijds en de minister anderzijds. De minister had hun verzoek om een verblijfsvergunning als echtgenoten van een burger van de Unie die in Ierland werkt en/of verblijft afgewezen omdat zij niet voldeden aan de in de destijds geldende Ierse regeling gestelde voorwaarde van voorafgaand legaal verblijf in een andere lidstaat.
54. Wat in de eerste plaats de voorwaarde van voorafgaand legaal verblijf in een andere lidstaat betreft, heeft het Hof verklaard dat niet alle personen met de nationaliteit van een derde land aan richtlijn 2004/38 rechten van binnenkomst en verblijf in een lidstaat ontlenen, maar uitsluitend diegenen die familielid – in de zin van artikel 2, lid 2, van deze richtlijn – van een burger van de Unie zijn die van zijn recht van vrij verkeer gebruik heeft gemaakt door zich in een andere lidstaat te vestigen dan die waarvan hij de nationaliteit bezit.(21) Het Hof heeft geoordeeld dat richtlijn 2004/38 in de weg staat aan de wettelijke regeling van een lidstaat die aan een persoon met de nationaliteit van een derde land die echtgenoot is van een burger van de Unie die in die lidstaat verblijft maar niet de nationaliteit ervan bezit, de eis stelt dat hij vóór zijn komst naar de gastlidstaat legaal verblijf heeft gehouden in een andere lidstaat, om rechten te kunnen ontlenen aan de bepalingen van die richtlijn.(22)
55. Wat in de tweede plaats artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 betreft, heeft het Hof geoordeeld dat deze bepaling aldus moet worden uitgelegd dat een persoon met de nationaliteit van een derde land die de echtgenote is van een burger van de Unie die verblijft in een lidstaat waarvan hij niet de nationaliteit bezit, en die die burger van de Unie begeleidt of zich bij hem voegt, rechten kan ontlenen aan de bepalingen van die richtlijn, ongeacht wanneer of waar zij zijn gehuwd en de wijze waarop deze persoon met de nationaliteit van een derde land de gastlidstaat is binnengekomen.(23)
2) Arrest Lounes
56. De zaak die tot het arrest Lounes(24) heeft geleid, betrof een Spaans staatsburger, Ormazabal, die na sinds 1996 in het Verenigd Koninkrijk te hebben verbleven, in 2009 door naturalisatie het Britse staatsburgerschap had verkregen, waarbij zij echter haar Spaanse nationaliteit had behouden. In 2014 was Ormazabal gehuwd met een Algerijns staatsburger, Toufik Lounes, die als echtgenoot van een burger van de Unie een aanvraag voor een verblijfskaart had ingediend, die door de Secretary of State for the Home Department (minister van Binnenlandse Zaken, Verenigd Koninkrijk) was afgewezen omdat Lounes de toegestane verblijfsduur in het Verenigd Koninkrijk had overschreden en daarbij de regels inzake immigratiecontroles had geschonden.
57. Hoewel het Hof had vastgesteld dat Ormazabal Spaans staatsburger was en haar vrijheid van verkeer had uitgeoefend door zich te begeven naar een andere lidstaat dan die waarvan zij de nationaliteit bezat en daar te verblijven, namelijk toen zij Spanje had verlaten om in 1996 naar het Verenigd Koninkrijk te komen, hebben de omstandigheden van het geval het Hof ertoe gebracht te oordelen dat richtlijn 2004/38 in casu niet van toepassing was.(25) Het Hof heeft in de lijn van de conclusie van advocaat-generaal Bot(26) geoordeeld dat de verwerving van het Brits staatsburgerschap door Ormazabal haar rechtspositie zowel ten aanzien van het nationale recht als ten aanzien van richtlijn 2004/38 had gewijzigd.(27) Aldus heeft het Hof ten eerste geoordeeld dat Ormazabal niet meer beantwoordde aan de definitie van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 en ten tweede dat deze richtlijn het verblijf van Ormazabal in het Verenigd Koninkrijk niet langer hoefde te regelen aangezien dit verblijf onvoorwaardelijk was. Derhalve heeft het Hof verklaard dat Lounes niet in aanmerking kwam voor een afgeleid verblijfsrecht in de betrokken lidstaat op grond van richtlijn 2004/38.(28)
58. Het Hof heeft zijn overwegingen dus toegespitst op het burgerschap van de Unie.(29) Dienaangaande heeft het Hof in herinnering gebracht dat de rechten die artikel 21, lid 1, VWEU aan een burger van de Unie verleent, daaronder begrepen de afgeleide rechten die diens familieleden genieten, met name de geleidelijke integratie van de betrokken burger van de Unie in de samenleving van de gastlidstaat beogen te bevorderen(30) Vervolgens heeft het Hof aangegeven dat het nuttig effect van deze rechten vereist dat een burger in een situatie als die van Ormazabal de aan die bepaling ontleende rechten in het gastland blijft genieten nadat hij de nationaliteit van die lidstaat heeft verworven met behoud van zijn oorspronkelijke nationaliteit, en in het bijzonder een familieleven kan leiden met zijn echtgenoot die staatsburger van een derde staat is, doordat aan deze laatste een afgeleid verblijfsrecht wordt toegekend.(31) Het Hof heeft meer bepaald geoordeeld dat Lounes op grond van artikel 21, lid 1, VWEU in aanmerking kon komen voor een dergelijk verblijfsrecht onder voorwaarden die niet strenger mochten zijn dan die welke in richtlijn 2004/38 zijn vastgesteld voor de toekenning van een dergelijk recht aan een staatsburger van een derde staat die familielid is van een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer heeft uitgeoefend door zich te vestigen in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit.(32)
3) Het evolutieve karakter van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38: de lering die moet worden getrokken uit de arresten Metock e.a. en Lounes
59. Ik ben mij uiteraard bewust van de feitelijke verschillen tussen de onderhavige zaak en de zaken die hebben geleid tot de arresten Metock e.a.(33) en Lounes(34). Zoals ik in punt 52 van deze conclusie heb vermeld, zijn die twee zaken volgens mij evenwel met name relevant voor de beoordeling of het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 dynamisch of evolutief is.
60. Wat het arrest Metock e.a. betreft(35), is het volgens mij interessant om vooraf op te merken dat de vier verzoekers in het hoofdgeding, die onderdanen van een derde land zijn, zich op grond van richtlijn 2004/38 beriepen op het recht om zich met hun echtgenoten die burgers van de Unie zijn, in de gastlidstaat te vestigen.(36) De aanvragen voor een verblijfsvergunning van die derdelanders werden destijds in de gastlidstaat ingediend op het tijdstip waarop hun echtgenoten, die burgers van de Unie zijn, reeds enige jaren daar verbleven. Het Hof heeft dit arrest dus gewezen in het kader van de erkenning van een afgeleid verblijfsrecht in de gastlidstaat waar de echtgenoot, die een burger van de Unie is, gebruik had gemaakt van zijn vrijheid van verkeer door zich daar te vestigen.(37) Ik herinner eraan dat het Hof heeft verklaard dat de voorwaarde, namelijk de burger van de Unie begeleiden of zich bij hem voegen, daarenboven beantwoordt aan het doel van de afgeleide rechten van binnenkomst en verblijf waarin richtlijn 2004/38 voorziet voor familieleden van burgers van de Unie, aangezien anders „het feit dat zijn familieleden hem niet naar de gastlidstaat mogen begeleiden of zich daar niet later bij hem mogen voegen, zijn vrijheid van verkeer zou aantasten en hem ervan zou weerhouden om van zijn inreis‑ en verblijfsrecht in die lidstaat gebruik te maken”(38).
61. Kan in het licht van deze lering worden aangenomen dat de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, voor zover zij is verkregen door het huwelijk van een onderdaan van een derde land met een burger van de Unie die gebruikmaakt van zijn recht van vrij verkeer in de gastlidstaat waar zij samen verblijven, behouden blijft en niet meer kan worden verloren?
62. Ik denk van niet.(39)
63. Aangezien dit arrest is gewezen in het kader van aanvragen van onderdanen van een derde land, die de echtgenoot van een burger van de Unie zijn, met betrekking tot het recht van die onderdanen om zich met hun echtgenoten die burgers van de Unie zijn, in de gastlidstaat te vestigen, kan uit de redenering van het Hof, anders dan Chenchooliah stelt, niet worden afgeleid dat de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 behouden blijft en niet meer kan worden verloren in een situatie als die welke in het hoofdgeding aan de orde is.
64. Bovendien heeft het Hof onlangs in het arrest Lounes(40) de aandacht gevestigd op het dynamische of evolutieve karakter van de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van deze bepaling. De in punt 56 van deze conclusie genoemde omstandigheden van de zaak die tot dit arrest hebben geleid, vormden voor het Hof immers de aanleiding om te verklaren dat sinds Ormazabal, een burger van de Unie, de nationaliteit van de gastlidstaat had verkregen, zij niet meer beantwoordde aan de definitie van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, ondanks het feit dat zij gedurende bijna twintig jaar haar recht van vrij verkeer in de gastlidstaat had uitgeoefend en zelfs een duurzaam verblijfsrecht in de zin van deze richtlijn had verkregen.(41)
65. Indien de lering uit deze twee arresten op de onderhavige zaak wordt toegepast om het evolutieve karakter van het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 te onderzoeken, betekent dit dat Chenchooliah, als echtgenote van een Portugees staatsburger, in eerste instantie een afgeleid verblijfsrecht van minder dan drie maanden op grond van artikel 6, lid 1, van deze richtlijn heeft verkregen. Op dat moment was zij „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 aangezien zij met haar echtgenoot, een burger van de Unie, in een andere lidstaat verbleef dan die waarvan hij de nationaliteit bezat. In tweede instantie heeft Chenchooliah haar hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van deze bepaling ingevolge de terugkeer van haar echtgenoot naar Portugal echter verloren omdat hij niet meer voldeed aan de voorwaarde dat hij in de gastlidstaat moest verblijven en zijzelf niet meer voldeed aan de voorwaarde dat zij hem moest begeleiden of zich bij hem in die lidstaat moest voegen.(42) Hieruit volgt dat Chenchooliah sinds de terugkeer van haar echtgenoot naar Portugal en gelet op het feit dat zij in Ierland is gebleven, waar zij niet meer samen met hem verblijft, niet meer voldoet aan het begrip „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38.
66. Dit gezegd hebbende, blijft de centrale vraag in deze zaak onbeantwoord: kan worden aangenomen dat Chenchooliah, ondanks het feit dat zij geen „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 meer is, nog steeds onder deze richtlijn valt met het oog op haar verwijdering uit de gastlidstaat?
67. Ik ben overtuigd van wel, zoals ik zal aantonen in de volgende overwegingen.
c) „Levenscyclus” van de uitoefening van de vrijheid van verkeer van een burger van de Unie en zijn familieleden in het kader van richtlijn 2004/38
68. Allereerst dient te worden opgemerkt dat zelfs al heeft Chenchooliah de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 niet meer en heeft zij daardoor haar verblijfsrecht in de gastlidstaat verloren, dit geenszins betekent dat andere bepalingen van deze richtlijn niet van toepassing kunnen zijn. Het is inderdaad zo dat de toepasselijkheid van richtlijn 2004/38 door artikel 3, lid 1, ervan wordt bepaald voor de periode waarin een burger van de Unie en diens familieleden „begunstigden” in de zin van deze bepaling zijn. In die periode ontlenen zij dus het recht van vrij verkeer en verblijf aan deze richtlijn. De gevolgen van het verlies van de hoedanigheid van „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38, met name de verwijdering, blijven evenwel altijd verbonden met de periode waarin die burger van de Unie en diens familieleden legaal als „begunstigden” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn in de gastlidstaat verbleven.
69. Laat mij deze opvatting toelichten.
1) Gedifferentieerde toepassing van richtlijn 2004/38
70. Uit de structuur van richtlijn 2004/38 blijkt dat bij deze richtlijn een stelsel van gedifferentieerde toepassing van de bepalingen ervan wordt ingevoerd. Een eenvoudige lezing van de titels van de verschillende hoofdstukken en van de bepalingen van richtlijn 2004/38 volstaat om vast te stellen dat sprake is van een dergelijk stelsel.(43) De structuur van deze richtlijn verwijst immers ten eerste naar de opvatting dat de in de richtlijn geregelde situaties van de burger van de Unie en diens familieleden alsmede de rechten die de richtlijn hun toekent, aan verandering onderhevig zijn en ten tweede naar de opvatting van een geleidelijke integratie van de begunstigden in het gastland. Richtlijn 2004/38 regelt immers de volledige levenscyclus van de uitoefening van de vrijheid van verkeer van een burger van de Unie en diens familieleden vanaf hun aankomst in een andere lidstaat dan die waarvan die burger de nationaliteit heeft totdat zij die lidstaat verlaten.(44)
71. Bij richtlijn 2004/38 wordt dus een stelsel ingevoerd dat verschillende soorten rechten voor verschillende categorieën burgers omvat en dientengevolge een „gedifferentieerde toepassing” van de bepalingen meebrengt. Een dergelijke gedifferentieerde toepassing houdt verband met het feit dat de situaties van binnenkomst, verblijf of vertrek van een burger van de Unie, die gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid van verkeer, en van diens familieleden die hem begeleiden of zich bij hem voegen, aanzienlijk kunnen verschillen, en voorts dat hun situatie tijdens hun verblijfsperiode in de gastlidstaat kan veranderen. De gedifferentieerde toepassing van richtlijn 2004/38 betekent eenvoudigweg dat op verschillende categorieën van burgers van de Unie en hun familieleden (studenten, werkzoekenden, werknemers of permanente ingezetenen, etc.) verschillende soorten rechten van toepassing kunnen zijn naargelang het stadium waarin zij zich bevinden (verblijf voor maximaal drie maanden, voor meer dan drie maanden of duurzaam) en de voorwaarden voor binnenkomst of verblijf waaraan zij voldoen gedurende de volledige periode waarin zij hun recht van vrij verkeer en verblijf uitoefenen. Aldus valt de volledige levenscyclus van de uitoefening van hun vrijheid van verkeer in zijn geheel binnen de werkingssfeer van deze richtlijn.(45)
72. Bovendien sluit deze algemene opvatting perfect aan bij de opvatting dat het in richtlijn 2004/38 bedoelde stelsel het verblijfsrecht in de gastlidstaat progressief regelt.(46) Hieruit blijkt dat verandering het uitgangspunt vormt. Zo geldt het in artikel 6 van richtlijn 2004/38 bedoelde verblijfsrecht voor maximaal drie maanden zonder andere voorwaarden of formaliteiten dan de verplichting in het bezit te zijn van een geldige identiteitskaart of een geldig paspoort.(47) Vervolgens is het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden afhankelijk gesteld van de in artikel 7, lid 1, van richtlijn 2004/38 genoemde voorwaarden.(48) Ten slotte voorziet artikel 16 van deze richtlijn in een duurzaam verblijfsrecht(49) voor burgers van de Unie en hun familieleden die gedurende een ononderbroken periode van vijf jaar legaal op het grondgebied van het gastland hebben verbleven.(50) De burger van de Unie en diens familieleden kunnen dus één of meerdere fasen van de uitoefening van hun vrijheid van verkeer doorlopen voor zover zij aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38 voldoen(51), die variëren naargelang de duur van het verblijf, wat hun „geleidelijke integratie” in de samenleving van de gastlidstaat bevordert.
73. Wanneer deze personen op een gegeven moment echter niet meer voldoen aan de voorwaarden van richtlijn 2004/38, met als gevolg dat zij hun hoedanigheid van „begunstigden” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn en dientengevolge hun inreis- en verblijfsrecht in het gastland verliezen, betekent dit evenwel niet dat andere bepalingen van deze richtlijn op hen niet van toepassing kunnen zijn. Deze andere bepalingen regelen niet alleen de voorwaarden voor behoud van een verblijfsrecht en de voorwaarden waaronder dit recht ophoudt te bestaan (artikelen 12 tot en met14), maar ook de beperkingen van het inreis- en verblijfsrecht en de bescherming in geval van verwijdering (artikel 15).
74. Dienaangaande lijkt het mij nuttig eraan te herinneren dat artikel 14, lid 2, van richtlijn 2004/38 bepaalt dat „[b]urgers van de Unie en hun familieleden het verblijfsrecht van de artikelen 7, 12 en 13 [behouden] zolang zij voldoen aan de aldaar genoemde voorwaarden”. De artikelen 12 en 13 van deze richtlijn regelen respectievelijk het behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van overlijden of vertrek van de burger van de Unie en het behoud van dit recht in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of van beëindiging van het geregistreerde partnerschap. Terwijl de in deze twee artikelen genoemde situaties het verblijfsrecht van de familieleden van de burger van de Unie die de nationaliteit van een lidstaat hebben niet aantasten(52), is dat dus niet het geval voor de familieleden van een burger van de Unie die derdelanders zijn, die aan bepaalde voorwaarden moeten voldoen om hun afgeleide verblijfsrecht te behouden. Indien aan deze in artikel 12, lid 2, en artikel 13, lid 2, van richtlijn 2004/38 genoemde voorwaarden niet is voldaan, verliezen deze personen hun verblijfsrechten zonder evenwel hun bescherming tegen verwijdering te verliezen. Zij worden immers beschermd door artikel 15 (hoofdstuk III) van deze richtlijn, dat de beperking van het vrij verkeer van burgers van de Unie of hun familieleden om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid regelt. De situatie van Chenchooliah valt onder laatstgenoemde bepaling.
75. Mijns inziens blijkt uit het onderzoek van de artikelen 12 en 13 van richtlijn 2004/38 dat, zelfs al verliest een derdelander het afgeleide verblijfsrecht zodat hij geen „begunstigde” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn meer is, die richtlijn de in artikel 15 daarvan bedoelde bescherming in geval van verwijdering verleent.
76. Na deze preciseringen lijkt het mij belangrijk om in dit stadium van mijn onderzoek aandacht te besteden aan het wezenlijke verschil tussen de onderhavige zaak en de zaak die tot het arrest Lounes heeft geleid(53).
2) Het wezenlijke verschil tussen de onderhavige zaak en de zaak die tot het arrest Lounes heeft geleid
77. In de zaak Lounes betreft de opgetreden verandering een fundamentele verandering van de status van Ormazabal. Uit dat arrest blijkt immers dat de verwerving van de nationaliteit van de gastlidstaat Ormazabals rechtspositie zowel ten aanzien van het nationale recht als ten aanzien van richtlijn 2004/38 heeft gewijzigd. Hoewel zij haar vrijheid van verkeer in de gastlidstaat bijna twintig jaar op grond van deze richtlijn had uitgeoefend, had deze fundamentele wijziging van Ormazabals rechtspositie tot gevolg dat de verandering van haar situatie niet binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/38, maar integendeel buiten deze richtlijn plaatsvond, zodat die richtlijn sinds Ormazabals naturalisatie niet meer op haar van toepassing was. Lounes kwam dus niet meer in aanmerking voor een afgeleid verblijfsrecht in de gastlidstaat op grond van richtlijn 2004/38.
78. In het hoofdgeding daarentegen heeft de terugkeer van de echtgenoot van Chenchooliah naar Portugal een einde gemaakt aan de levenscyclus van hun recht van vrij verkeer en verblijf (eigen en afgeleid), met het verlies van hun hoedanigheid van „begunstigden” in de zin van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2004/38 tot gevolg, zonder dat dit evenwel heeft geleid tot het verlies van de bescherming waarin deze richtlijn voorziet in geval van verwijdering van het grondgebied van de gastlidstaat.
79. Anders gezegd, in tegenstelling tot de situatie van Ormazabal, die na de verwerving van het Brits staatsburgerschap buiten de werkingssfeer van richtlijn 2004/38 viel wegens de gewijzigde rechtspositie ingevolge de gewijzigde status (maar die toch nog steeds onder artikel 21, lid 1, VWEU viel), wordt de situatie van de echtgenoot van Chenchooliah, na zijn terugkeer naar Portugal, niet meer door deze richtlijn geregeld, zonder dat dit evenwel betekent dat zijn rechtspositie is veranderd. Hij zal immers zijn recht van vrij verkeer in de toekomst in Ierland kunnen uitoefenen in het kader van richtlijn 2004/38, terwijl Ormazabal als Brits staatsburger een onvoorwaardelijk verblijfsrecht in het Verenigd Koninkrijk heeft. Deze richtlijn beoogt dus niet haar verblijfsrecht in die lidstaat te regelen.
80. Anders dan de situatie van Lounes, die na de verwerving van het Brits staatsburgerschap van zijn echtgenote geen verblijfsrecht in de zin van richtlijn 2004/38 kon hebben, valt de situatie van Chenchooliah na de terugkeer van haar echtgenoot naar Portugal dus met name binnen de werkingssfeer van andere bepalingen van deze richtlijn met het oog op haar verwijdering.(54)
3) De verwijdering van een onderdaan van een derde land, die de echtgenote van een burger van de Unie is, blijft onder richtlijn 2004/38 vallen wanneer die burger, wegens zijn terugkeer naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, in het gastland niet langer gebruikmaakt van zijn vrijheid van verkeer
81. Zoals blijkt uit de overwegingen die in de punten 68 tot en met 80 van deze conclusie zijn genoemd, is het duidelijk dat de verwijdering van Chenchooliah onder richtlijn 2004/38 valt, met name onder artikel 15 van deze richtlijn.
82. In dat verband zijn volgens mij drie andere overwegingen van belang.
83. In de eerste plaats merk ik op dat de minister in de zaak die tot het arrest Metock e.a.(55) heeft geleid, reeds had gepleit voor een ruime uitlegging van de toepassing van de nationale vreemdelingenwetgeving op echtgenoten die familielid zijn van een burger van de Unie. Dit standpunt is door het Hof verworpen in de punten 60 tot en met 70 van zijn arrest. In dat opzicht heeft het Hof met name gewezen op de bevoegdheid van de Uniewetgever om de voorwaarden te regelen voor binnenkomst en verblijf van de familieleden van een burger van de Unie op het grondgebied van de lidstaten, wanneer het feit dat zijn familieleden hem niet naar de gastlidstaat mogen begeleiden of zich daar niet later bij hem mogen voegen, zijn vrijheid van verkeer zou aantasten en hem ervan zou weerhouden om van zijn inreis‑ en verblijfsrecht in die lidstaat gebruik te maken.(56)
84. Indien de lidstaten de mogelijkheid zou worden geboden om overeenkomstig de procedurele waarborgen van richtlijn 2004/38 te beslissen over de verwijdering van derdelanders die familielid zijn van een burger van de Unie, van het grondgebied van de gastlidstaat of over hun uitzetting op grond van het nationale vreemdelingenrecht, zou dit tot gevolg hebben dat de vrijheid van verkeer voor burgers van de Unie in een lidstaat waarvan zij niet de nationaliteit bezitten, per lidstaat zou verschillen naargelang de nationale immigratiebepalingen, in het bijzonder die welke uitzetting met een inreisverbod voor onbepaalde tijd toestaan. Die uitkomst zou onverenigbaar zijn met het recht van vrij verkeer en verblijf voor de burgers van de Unie op het grondgebied van de lidstaten.
85. In de tweede plaats moet worden benadrukt dat een uitlegging volgens welke een burger van de Unie en zijn familieleden onderworpen zijn aan verschillende verwijderingsprocedures, afbreuk doet aan de doelstelling die erin bestaat het gezinsleven te beschermen en de uitoefening van het recht van vrij verkeer te vergemakkelijken, zoals de Commissie uitdrukkelijk heeft verklaard.(57) Indien een derdelander die de echtgenote is van een burger van de Unie die zijn rechten van vrij verkeer niet meer uitoefent, zou kunnen worden uitgezet op grond van het nationale vreemdelingenrecht dat voorziet in een verbod voor onbepaalde tijd om het Iers grondgebied binnen te komen, zoals in casu het geval is, zou dat in werkelijkheid erop neerkomen dat de burger van de Unie wordt verhinderd in de toekomst met zijn echtgenote naar Ierland terug te keren ingeval hij in die lidstaat gebruik zou willen maken van zijn vrijheid van verkeer.(58)
86. Dienaangaande heeft het Hof reeds in herinnering gebracht dat volgens overweging 5 van richtlijn 2004/38 „[h]et recht van alle burgers van de Unie van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten [...], wil het bestaan onder objectieve voorwaarden van vrijheid en waardigheid, ook aan familieleden, ongeacht hun nationaliteit, [dient] te worden verleend”.(59) Naar mijn mening is het verstandig om aan te nemen dat deze „objectieve voorwaarden van vrijheid en waardigheid” zich moeten uitstrekken tot de volledige levenscyclus van de uitoefening van de vrijheid van verkeer van de burgers van de Unie en hun familieleden, vanaf hun aankomst in de gastlidstaat tot hun vertrek uit die lidstaat. Voorts vermeldt overweging 25 onder meer dat procedurele waarborgen moeten worden vastgelegd ter verzekering van een hoog beschermingsniveau van de rechten van de burger van de Unie en zijn familieleden in geval van weigering van toegang tot of verblijf in een andere lidstaat.
87. In de derde en laatste plaats is het standpunt dat ik in de punten 68 tot en met 80 van deze conclusie naar voren heb gebracht, volgens hetwelk Chenchooliah onder richtlijn 2004/38 blijft vallen, met name onder artikel 15 ervan met het oog op haar verwijdering, in overeenstemming met het vereiste dat de bepalingen van richtlijn 2004/38 niet restrictief mogen worden uitgelegd en dat deze in geen geval hun effectiviteit mag worden ontnomen.(60)
88. Gelet op voorgaande overwegingen ben ik derhalve van mening dat, aangezien de beëindiging of het verval van een verblijfsrecht deel uitmaakt van het einde van de uitoefening van de vrijheid van verkeer, de verwijdering van een onderdaan van een derde land, echtgenote van een burger van de Unie, van het grondgebied van de gastlidstaat onder richtlijn 2004/38 blijft vallen, met name onder artikel 15 ervan, wanneer die burger in de gastlidstaat niet langer gebruikmaakt van zijn vrijheid van verkeer daar hij is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.
2. Beperkingen en procedurele waarborgen die van toepassing zijn op de verwijdering van burgers van de Unie en hun familieleden die derdelanders zijn, omdat hun verblijfsrecht is vervallen
89. Richtlijn 2004/38 voorziet in beperkingen en procedurele waarborgen die van toepassing zijn op de verwijdering van burgers van de Unie en hun familieleden. Deze richtlijn maakt meer bepaald een onderscheid tussen twee verschillende regelingen die berusten op de redenen ter rechtvaardiging van de verwijdering. Een besluit tot verwijdering kan dus worden gerechtvaardigd om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid (hoofdstuk VI) of om andere redenen (artikel 15), in het bijzonder op grond van het feit dat een begunstigde van richtlijn 2004/38 niet langer voldoet aan de verblijfsvoorwaarden van deze richtlijn.
90. Hoewel ik het eens ben met de minister dat de aangevoerde redenen ter rechtvaardiging van de verwijdering van Chenchooliah niet onder de in richtlijn 2004/38 genoemde redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid vallen, is het voor mij, om de redenen die ik hierna zal uiteenzetten, ondenkbaar dat Chenchooliah niet onder artikel 15 van deze richtlijn zou vallen.
a) Werkingssfeer van hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38
91. De minister alsmede de regeringen die opmerkingen hebben ingediend, stellen dat in een situatie als die van Chenchooliah, een besluit tot verwijdering niet wordt geregeld door de bepalingen van hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38, maar door het nationale vreemdelingenrecht (uitzettingsbesluit).(61)
92. Chenchooliah voert daarentegen aan dat een verwijderingsbesluit jegens haar moet worden genomen krachtens en onder eerbiediging van de voorwaarden van hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38, in het bijzonder de artikelen 27 en 28 van deze richtlijn.
93. Alvorens het niveau van bescherming tegen verwijdering te onderzoeken dat een derdelander die de echtgenote van een burger van de Unie is, zoals Chenchooliah, geniet, zij ten eerste eraan herinnerd dat uit de aanhef van hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38 volgt dat de bepalingen in dit hoofdstuk, met name artikel 27, zien op de beperking van het inreisrecht en het verblijfsrecht om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid.
94. Het is duidelijk dat de ter rechtvaardiging van de verwijdering van Chenchooliah aangevoerde redenen niet gebaseerd zijn op redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid die onder hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38 vallen.(62) Zoals de minister in zijn schriftelijke opmerkingen heeft aangegeven en ter terechtzitting heeft bevestigd, is haar verwijdering immers gebaseerd op het feit dat haar echtgenoot, die een burger van de Unie is, sinds zijn terugkeer naar Portugal zijn recht van vrij verkeer in Ierland niet meer uitoefent. De minister heeft tevens aangegeven dat een besluit tot uitzetting, zoals het ontwerp van besluit strekkende tot uitzetting van Chenchooliah, een maatregel ter controle op immigratie is, die voor economische doeleinden is vastgesteld.
95. Ten tweede lijkt het mij nuttig terug te komen op het arrest Metock e.a.(63) door te verwijzen naar de punten 94 en 95 van dat arrest. Ik herinner eraan dat het Hof in punt 94 van dat arrest heeft verklaard dat „[d]e toepassing van richtlijn 2004/38 uitsluitend op familieleden van een burger van de Unie die hem ,begeleiden’ of ,zich bij hem voegen’, [...] neer[komt] op een beperking van de rechten van binnenkomst en verblijf van de familieleden van een burger van de Unie in de lidstaat waar die burger verblijft”. Het Hof heeft in punt 95 van dat arrest echter verklaard dat „[v]anaf het ogenblik waarop de persoon met de nationaliteit van een derde land die familielid is van een burger van de Unie aan richtlijn 2004/38 rechten van binnenkomst en verblijf in de gastlidstaat ontleent, [...] deze lidstaat dit recht alleen nog [kan] beperken met inachtneming van de artikelen 27 en 35 van die richtlijn”.(64) Mijns inziens kan deze precisering niet worden beoordeeld zonder rekening te houden met het feitelijke kader naar aanleiding waarvan dit arrest is gewezen, te weten dat de betrokken burgers van de Unie zich hadden gevestigd in de gastlidstaat en daar met hun echtgenoten, onderdanen van een derde land, verbleven. Bijgevolg moet die precisering van het Hof aldus worden opgevat dat indien en voor zover de onderdaan van een derde land die de echtgenote is van een burger van de Unie die zijn recht van vrij verkeer uitoefent, met die burger in de gastlidstaat verblijft en vervolgens zijn afgeleide inreis‑ en verblijfsrechten uit hoofde van richtlijn 2004/38 verliest, deze rechten slechts kunnen worden beperkt onder eerbiediging van met name de artikelen 27 en 35 van deze richtlijn.
96. Toegepast op het onderhavige geval betekent dit dat, aangezien de echtgenoot van Chenchooliah naar Portugal is teruggekeerd en het echtpaar niet meer samen in de gastlidstaat verblijft, Chenchooliah niet meer de door de artikelen 27 en 28 van richtlijn 2004/38 geboden bescherming tegen verwijdering geniet.
97. Hieruit volgt dat de situatie van Chenchooliah in beginsel niet binnen de werkingssfeer van hoofdstuk VI van richtlijn 2004/38 valt.(65) Dit betekent echter niet, zoals ik in de punten 72 tot en met 74 van deze conclusie heb uiteengezet, dat Chenchooliah niet binnen de werkingssfeer van andere bepalingen van deze richtlijn valt – in het bijzonder artikel 15 daarvan –, die de procedurele waarborgen regelen met betrekking tot de verwijdering van burgers van de Unie of hun familieleden die in het verleden in de gastlidstaat hebben verbleven in de hoedanigheid van „begunstigden” in de zin van artikel 3, lid 1, van deze richtlijn.
b) Uitlegging van artikel 15 van richtlijn 2004/38
98. Overeenkomstig artikel 15, lid 1, van richtlijn 2004/38 „[zijn] [d]e procedures van de artikelen 30 en 31 [...] van overeenkomstige toepassing op besluiten ter beperking van het vrij verkeer van burgers van de Unie of hun familieleden die worden genomen om andere redenen dan openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid”.(66)
99. In de eerste plaats blijkt uit een zuiver letterlijke lezing van artikel 15, lid 1, van richtlijn 2004/38 dat de procedurele waarborgen waarnaar deze bepaling verwijst (artikelen 30 en 31) „van overeenkomstige toepassing [zijn] op besluiten ter beperking van het vrij verkeer van burgers van de Unie of hun familieleden”. Dit betekent dat deze bepaling van toepassing is op elk verwijderingsbesluit ter beperking van het vrij verkeer van niet alleen een burger van de Unie, maar ook van diens familieleden. Uit de lezing van deze bepaling volgt tevens dat zij niet ziet op besluiten die om redenen van openbare orde, openbare veiligheid of volksgezondheid worden genomen, maar alleen op besluiten die „om andere redenen” worden genomen. Dientengevolge moet worden aangenomen dat de „andere redenen” waarnaar artikel 15, lid 1, van richtlijn 2004/38 verwijst, onder meer betrekking hebben op de situatie waarin een afgeleid verblijfsrecht in de gastlidstaat wordt verloren wegens de terugkeer van de burger van de Unie naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit, zoals in het hoofdgeding aan de orde is.
100. Indien men in de tweede plaats rekening houdt met de omringende bepalingen van artikel 15 van richtlijn 2004/38, moet worden opgemerkt dat dit artikel deel uitmaakt van hoofdstuk III van deze richtlijn, dat het opschrift „Verblijfsrecht” draagt. De bepalingen van dit hoofdstuk hebben onder andere betrekking op het verblijfsrecht voor maximaal drie maanden (artikel 6), het verblijfsrecht voor meer dan drie maanden (artikel 7) alsmede het behoud van het verblijfsrecht van familieleden in geval van overlijden of vertrek van de burger van de Unie (artikel 12) en in geval van scheiding, ontbinding of nietigverklaring van het huwelijk of van beëindiging van het geregistreerde partnerschap (artikel 13) enerzijds en het behoud van het verblijfsrecht van de artikelen 6, 7, 12 en 13 zolang de begunstigden van deze rechten voldoen aan de in deze artikelen genoemde voorwaarden (artikel 14) anderzijds. In deze context ziet artikel 15 van richtlijn 2004/38, zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, op situaties waarin een burger van de Unie en diens familieleden die hem begeleiden en zich bij hem voegen niet langer voldoen aan de verblijfsvoorwaarden van deze richtlijn (artikel 6, 7, 12, 13 of 14) en dientengevolge hun eigen of afgeleide verblijfsrechten verliezen.(67) In het onderhavige geval staat vast dat Chenchooliah in Ierland heeft verbleven als echtgenote van een burger van de Unie die in die lidstaat gebruik heeft gemaakt van zijn vrijheid van verkeer op grond van het afgeleide verblijfsrecht voor maximaal drie maanden als bepaald in artikel 6, lid 2, van richtlijn 2004/38, welk recht zij door de terugkeer van haar echtgenoot naar Portugal heeft verloren.
101. Artikel 15 van richtlijn 2004/38, bekeken in zijn context, moet derhalve aldus worden uitgelegd dat het betrekking heeft op een burger van de Unie en diens familieleden, onderdanen van een derde land, in een situatie als die van Chenchooliah. Dit is de enige uitlegging die de verwezenlijking van de doelstellingen van deze richtlijn kan waarborgen.
102. De voorgaande conclusie wordt bevestigd door de analyse van het doel van richtlijn 2004/38.
103. In dit verband dient allereerst in herinnering te worden gebracht dat uit een vaste uitlegging van het Hof volgt dat de Uniewetgever heeft erkend dat de bescherming van het gezinsleven van de onderdanen van de lidstaten van belang is voor de opheffing van de belemmeringen voor de uitoefening van de door het VWEU gewaarborgde fundamentele vrijheden.(68) Zoals ik in de punten 85 en 86 van deze conclusie heb aangevoerd, zou de niet-toepassing van artikel 15 van richtlijn 2004/38 op familieleden die derdelanders zijn, wat volgens mij ondenkbaar is, tot gevolg hebben dat een echtpaar op grond van verschillende rechtsstelsels kan worden verwijderd uit de gastlidstaat, hetgeen afbreuk zou doen aan de doelstelling die erin bestaat het familieleven te beschermen en de uitoefening van het recht van vrij verkeer te vergemakkelijken. In casu zou Chenchooliah, indien zij op grond van met name artikel 3, lid 1, van de immigratiewet 1999 zou worden uitgezet, een verbod om het Ierse grondgebied binnen te komen worden opgelegd. Ook al bepaalt artikel 3.11 van deze wet, zoals de minister in zijn schriftelijke opmerkingen heeft verklaard, dat een persoon tegen wie een uitzettingsbesluit is uitgevaardigd de minister om wijziging of intrekking van dit besluit kan verzoeken, heeft de minister ter terechtzitting bevestigd dat deze bevoegdheid echter discretionair is.
104. Vervolgens zij eraan herinnerd dat overeenkomstig artikel 15, lid 3, van richtlijn 2004/38 het gastland geen verbod om het grondgebied binnen te komen kan verbinden aan een verwijderingsbesluit dat onder artikel 15, lid 1, van deze richtlijn valt. Het is dus overduidelijk dat de vaststelling door de gastlidstaat van een uitzettingsbesluit op grond van het nationaal vreemdelingenrecht, waaraan een verbod om het grondgebied binnen te komen is verbonden, in ieder geval schending van de vereisten van artikel 15, lid 3, van richtlijn 2004/38 oplevert. Bovendien zou een dergelijk besluit in feite erop neerkomen dat de burger van de Unie wordt verhinderd om in de toekomst samen met zijn echtgenote, een derdelander, naar Ierland terug te keren indien hij in die lidstaat gebruik zou willen maken van zijn vrijheid van verkeer.
105. Ten slotte zou de niet-toepassing van artikel 15 van richtlijn 2004/38 op situaties als die aan de orde in het hoofdgeding tot gevolg hebben dat deze bepaling grotendeels wordt uitgehold doordat zij van haar nuttig effect wordt beroofd.
106. Om al deze redenen ben ik van mening dat de artikelen 15, 30 en 31 van richtlijn 2004/38 aldus moeten worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op een besluit tot verwijdering van een onderdaan van een derde land die de echtgenote van een burger van de Unie is, zoals verzoekster in het hoofdgeding.
V. Conclusie
107. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vragen van de High Court als volgt te beantwoorden:
„De artikelen 15, 30 en 31 van richtlijn 2004/38/EG van het Europees Parlement en de Raad van 29 april 2004 betreffende het recht van vrij verkeer en verblijf op het grondgebied van de lidstaten voor de burgers van de Unie en hun familieleden, tot wijziging van verordening (EEG) nr. 1612/68 en tot intrekking van richtlijnen 64/221/EEG, 68/360/EEG, 72/194/EEG, 73/148/EEG, 75/34/EEG, 75/35/EEG, 90/364/EEG, 90/365/EEG en 93/96/EEG, zoals gewijzigd bij verordening (EU) nr. 492/2011 van het Europees Parlement en de Raad van 5 april 2011, moeten aldus worden uitgelegd dat zij van toepassing zijn op een besluit tot verwijdering van een onderdaan van een derde land dat wordt genomen omdat deze onderdaan van een derde land geen verblijfsrecht uit hoofde van deze richtlijn meer heeft, in een situatie waarin die onderdaan van een derde land met een burger van de Unie is gehuwd op een tijdstip waarop deze gebruikmaakte van zijn vrijheid van verkeer door zich te begeven naar en te verblijven in een andere lidstaat dan die waarvan hij de nationaliteit bezit, overeenkomstig artikel 6, lid 1, van deze richtlijn, en vervolgens is teruggekeerd naar de lidstaat waarvan hij de nationaliteit bezit.”