FORSLAG TIL AFGØRELSE FRA GENERALADVOKAT
H. SAUGMANDSGAARD ØE
fremsat den 30. april 2019 (1)
Forenede sager C-708/17 og C-725/17
»EVN Bulgaria Toplofikatsia« EAD
mod
Nikolina Stefanova Dimitrova
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Rayonen sad Asenovgrad (kredsdomstol i Asenovgrad, Bulgarien))
og
»Toplofikatsia Sofia« EAD
mod
Mitko Simeonov Dimitrov
procesdeltager
»Termokomplekt« OOD
(anmodning om præjudiciel afgørelse indgivet af Sofiyski rayonen sad (kredsdomstol i Sofia, Bulgarien))
»Præjudiciel forelæggelse – fjernvarme – fællesejede ejendomme forsynet af et fjernvarmenet – forbrugerbeskyttelse – direktiv 2011/83/EU – artikel 27 – levering uden forudgående anmodning – national ordning, hvorefter medejerne er forpligtet til at bidrage til opvarmningsudgifterne, også selv om de ikke anvender varmen i deres lejlighed – energieffektivitet – direktiv 2006/32/EF – artikel 13, stk. 2 – direktiv 2012/27/EU – artikel 10, stk. 1 – fakturering af energi på grundlag af det faktiske forbrug – national ordning, hvorefter en del af opvarmningsudgifterne skal fordeles mellem medejerne på grundlag af deres lejligheds opvarmede rumfang«
I. Indledning
1. Ved to anmodninger om præjudiciel afgørelse har Rayonen sad Asenovgrad (kredsdomstol i Asenovgrad, Bulgarien) og Sofiyski rayonen sad (kredsdomstol i Sofia, Bulgarien) forelagt Domstolen en række spørgsmål, som nærmere bestemt drejer sig om, hvorvidt den bulgarske lovgivning om levering af termisk energi er forenelig med såvel direktiv 2011/83/EU om forbrugerrettigheder (2) som direktiv 2006/32/EF om energieffektivitet i slutanvendelserne og om energitjenester (3) og direktiv 2012/27/EU om energieffektivitet (4).
2. Spørgsmålene er blevet stillet inden for rammerne af tvister mellem på den ene side selskabet EVN Bulgaria Toplofikatsia EAD (herefter »EVN«) og Nikolina Stefanova Dimitrova og på den anden side mellem selskabet Toplofikatsia Sofia EAD og Mitko Simeonov Dimitrov vedrørende de nævnte privatpersoners vægring ved at betale deres varmeregninger. De har rejst indvending mod de pågældende fakturaer, idet de har gjort gældende, at de, skønt deres ejendom forsynes af et fjernvarmenet, ikke har givet deres samtykke til at modtage fjernvarme, og at de ikke anvender fjernvarme i deres respektive lejligheder.
3. De forelæggende retters mange spørgsmål vedrører i det væsentlige to problemstillinger. Dels er retterne i tvivl om, hvorvidt den bulgarske ordning ved at bestemme, at medejerne af fællesejede ejendomme, der forsynes af et fjernvarmenet, er forpligtet til at bidrage til opvarmningsudgifterne, selv om de, som Nikolina Stefanova Dimitrova og Mitko Simeonov Dimitrov, ikke anvender varmen i deres lejlighed, pålægger privatpersoner i deres situation at acceptere levering af fjernvarme uden forudgående anmodning i strid med artikel 27 i direktiv 2011/83.
4. Dels ønsker Rayonen sad Asenovgrad (kredsdomstol i Asenovgrad) oplyst, om den pågældende ordning, hvorefter en del af de nævnte udgifter skal fordeles mellem medejerne på grundlag af deres lejligheds opvarmede rumfang, er forenelig med bestemmelserne i direktiv 2006/32 og i direktiv 2012/27, der forpligter medlemsstaterne til under visse betingelser at sikre, at faktureringen af den energi, som leveres til slutkunderne, »bygger på det faktiske forbrug«.
5. Jeg forklarer i dette forslag til afgørelse, hvorfor direktiv 2011/83, 2006/32 og 2012/27 efter min opfattelse ikke er til hinder for en sådan ordning.
II. Retsforskrifter
A. EU-retten
1. Forbrugerretten
6. Artikel 3 i direktiv 2011/83 med overskriften »Anvendelsesområde« bestemmer:
»1. Dette direktiv finder anvendelse på enhver aftale indgået mellem en erhvervsdrivende og en forbruger på de vilkår og i det omfang, der følger af direktivets bestemmelser. Det finder også anvendelse på aftaler om forsyning af vand, gas, elektricitet eller fjernvarme, herunder fra offentlige leverandører, for så vidt forsyningen sker på aftalebasis.
[…]
5. Dette direktiv berører ikke den nationale lovgivnings almindelige aftaleret såsom bestemmelserne om aftalers gyldighed, indgåelse og virkning, eftersom almindelige aftaleretlige aspekter ikke reguleres i dette direktiv.
[…]«
7. Direktivets artikel 27 med overskriften »Levering uden forudgående anmodning« bestemmer:
»Forbrugeren fritages for forpligtelsen til modydelse i tilfælde af levering uden forudgående anmodning af varer, vand, gas, elektricitet, fjernvarme eller digitalt indhold eller udførelse af tjenesteydelser uden forudgående anmodning, jf. artikel 5, stk. 5, og punkt 29 i bilag I til [direktiv 2005/29/EF (5)]. I sådanne tilfælde er manglende respons fra forbrugeren efter en sådan levering eller udførelse uden forudgående anmodning ikke ensbetydende med samtykke.«
8. I bilag I til direktiv 2005/29 med overskriften »Former for handelspraksis, som under alle omstændigheder anses som urimelige« angives i punkt 29, at »[d]er afkræves omgående eller senere betaling for eller returnering eller oplagring af produkter, som den erhvervsdrivende har leveret, selv om forbrugeren ikke har anmodet herom […] (levering uden forudgående anmodning).«
2. Direktiverne om energieffektivitet
9. Direktiv 2006/32 blev med virkning fra den 5. juni 2014 erstattet af direktiv 2012/27 (6). Henset til de tidsrum, som de faktiske omstændigheder i hovedsagerne omfatter, finder begge direktiver dog anvendelse på dem.
10. Artikel 13 i direktiv 2006/32 med overskriften »Måling og informativ fakturering af energiforbruget« bestemte:
»1. Medlemsstaterne sørger for, at slutkunder i forbindelse med forbrug af elektricitet, naturgas, fjernvarme og/eller fjernkøling samt varmt brugsvand, så vidt det er teknisk muligt, økonomisk fornuftigt og står i et rimeligt forhold til den potentielle energibesparelse, udstyres med individuelle målere til en konkurrencedygtig pris, som nøjagtigt afspejler slutkundens faktiske energiforbrug og angiver det faktiske forbrugstidspunkt.
Når en eksisterende måler udskiftes, stilles der altid sådanne individuelle målere til rådighed til en konkurrencedygtig pris, medmindre dette ikke er teknisk muligt eller ikke omkostningseffektivt i forhold til den anslåede potentielle energibesparelse på lang sigt. Når der oprettes en ny forbindelse i en ny bygning, eller der foretages større renoveringsarbejder som omhandlet i direktiv 2002/91/EF [(7)], stilles der altid sådanne målere til rådighed til en konkurrencedygtig pris.
2. Medlemsstaterne sørger [om fornødent] for, at faktureringen fra energidistributører, distributionssystemoperatører og energileverandører i detailleddet baseres på det faktiske energiforbrug og præsenteres på en klar og forståelig måde […]
[…]«
11. Artikel 9 i direktiv 2012/27 med overskriften »Måling« gentager i stk. 1 bestemmelserne i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2006/32. Stk. 3 i den nævnte artikel 9 bestemmer:
»3. Leveres opvarmning og køling eller varmt vand til en bygning fra et fjernvarmenet eller fra en central kilde, der betjener flere bygninger, installeres en varme- eller varmtvandsmåler ved varmeveksleren eller på leveringsstedet.
I ejendomme med flere lejligheder og bygninger til flere formål med en central varme- og kølekilde eller forsyning fra et fjernvarmenet eller fra en central kilde, der betjener flere bygninger, installeres der senest den 31. december 2016 individuelle forbrugsmålere, der måler forbruget af varme eller køling eller varmt vand i hver enhed, hvis det er teknisk gennemførligt og omkostningseffektivt. Er det ikke teknisk gennemførligt eller omkostningseffektivt at benytte individuelle målere til at måle varmeforbruget, anvendes der individuelle varmefordelingsmålere til at måle varmeforbruget i hver radiator, medmindre den pågældende medlemsstat godtgør, at installationen af sådanne varmefordelingsmålere ikke vil være omkostningseffektiv. I disse tilfælde kan der overvejes alternative omkostningseffektive metoder til måling af varmeforbruget.
Anvender ejendomme med flere lejligheder fjernvarme eller fjernkøling, eller er egne fælles varme- eller kølesystemer til sådanne ejendomme almindelige, kan medlemsstaterne for at sikre gennemsigtig og nøjagtig beregning af det individuelle forbrug indføre gennemsigtige regler for fordelingen af omkostningerne til varme- eller varmtvandsforbruget i sådanne ejendomme. Reglerne skal, når det er relevant, omfatte retningslinjer for metoden til fordeling af omkostningerne til varme og/eller varmt vand som følger:
a) varmt vand til husholdningsbehov
b) varme fra ejendommens installation og med henblik på opvarmning af fællesarealer (hvis trapper og gange er udstyret med radiatorer)
c) til opvarmning af lejligheder.«
12. Artikel 10 i direktiv 2012/27 med overskriften »Faktureringsoplysninger« bestemmer i stk. 1:
»Har slutkunderne ikke intelligente målere som omhandlet i direktiv 2009/72/EF [(8)] og direktiv 2009/73/EF [(9)], sikrer medlemsstaterne, hvis det er teknisk muligt og økonomisk begrundet, senest den 31. december 2014, at faktureringsoplysningerne er nøjagtige og bygger på det faktiske forbrug, jf. bilag VII, punkt 1.1, i alle de sektorer, der er omfattet af nærværende direktiv, herunder energidistributører, distributionssystemoperatører og energileverandører i detailleddet.
[…]«
13. Punkt 1.1 i bilag VII til direktiv 2012/27 med overskriften »Fakturering baseret på faktisk forbrug« bestemmer:
»For at give slutkunderne mulighed for at styre deres eget energiforbrug bør faktureringen finde sted på grundlag af det faktiske forbrug mindst en gang årligt […]«
B. Bulgarsk ret
14. Artikel 133, stk. 2, i zakon za energetikata (lov om energi) (10) bestemmer, at »tilslutning af kundernes installationer i en fællesejet ejendom skal ske med skriftligt samtykke fra ejere, der repræsenterer mindst to tredjedele af det ejede i den fællesejede ejendom«.
15. Lovens artikel 142, stk. 2, bestemmer, at »termisk energi bestemt til opvarmning af en fællesejet ejendom skal opdeles i varme afgivet af den interne installation, termisk energi bestemt til opvarmning af de fælles dele og termisk energi bestemt til opvarmning af de individuelle lejligheder«.
16. Det angives i lovens artikel 149a, stk. 1, at »kunderne til termisk energi i en fællesejet ejendom kan købe den termiske energi af en leverandør, som er valgt med skriftligt samtykke fra medejere, der repræsenterer mindst to tredjedele af det ejede i den fællesejede ejendom«.
17. I samme lovs artikel 149b angives det, hvad den skriftlige aftale, der skal indgås, skal indeholde, hvis kunder, der bor i en fællesejet ejendom, skal forsynes af en leverandør.
18. I artikel 153, stk. 1, 2 og 6, i loven om energi bestemmes følgende:
»1. Alle ejere og indehavere af en brugsret over en lejlighed i en fællesejet ejendom, som er tilsluttet abonnentunderstationen eller en selvstændig del heraf, er kunder til termisk energi og forpligtet til at installere apparater til fordeling af forbruget af termisk energi som omhandlet i artikel 140, stk. 1, nr. 2, på varmegiverne i deres lejlighed og til at betale udgifterne til forbruget af termisk energi på de betingelser og efter de regler, der er fastsat i den relevante bekendtgørelse omhandlet i artikel 36, stk. 3.
2. Når ejere, der repræsenterer mindst to tredjedele af ejendomsretten over den fællesejede ejendom, og som er tilsluttet abonnentunderstationen eller en selvstændig gren heraf, ikke ønsker at være kunder til termisk energi bestemt til opvarmning eller varmt vand, er de forpligtet til skriftligt at underrette den virksomhed, der transporterer den termiske energi, herom og anmode om, at forsyningen af termisk energi bestemt til opvarmning eller varmt vand til den pågældende abonnentunderstation eller en selvstændig del heraf bringes til ophør.
[…]
6. Kunder bosat i en fællesejet ejendom, som afbryder forsyningen af termisk energi til de varmegivere, der befinder sig i deres lejlighed, forbliver kunder til termisk energi for så vidt angår den varme, der afgives af den interne installation og af de varmegivere, der befinder sig i de fælles dele af bygningen.«
19. Naredba za toplosnabdyavaneto (bekendtgørelse om fjernvarme) nr. 16-334 af 6. april 2007 fastlægger reglerne og de tekniske vilkår for fjernvarme, operativ drift af fjernvarmesystemet, producenternes og kundernes tilslutning til fjernvarmenettet, distribution, midlertidig ophævelse og afbrydelse af tilslutningen til fjernvarme.
20. Det fremgår af bekendtgørelsens artikel 61, stk. 1, at fordelingen af forbruget af termisk energi mellem medejerne/energikunderne for fællesejede ejendomme skal foretages i overensstemmelse med de regler, som angives i den metode, der er indeholdt i bilaget til bekendtgørelsen (herefter »den i bekendtgørelsen om fjernvarme fastsatte metode«).
21. Det bestemmes i punkt 6.1.3 i den ved bekendtgørelsen om fjernvarme fastsatte metode, at »den mængde termisk energi […], der afgives af den interne installation, fordeles proportionalt i forhold til det opvarmede rumfang i henhold til grundplanen«.
III. Tvisterne i hovedsagerne og de præjudicielle spørgsmål
A. Sag C-708/17
22. Nikolina Stefanova Dimitrova er ejer af en lejlighed i en fællesejet ejendom i byen Plovdiv (Bulgarien). Ejendommen er udstyret med en intern installation til opvarmning og varmt vand (11), som er tilsluttet et fjernvarmenet (12). Ved hjælp af dette net forsyner EVN ejendommen med termisk energi til opvarmning og varmt brugsvand.
23. Et tredjepartsselskab, som er ansvarligt for at aflæse og fordele ejendommens forbrug af termisk energi mellem de forskellige medejere, tildelte efter den i bekendtgørelsen om fjernvarme fastsatte metode Nikolina Stefanova Dimitrovas lejlighed et forbrug til en værdi af 266,25 bulgarske lev (BGN) (ca. 136 EUR) for perioden fra den 1. november 2012 til den 30. april 2015.
24. Da Nikolina Stefanova Dimitrova ikke havde betalt dette beløb, indgav EVN den 12. juli 2016 begæring om et betalingspålæg til Rayonen sad Asenovgrad (kredsdomstol i Asenovgrad), som efterkom begæringen.
25. Nikolina Stefanova Dimitrova rejste indsigelse mod pålægget. EVN anlagde derpå sag ved samme domstol med påstand om, at selskabets fordring blev fastslået, og om, at det blev pålagt Nikolina Stefanova Dimitrova at betale morarenter og lovbestemte renter. Hun har anfægtet fordringen inden for rammerne af denne sag. Hun har navnlig gjort gældende, at der ikke består noget skyldforhold mellem hende og EVN. Nikolina Stefanova Dimitrova har ligeledes anfægtet de fakturaer, som hun er blevet tilstillet, med den begrundelse, at de i strid med, hvad der bestemmes i artikel 13, stk. 2, i direktiv 2006/32, ikke afspejler hendes faktiske forbrug af termisk energi.
26. På denne baggrund har Rayonen sad Asenovgrad (kredsdomstol i Asenovgrad) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) Er artikel 13, stk. 2, i [direktiv 2006/32] til hinder for fjernvarmeselskabets mulighed for at forlange betaling for den forbrugte varmeenergi, der afgives af fjernvarmeinstallationen i en fællesejet bygning, i forhold til ejerlejlighedernes opvarmelige volumen i henhold til grundplanen, uden at tage hensyn til den mængde varmeenergi, der faktisk er afgivet i den enkelte ejerlejlighed?
2) Er en national bestemmelse forenelig med [artikel 27 i direktiv 2011/83], hvorefter forbrugerne, som er ejere af lejligheder i bygninger, som er omfattet af bestemmelserne om fællesejede bygninger, er forpligtet til at betale vederlaget for den ikke benyttede varmeenergi, der er leveret af bygningens fjernvarmeinstallation, når de har indstillet benyttelsen af varmeenergien, idet de har afskaffet varmeapparaterne i deres lejligheder, eller fjernvarmeselskabets medarbejdere efter deres ønske har afbrudt varmeapparatets mulighed for at afgive varme?
3) Skaber en sådan national bestemmelse en urimelig handelspraksis som omhandlet i [direktiv 2005/29]?«
B. Sag C-725/17
27. Mitko Simeonov Dimitrov er ejer af en lejlighed i en fællesejet ejendom i byen Sofia (Bulgarien). Ejendommen er udstyret med en intern installation til opvarmning og varmt vand, som er tilsluttet et fjernvarmenet. Ved hjælp af dette net forsyner Toplofikatsia Sofia ejendommen med termisk energi til opvarmning og varmt brugsvand.
28. Toplofikatsia Sofia har sagsøgt Mitko Simeonov Dimitrov ved Sofiyski rayonen sad (kredsdomstol i Sofia) med påstand om, at det fastslås, at der består en fordring vedrørende levering af varme i perioden fra den 1. maj 2014 til den 30. april 2016 og vedrørende de udgifter, som er afholdt af selskabet »Termokomplekt« OOD, der foretog aflæsningen og fordelingen af ejendommens forbrug af termisk energi. Mitko Simeonov Dimitrov har i denne forbindelse gjort gældende, at der ikke består noget skyldforhold mellem ham og Toplofikatsia Sofia, eftersom han ikke har underskrevet nogen skriftlig aftale og ikke anvender fjernvarme i sin lejlighed.
29. På denne baggrund har Sofiyski rayonen sad (kredsdomstol i Sofia) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»1) [Direktiv 2011/83] undtager fra sit anvendelsesområde den traditionelle aftalerets bestemmelser om indgåelse af aftaler, men undtager det også reguleringen af denne yderst atypiske, lovbestemte struktur for aftaleforholds opståen?
2) Såfremt direktiv 2011/83 ikke udelukker en særskilt ordning i dette tilfælde: Er der tale om en aftale som omhandlet i direktivets artikel 5 eller om noget andet? Såfremt det er en aftale, eller såfremt det ikke er en aftale: Finder direktivet anvendelse i det foreliggende tilfælde?
3) Er denne type faktiske aftaler omfattet af [direktiv 2011/83], uanset hvornår de er opstået, eller gælder direktivet kun for nyerhvervede lejligheder eller – endnu snævrere – kun for nyopførte lejligheder (altså brugerinstallationer, der anmoder om tilslutning til fjernvarmenettet)?
4) Såfremt direktiv 2011/83 finder anvendelse: Er den nationale bestemmelse i strid med [direktivets] artikel 5, stk. 1, litra f), sammenholdt med [artiklens] stk. 2, som fastsætter retten til henholdsvis den grundlæggende mulighed for at opsige retsforholdet?
5) Såfremt der skal indgås en aftale: Er der foreskrevet en form herfor, og hvilket indholdsmæssigt omfang skal de oplysninger have, som skal stilles til rådighed for forbrugeren (i den foreliggende sag: den enkelte lejlighedsejer og ikke fællesskabet af lejlighedsejere)? Har manglen på oplysninger, som er stillet til rådighed rettidigt, indflydelse på retsforholdets opståen?
6) Kræver det en udtrykkelig anmodning, altså en formelt udtrykt vilje fra forbrugerens side, at blive part i et sådant retsforhold?
7) Såfremt der er indgået en aftale, formelt eller ej, indgår opvarmningen af bygningens fælles dele (navnlig trappeopgangen) da i kontraktens genstand, og har forbrugeren bestilt tjenesteydelsen vedrørende denne del af tjenesteydelsen, når der ikke foreligger en udtrykkelig anmodning herom fra hans side eller sågar fra hele fællesskabet af lejlighedsejere (f.eks. hvis varmeapparaterne er blevet fjernet, hvilket i de allerfleste tilfælde må lægges til grund, idet de sagkyndige ikke nævner varmeapparater i de fælles dele af bygningen)?
8) Har det betydning for ejerens egenskab af forbruger, der har anmodet om opvarmning af de fælles dele af bygningen (eller gør det en forskel), såfremt varmeforsyningen i hans ejerlejlighed er stillet i bero?«
IV. Retsforhandlingerne for Domstolen
30. Forelæggelsesafgørelserne er dateret den 6. december 2017 (sag C-708/17) og den 5. december 2017 (sag C-725/17). De indgik til Domstolen henholdsvis den 19. og den 27. i samme måned.
31. Ved afgørelse afsagt af Domstolens præsident den 8. februar 2018 er sag C-708/17 og C-725/17, henset til deres indholdsmæssige forbindelse, blevet forenet med henblik på den skriftlige og mundtlige forhandling samt domsafsigelsen.
32. EVN, Toplofikatsia Sofia, Nikolina Stefanova Dimitrova, den litauiske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg til Domstolen. De samme procesdeltagere undtagen den litauiske regering var repræsenteret under den mundtlige forhandling, der fandt sted den 12. december 2018.
V. Bedømmelse
A. Domstolens kompetence og formaliteten med hensyn til de præjudicielle spørgsmål
33. EVN har gjort gældende, at Domstolen ikke har kompetence til at besvare det tredje spørgsmål, som Rayonen sad Asenovgrad (kredsdomstol i Asenovgrad) har forelagt i sag C-708/17. Ved dette spørgsmål anmoder den nævnte ret nemlig ikke Domstolen om at fortolke EU-retten, men om at fastslå, at der foreligger en urimelig handelspraksis, hvilket henhører under de nationale institutioners kompetence.
34. Jeg deler ikke dette synspunkt. Efter min opfattelse er der intet til hinder for, at en national retsinstans inden for rammerne af en præjudiciel forelæggelse anmoder Domstolen om at udtale sig om, hvorvidt en givet faktisk situation kan kvalificeres som urimelig handelspraksis som omhandlet i direktiv 2005/29, forudsat at retsinstansen foretager den nødvendige fastlæggelse og bedømmelse af de faktiske omstændigheder. En kvalificering i henhold til EU-retten af de faktiske omstændigheder, som en national retsinstans har fastlagt, vil netop indebære en fortolkning af EU-retten, som Domstolen har kompetence til at foretage inden for rammerne af proceduren i artikel 267 TEUF (13).
35. Endvidere har EVN gjort gældende, at ingen af de spørgsmål, som er blevet forelagt af Sofiyski rayonen sad (kredsdomstol i Sofia) i sag C-725/17, kan antages til realitetsbehandling. Efter selskabets opfattelse har denne ret ikke stillet noget spørgsmål, som Domstolen kan udtale sig om. Den forelæggende ret har heller ikke forklaret, hvad der har foranlediget den til at være i tvivl om rækkevidden af de bestemmelser i EU-retten, som den har anmodet om en fortolkning af, eller om, hvilken forbindelse der efter dens opfattelse er mellem disse bestemmelser og den nationale lovgivning, som den tvist, der er indbragt for den, er omfattet af.
36. Efter min opfattelse må denne indvending ligeledes forkastes. De spørgsmål, som Sofiyski rayonen sad (kredsdomstol i Sofia) har forelagt, drejer sig hovedsagelig om fortolkningen af direktiv 2011/83. Den nævnte ret har i forelæggelsesafgørelsen anført, hvorfor dette direktiv er relevant for den tvist, den er forelagt, og forklaret, at den er i tvivl om, hvorvidt bestemmelserne i loven om energi er forenelige med navnlig direktivets artikel 27. Spørgsmålene opfylder derfor de krav, der gælder med hensyn til formaliteten (14).
B. Realiteten
1. Indledende betragtninger
37. De foreliggende sager drejer sig i det væsentlige om fordelingen af opvarmningsudgifterne i fællesejede ejendomme, der forsynes af et fjernvarmenet (15).
38. Nikolina Stefanova Dimitrova og Mitko Simeonov Dimitrov er ejere af lejligheder, som udgør en del af sådanne ejendomme. De sagsøgende selskaber i hovedsagerne, EVN og Toplofikatsia Sofia, er energidistributører (16), som forsyner de pågældende ejendomme med termisk energi til opvarmning og varmt brugsvand gennem de fjernvarmenet, som de er tilsluttet. Denne energi fordeles til de forskellige ejendomme ved hjælp af en intern installation til opvarmning og varmt vand, som i udgangspunktet består af en abonnentunderstation (17) og et system af rør og distributionsinstallationer, herunder stigrør gennem hver lejlighed.
39. Levering af varme og varmt brugsvand i Bulgarien er reguleret i loven om energi og bekendtgørelsen om fjernvarme. Det bestemmes i denne lovgivning, at når en ejendom forsynes af et fjernvarmenet, har alle de medejere, hvis lejlighed er tilsluttet den interne installation til opvarmning og varmt vand, pligt til at bidrage til udgifterne til den termiske energi, som leveres til den pågældende ejendom (18).
40. Hvad dette angår bestemmes det i den nævnte lovgivning, at disse udgifter skal fordeles mellem medejerne, idet den termiske energi skal opdeles i energi anvendt til varmt brugsvand og energi anvendt til opvarmning, og idet sidstnævnte energi skal opdeles i varme afgivet af den interne installation (dvs. varmetabet fra det interne fordelingsnet), varme anvendt til opvarmning af de fælles dele (trappeopgange, forhaller, fælles kælderrum osv.) og varme anvendt til opvarmning af de personligt ejede dele (19). Mens varme og varmt vand anvendt i de personligt ejede dele faktureres på grundlag af den enkeltes faktiske forbrug, fordeles varme afgivet af den interne installation og varme anvendt til opvarmning af de fælles dele mellem medejerne på grundlag af deres lejligheds opvarmede rumfang, således som angivet i grundplanen (20).
41. Nikolina Stefanova Dimitrova og Mitko Simeonov Dimitrov anvender ikke den kollektive varme og det kollektive varme brugsvand i deres lejligheder og har klaget over, at de på trods af denne omstændighed har pligt til at bidrage til udgifterne til den varme, som anvendes i ejendommen, navnlig udgifterne til den varme, der afgives af den interne installation (21). De har påberåbt sig i denne forbindelse, at bestemmelserne i loven om energi og bekendtgørelsen om fjernvarme strider imod EU’s forbrugerret (afsnit 2).
42. Endvidere har Nikolina Stefanova Dimitrova anfægtet reglen for fordeling af de udgifter til den varme, som den interne installation, der er fastsat i henhold til bekendtgørelsen om fjernvarme, afgiver, idet den, da den bygger på kriteriet om lejlighedernes opvarmede rumfang, ikke tager hensyn til den mængde energi, hver enkelt medejer faktisk har forbrugt, hvilket er i strid med de krav, der er fastsat i de EU-retlige forskrifter om energieffektivitet (afsnit 3).
43. Endelig skal det nævnes, at de foreliggende sager langt fra er enkeltstående. Efter hvad der er blevet oplyst i forelæggelsesafgørelserne og af procesdeltagerne, giver spørgsmålet om bidragene til udgifterne til fjernvarme fra de medejere, som har besluttet ikke at anvende den i deres lejlighed, anledning til en lang række tvister for de bulgarske domstole. Disse tvister er udtryk for en reel social krise, der knytter sig til prisen for energi i Bulgarien. En væsentlig del af den bulgarske ejendomsmasse består af bygninger, som er dårligt isolerede i termisk henseende, og som er opført før 1989 på et tidspunkt, hvor energiprisen var nøje kontrolleret af staten. Siden da er prisen ifølge de af Kommissionen anførte statistikker blevet 25 gange højere i denne medlemsstat, således at fjernvarme er blevet utilgængelig for mange husstande.
2. Direktiv 2011/83 (det andet og det tredje spørgsmål i sag C-708/17 og samtlige spørgsmål i sag C-725/17)
44. Det andet og det tredje spørgsmål i sag C-708/17 og samtlige spørgsmål i sag C-725/17 drejer sig i det væsentlige om, hvorvidt de bestemmelser i loven om energi, hvori der fastsættes regler for levering af termisk energi i fællesejede ejendomme, er forenelige med EU-forbrugerretten. Disse bestemmelser kan sammenfattes som følger.
45. Tilslutning af den interne installation i en fællesejet ejendom til et fjernvarmenet kræver skriftligt samtykke fra medejere, der repræsenterer mindst to tredjedele af det ejede i den pågældende ejendom (22). Tilslutningen skal være omfattet af en aftale (23), og leveringen af termisk energi til ejendommen er undergivet en række generelle vilkår (24).
46. Det bestemmes i artikel 153, stk. 1, i loven om energi, at når en ejendom er tilsluttet et fjernvarmenet, er samtlige ejere (eller indehavere af en tinglig ret, som har karakter af en brugsret) af de personlige dele, som er tilsluttet den interne installation, kunder til termisk energi. De har i denne egenskab pligt til at bidrage til udgifterne til den termiske energi, som anvendes i ejendommen, på de betingelser og efter de regler, der er fastsat i bekendtgørelsen om fjernvarme. Dette gælder ligeledes ejere som Nikolina Stefanova Dimitrova og Mitko Simeonov Dimitrov, som ikke var en del af ejerfællesskabet, da beslutningen om tilslutning blev truffet.
47. Enhver medejer kan vælge ikke at anvende den således leverede termiske energi i sin lejlighed ved at lukke for sine radiatorer (25). Medejere, som har besluttet ikke at anvende fjernvarme i deres lejlighed, er i henhold til artikel 153, stk. 6, i loven om energi imidlertid stadig forpligtet til at betale en del af udgifterne til opvarmning af ejendommen, nemlig de udgifter, der svarer til den varme, som afgives af den interne installation, og den, der anvendes til opvarmning af de fælles dele. Dette gælder, indtil tilslutningen af ejendommen til fjernvarmenettet ophæves (hvilket indebærer opsigelse af aftalen om fjernvarme), idet ophævelsen ligeledes kræver skriftligt samtykke fra medejere, der repræsenterer mindst to tredjedele af det ejede i den pågældende ejendom (26). Det er ubestridt, at medejerne i de i hovedsagerne omhandlede ejendomme ikke havde truffet en sådan beslutning.
48. Nikolina Stefanova Dimitrova og Mitko Simeonov Dimitrov er, i lighed med de forelæggende retter, af den opfattelse, at denne situation er uforenelig med EU-forbrugerretten, herunder navnlig artikel 27 i direktiv 2011/83. Efter deres opfattelse pålægger loven om energi medejere, der ikke anvender fjernvarme i deres lejlighed, en »levering uden forudgående anmodning« af denne varme som omhandlet i den nævnte bestemmelse. I bestemmelsen fastsættes der for sådanne tilfælde et aftalemæssigt retsmiddel (remedy), idet en forbruger, der udsættes for en sådan levering, »fritages for forpligtelsen til modydelse«. Nikolina Stefanova Dimitrova og Mitko Simeonov Dimitrov bør derfor ikke være forpligtet til at bidrage til betaling af udgifterne til opvarmning af deres ejendomme.
49. Nikolina Stefanova Dimitrovas og Mitko Simeonov Dimitrovs kritik drejer sig navnlig om stk. 1 og 6 i artikel 153 i loven om energi. Dels er det omtvistet, jf. den førstnævnte bestemmelse, at hver enkelt medejers pligt til at bidrage til udgifterne til kollektiv opvarmning og varmt vand ikke følger af en aftale, som medejeren har indgået med distributøren, men alene består som følge af, at den pågældende ejer en lejlighed, som er tilsluttet den interne installation. Navnlig har de ejere, som ikke var en del af ejerfællesskabet på det tidspunkt, hvor beslutningen om tilslutning af ejendommen til fjernvarmenettet blev truffet, aldrig »anmodet« om at modtage fjernvarme. Dels har de sagsøgte anfægtet det forhold, at sidstnævnte bestemmelse tvinger medejere, som har slukket for eller fjernet radiatorerne i deres lejlighed, til at bidrage til ejendommens opvarmningsudgifter, selv om de ved de nævnte handlinger klart har tilkendegivet, at de ikke ønsker at modtage fjernvarme.
50. I betragtning af det foranstående er det for at give de forelæggende retter et anvendeligt svar efter min opfattelse hensigtsmæssigt at samle og omformulere det andet og det tredje spørgsmål i sag C-708/17 og samtlige spørgsmål i sag C-725/17 i ét enkelt spørgsmål, som går ud på, om direktiv 2011/83 er til hinder for en national ordning, hvorved det bestemmes, at medejerne i en fællesejet ejendom, der forsynes af et fjernvarmenet, har pligt til at bidrage til udgifterne til opvarmning af ejendommen, selv om de ikke individuelt har anmodet om at få leveret fjernvarme, og selv om de ikke anvender fjernvarme i deres lejlighed.
51. Inden dette spørgsmål besvares, skal det principielt afklares, om direktiv 2011/83 finder anvendelse i hovedsagerne (27). Hvad dette angår henviser jeg til, at det i direktivets artikel 3, stk. 1, bestemmes, at direktivet, på de vilkår og i det omfang, der følger af direktivets bestemmelser, finder anvendelse på »enhver aftale indgået mellem en erhvervsdrivende og en forbruger«, herunder »aftaler om forsyning af vand, gas, elektricitet eller fjernvarme, herunder fra offentlige leverandører, for så vidt forsyningen sker på aftalebasis«. Endvidere finder direktivet ifølge dets artikel 28, stk. 2, kun anvendelse på »aftaler indgået efter den 13. juni 2014«.
52. Jeg mener imidlertid ikke, at det er nødvendigt at behandle denne problematik nærmere i den foreliggende sag. Det fremgår hvad dette angår af forelæggelsesafgørelserne, at levering af varme og varmt brugsvand til fællesejede ejendomme fra et fjernvarmenet ifølge bulgarsk ret skal være omfattet af en aftale, at ejerfællesskabet ikke er en juridisk person (28), og at den enkelte medejer betragtes som den slutkunde, som det påhviler at bidrage til at betale udgifterne til den termiske energi, der anvendes i ejendommen (29). Det kan derfor forudsættes, at der for så vidt angår anvendelsen af direktiv 2011/83 rent faktisk foreligger en »aftale om forsyning af fjernvarme« mellem en »erhvervsdrivende« (leverandøren/distributøren) og en »forbruger« (den enkelte medejer), og at direktivet finder anvendelse ratione temporis (30), uden at det er fornødent at foretage en detaljeret behandling af disse forskellige aspekter, og det så meget mere som det nævnte direktiv efter min opfattelse klart ikke er til hinder for en ordning som den, der er indeholdt i artikel 153, stk. 1 og 6, i loven om energi.
53. For det første skal det bemærkes, at direktiv 2011/83, således som det angives i artikel 3, stk. 5, »[ikke berører] den nationale lovgivnings almindelige aftaleret såsom bestemmelserne om aftalers gyldighed, indgåelse og virkning, eftersom almindelige aftaleretlige aspekter ikke reguleres i dette direktiv« (31).
54. Stk. 1 og 6 i artikel 153 i loven om energi vedrører netop indgåelsen, gyldigheden og virkningerne af aftalen om levering af energi for den enkelte medejer samt aftalens opsigelsesvilkår (32). Det bestemmes i det væsentlige i de nævnte stykker, at den enkelte medejer er bundet til energidistributøren og som følge heraf er forpligtet til at bidrage til opvarmningsudgifterne (indtil tilslutningen er opsagt ved en aftale indgået af et kvalificeret flertal af medejere). Kort sagt består der i henhold til disse bestemmelser – så længe der ikke er truffet beslutning om at bringe tilslutningen til ophør – en gyldig og virkningsfuld aftale mellem på den ene side Nikolina Stefanova Dimitrova og Mitko Simeonov Dimitrov og på den anden side distributørerne. Bestemmelserne i direktiv 2011/83 kan ikke rejse tvivl om denne omstændighed, eftersom aftalers indgåelse, gyldighed og virkninger principielt netop ikke er spørgsmål, der harmoniseres ved dette direktiv (33). I direktivet fastsættes der følgelig principielt ikke nogen materielle eller formelle krav vedrørende indgåelsen og gyldigheden af sådanne aftaler eller om opsigelsen af dem (34).
55. Jeg medgiver, at den blotte konstatering af, at den harmonisering, der foretages ved direktiv 2011/83, er begrænset, ikke er tilstrækkelig til at besvare det forelagte spørgsmål. Direktivets artikel 27 om levering uden forudgående anmodning drejer sig nemlig i en vis udstrækning om indgåelse af aftaleforhold (35).
56. For det andet henvises der med hensyn til begrebet »levering uden forudgående anmodning« i artikel 27 i direktiv 2011/83 til punkt 29 i bilag I til direktiv 2005/29 (36). I dette punkt defineres »levering uden forudgående anmodning« som det forhold, at navnlig en erhvervsdrivende har krævet omgående eller senere betaling for produkter, som den erhvervsdrivende har leveret, selv om forbrugeren ikke har anmodet derom. Det bestemmes ligeledes i den nævnte artikel 27, at manglende respons fra forbrugeren i tilfælde af levering uden forudgående anmodning ikke er ensbetydende med samtykke (37).
57. Levering uden forudgående anmodning inden for EU-retten gav oprindelig anledning til en bestemmelse i direktiv 97/7/EF (38) om forbrugerbeskyttelse i forbindelse med aftaler vedrørende fjernsalg, som nu er blevet erstattet af direktiv 2011/83. Hensigten var at bekæmpe den praksis, som bestod i, at en erhvervsdrivende tilsendte en forbruger et givet produkt med en oplysning om, at den erhvervsdrivende, hvis produktet ikke var blevet tilbageleveret inden en bestemt frist, ville betragte sit salgstilbud som accepteret og kræve, at forbrugeren betalte prisen – at forbrugeren med andre ord blev tvunget til at samtykke i købet. Ved at fritage denne for enhver modydelse i tilfælde af levering uden forudgående anmodning og ved at bestemme, at manglende respons fra forbrugeren ikke er ensbetydende med samtykke, forhindrer artikel 27 i direktiv 2011/83, at der gyldigt indgås en aftale som følge af en sådan praksis. I denne henseende harmoniserer den nævnte bestemmelse den nationale aftaleret (39).
58. Nu hvor dette er klarlagt, består en af de grundlæggende betingelser for kvalifikationen levering uden forudgående anmodning som omhandlet i artikel 27 i direktiv 2011/83 i, at forbrugeren ikke på forhånd og udtrykkeligt har anmodet om den pågældende levering. I øvrigt har bestemmelsen til formål at forhindre en erhvervsdrivende i at pålægge forbrugeren et aftaleforhold.
59. I det foreliggende tilfælde er den omtvistede levering af energi dels ikke blevet foretaget på initiativ af en erhvervsdrivende, men i henhold til den bulgarske lovgivers forskrifter. Ifølge loven om energi er distributøren af termisk energi forpligtet til at tilslutte kunder, som anmoder derom, til fjernvarmenettet (40) og til at forsyne de tilsluttede ejendomme med termisk energi. Jeg tvivler stærkt på, at en levering, der er foretaget i medfør af en retlig forpligtelse, kan kvalificeres som levering uden forudgående anmodning som omhandlet i artikel 27 i direktiv 2011/83 (41).
60. Dels følger leveringen af varme under alle omstændigheder af en udtrykkelig og forudgående anmodning herom. Hver enkelt medejer er bundet til distributøren, så snart et kvalificeret flertal af ejerne skriftligt har givet deres samtykke til leveringen. Nikolina Stefanova Dimitrova og Mitko Simeonov Dimitrov har i realiteten bestridt, at et givet flertal af medejerne kan forpligte samtlige medejere (herunder også personer, som bliver ejere på et senere tidspunkt), og at en beslutning om at ophøre med at modtage termisk energi i ejendommen kræver det samme flertal.
61. Artikel 153, stk. 1 og 6, i loven om energi indfører på ingen måde en levering uden forudgående anmodning, men omhandler en kompleks »gruppesituation«, nemlig fælleseje af fast ejendom. Hvad dette angår skal det bemærkes, at ejendomme med status som fælleseje som de i hovedsagerne omhandlede omfatter personligt ejede dele, der er genstand for en eksklusiv ejendomsret, og fælles dele, som er undergivet en ordning med obligatorisk fælleseje, og hvoraf hver enkelt medejer nødvendigvis ejer en forholdsmæssig del. De fælles dele er principielt udelelige og bestemt til at blive benyttet og til at være til gavn for alle, og de er derfor undergivet en forvaltning, som er tilrettelagt på grundlag af beslutninger truffet af et givet flertal af medejere (42). En sådan ordning er nødvendig for at muliggøre en effektiv forvaltning af de fælles dele: En bestemmelse, hvorefter der kræves enstemmighed, ville gøre forvaltningen umulig.
62. Den interne installation til opvarmning og varmt vand udgør imidlertid en del af fællesejet (43). Ejendommens forsyning med varme og varmt brugsvand, som indebærer, at denne interne installation anvendes, er derfor en kollektiv ydelse, som tilbydes medejerne, og dermed et spørgsmål, der angår ejerfællesskabet som helhed. Heraf følger logisk, at »anmodningen« om fjernvarme bygger på en beslutning truffet af ejerfællesskabet (44).
63. Endvidere er det logisk, at hver enkelt medejer, så snart denne beslutning er truffet, er forpligtet til at bidrage til udgifterne til varmetabet fra den interne installation og til varmeforbruget i de øvrige fælles dele af ejendommen: Den pågældende er nemlig i sin egenskab af medejer af disse dele ligeledes »forbruger« af denne varme (45). Det er i denne forbindelse uden betydning, om medejeren agter at opvarme sin lejlighed ved hjælp af egne midler uden at benytte den kollektive varme, at den pågældende ikke bor i boligen, eller at han har fjernet sine radiatorer (46).
64. Det samme gælder de ejere, som er blevet en del af ejerfællesskabet, efter at beslutningen om ejendommens tilslutning til fjernvarme er blevet truffet. Princippet om, at nye medejere er bundet af beslutninger truffet af ejerfællesskabet, herunder en beslutning om tilslutning til fjernvarme, har til formål at sikre ejerfællesskabets stabilitet – i modsat fald kunne der rejses tvivl om hvilken som helst beslutning, som dette træffer, hver gang der skete en overførsel af ejendom i bygningen. Desuden oplyses alle personer, som køber en lejlighed, om, at den pågældende ejendom forsynes af et fjernvarmenet, og at der knytter sig visse udgifter til de fælles dele, som de erhverver sammen med den pågældende lejlighed (47). Endelig er de generelle vilkår, som gælder for fjernvarme, alment kendt (48).
65. Det kan i denne forbindelse ikke udledes af artikel 27 i direktiv 2011/83 – således som Nikolina Stefanova Dimitrova og Mitko Simeonov Dimitrov synes at gøre – at en forbruger altid skal samtykke individuelt i leveringen af et gode eller en tjenesteydelse og kunne opsige aftalen om den pågældende levering eller forsyning individuelt. Direktiv 2011/83 er efter min opfattelse ikke til hinder for, at et samtykke givet af nogle af medlemmerne af et fællesskab af forbrugere i visse komplekse situationer, hvor der foreligger en form for forbrugerfællesskab og et gode eller en tjenesteydelse, som kollektivt leveres til dem, forpligter de øvrige (49), herunder også nye medlemmer af fællesskabet, på de vilkår, som er fastlagt i medlemsstaternes nationale lovgivning. Sådanne særlige spørgsmål reguleres ganske enkelt ikke i direktivet – eller i EU-retten generelt.
66. På baggrund af samtlige ovenstående betragtninger foreslår jeg, at Domstolen besvarer det andet og det tredje spørgsmål i sag C-708/17 og samtlige spørgsmål i sag C-725/17 med, at direktiv 2011/83 skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national ordning, hvorefter medejerne i fællesejede ejendomme, der forsynes af et fjernvarmenet, er forpligtet til at bidrage til ejendommens varmeudgifter, selv om de ikke individuelt har anmodet om levering af fjernvarme, og selv om de ikke anvender fjernvarme i deres lejlighed.
3. Direktiverne om energieffektivitet (det første spørgsmål i sag C-708/17)
67. Det første spørgsmål, som Rayonen sad Asenovgrad (kredsdomstol i Asenovgrad) har forelagt i sag C-708/17, drejer sig om, hvorledes udgifterne til den termiske energi, der forbruges i en ejendom, skal fordeles mellem medejerne af den pågældende ejendom. I ordlyden af spørgsmålet henvises der til direktiv 2006/32. Eftersom den af Nikolina Stefanova Dimitrova anfægtede fordring imidlertid vedrører termisk energi leveret i perioden fra den 1. november 2012 til den 30. april 2015 (50), og dette direktiv blev erstattet af direktiv 2012/27 med virkning fra den 5. juni 2014, skal der gives et svar på grundlag af begge direktiver (51).
68. Som anført i punkt 40 i dette forslag til afgørelse bestemmes det i den bulgarske lovgivning, at udgifterne til den varme, som afgives af den interne installation (dvs. som tidligere nævnt tabet fra det interne fordelingsnet), skal fordeles mellem medejerne i forhold til deres lejligheds opvarmede rumfang.
69. Nikolina Stefanova Dimitrova har gjort gældende, at denne fordelingsregel ikke er i overensstemmelse med de krav, der følger af artikel 13, stk. 2, i direktiv 2006/32, som er blevet erstattet af artikel 10, stk. 1, i og bilag VII, punkt 1.1, til direktiv 2012/27.
70. Hvad dette angår pålagde artikel 13, stk. 2, i direktiv 2006/32 medlemsstaterne at sørge for, at faktureringen af energi til slutkunderne navnlig var »basere[t] på det faktiske energiforbrug«. Denne forpligtelse gentages i artikel 10, stk. 1, i og bilag VII, punkt 1.1, til direktiv 2012/27, idet det bestemmes, at medlemsstaterne skal have gennemført den senest den 31. december 2014 i alle de sektorer, der er omfattet af direktivet, hvis det er teknisk muligt og økonomisk begrundet (52).
71. Reglen om fordeling af udgifterne til den varme, som afgives af den interne installation, der er fastsat ved bekendtgørelsen om fjernvarme, medfører ifølge Nikolina Stefanova Dimitrova, at det beløb, der faktureres medejerne for denne varme, ikke beror på den mængde termisk energi, som den interne installation potentielt eller faktisk har afgivet (eller snarere tabt) i deres lejlighed – og som den enkelte medejer således »faktisk har forbrugt« (53). Rayonen sad Asenovgrad (kredsdomstol i Asenovgrad) synes at dele denne opfattelse.
72. Denne ret har derfor nærmere bestemt ønsket oplyst, om artikel 13, stk. 2, i direktiv 2006/32 og artikel 10, stk. 1, i og bilag VII, punkt 1.1, til direktiv 2012/27 er til hinder for en sådan fordelingsregel. Den har ligeledes ønsket oplyst, om svaret på dette spørgsmål afhænger af, om det er teknisk muligt eller ej at fastslå, hvor stor en mængde varme den interne installation faktisk afgiver i hver enkelt lejlighed.
73. Efter min opfattelse må dette spørgsmål besvares benægtende. Jeg finder det hvad dette angår hensigtsmæssigt at gentage, under hvilke betingelser der skal foretages fakturering baseret på det faktiske forbrug, og på hvilke metoder faktureringen bygger for så vidt angår levering af i fællesejede ejendomme, der forsynes af et fjernvarmenet (for det første), og hvilken udstrækning denne forpligtelse har i situationer, hvor den nævnte faktureringsmetode skal anvendes (for det andet).
74. For det første pålagde artikel 13, stk. 2, i direktiv 2006/32 som tidligere nævnt medlemsstaterne »om fornødent« at sørge for, at faktureringen af energi til slutkunderne var baseret på det faktiske forbrug. Det angives i artikel 10, stk. 1, i og bilag VII, punkt 1.1, til direktiv 2012/27, at denne fakturering skal foretages, »hvis det er teknisk muligt og økonomisk begrundet«. Disse betingelser skal efter min opfattelse fortolkes i lyset af bestemmelserne om måling af energiforbruget i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2006/32 og artikel 9 i direktiv 2012/27.
75. Hvad dette angår foreskriver artikel 13, stk. 1, i direktiv 2006/32 og artikel 9, stk. 1, i direktiv 2012/27 med næsten samme ordlyd, at der hos energislutkunderne opsættes individuelle målere, som gør det muligt at måle deres faktiske forbrug. I hvor høj grad dette udgør et krav, varierer, alt efter hvilken form for bygning der er tale om. Der er pligt til at opsætte sådanne målere i nye bygninger og bygninger, hvori der foretages større renoveringsarbejder, hvorimod opsætning i eksisterende bygninger er betinget af, at dette er teknisk muligt og økonomisk fornuftigt og står i et rimeligt forhold til de potentielle besparelser (54).
76. EU-lovgiver har i artikel 9, stk. 3, i direktiv 2012/27 tydeliggjort (55), hvorledes foranstaltningen skal gennemføres for så vidt angår forbruget af varme, køling og varmt brugsvand bl.a. i fællesejede ejendomme, der forsynes af et fjernvarmenet.
77. Det angives således i denne bestemmelse, at der i sådanne ejendomme dels skal installeres en varme- eller varmtvandsmåler ved varmeveksleren eller på leveringsstedet (56). Dels skal medlemsstaterne drage omsorg for, at der senest den 31. december 2016 er installeret individuelle forbrugsmålere, der måler forbruget af varme eller køling eller varmt vand i hver enhed, »hvis det er teknisk gennemførligt og omkostningseffektivt«. Hvis dette ikke er tilfældet, skal der anvendes varmefordelingsmålere (57) til at måle varmeforbruget i hver radiator, »medmindre den pågældende medlemsstat godtgør, at installationen af sådanne varmefordelingsmålere ikke vil være omkostningseffektiv« (58). I sådanne tilfælde kan der overvejes alternative omkostningseffektive metoder til måling af varmeforbruget.
78. Det følger heraf for så vidt angår varme i fællesejede ejendomme, der forsynes af et fjernvarmenet, at den fakturering baseret på det faktiske forbrug, som er omhandlet i artikel 13, stk. 2, i direktiv 2006/32 og artikel 10, stk. 1, i direktiv 2012/27, skal indføres for beboerne i ejendomme, som råder over instrumenter, der gør det muligt at måle dette forbrug, under de betingelser, som er fastsat i artikel 13, stk. 1, i direktiv 2006/32 og i artikel 9, stk. 1 og 3, i direktiv 2012/27. Denne faktureringsmetode bygger på målinger af individuelle varmemålere eller, hvor sådanne ikke findes, på aflæsninger af varmefordelingsmålere, som befinder sig i de personligt ejede dele (59).
79. I det foreliggende tilfælde er det ubestridt, at sådanne instrumenter var installeret i Nikolina Stefanova Dimitrovas og Mitko Simeonov Dimitrovs lejligheder (60). De var derfor berettiget til en faktura baseret på deres faktiske forbrug af termisk energi (61).
80. Ikke desto mindre er jeg, for det andet, af den opfattelse, at det i hverken artikel 13, stk. 2, i direktiv 2006/32 eller artikel 10, stk. 1, i direktiv 2012/27 kræves, at faktureringen af termisk energi til slutkunderne udelukkende beror på det faktiske forbrug, når denne faktureringsmetode skal anvendes.
81. I modsætning til hvad Nikolina Stefanova Dimitrova har gjort gældende, fastsættes der i disse bestemmelser ikke et princip om, at den enkelte slutkunde kun skal betale, hvad han faktisk har forbrugt. Det angives kun i deres ordlyd, at faktureringen skal »baseres på« det faktiske forbrug. Dette krav skal efter min opfattelse fortolkes i lyset af direktivernes formål og bestemmelsernes tilblivelseshistorie.
82. Hvad dette angår henviser jeg til, at direktiv 2006/32 og 2012/27 navnlig har til formål at forbedre energieffektiviteten i Unionen, navnlig i slutanvendelserne (62). Direktiverne ligger i forlængelse af to henstillinger fra Rådet (63) og et første direktiv (64), der for så vidt angår fordeling af udgifterne opvarmning, køling og varmt brugsvand i fællesejede ejendomme udstyret med kollektive installationer tog sigte på at fremme anvendelsen af regler baseret på den enkelte beboers faktiske forbrug. Når der etableres en forbindelse mellem det faktiske individuelle forbrug og faktureringen, tilskynder det nemlig den enkelte til at anlægge en energieffektiv adfærd (65) med henblik på at mindske førstnævnte og tilsvarende reducere sidstnævnte.
83. Fakturering baseret på det faktiske forbrug som omhandlet i artikel 13, stk. 2, i direktiv 2006/32 og artikel 10, stk. 1, i direktiv 2012/27 er således ikke et mål i sig selv: Denne faktureringsmetode har til formål at tilskynde beboerne i fællesejede ejendomme til at anlægge en energieffektiv adfærd med henblik på at opnå energibesparelser i slutanvendelsen. Dette formål forudsætter, at en del af faktureringen af termisk energi til slutkunderne beror på deres faktiske forbrug, nemlig den del, som svarer til den brug, de gør af radiatorerne i deres lejlighed, dvs. deres individuelle adfærd (66).
84. Til gengæld ville det gå ud over, hvad det forfulgte energibesparelsesformål kræver, hvis hele forbruget af termisk energi i en ejendom skulle fordeles mellem de forskellige medejere på grundlag af data fra de individuelle målere eller varmefordelingsmålerne i deres lejligheder. En sådan fordelingsregel ville navnlig være uretfærdig og egnet til at undergrave gennemførelsen af dette formål på længere sigt.
85. Dels er de forskellige lejligheder i fællesejede ejendomme nemlig ikke uafhængige hvad termisk energi angår, således som Toplofikatsia Sofia, EVN, den litauiske regering og Kommissionen har fremhævet. Varmen cirkulerer i en vis udstrækning mellem skillevæggene i lejligheder, der støder op til hinanden, fra de rum, hvor temperaturen er højst, til rum, hvor den er lavere, således at den enkeltes forbrug påvirkes af de øvriges varmeadfærd (67). En fordeling af udgifterne til varme, der kun er baseret på det individuelle forbrug, ville derfor være egnet til at tilskynde nogle beboere, hvis lejligheder f.eks. er beliggende midt i ejendommen, til at lukke for deres radiatorer i hele fyringssæsonen, og udelukkende basere sig på den varme, der hidrører fra deres naboer, hvilket ville medføre yderligere udgifter for de sidstnævnte.
86. Endvidere afhænger det individuelle forbrug i lejlighederne af deres placering i ejendommen. Hvad dette angår er visse lejligheder tilbøjelige til at være naturligt koldere og kræve mere varme for at nå en given temperatur end andre, som er lige så store, fordi de er placeret ugunstigt – f.eks. på øverste etage, på første etage over et parkeringsareal, en forhal eller et andet uopvarmet lokale eller i hjørnet af ejendommen, eller fordi de vender direkte mod nord. Det ville derfor være uretfærdigt at fordele den termiske energi, der forbruges i en fællesejet ejendom, udelukkende på grundlag af det individuelle forbrug.
87. Dels kunne det gøre det vanskeligere at gennemføre foranstaltninger, såsom større renoveringsarbejder, der gør det muligt at forbedre ejendommens samlede energieffektivitet og opnå væsentlige energibesparelser på længere sigt, hvis hele energifakturaen skulle baseres på det individuelle forbrug. Sådanne foranstaltninger forudsætter i almindelighed en beslutning truffet af forsamlingen af medejere. Den måde, hvorpå varmeudgifterne fordeles mellem dem, har direkte betydning for tilskyndelsen til at træffe en sådan beslutning og for villigheden til at afholde de med arbejderne forbundne omkostninger. En fordeling, som udelukkende, eller i for stor udstrækning, beror på det individuelle forbrug, vil tilskynde beboere, der befinder sig i en energimæssigt gunstig situation – fordi de f.eks. har en lejlighed, som er ideelt placeret i midten af bygningen og nyder godt af varmen fra de tilstødende lejligheder og kun i ringe grad er udsat for varmetab gennem ydervægge – til ikke at betræde denne vej i modsætning til ejere af energimæssigt dårligere fungerende lejligheder, der risikerer at være i mindretal (68).
88. Således som Kommissionen, EVN og Toplofikatsia Sofia har fremhævet, er det derfor sædvane i medlemsstaterne, at varmefakturaen i fællesejede ejendomme som forsynes af et fjernvarmenet eller en kollektiv installation indeholder en variabel del, der beror på det målte faktiske forbrug eller på aflæsninger af varmefordelingsmålere i de personligt ejede dele, og en fast del, som er tildelt hver enkelt medejer efter kriterier, der er uafhængige af disse data. Denne faste del afspejler således den omstændighed, at en del af den i ejendommen anvendte varme ikke afhænger af den individuelle adfærd, som udvises af hver enkelt af ejendommens beboere. Dette gælder ikke alene de tidligere nævnte overførsler af varme, men ligeledes den varme, som den interne installation afgiver, som er baggrunden for de foreliggende sager (eller den, der anvendes i de fælles dele).
89. I denne forbindelse bestemmer artikel 9, stk. 3, tredje afsnit, i direktiv 2012/27, at medlemsstaterne for disse ejendomme kan indføre gennemsigtige regler for fordelingen af omkostningerne til varme- eller varmtvandsforbruget for at sikre gennemsigtig og nøjagtig beregning af det individuelle forbrug. Det angives videre i denne bestemmelse, at disse regler, når det er relevant, kan omfatte retningslinjer for metoden til fordeling af omkostningerne til varme og/eller varmt vand, der anvendes som a) varmt vand til husholdningsbehov, b) varme fra ejendommens installation og til opvarmning af fællesarealer (hvis trapper og gange er udstyret med radiatorer) og c) opvarmning af lejligheder.
90. Således som det fremgår af denne bestemmelse, er det valgfrit at indføre fordelingsregler af denne art (69). Det står således medlemsstaterne frit at indføre sådanne regler, at lade beslutningen om størrelsen af henholdsvis den faste og den variable del være omfattet af det enkelte ejerfællesskabs aftalefrihed eller at fastsætte en generel ramme, som overlader ejerfællesskaberne et råderum.
91. Endvidere overlader artikel 9, stk. 3, i direktiv 2012/27 med hensyn til indholdet af de eventuelle regler valget heraf til medlemsstaterne, således som EVN, Toplofikatsia Sofia og den litauiske regering har påpeget, forudsat at de indførte regler er »gennemsigtige«. Medlemsstaterne råder følgelig over en vid skønsmargen. Bulgarien har således valgt en fordeling baseret på en opdeling mellem forbruget i de personligt ejede dele, der måles ved hjælp af målere eller varmefordelingsmålere, og en fast del, hvorved varmen i de fælles dele og den varme, som afgives af den interne installation, adskilles og fordeles på grundlag af hver enkelt lejligheds opvarmede rumfang. Størstedelen af medlemsstaterne har derimod valgt en metode, der består i at fordele en given procentdel af ejendommens samlede forbrug (f.eks. 30%) mellem medejerne på grundlag af et kriterium såsom hver enkelt lejligheds rumfang eller areal (idet der ikke sondres mellem den varme, som afgives i de fælles dele, og den, der afgives af den interne installation), mens den resterende procentdel beror på aflæsninger af målere eller varmefordelingsmålere. Efter min opfattelse er disse forskellige metoder forenelige med direktiv 2006/32 og 2012/27 (70).
92. Endelig indebærer fakturering på grundlag af det faktiske forbrug ikke, i modsætning til hvad der synes at være Nikolina Stefanova Dimitrovas opfattelse (71), at de kriterier, medlemsstaterne har valgt til fordeling af fakturaens faste del vedrørende termisk energi – i det foreliggende tilfælde udgifterne til den varme, som afgives af den interne installation – afspejler det faktiske forbrug så nøjagtigt som muligt. Med hensyn til den del af fakturaen, som ikke beror på aflæsninger af instrumenter, der befinder sig i de personligt ejede dele, står det efter min opfattelse medlemsstaterne frit at fordele den på grundlag af det kriterium, de finder passende, såsom hver enkelt lokales udnyttede areal (i m2) ellers dets opvarmede rumfang (i m3). Den bulgarske lovgiver var med andre ord ikke forpligtet til at vælge et kriterium, der afspejlede den varme, som faktisk afgives af den interne installation i hver enkelt lejlighed – forudsat, at dette teknisk set kunne måles (72).
93. Gennemførelsen af det formål, der forfølges med reglen om fakturering på grundlag af det faktiske forbrug som omhandlet i artikel 13, stk. 2, i direktiv 2006/32 og artikel 10, stk. 1, i direktiv 2012/27, forudsætter imidlertid efter min opfattelse, at den variable del er væsentlig. Dette er nemlig afgørende for, at der tilskyndes til udvikling af en energieffektiv adfærd.
94. Sammenfattende er det min opfattelse, at de nævnte bestemmelser pålægger medlemsstaterne at drage omsorg for, at en del af fakturaen beror på det faktiske forbrug, og at denne del er tilstrækkelig til at lede til de adfærdsændringer, som bestemmelserne tager sigte på (73).
95. Det fremgår af ovenstående betragtninger, at de regler, der er fastsat i loven om energi og bekendtgørelsen om fjernvarme, overholder de krav vedrørende måling og fakturering af energi, som er fastsat i direktiv 2006/32 og 2012/27. Dels bestemmes det i loven om energi, således som EVN og Toplofikatsia Sofia har fremhævet, at der ved understationen i hver enkelt bygning skal installeres målere af termisk energi og i hver enkelt lejlighed individuelle målere eller varmefordelingsmålere for varme og målere for varmt brugsvand (74). Fakturaerne omfatter en variabel del, der svarer til forbruget i de personligt ejede dele, som er baseret på hver enkelt medejers faktiske forbrug, og som måles ved hjælp af individuelle målere eller estimeres ved hjælp af varmefordelingsmålere, og denne variable del er i gennemsnit væsentlig (75). Dels har den bulgarske lovgiver fastsat fordelingsregler, der opfylder kravet om gennemsigtighed i artikel 9, stk. 3, i direktiv 2012/27: De beskriver klart, hvorledes den energi, der forbruges i ejendommen, skal fastslås, og efter hvilke kriterier de dermed forbundne udgifter skal fordeles mellem medejerne.
96. Jeg foreslår følgelig, at Domstolen besvarer det første spørgsmål i sag C-708/17 med, at artikel 13, stk. 2, i direktiv 2006/32 og artikel 10, stk. 1, i og bilag VII, punkt 1.1, til direktiv 2012/27 skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national ordning, hvorefter det for så vidt angår fællesejede ejendomme, der forsynes af et fjernvarmenet, bestemmes, at en del af udgifterne til den i ejendommen anvendte varme, som svarer til den varme, der afgives af den interne installation til opvarmning og varmt vand, fordeles mellem medejerne på grundlag af deres lejligheds opvarmede rumfang uafhængigt af, hvor stor en mængde af denne varme der faktisk afgives i hver enkelt lejlighed.
VI. Forslag til afgørelse
97. På baggrund af ovenstående betragtninger i det hele foreslår jeg, at Domstolen besvarer de spørgsmål, som er blevet forelagt af Rayonen sad Asenovgrad (kredsdomstol i Asenovgrad, Bulgarien) i sag C-708/17 og af Sofiyski rayonen sad (kredsdomstol i Sofia, Bulgarien) i sag C-725/17, som følger:
»1) Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2011/83/EU af 25. oktober 2011 om forbrugerrettigheder, om ændring af Rådets direktiv 93/13/EØF og direktiv 1999/44/EF samt om ophævelse af Rådets direktiv 85/577/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/7/EF skal fortolkes således, at det ikke er til hinder for en national ordning, hvorefter medejerne i fællesejede ejendomme, der forsynes af et fjernvarmenet, er forpligtet til at bidrage til ejendommens varmeudgifter, selv om de ikke individuelt har anmodet om levering af fjernvarme, og selv om de ikke anvender fjernvarme i deres lejlighed.
2) Artikel 13, stk. 2, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2006/32/EF af 5. april 2006 om energieffektivitet i slutanvendelserne og om energitjenester samt om ophævelse af Rådets direktiv 93/76/EØF og artikel 10, stk. 1, i og bilag VII, punkt 1.1, til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2012/27/EU af 25. oktober 2012 om energieffektivitet, om ændring af direktiv 2009/125/EF og 2010/30/EU samt om ophævelse af direktiv 2004/8/EF og 2006/32/EF skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for en national ordning, hvorefter det for så vidt angår fællesejede ejendomme, der forsynes af et fjernvarmenet, bestemmes, at en del af udgifterne til den i ejendommen anvendte varme, som svarer til den varme, der afgives af den interne installation til opvarmning og varmt vand, fordeles mellem medejerne på grundlag af deres lejligheds opvarmede rumfang uafhængigt af, hvor stor en mængde af denne varme der faktisk afgives i hver enkelt lejlighed.«