SENTENZA DEL TRIBUNALE (Terza Sezione)
27 gennaio 2000 (1)
«Fondo sociale europeo — Ricorso per carenza — Ricevibilità —
Ricorso di annullamento — Decisione recante sospensione di contributi finanziari
— Certificazione da parte dello Stato membro — Errore di valutazione dei fatti —
Legittimo affidamento — Diritti acquisiti — Certezza del diritto — Proporzionalità»
Nelle cause riunite T-194/97 e T-83/98,
Eugénio Branco, Ld.a, società con sede in Lisbona (Portogallo), con l'avv. B.
Belchior, del foro di Vila Nova de Gaia, con domicilio eletto in Lussemburgo
presso lo studio dell'avv. J. Schroeder, 6, rue Heine,
contro
Commissione delle Comunità europee, rappresentata, nella causa T-194/97, dalla
signora A.M. Alves Vieira e dal signor K. Simonsson e, nella causa T-83/98, dalla
signora M.T. Figueira e dal signor Simonsson, membri del servizio giuridico, in
qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo presso il signor C. Gómez
de la Cruz, membro del servizio giuridico, Centre Wagner, Kirchberg,
avente ad oggetto, nella causa T-194/97, il ricorso diretto alla constatazione della
carenza della convenuta, in quanto avrebbe illegittimamente omesso di statuire
sulla domanda di pagamento del saldo dei contributi finanziari accordati dal Fondo
sociale europeo nelle pratiche n. 870301 P1 e n. 870302 P3, e, nella causa T-83/98,
il ricorso diretto all'annullamento delle decisioni della Commissione 17 febbraio
1998, C (1998) 47 e C (1998) 48, che hanno disposto la sospensione dei detti
contributi,
IL TRIBUNALE DI PRIMO GRADO
DELLE COMUNITÀ EUROPEE (Terza Sezione),
composto dai signori M. Jaeger, presidente, K. Lenaerts e J. Azizi, giudici,
cancelliere: A. Mair, amministratore
vista la fase scritta del procedimento e in seguito alle trattazioni orali dell'8 luglio
1999,
ha pronunciato la seguente
Sentenza
Contesto giuridico
- 1.
- L'art. 124, primo comma, del Trattato CE (divenuto art. 147, primo comma, CE)
attribuisce alla Commissione il compito dell'amministrazione del Fondo sociale
europeo (FSE).
- 2.
- Ai sensi dell'art. 1, n. 2, lett. a), della decisione del Consiglio 17 ottobre 1983,
83/516/CEE, relativa ai compiti del Fondo sociale europeo (GU L 289, pag. 38),
quest'ultimo partecipa al finanziamento di azioni di formazione e orientamento
professionale. In forza dell'art. 5, n. 1, della stessa decisione, il contributo del
Fondo sociale europeo è concesso nella proporzione del 50% delle spese
imputabili, senza che esso possa però superare l'importo del contributo finanziario
dei pubblici poteri dello Stato membro interessato.
- 3.
- L'art. 1 del regolamento (CEE) del Consiglio 17 ottobre 1983, n. 2950, concernente
l'applicazione della decisione 83/516 relativa ai compiti del Fondo sociale europeo
(GU L 289, pag. 1; in prosieguo: il «regolamento n. 2950/83»), elenca le spese che
possono beneficiare di un contributo dell'FSE.
- 4.
- L'approvazione data dall'FSE a una domanda di finanziamento comporta, in
applicazione dell'art. 5, n. 1, del regolamento, il versamento, alla data prevista per
l'inizio dell'azione di formazione, di un anticipo pari al 50% del contributo. In forza
del n. 4 dello stesso articolo, le domande di pagamento del saldo contengono una
relazione particolareggiata sul contenuto, i risultati e gli aspetti finanziari
dell'azione considerata; lo Stato membro interessato certifica l'esattezza di fatto e
contabile delle indicazioni contenute nelle domande di pagamento.
- 5.
- Conformemente all'art. 7, n. 1, del regolamento n. 2950/83, tanto la Commissione
quanto lo Stato membro interessato possono controllare l'utilizzazione del
contributo. L'art. 7 della decisione della Commissione 22 dicembre 1983,
83/673/CEE, relativa alla gestione del Fondo sociale europeo (GU L 377, pag. 1;
in prosieguo: la «decisione 83/673»), prescrive allo Stato membro che effettua
un'indagine sull'utilizzazione di un contributo, a seguito di una presunzione di
irregolarità, di avvertire senza indugio la Commissione.
- 6.
- Infine, ai sensi dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, qualora il contributo
dell'FSE non sia utilizzato alle condizioni stabilite dalla decisione di approvazione,
la Commissione può sospendere, ridurre o sopprimere il contributo, dopo aver dato
allo Stato membro interessato la possibilità di presentare le sue osservazioni. Il n. 2
di tale articolo dispone che le somme versate che non sono state utilizzate alle
condizioni fissate dalla decisione di approvazione vengono recuperate e che, nella
misura in cui esso versa alla Comunità le somme che i responsabili finanziari
dell'azione devono rimborsare, lo Stato membro è surrogato nei diritti della
Comunità.
Contesto sostanziale e procedurale delle controversie
- 7.
- La convenuta approvava, con decisioni notificate alla ricorrente dal Departamento
para os Assuntos do Fundo Social Europeu (dipartimento per gli affari del Fondo
sociale europeo; in prosieguo: il «DAFSE») rispettivamente il 31 aprile e il 27
maggio 1987, due contributi finanziari di 11 736 792 PTE (pratica n. 870302 P3) e
di 82 700 897 PTE (pratica n. 870301 P1), destinati a programmi di formazione.
- 8.
- Il 24 luglio 1987 la ricorrente riscuoteva un anticipo in applicazione dell'art. 5, n. 1,
del regolamento n. 2950/83.
- 9.
- All'inizio del mese di luglio del 1988, ossia al termine delle azioni di formazione,
svoltesi dal 1° gennaio 1987 al 31 dicembre 1987, essa presentava, presso il DAFSE,
domande di pagamento del saldo dei contributi.
- 10.
- Il DAFSE certificava l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni contenute in
queste domande, ai sensi dell'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83.
- 11.
- Il 22 agosto 1988 il DAFSE chiedeva all'Inspecçao Geral de Finanças (Ispettorato
generale delle Finanze; in prosieguo: l'«IGF») di effettuare, a norma dell'art. 7,
n. 1, del regolamento n. 2950/83, un controllo della domanda di pagamento del
saldo.
- 12.
- Poiché l'IGF riscontrava l'esistenza di irregolarità, il DAFSE, con due lettere del
24 aprile 1989, informava la convenuta di aver sospeso il versamento del saldo, in
applicazione dell'art. 7 della decisione 83/673.
- 13.
- Il 16 maggio 1989 l'IGF consegnava il proprio verbale alla polizia giudiziaria a
titolo d'informazione.
- 14.
- Il 30 luglio 1990 il DAFSE informava la Commissione del fatto che, con riserva
delle informazioni trasmesse nelle lettere del 24 aprile 1989 e in seguito ai controlli
effettuati dall'IGF, esso riteneva talune spese non imputabili. In tale contesto, la
convenuta veniva a conoscenza dell'indagine svolta dall'IGF e dei suoi
accertamenti.
- 15.
- Con lettere in pari data, pervenute il giorno successivo, il DAFSE ingiungeva alla
ricorrente di restituirgli, entro un termine di dieci giorni, gli anticipi di
1 535 946 PTE (pratica n. 870302 P3) e di 4 399 475 PTE (pratica n. 870301 P1)
versati dall'FSE e di 1 256 683 PTE (pratica n. 870302 P3) e di 3 599 570 PTE
(pratica n. 870301 P1) versati dallo Stato portoghese a titolo di contributo
nazionale.
- 16.
- Con lettera in data 12 maggio 1994, la ricorrente chiedeva al DAFSE di informarla
dei motivi per i quali la convenuta non aveva ancora preso decisioni su tali
pratiche.
- 17.
- Nella sua lettera del 25 maggio 1994, il DAFSE segnalava alla ricorrente che la
Commissione riteneva di non essere tenuta a prendere una decisione di riduzione
del contributo o di non pagamento del saldo allorquando, come nel caso di specie,
la stessa autorità nazionale decide di ridurre il contributo.
- 18.
- Con lettera in data 30 maggio 1994, la ricorrente chiedeva alla convenuta la ragione
per la quale essa non aveva ancora preso una decisione definitiva su tali pratiche.
- 19.
- La convenuta rispondeva con lettera 16 giugno 1994 che le autorità portoghesi le
avevano reso noto che le pratiche in oggetto rientravano nell'ambito di applicazione
dell'art. 7 della decisione 83/673, per via di presunte irregolarità.
- 20.
- Con atto introduttivo depositato il 22 luglio 1994, la ricorrente proponeva un
ricorso diretto all'annullamento di una decisione, che assumeva adottata dalla
convenuta, notificata con lettere del DAFSE e della Commissione e rispettivamente
datate 25 maggio e 16 giugno 1994, recante, da un lato, rigetto di una domanda di
pagamento del saldo dei contributi finanziari concessi dall'FSE per due programmi
di formazione e, dall'altro, riduzione di questi contributi finanziari e ingiunzione di
rimborsare gli anticipi versati dall'FSE e dallo Stato portoghese.
- 21.
- Con sentenza 11 luglio 1996, causa T-271/94, Branco/Commissione (Racc. pag.
II-749), il Tribunale dichiarava il ricorso irricevibile in quanto la Commissione non
aveva deciso sulla domanda di pagamento del saldo.
- 22.
- Il 25 ottobre 1996 la convenuta veniva informata dell'apertura di un procedimento
istruttorio dinanzi al Tribunal de Instrução Criminal da Comarca do Porto per
frode nel conseguimento di sovvenzioni e sviamento dalle stesse, in connessione con
le azioni di formazione finanziate dall'FSE.
- 23.
- Con lettera 27 febbraio 1997, pervenuta alla Commissione il 3 marzo 1997, la
ricorrente diffidava la convenuta ad adottare una decisione sulla domanda di
pagamento del saldo.
- 24.
- Il 17 aprile 1997 la convenuta trasmetteva al DAFSE, per ciascuna delle
controverse pratiche, un progetto di decisione di sospensione dei contributi.
- 25.
- La ricorrente ne riceveva copia, in data 5 maggio 1997, tramite il DAFSE.
- 26.
- Il 19 maggio 1997 il DAFSE accusava ricezione delle osservazioni della ricorrente
su tali progetti, che venivano precisate e rettificate in una lettera della ricorrente
a tale ente in data 21 maggio 1997.
- 27.
- Con atto introduttivo depositato nella cancelleria del Tribunale il 30 giugno 1997,
la ricorrente proponeva un ricorso per carenza. La causa veniva registrata con il
numero T-194/97.
- 28.
- Il 17 luglio 1997 il DAFSE informava la Commissione ch'esso approvava
pienamente i progetti di decisioni di sospensione dei contributi.
- 29.
- Il 1° ottobre 1997 la convenuta, con atto separato, eccepiva l'irricevibilità del
ricorso per carenza, ai sensi dell'art. 114, n. 1, del regolamento di procedura del
Tribunale. La ricorrente depositava le proprie osservazioni in merito a tale
eccezione in data 19 novembre 1997.
- 30.
- Il 26 novembre 1997 la Commissione prendeva conoscenza dell'atto d'imputazione
delle autorità giudiziarie portoghesi nei confronti della ricorrente.
- 31.
- Il 17 febbraio 1998 la Commissione adottava le decisioni di sospensione dei
contributi finanziari controversi.
- 32.
- Il 26 maggio 1998 la ricorrente proponeva un ricorso di annullamento avverso le
decisioni 17 febbraio 1998, recanti sospensione dei contributi finanziari. La causa
veniva registrata con il numero T-83/98.
- 33.
- Con ordinanza 16 luglio 1998, il presidente della Quinta Sezione ha riunito l'esame
dell'eccezione d'irricevibilità sollevata nella causa T-194/97 a quello del merito.
- 34.
- Nell'ambito delle cause T-194/97 e T-83/98, il Tribunale ha rivolto quesiti scritti alle
parti, le quali hanno risposto entro i termini impartiti.
- 35.
- Su relazione del giudice relatore, il Tribunale (Terza Sezione) ha disposto
l'apertura della fase orale in ciascuna causa. Le parti sono state sentite nelle loro
difese e nelle loro risposte ai quesiti rivolti dal Tribunale alle udienze dell'8 luglio
1999.
- 36.
- Nel corso di queste ultime, le parti hanno espressamente acconsentito alla riunione
delle due cause ai fini della sentenza.
Conclusioni delle parti
- 37.
- Nella causa T-194/97, la ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
— constatare la carenza della convenuta;
— condannare la convenuta alle spese.
- 38.
- La convenuta conclude che il Tribunale voglia:
— dichiarare il ricorso irricevibile o respingerlo nel merito in quanto privo di
oggetto o, in subordine, infondato;
— condannare la ricorrente alle spese.
- 39.
- La ricorrente conclude per il rigetto dell'eccezione d'irricevibilità.
- 40.
- Nella causa T-83/98, la ricorrente conclude che il Tribunale voglia:
— annullare le decisioni 17 febbraio 1998 che dispongono la sospensione dei
contributi finanziari;
— condannare la convenuta alle spese.
- 41.
- La convenuta conclude che il Tribunale voglia:
— respingere il ricorso;
— condannare la ricorrente alle spese.
Sul ricorso per carenza
Argomenti delle parti
- 42.
- La ricorrente sottolinea, in primo luogo, di aver diffidato la convenuta con lettera
27 febbraio 1997, pervenuta a quest'ultima il 3 marzo seguente. Essa fa valere che
i progetti di decisioni di sospensione dei contributi, trasmessi al DAFSE in data 17
aprile 1997, le sono stati resi noti solo il 5 maggio 1997, data in cui il termine di
due mesi previsto dall'art. 175, secondo comma, del Trattato CE (divenuto art. 232,
secondo comma, CE) era scaduto.
- 43.
- Essa fa valere, in secondo luogo, che né i progetti di decisioni di sospensione del
17 aprile 1997 né le decisioni di sospensione del 17 febbraio 1998 costituiscono una
presa di posizione ai sensi dell'art. 175 del Trattato, poiché lasciano sussistere
l'inerzia. Infatti, tenuto conto del termine di quasi dieci anni trascorso dalla
domanda di pagamento del saldo fino all'adozione di queste decisioni, la ricorrente
ritiene che la convenuta fosse tenuta ad adottare una decisione definitiva, ossia una
decisione di pagamento del saldo, di soppressione dei contributi o di riduzione di
questi ultimi.
- 44.
- Se così non fosse, la convenuta potrebbe ritardare all'infinito il procedimento
amministrativo e differire in tal modo sine die l'adozione della decisione definitiva
sulla domanda di pagamento del saldo.
- 45.
- L'asserita esistenza di un procedimento penale dinanzi ai giudici portoghesi sarebbe
priva di rilevanza nel caso di specie. Anzitutto, un'indagine verrebbe svolta
ogniqualvolta da un controllo contabile emergano indizi di irregolarità e non si
concluderebbe necessariamente con una sentenza penale. Inoltre, in quel
procedimento, si menzionerebbero solo elementi contenuti nel verbale dell'IGF, già
noti alla convenuta. Infine, quest'ultima ammetterebbe di aver avuto notizia di
questo procedimento solo il 26 novembre 1997, data in cui la situazione d'inerzia
si era già da tempo costituita.
- 46.
- La convenuta eccepisce l'irricevibilità del ricorso sottolineando di aver preso
posizione, ai sensi dell'art. 175 del Trattato, trasmettendo al DAFSE in data 17
aprile 1997 progetti di decisioni recanti sospensione dei contributi e adottando in
data 17 febbraio 1998 decisioni di sospensione dei detti contributi. Queste ultime
troverebbero giustificazione nell'apertura di un procedimento penale riguardante
le pratiche in questione, attualmente pendente dinanzi al Tribunal de Instrução
Criminal da Comarca do Porto (n. 17937/95-OTDPRT-PR), nell'ambito del quale
la ricorrente sarebbe stata imputata per frode il 2 aprile 1997.
Giudizio del Tribunale
- 47.
- Per pronunciarsi sulla domanda di constatazione della carenza, occorre verificare
se, al momento in cui la Commissione è stata richiesta di agire ai sensi dell'art. 175
del Trattato, incombesse sull'istituzione un obbligo di agire.
- 48.
- Ai sensi dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, qualora un contributo del
Fondo non sia utilizzato alle condizioni stabilite dalla decisione di approvazione,
la Commissione può sospendere, ridurre o sopprimere il contributo.
- 49.
- Avendo il legislatore comunitario distinto tra queste tre possibilità di azione della
Commissione, si deve ritenere che esse riguardino ciascuna delle specifiche ipotesi.
Poiché spetta alla Commissione decidere sulle domande di pagamento del saldo
[sentenza del Tribunale 13 dicembre 1995, causa T-85/94 (122),
Commissione/Branco, Racc. pag. II-2993, punto 23], entro un termine ragionevole,
ma non le è possibile calcolare l'importo esatto delle spese imputabili se non dopo
aver ricevuto una relazione dettagliata sull'azione compiuta (sentenza del Tribunale
14 luglio 1997, causa T-81/95, Interhotel/Commissione, Racc. pag. II-1265, punto
43, e sentenza ivi richiamata), la decisione di sospensione può intervenire solo nei
casi in cui tale calcolo non sia ancora possibile.
- 50.
- La finalità della facoltà concessa alla Commissione di sospendere un contributo
dell'FSE è quindi quella di permettere il congelamento del pagamento del saldo
fintantoché essa abbia gravi motivi di sospettare l'esistenza di irregolarità
nell'utilizzo del detto contributo, tuttavia con l'obbligo in capo alla stessa di
adottare, entro un termine ragionevole, una decisione definitiva sulla domanda di
pagamento del saldo, vuoi ordinandone il pagamento integrale vuoi riducendo o
sopprimendo tale contributo. Siffatta sospensione consente di evitare un'eventuale
procedura di recupero delle somme indebitamente versate. Invero, se la decisione
definitiva è quella di sopprimere i contributi mentre siano stati versati anticipi al
beneficiario degli stessi, per il recupero delle somme versate occorrerà
necessariamente instaurare un tale procedimento.
- 51.
- Poiché nel caso di specie, da un lato, la Commissione nutriva gravi riserve in ordine
alla regolarità dell'utilizzo dei contributi in seguito al verbale dell'IGF e, dall'altro,
dinanzi ad un giudice penale portoghese era pendente, al momento della diffida
notificata alla Commissione, un procedimento a carico del beneficiario dei
contributi riguardante talune operazioni compiute nell'ambito dei progetti
sovvenzionati, la Commissione non era tenuta ad adottare una decisione definitiva
sulla domanda di pagamento del saldo, ma poteva correttamente sospendere
l'erogazione dei contributi ai sensi dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83.
- 52.
- Con lettera 27 febbraio 1997, pervenuta il 3 marzo seguente, la ricorrente ha
invitato la Commissione ad approvare la domanda di pagamento del saldo. A
seguito di questa richiesta di agire, la convenuta ha trasmesso al DAFSE alcuni
progetti di decisioni di sospensione dei contributi, in data 17 aprile 1997, ed ha
adottato decisioni di sospensione in data 17 febbraio 1998.
- 53.
- Occorre rilevare che, ai sensi dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, la
Commissione può sospendere l'erogazione di un contributo solo dopo aver
concesso allo Stato membro considerato la possibilità di presentare le proprie
osservazioni. Inoltre, la circostanza che, in forza di tale disposizione, lo Stato
membro interessato debba essere previamente consultato prima che la
Commissione adotti una decisione di sospensione, di riduzione o di soppressione
non consente di concludere per la non applicazione di un principio di diritto
comunitario così fondamentale come quello che garantisce a ciascuna persona il
diritto di essere sentita prima che venga adottata una decisione che possa arrecarle
pregiudizio (sentenza della Corte 24 ottobre 1996, causa C-32/95 P,
Commissione/Lisrestal e a., Racc. pag. I-5373, punto 30). Orbene, una decisione di
sospensione di contributi priva l'interessato, quanto meno provvisoriamente,
dell'integralità del contributo inizialmente concessogli. Esso subisce in tal modo
direttamente le conseguenze economiche di una decisione che gli arreca pregiudizio
e, di conseguenza, gli deve essere altresì riconosciuto il diritto di presentare le
proprie osservazioni prima dell'adozione di una decisione di sospensione di tale
contributo.
- 54.
- Ne consegue che la Commissione non può adottare decisioni di sospensione se non
in esito ad un procedimento che consta di varie fasi, una delle quali è costituita
dall'invio di progetti di decisioni di sospensione sia allo Stato membro interessato
sia al beneficiario dei contributi. Tali progetti, se da un lato non possono costituire
oggetto di un ricorso di annullamento in quanto misure intermedie intese a
preparare le decisioni (v., in un diverso contesto, sentenza della Corte 18 marzo
1997, causa C-282/95 P, Guérin automobiles/Commissione, Racc. pag. I-1503, punto
34, e sentenza ivi richiamata), dall'altro costituiscono nondimeno prese di posizione
che pongono fine all'inerzia. Tali progetti garantiscono l'osservanza dei diritti della
difesa del beneficiario del contributo dello Stato membro interessato nell'ambito
di un procedimento che può concludersi con decisioni di sospensione dei contributi,
a loro volta suscettibili di impugnazione con ricorso di annullamento. Con tali
progetti, la convenuta ha pertanto reso nota la propria intenzione di adottare
decisioni di sospensione esprimendo nel contempo implicitamente il proprio rifiuto
di approvare, quanto meno provvisoriamente, la domanda di pagamento del saldo.
- 55.
- Per valutare se l'istituzione richiesta di agire abbia preso posizione entro il termine
di due mesi prescritto dall'art. 175, secondo comma, del Trattato, occorre verificare
se la presa di posizione dell'istituzione sia stata portata a conoscenza dell'autore
della richiesta entro i due mesi successivi alla ricezione della richiesta stessa da
parte dell'istituzione. Infatti, questa presa di posizione ha per l'appunto lo scopo
di dare riscontro alla richiesta di agire e di portare la risposta a conoscenza della
persona da cui proviene la richiesta. Essa altera la situazione giuridica di questa
persona in quanto pone fine all'inerzia. Orbene, per essere in grado di tutelare i
propri diritti nell'ambito del procedimento amministrativo, in seguito alla presa di
posizione dell'istituzione, la persona interessata dev'essere stata posta in condizioni
di avere nozione del suo contenuto. Ne consegue che l'inerzia cessa non già il
giorno in cui l'istituzione prenda effettivamente posizione, bensì alla data di
ricezione della presa di posizione stessa da parte dell'autore della relativa richiesta.
E' quindi quest'ultima data che occorre prendere in considerazione per valutare se
il termine di due mesi prescritto dall'art. 175, secondo comma, del Trattato CE, sia
stato rispettato.
- 56.
- Nella fattispecie, la convenuta ha ricevuto la lettera recante richiesta di agire il 3
marzo 1997, mentre i progetti di decisioni di sospensione dei contributi sono
pervenuti alla ricorrente solo il 5 maggio 1997, talché il termine di due mesi
prescritto dall'art. 175, secondo comma, del Trattato non è stato rispettato.
- 57.
- Si deve tuttavia prendere atto che la ricorrente ha proposto il proprio ricorso per
carenza in data 30 giugno 1997, dopo aver ricevuto i detti progetti di decisione.
Poiché questi ultimi vanno considerati prese di posizione ai sensi dell'art. 175 del
Trattato (v. supra, punto 54), la ricorrente non aveva più interesse a far accertare
una carenza, avendo questa già cessato di esistere. Invero, una sentenza del
Tribunale la quale, in un'ipotesi del genere, accerti l'inerzia dell'istituzione non
potrebbe dar luogo ai provvedimenti di esecuzione previsti dall'art. 176, primo
comma, del Trattato (divenuto art. 233, primo comma, CE) (v., per quanto riguarda
un ricorso di annullamento, ordinanza 13 giugno 1997, causa T-13/96, TEAM e
Kolprojekt/Commissione, Racc. pag. II-983, punto 28).
- 58.
- Discende da quanto sopra che il ricorso per carenza è irricevibile (sentenza della
Corte 1° aprile 1993, causa C-25/91, Pesqueras Echebastar/Commissione, Racc. pag.
I-1719, punti 11-13).
Sul ricorso di annullamento
- 59.
- La ricorrente deduce cinque motivi d'annullamento relativi, in primo luogo, alla
violazione del regolamento n. 2950/83, in secondo luogo, all'erronea valutazione dei
fatti, in terzo luogo, alla violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento
e certezza del diritto, in quarto luogo, alla violazione di diritti acquisiti e, in quinto
luogo, alla violazione del principio di proporzionalità.
Sul primo motivo, relativo alla violazione del regolamento n. 2950/83
Argomenti delle parti
- 60.
- La ricorrente osserva che, nel corso del mese di ottobre del 1988, il DAFSE ha
certificato, in conformità dell'art. 5, n. 4, del regolamento n. 2950/83, l'esattezza di
fatto e contabile delle indicazioni contenute nella sua domanda di pagamento del
saldo. Orbene, con la trasmissione di tale certificazione alla Commissione, qualsiasi
intervento dello Stato membro interessato nell'esame della pratica sarebbe privo
di fondamento giuridico. Infatti, la normativa applicabile, segnatamente il
regolamento n. 2950/83, non consentirebbe a quest'ultimo di procedere a un
«riesame» della pratica e di modificare la certificazione, come ha fatto nel caso di
specie il DAFSE.
- 61.
- Lo Stato membro interessato dovrebbe accertare se esistono irregolarità prima di
adottare l'atto di certificazione. In caso contrario, esso effettuerebbe una falsa
certificazione. Ricevuta la domanda di pagamento del saldo, il DAFSE avrebbe
potuto prendere soltanto una delle due seguenti decisioni: o concludere per la
veridicità degli elementi addotti e procedere alla certificazione degli stessi, o
constatare la loro inesattezza e, in tal caso, negare la certificazione. Certificando
la domanda di pagamento del saldo, esso avrebbe quindi definitivamente approvato
le indicazioni ivi contenute.
- 62.
- La ricorrente osserva infine che il detto riesame è stato effettuato dall'IGF, il quale
non sarebbe autorizzato a controllare le azioni finanziate dall'FSE né sarebbe in
grado, da un punto di vista tecnico, di pronunciarsi sull'applicazione della
normativa comunitaria.
- 63.
- La convenuta contesta gli argomenti della ricorrente richiamandosi alla sentenza
del Tribunale 15 settembre 1998, causa T-142/97, Branco/Commissione (Racc. pag.
II-3567).
Giudizio del Tribunale
- 64.
- Nel momento in cui conferma l'esattezza di fatto e contabile delle indicazioni
contenute nelle domande di pagamento del saldo, lo Stato membro si rende
responsabile nei confronti della Commissione delle certificazioni che esso fornisce.
- 65.
- Peraltro, in forza dell'art. 2, n. 2, della decisione 83/516, gli Stati membri interessati
garantiscono il buon esito delle azioni finanziate dall'FSE. Inoltre, ai sensi dell'art.
7, n. 1, del regolamento n. 2950/83, la Commissione può effettuare verifiche delle
domande di pagamento del saldo, «salvi restando i controlli effettuati dagli Stati
membri».
- 66.
- E' giocoforza constatare che questi obblighi e poteri degli Stati membri non sono
limitati da alcuna restrizione temporale.
- 67.
- Di conseguenza, in un caso come quello di specie, in cui lo Stato membro ha già
certificato l'esattezza di fatto e contabile della domanda di pagamento del saldo,
tale Stato può ancora modificare la sua valutazione qualora ritenga di trovarsi in
presenza di irregolarità non accertate in precedenza.
- 68.
- Infine, nulla osta a che un'autorità come il DAFSE si rivolga a un organo di
revisione dei conti come l'IGF per essere assistita nella verifica dell'esattezza di
fatto e contabile delle indicazioni contenute in una domanda di pagamento del
saldo.
- 69.
- Discende da quanto sopra che il motivo relativo alla violazione del regolamento
n. 2950/83 dev'essere respinto (sentenze del Tribunale 16 luglio 1998, causa T-72/97, Proderec/Commissione, Racc. pag. II-2847, punti 61-74, e
Branco/Commissione, citata supra al punto 63, punti 44-50).
Sul secondo motivo, relativo all'erronea valutazione dei fatti
Argomenti delle parti
- 70.
- La ricorrente sostiene di essersi rigorosamente attenuta alle disposizioni del
regolamento n. 2950/83 nonché alle condizioni di utilizzo dei contributi imposte
dalla Commissione nelle decisioni di approvazione. Non vi sarebbe alcun motivo
perché i contributi concessi vengano «ridotti».
- 71.
- Il verbale dell'IGF, sul quale fanno leva le decisioni controverse, conterrebbe
valutazioni erronee e si limiterebbe a congetture in ordine alla non imputabilità di
talune spese, riguardanti il tasso orario di retribuzione dei tirocinanti, il subappalto
affidato alla E.B. — Contabilidade e Estudos Económicos, Ld.a, gli ammortamenti
e l'attrezzatura informatica oggetto di leasing.
- 72.
- Secondo la convenuta, gli argomenti della ricorrente sono del tutto privi di oggetto
in quanto la Commissione non ha ancora adottato alcuna decisione definitiva e le
decisioni controverse determinano soltanto una sospensione dei contributi. Essa
confuta tuttavia questi argomenti alla luce degli elementi contenuti nel verbale
dell'IGF.
Giudizio del Tribunale
- 73.
- Come si evince dall'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, la Commissione può
sospendere, ridurre o sopprimere un contributo dell'FSE qualora non sia utilizzato
alle condizioni stabilite dalla decisione di approvazione.
- 74.
- Peraltro, risulta dalle dichiarazioni nell'atto di accettazione delle decisioni di
approvazione che la beneficiaria dei contributi si è espressamente impegnata a
rispettare, nell'utilizzo di questi ultimi, le norme nazionali e comunitarie vigenti.
- 75.
- Al riguardo, poiché il diritto portoghese e il diritto comunitario subordinano
l'utilizzazione dei fondi pubblici al principio della corretta gestione finanziaria, la
Commissione può sospendere, ridurre o sopprimere un contributo dell'FSE qualora
esso non sia stato utilizzato conformemente al detto principio (v. supra, punti 48-50).
- 76.
- Poiché l'applicazione dell'art. 6, n. 1, del regolamento n. 2950/83, può implicare la
necessità di procedere alla valutazione di situazioni di fatto e contabili complesse,
nell'ambito di tale valutazione l'istituzione gode di un ampio potere discrezionale.
Il controllo del giudice comunitario su tali valutazioni deve limitarsi ad accertare
il rispetto delle regole procedurali, l'esattezza materiale dei fatti presi in
considerazione nell'operare la scelta contestata, l'assenza di manifesto errore di
valutazione di tali fatti o di uno sviamento di potere (sentenza
Branco/Commissione, citata supra al punto 63, punti 64-67).
- 77.
- Riguardando il controllo di legittimità, nel caso di specie, decisioni di sospensione
di contributi, non occorre verificare se le valutazioni contenute nel verbale dell'IGF
siano corrette, bensì se la Commissione sia incorsa in errore manifesto di
valutazione nel ritenere sussistenti indizi di irregolarità tali da giustificare la detta
sospensione. Pertanto, supponendo anche che alcune delle valutazioni contenute
nel verbale dell'IGF che hanno motivato le controverse decisioni siano errate,
queste ultime non sarebbero solo per tale motivo inficiate da errore manifesto di
valutazione.
- 78.
- Il requisito dell'esistenza di indizi di irregolarità tali da giustificare una sospensione
dei contributi viene manifestamente soddisfatto quando, come nel caso di specie,
al momento dell'adozione delle decisioni di sospensione era pendente dinanzi ad
un giudice penale un procedimento a carico del beneficiario dei contributi
riguardante talune operazioni compiute nell'ambito delle azioni sovvenzionate
dall'FSE.
- 79.
- Il motivo dev'essere quindi respinto.
Sul terzo motivo, relativo alla violazione dei principi di tutela del legittimo affidamento
e certezza del diritto
Argomenti delle parti
- 80.
- La ricorrente fa valere che il DAFSE ha trasmesso alla Commissione la propria
domanda di pagamento del saldo fin dall'ottobre 1988, mentre la Commissione ha
adottato le decisioni controverse solo nel febbraio 1998. Questo lasso di tempo di
più di sette anni avrebbe fatto sorgere in lei un legittimo affidamento sul fatto che
la Commissione avrebbe accolto la sua domanda, quale era stata certificata dal
DAFSE.
- 81.
- La ricorrente sottolinea come la Commissione debba adottare ogni decisione entro
un termine ragionevole. Essa non potrebbe ritardare all'infinito il procedimento
amministrativo e differire così sine die l'adozione della decisione definitiva sulla
domanda di pagamento del saldo, a meno di violare i principi di tutela del legittimo
affidamento e certezza del diritto.
- 82.
- Nel caso di specie, il termine di quasi dieci anni trascorso dalla domanda di
pagamento del saldo fino all'adozione delle decisioni controverse sarebbe
eccessivamente lungo e contrario al principio della certezza del diritto.
- 83.
- Secondo la ricorrente, la convenuta era tenuta all'adozione di una decisione
definitiva di pagamento del saldo, di soppressione o di riduzione dei contributi,
anziché di sospensione degli stessi, che di fatto già era in essere da vari anni (v.
supra, punto 43).
- 84.
- L'asserita esistenza di un procedimento penale dinanzi ad un giudice portoghese
sarebbe irrilevante a tal fine (v. supra, punto 45). Del resto, facendo riferimento
all'atto d'imputazione, una copia del quale figura all'allegato 4 del controricorso,
la convenuta contravverrebbe al segreto processuale. Secondo la ricorrente, tale
documento va escluso dal fascicolo.
- 85.
- La convenuta chiede il rigetto del motivo. La sospensione dei contributi sarebbe
giustificata alla luce dell'instaurazione di un procedimento penale riguardante le
pratiche controverse, procedimento attualmente pendente (v. supra, punto 46) e
nell'ambito del quale la ricorrente è stata imputata di frode il 2 aprile 1997.
- 86.
- Essa aggiunge che, supponendo anche che la certificazione del DAFSE avesse fatto
sorgere in capo alla ricorrente un legittimo affidamento sul pagamento del saldo,
le decisioni controverse non la privano di questo diritto, dal momento che si
limitano a disporre la sospensione dei contributi.
Giudizio del Tribunale
- 87.
- La sospensione di un contributo finanziario inizialmente concesso non pregiudica
in nulla la decisione definitiva che la Commissione adotterà sul pagamento del
saldo. Ne consegue che la decisione di sospensione non priva il beneficiario del
contributo del diritto di ricevere l'importo integrale del saldo conformemente alla
sua domanda, qualora risulti che il contributo sia stato effettivamente utilizzato nel
rispetto delle condizioni stabilite dalla decisione di approvazione.
- 88.
- Ne consegue che le decisioni controverse non sono idonee a violare il principio di
tutela del legittimo affidamento.
- 89.
- La ricorrente lamenta inoltre la violazione del principio della certezza del diritto,
per via del superamento di un termine ragionevole per l'adozione delle decisioni
controverse. La ragionevolezza di tale termine dev'essere valutata, nel caso di
specie, in funzione del tempo trascorso tra la pronuncia della sentenza
Commissione/Branco, citata al precedente punto 49, punto 23, e l'adozione delle
decisioni controverse, il 17 febbraio 1998. Invero, nella sentenza 13 dicembre 1995,
il Tribunale ha chiaramente affermato che spetta alla Commissione decidere sulle
domande di pagamento del saldo e che compete ad essa soltanto il potere di
ridurre un contributo finanziario dell'FSE, a norma dell'art. 6, n. 1, del regolamento
n. 2950/83. A partire da tale data, la Commissione non poteva ignorare che
incombeva ad essa di decidere, in forza di una competenza esclusiva, sulle
domande di pagamento del saldo che le erano state presentate, vuoi ordinando il
pagamento integrale del saldo vuoi adottando decisioni di sospensione, riduzione
o soppressione dei contributi.
- 90.
- Tenuto conto dell'esistenza di indizi di irregolarità nell'utilizzo dei contributi
concessi e del fatto che la Commissione non disponeva di sufficienti informazioni
per calcolare l'importo esatto delle spese imputabili al 13 dicembre 1995, questa
avrebbe potuto e dovuto provvedere rapidamente a predisporre progetti di
decisioni di sospensione dei contributi. Orbene, la convenuta ha trasmesso tali
progetti al DAFSE solo in data 17 aprile 1997, ancorché la loro predisposizione
non necessitasse di un lavoro preparatorio di grande ampiezza né di un iter
prolungato. Conseguentemente, il termine di oltre sedici mesi che va dalla
pronuncia della citata sentenza 13 dicembre 1995 all'invio di questi progetti è
eccessivo.
- 91.
- Sebbene il superamento di un termine ragionevole possa, in determinate
circostanze, comportare l'annullamento di una decisione, tale principio non può
valere anche nel caso di un ricorso di annullamento proposto contro decisioni di
sospensione di contributi. Invero, se esse fossero annullate a motivo della loro sola
tardività, la convenuta potrebbe solo, per via del fatto che continuerebbe a non
disporre degli elementi atti a consentire il calcolo delle spese imputabili, adottare
nuove decisioni di sospensione dei contributi ai sensi dell'art. 176 del Trattato.
Conseguentemente, una decisione di annullamento sarebbe priva di qualsiasi utilità.
Pertanto, le decisioni controverse non vanno annullate per via della violazione del
principio della certezza del diritto conseguente al superamento di un termine
ragionevole per la loro adozione.
Sul quarto motivo, relativo alla violazione di diritti acquisiti
Argomenti delle parti
- 92.
- Richiamandosi alle conclusioni dell'avvocato generale Darmon nella causa
C-291/89, Interhotel/Commissione (sulla quale, sentenza 7 maggio 1991, Racc.
pag. I-2257), la ricorrente fa valere che le decisioni di approvazione delle domande
di contributo hanno fatto sorgere in capo ad essa diritti soggettivi e, più in
particolare, il diritto di esigere il pagamento integrale dei contributi.
- 93.
- La convenuta contesta gli argomenti della ricorrente rinviando alla sentenza
Branco/Commissione, citata al precedente punto 63 (punti 97 e 105-107).
Giudizio del Tribunale
- 94.
- Sebbene una decisione di approvazione generi in capo al destinatario di un
contributo dell'FSE il diritto di esigere il pagamento del contributo stesso, ciò vale
soltanto nel caso in cui il destinatario abbia utilizzato il contributo in conformità
delle condizioni stabilite nelle decisioni di approvazione.
- 95.
- Nel caso di specie, sussistono gravi indizi di irregolarità secondo i quali la ricorrente
non si sarebbe attenuta a queste condizioni, situazione che giustifica la sospensione
dei contributi.
- 96.
- Le decisioni di sospensione non pregiudicano la decisione definitiva della convenuta
in ordine alla domanda di pagamento del saldo, talché esse non privano la
ricorrente del diritto di ricevere l'importo integrale del saldo conformemente alla
sua richiesta, ove risulti che i contributi sono stati utilizzati nel rigoroso rispetto
delle condizioni imposte dalle decisioni di approvazione.
- 97.
- Ne consegue che il motivo relativo alla violazione di diritti acquisiti dev'essere
respinto.
Sul quinto motivo, relativo alla violazione del principio di proporzionalità
Argomenti delle parti
- 98.
- Secondo la ricorrente, la convenuta ha violato il principio di proporzionalità non
rispettando il proprio impegno di rimborsare, in esecuzione delle decisioni di
approvazione, le spese sostenute dalla ricorrente nell'ambito delle azioni di
formazione effettuate.
- 99.
- La convenuta obietta che, tenuto conto, da un lato, delle riserve espresse dalle
autorità portoghesi fin dal 1989 in ordine alla regolarità di talune operazioni
realizzate dalla ricorrente nell'ambito delle azioni di cui trattasi e, dall'altro, del
procedimento penale in corso, una decisione diversa da quella di sospensione
sarebbe stata prematura.
Giudizio del Tribunale
- 100.
- Nel caso di specie, le sospensioni disposte dalla Commissione sono direttamente
collegate ai gravi indizi di irregolarità che le autorità portoghesi le hanno segnalato
fin dal 1989 e non pregiudicano la decisione definitiva che sarà adottata sulla
domanda di pagamento del saldo.
- 101.
- Tali provvedimenti di sospensione sono quindi conformi al principio di
proporzionalità.
- 102.
- Ne consegue che il motivo relativo alla violazione del principio di proporzionalità
dev'essere respinto.
- 103.
- Discende da quanto sopra che il ricorso di annullamento dev'essere respinto in
toto.
Sulle spese
- 104.
- Ai sensi dell'art. 87, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è
condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Nella fattispecie, la ricorrente
è rimasta soccombente e la convenuta ha chiesto la sua condanna alle spese.
- 105.
- Il Tribunale ritiene tuttavia che occorra tener conto, ai fini del regolamento delle
spese, dell'evoluzione del procedimento conclusosi con l'adozione delle decisioni
controverse, quale è stata sopra descritta in particolare ai punti 56 e 91, che ha
posto la ricorrente in uno stato d'incertezza per quanto riguarda il pagamento dei
contributi finanziari che le erano stati concessi. Conseguentemente, non può
considerarsi con rigore il fatto che la ricorrente abbia adito il Tribunale per
valutare il comportamento della Commissione e trarne conclusioni. Si deve
pertanto riconoscere che l'insorgere della controversia è stato favorito dal
comportamento della convenuta.
- 106.
- Ora, l'art. 87, n. 3, primo e secondo comma, del regolamento di procedura, dispone
che il Tribunale può condannare una parte, anche se non soccombente, a
rimborsare all'altra le spese che le ha causato con il proprio comportamento
(sentenza Interhotel/Commissione, citata supra al punto 49, punto 82).
- 107.
- Conseguentemente, la convenuta va condannata a sopportare, oltre alle proprie
spese, il 10% delle spese sostenute dalla ricorrente.
Per questi motivi,
IL TRIBUNALE (Terza Sezione)
dichiara e statuisce:
1) Le cause T-194/97 e T-83/98 sono riunite ai fini della sentenza.
2) Il ricorso per carenza proposto nella causa T-194/97 è irricevibile.
3) Il ricorso di annullamento proposto nella causa T-83/98 è respinto.
4) La convenuta è condannata a sopportare, oltre alle proprie spese, il 10%
delle spese sostenute dalla ricorrente.
Così deciso e pronunciato a Lussemburgo il 27 gennaio 2000.
Il cancelliere
Il presidente
H. Jung
K. Lenaerts