Language of document : ECLI:EU:C:2021:153

Asunto C824/18

A.B. y otros

contra

Krajowa Rada Sądownictwa

(Petición de decisión prejudicial planteada por el Naczelny Sąd Administracyjny)

 Sentencia del Tribunal de Justicia (Gran Sala) de 2 de marzo de 2021

«Procedimiento prejudicial — Artículos 2 TUE y 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo — Estado de Derecho — Tutela judicial efectiva — Principio de independencia judicial — Procedimiento de nombramiento de los jueces del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) — Nombramiento por el Presidente de la República de Polonia sobre la base de una resolución del Consejo Nacional del Poder Judicial — Falta de independencia de este Consejo — Carencia de efectividad del recurso judicial que puede interponerse contra dicha resolución — Sentencia del Trybunał Konstytucyjny (Tribunal Constitucional, Polonia) por la que se deroga la disposición en que se fundamenta la competencia del órgano jurisdiccional remitente — Adopción de legislación por la que se decreta el sobreseimiento por mandato legal de asuntos pendientes de resolución y se excluye para el futuro cualquier recurso judicial en tales asuntos — Artículo 267 TFUE — Facultad u obligación de los órganos jurisdiccionales nacionales de plantear una remisión prejudicial y de mantenerla — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Principio de cooperación leal — Primacía del Derecho de la Unión — Facultad para dejar inaplicadas las disposiciones nacionales que no sean conformes con el Derecho de la Unión»

1.        Cuestiones prejudiciales — Sometimiento al Tribunal de Justicia — Competencias de los órganos jurisdiccionales nacionales — Alcance — Normativa nacional que impide a un órgano jurisdiccional nacional mantener una petición de decisión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia — Normativa nacional que excluye cualquier posibilidad de reiteración en el futuro de peticiones análogas — Improcedencia — Apreciación por el órgano jurisdiccional remitente

(Arts. 4 TUE, ap. 3; art. 267 TFUE)

(véanse los apartados 74, 91 a 93, 95 a 97, 106, 107 y 150 y el punto 1 del fallo)

2.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Alcance

(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, arts. 47 y 51, ap. 1)

(véanse los apartados 108, 109, 111 y 112)

3.        Derecho de la Unión Europea — Principios — Derecho a la tutela judicial efectiva — Principio de independencia judicial — Alcance

(Arts. 2 TUE y 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47, párr. 2)

(véanse los apartados 115 a 119)

4.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Observancia del principio de independencia judicial — Jueces del Tribunal Supremo nombrados por el Presidente de la República de Polonia a propuesta del Consejo Nacional del Poder Judicial — Violación en caso de dudas legítimas en el ánimo de los justiciables — Criterios — Independencia del Consejo Nacional del Poder Judicial — Alcance del recurso que puede interponerse contra una decisión de este Consejo — Comprobación por el órgano jurisdiccional remitente

(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)

(véanse los apartados 122 a 125, 127 a 129 y 131)

5.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Observancia del principio de independencia judicial — Recursos interpuestos contra las decisiones del Consejo Nacional del Poder Judicial relativas a la propuesta de nombramiento de determinados candidatos para cubrir plazas de juez del Tribunal Supremo — Normativa nacional que decreta el sobreseimiento — Supresión de toda posibilidad de interponer tales recursos en el futuro — Violación en caso de dudas en el ánimo de los justiciables — Comprobación por el órgano jurisdiccional remitente

(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)

(véanse los apartados 136, 138, 139 y 150 y el punto 1 del fallo)

6.        Estados miembros — Obligaciones — Competencia de los órganos jurisdiccionales nacionales para consultar al Tribunal de Justicia — Obligación de cooperación leal — Primacía — Normativa nacional que impide a un órgano jurisdiccional nacional mantener una petición de decisión prejudicial planteada al Tribunal de Justicia — Normativa nacional que excluye cualquier posibilidad de reiteración en el futuro de peticiones análogas — Improcedencia — Obligaciones y facultades del órgano jurisdiccional nacional — Obligación de dejar inaplicada la disposición nacional contraria al Derecho de la Unión — Obligación del órgano jurisdiccional remitente de seguir conociendo de los litigios comprendidos anteriormente en su competencia

(Art. 4 TUE, ap. 3; art. 267 TFUE)

(véanse los apartados 140, 141 y 150 y el punto 1 del fallo)

7.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Observancia del principio de independencia judicial — Primacía — Recursos interpuestos contra las decisiones del Consejo Nacional del Poder Judicial relativas a la propuesta de nombramiento de determinados candidatos para cubrir plazas de juez del Tribunal Supremo — Normativa nacional que decreta el sobreseimiento — Supresión de toda posibilidad de interponer tales recursos en el futuro — Improcedencia — Obligaciones y facultades del órgano jurisdiccional nacional — Obligación de dejar inaplicada la disposición nacional contraria al Derecho de la Unión — Obligación del órgano jurisdiccional remitente de seguir conociendo de los litigios comprendidos anteriormente en su competencia

(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2; artículo 267 TFUE; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)

(véanse los apartados 142 a 146 y 148 a 150 y el punto 1 del fallo)

8.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Observancia del principio de independencia judicial — Recursos interpuestos contra las decisiones del Consejo Nacional del Poder Judicial relativas a la propuesta de nombramiento de determinados candidatos para cubrir plazas de juez del Tribunal Supremo — Decisiones que adquieren firmeza en lo referente a los candidatos propuestos — Normativa nacional que impide a los recurrentes invocar un motivo fundado en la incorrecta valoración del cumplimiento por parte de los candidatos de los criterios tomados en consideración al tomar estas decisiones — Violación en caso de dudas legítimas en el ánimo de los justiciables — Comprobación por el órgano jurisdiccional remitente

(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)

(véanse los apartados 156, 157, 165 y 167 y el punto 2 del fallo)

9.        Estados miembros — Obligaciones — Establecimiento de las vías de recurso necesarias para garantizar la tutela judicial efectiva — Observancia del principio de independencia judicial — Primacía — Recursos interpuestos contra las decisiones del Consejo Nacional del Poder Judicial relativas a la propuesta de nombramiento de determinados candidatos para cubrir plazas de juez del Tribunal Supremo — Decisiones que adquieren firmeza en lo referente a los candidatos propuestos — Normativa nacional que impide a los recurrentes invocar un motivo fundado en la incorrecta valoración del cumplimiento por parte de los candidatos de los criterios tomados en consideración al tomar estas decisiones — Improcedencia — Obligaciones y facultades del órgano jurisdiccional nacional — Obligación de dejar inaplicada la disposición nacional contraria al Derecho de la Unión — Obligación del órgano jurisdiccional remitente de seguir ejerciendo su competencia y aplicar las disposiciones nacionales anteriormente vigentes

(Art. 19 TUE, ap. 1, párr. 2; Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, art. 47)

(véanse los apartados 166 y 167 y el punto 2 del fallo)

Resumen

Las modificaciones sucesivas de la Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial polaca que han tenido como efecto suprimir el control judicial efectivo de las resoluciones de este Consejo por las que se presentan al Presidente de la República candidatos para cubrir plazas de juez del Tribunal Supremo podrían violar el Derecho de la Unión

En caso de violación acreditada, el principio de primacía del Derecho de la Unión obliga al órgano jurisdiccional remitente a dejar inaplicadas tales modificaciones

Mediante resoluciones adoptadas en agosto de 2018, la Krajowa Rada Sądownictwa (Consejo Nacional del Poder Judicial; en lo sucesivo, «CNPJ») decidió no presentar al Presidente de la República de Polonia propuestas de nombramiento de cinco personas (en lo sucesivo, «recurrentes») para ocupar ciertas plazas de juez del Sąd Najwyższy (Tribunal Supremo, Polonia) y presentar a otros candidatos para estas plazas. Los recurrentes interpusieron recurso contra dichas resoluciones ante el Naczelny Sąd Administracyjny (Tribunal Supremo de lo Contencioso-Administrativo, Polonia), el órgano jurisdiccional remitente. En la fecha en que se interpusieron, dichos recursos se regían por la Ley del Consejo Nacional del Poder Judicial (en lo sucesivo, «Ley del CNPJ»), en su versión modificada por una ley de julio de 2018. Conforme a ese régimen, se establecía, por un lado, que, si la resolución del CNPJ de que se tratara no era impugnada por todos los participantes en el procedimiento de nombramiento para una plaza de juez del Tribunal Supremo, adquiría firmeza con respecto al candidato propuesto para cubrir la plaza, de manera que el Presidente de la República podía nombrarlo. Además, la eventual anulación de tal resolución a raíz del recurso interpuesto por un participante que no hubiera sido propuesto para el nombramiento no podía dar lugar a que se volviera a apreciar la situación de este a los efectos de la eventual atribución de la plaza convocada. Por otro lado, conforme a dicho régimen, tal recurso no podía fundarse en un motivo basado en la incorrecta valoración del cumplimiento por parte de los candidatos de los criterios tomados en consideración al decidir sobre la presentación de la propuesta de nombramiento. En su petición de decisión prejudicial inicial, el órgano jurisdiccional remitente, al considerar que ese régimen excluye en la práctica toda efectividad del recurso interpuesto por un participante que no haya sido propuesto para el nombramiento, decidió consultar al Tribunal de Justicia sobre la conformidad de dicho régimen con el Derecho de la Unión.

Con posterioridad a la presentación de la petición de decisión prejudicial inicial, la Ley del CNPJ volvió a modificarse en 2019. Con arreglo a esta reforma, se suprimió, por un lado, la posibilidad de interponer recurso contra las resoluciones del CNPJ referidas a la presentación o no presentación de candidatos para el nombramiento a plazas de juez del Tribunal Supremo. Se decretó, por otro lado, el sobreseimiento por mandato legal de tales recursos que estuvieran pendientes de resolución, privando de hecho al órgano jurisdiccional remitente de su competencia para resolver este tipo de recursos y de la posibilidad de obtener una respuesta a las cuestiones prejudiciales que había planteado al Tribunal de Justicia. Dadas estas circunstancias, el órgano jurisdiccional remitente, mediante una petición de decisión prejudicial complementaria, consultó al Tribunal de Justicia sobre la conformidad de este nuevo régimen con el Derecho de la Unión.

Apreciación del Tribunal de Justicia

En primer término, el Tribunal de Justicia, en formación de Gran Sala, declara, para empezar, que tanto el sistema de cooperación entre los órganos jurisdiccionales nacionales y el Tribunal de Justicia, establecido en el artículo 267 TFUE, como el principio de cooperación leal, consagrado en el artículo 4 TUE, apartado 3, se oponen a unas modificaciones legislativas, como las que se citan acometidas en Polonia en 2019, cuando resulte que han tenido como efectos específicos impedir al Tribunal de Justicia pronunciarse sobre cuestiones prejudiciales como las que le ha planteado este órgano jurisdiccional y excluir cualquier posibilidad de reiteración en el futuro de cuestiones análogas a estas por parte de un órgano jurisdiccional nacional. El Tribunal de Justicia precisa, a este respecto, que corresponde al órgano jurisdiccional remitente comprobar, teniendo en cuenta el conjunto de elementos pertinentes y, en particular, el contexto en que el legislador polaco adoptó esas modificaciones, si así ocurre en el caso de autos.

A continuación, el Tribunal de Justicia considera que la obligación de los Estados miembros de establecer las vías de recurso necesarias para garantizar a los justiciables su derecho a la tutela judicial efectiva en los ámbitos cubiertos por el Derecho de la Unión, recogida en el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, también puede oponerse a unas modificaciones legislativas como estas. Así ocurrirá cuando, extremo que también corresponde apreciar al órgano jurisdiccional remitente a partir del conjunto de elementos pertinentes, dichas modificaciones puedan generar dudas legítimas, en el ánimo de los justiciables, en cuanto a la impermeabilidad de los jueces nombrados sobre la base de las resoluciones del CNPJ frente a elementos externos, en particular frente a influencias directas o indirectas de los Poderes Legislativo y Ejecutivo, y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio. Tales modificaciones podrían en tal caso dar lugar a una falta de apariencia de independencia o de imparcialidad de esos jueces susceptible de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática y un Estado de Derecho.

Para alcanzar esta conclusión, el Tribunal de Justicia recuerda que las garantías de independencia e imparcialidad que impone el Derecho de la Unión exigen la existencia de reglas que rijan el nombramiento de los jueces. Por otra parte, el Tribunal de Justicia subraya el papel determinante que desempeña en CNPJ en el proceso de nombramiento para las plazas de juez del Tribunal Supremo, habida cuenta de que el acto de propuesta que adopta constituye una condición sine qua non para que un candidato sea nombrado. De esta forma, el grado de independencia de que disfruta el CNPJ frente a los Poderes Legislativo y Ejecutivo polacos puede ser pertinente para apreciar si los jueces que selecciona estarán en condiciones de satisfacer las exigencias de independencia e imparcialidad. Además, el Tribunal de Justicia señala que la eventual inexistencia de recurso judicial en el contexto del proceso de nombramiento para plazas de juez de un tribunal supremo nacional puede resultar problemática cuando el conjunto de elementos contextuales pertinentes que caracterizan dicho proceso en el Estado miembro de que se trate pueden generar en el ánimo de los justiciables dudas de naturaleza sistémica en cuanto a la independencia y la imparcialidad de los jueces nombrados a resultas de ese proceso. A este respecto, el Tribunal de Justicia precisa que, si el órgano jurisdiccional remitente llega a la conclusión —a partir del conjunto de elementos pertinentes que menciona en su resolución de remisión y, en particular, de las modificaciones legislativas que han afectado recientemente al proceso de designación de los vocales del CNPJ— de que el CNPJ no ofrece garantías de independencia suficientes, la existencia de un recurso judicial a disposición de los candidatos no seleccionados resultaría necesaria para contribuir a preservar el proceso de nombramiento de los jueces frente a influencias directas o indirectas y evitar en último término que puedan generarse las mencionadas dudas.

Por último, el Tribunal de Justicia declara que, si el órgano jurisdiccional remitente llega a la conclusión de que la adopción de las modificaciones legislativas de 2019 se produjo infringiendo el Derecho de la Unión, el principio de primacía de este Derecho lo obliga a dejarlas inaplicadas, sean de origen legislativo o constitucional, y a seguir ejerciendo la competencia que tenía atribuida para resolver los litigios que se habían instado ante él antes de que se produjeran dichas modificaciones.

En segundo término, el Tribunal de Justicia considera que el artículo 19 TUE, apartado 1, párrafo segundo, se opone a unas modificaciones legislativas, como las que se han citado acometidas en Polonia en 2018, cuando resulte que pueden generar dudas legítimas en el ánimo de los justiciables en cuanto a la impermeabilidad de los jueces nombrados de esa manera frente a elementos externos y en lo que respecta a su neutralidad con respecto a los intereses en litigio y, por tanto, pueden dar lugar a una falta de apariencia de independencia o de imparcialidad de esos jueces susceptible de menoscabar la confianza que la Administración de Justicia debe inspirar en los justiciables en una sociedad democrática y un Estado de Derecho.

Corresponde en último término al órgano jurisdiccional remitente pronunciarse acerca de si así sucede en el caso de autos. En cuanto a los elementos que el órgano jurisdiccional remitente deberá tener en cuenta a este respecto, el Tribunal de Justicia subraya que las disposiciones nacionales referidas al recurso judicial disponible en el contexto del proceso de nombramiento para plazas de juez del Tribunal Supremo pueden resultar problemáticas a la luz de las exigencias que impone el Derecho de la Unión cuando liquidan la efectividad del recurso existente hasta entonces. Pues bien, el Tribunal de Justicia señala, en primer lugar, que, a resultas de las modificaciones legislativas de 2018, el recurso en cuestión carece ahora de toda efectividad real y no ofrece más que una apariencia de recurso judicial. En segundo lugar, subraya que, en el caso de autos, los elementos contextuales relacionados con el conjunto de las demás reformas que han afectado recientemente al Tribunal Supremo y al CNPJ deben tenerse asimismo en cuenta. El Tribunal de Justicia apunta a este respecto, más allá de las dudas anteriormente mencionadas a propósito de la independencia del CNPJ, a la circunstancia de que las modificaciones legislativas de 2018 se introdujeron muy poco tiempo antes de que el CNPJ en su nueva composición tuviera que pronunciarse sobre las candidaturas, como las de los recurrentes, presentadas para cubrir numerosas plazas de juez del Tribunal Supremo declaradas vacantes o de nueva creación a raíz de la entrada en vigor de diversas modificaciones de la Ley del Tribunal Supremo.

Por último, el Tribunal de Justicia precisa que, si el órgano jurisdiccional remitente llega a la conclusión de que las modificaciones legislativas de 2018 contravienen el Derecho de la Unión, le corresponderá, en virtud del principio de primacía de este Derecho, dejarlas inaplicadas, y aplicar en su lugar las disposiciones nacionales anteriormente vigentes y ejercer él mismo el control previsto en estas últimas.