Väliaikainen versio
UNIONIN YLEISEN TUOMIOISTUIMEN TUOMIO (neljäs jaosto)
21 päivänä helmikuuta 2024 (*)
Kasvinsuojeluaineet – Tehoaine sypermetriini – Täytäntöönpanoasetus (EU) 2021/2049 – Sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntö – Asetuksen (EY) N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohta – Pyynnön hylkääminen – EFSAn suorittama kriittisten ongelma-alueiden tunnistaminen – Riskien arviointi ja hallinta – Ennalta varautumisen periaate – Komission harkintavalta
Asiassa T‑536/22,
Pesticide Action Network Europe (PAN Europe), kotipaikka Bryssel (Belgia), edustajanaan asianajaja A. Bailleux,
kantajana,
vastaan
Euroopan komissio, asiamiehinään A. Becker, G. Gattinara ja M. ter Haar,
vastaajana,
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto),
toimien kokoonpanossa: jaoston puheenjohtaja R. da Silva Passos sekä tuomarit I. Reine ja T. Pynnä (esittelevä tuomari),
kirjaaja: hallintovirkamies H. Eriksson,
ottaen huomioon asian käsittelyn kirjallisessa vaiheessa
ja 12.10.2023 pidetyssä istunnossa esitetyn,
on antanut seuraavan
tuomion (1)
1 Kantajana oleva Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) vaatii SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan, että unionin yleinen tuomioistuin kumoaa 23.6.2022 tehdyn Euroopan komission päätöksen (jäljempänä riidanalainen päätös), jolla komissio hylkäsi tehoaineen sypermetriini hyväksynnän uusimisesta korvattavana tehoaineena kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 mukaisesti ja komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 liitteen muuttamisesta 24.11.2021 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) 2021/2049 (EUVL 2021, L 420, s. 6) sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön, jonka kantaja oli esittänyt tiedon saatavuutta, yleisön osallistumista päätöksentekoon sekä oikeuden saatavuutta ympäristöasioissa koskevan Århusin yleissopimuksen määräysten soveltamisesta unionin toimielimiin ja elimiin 6.9.2006 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1367/2006 (EUVL 2006, L 264, s. 13) 10 artiklan mukaisesti.
I Asian tausta
2 Sypermetriini on pyretrinoideihin kuuluva hyönteismyrkky. Pyretrinoideja käytetään yleisesti Euroopan unionissa viljelmissä esiintyvien tuholaisten torjuntaan. Sypermetriini on erittäin myrkyllinen hyönteisille.
3 Neuvoston direktiivin 91/414/ETY muuttamisesta klorotaloniilin, klorotoluronin, sypermetriinin, daminotsidin ja tiofanaattimetyylin sisällyttämiseksi siihen tehoaineina 16.9.2005 antamallaan direktiivillä 2005/53/EY (EUVL 2005, L 241, s. 51) komissio sisällytti sypermetriinin tehoaineena kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta 15.7.1991 annetun neuvoston direktiivin 91/414/ETY (EYVL 1991, L 230, s. 1) liitteeseen I. Direktiivin 91/414 liitteeseen I sisällytettyjä tehoaineita pidetään hyväksyttyinä kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamisesta sekä neuvoston direktiivien 79/117/ETY ja 91/414/ETY kumoamisesta 21.10.2009 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1107/2009 (EUVL 2009, L 309, s. 1) nojalla, ja ne sisältyvät asetuksen N:o 1107/2009 täytäntöönpanosta hyväksyttyjen tehoaineiden luettelon osalta 25.5.2011 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 540/2011 (EUVL 2011, L 153, s. 1) liitteessä olevaan A osaan.
4 Tämän hyväksynnän voimassaolon oli tarkoitus päättyä 28.2.2016. Uudelleenarviointi- ja päätöksentekoprosessien huomattavien viivästysten vuoksi pysyvä kasvi-, eläin-, elintarvike- ja rehukomitea (jäljempänä pysyvä komitea) kuitenkin pidensi komission täytäntöönpanoasetuksilla tämän hyväksynnän voimassaoloaikaa vuodella vuosina 2017, 2018, 2019, 2020 ja 2021.
5 Sypermetriinin hyväksynnän uusimismenettelyssä esittelevä jäsenvaltio laati rinnakkaisesittelijänä toimivaa jäsenvaltiota kuullen uusimista koskevan arviointikertomuksen luonnoksen ja toimitti sen 8.5.2017 Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaiselle (jäljempänä EFSA) ja komissiolle.
6 EFSA toimitti uusimista koskevan arviointikertomuksen luonnoksen hakijoille ja jäsenvaltioille kommentoitavaksi ja käynnisti siitä julkisen kuulemisen. Tämän jälkeen se toimitti saamansa huomautukset edelleen komissiolle.
7 EFSA antoi 31.7.2018 tieteellisen lausunnon, jonka otsikko on ”Peer Review of the pesticide risk assessment of the active substance cypermethrin” (tehoainetta sypermetriini koskevan torjunta-aineiden riskinarvioinnin vertaisarviointi) (jäljempänä EFSAn päätelmät). EFSA tunnisti siinä neljä kriittistä ongelma-aluetta.
8 Kuten EFSAn päätelmistä ilmenee, se tunnisti yhden tai useamman kriittisen ongelma-alueen seuraavissa tapauksissa:
– silloin, kun käytettävissä on riittävästi tietoja, jotta edustavia käyttötarkoituksia voidaan arvioida yhdenmukaisten periaatteiden mukaisesti asetuksen N:o 1107/2009 29 artiklan 6 kohdan perusteella ja siten kuten asetuksen N:o 1107/2009 täytäntöönpanosta kasvinsuojeluaineiden arvioimista ja hyväksymistä koskevien yhdenmukaisten periaatteiden osalta 10.6.2011 annetussa komission asetuksessa (EU) N:o 546/2011 (EUVL 2011, L 155, s. 127) esitetään, ja kun tämän arvioinnin perusteella ei voida todeta, että ainakin yhden edustavan käyttötarkoitusten kohdalla on todennäköistä, ettei kyseistä tehoainetta sisältävällä kasvinsuojeluaineella ole minkäänlaista haitallista vaikutusta ihmisten tai eläinten terveyteen, ympäristöön tai pohjaveteen tai kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön
– silloin, kun korkeamman tasoista arviointia ei ole voitu suorittaa tietojen puutteellisuuden vuoksi ja kun alemman tasoisen arvioinnin perusteella ei voida päätellä, että ainakin yhden edustavan käyttötarkoituksen kohdalla on todennäköistä, ettei kyseistä tehoainetta sisältävällä kasvinsuojeluaineella ole minkäänlaista haitallista vaikutusta ihmisten tai eläinten terveyteen, ympäristöön tai pohjaveteen tai kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön
– silloin, kun senhetkisen tieteellisen ja teknisen tietämyksen perusteella hakemuksen toimittamisen ajankohtana saatavilla olevia ohjeasiakirjoja käyttäen voidaan olettaa, ettei tehoaine täytä asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa säädettyjä hyväksymiskriteerejä.
9 EFSA tunnisti sypermetriinin kohdalla seuraavat kriittiset ongelma-alueet:
– vesieliöille aiheutuva suuri riski
– mehiläisille aiheutuva suuri riski
– käsiteltävän alueen ulkopuolella oleville muille kuin kohdelajina oleville niveljalkaisille aiheutuva suuri riski
– hyväksynnän hakijoiden toimittamissa ympäristömyrkyllisyyttä koskevissa tutkimuksissa käytettyjen torjunta-aineiden erien koostumusta koskevien tietojen puuttuminen, jonka vuoksi EFSA ei ole voinut varmistaa, että kyseiset torjunta-aineiden erät vastaavat hyvin kyseistä tehoainetta sisältävän kasvinsuojeluaineen edustavia käyttötarkoituksia asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklan 5 kohdassa tarkoitetulla tavalla.
10 Tammikuussa 2019 pidetyssä pysyvän komitean kokouksessa komissio esitti hyväksynnän uusimista koskevan ehdotuksen, jossa sypermetriinin käyttö rajoitettiin syys- ja talvikausiin mehiläisten ja vesiympäristön suojelemiseksi ja johon sisältyi riskinhallintatoimenpiteitä, joilla torjunta-aineiden kulkeutumista ympäristössä voitiin vähentää 95 prosenttia niiden haitallisten vaikutusten estämiseksi.
11 Kun jäsenvaltioiden enemmistö vastusti hyväksynnän uusimista koskevaa ehdotusta, joka sisältää tällaisia rajoituksia, komissio pyysi EFSAa julkaisemaan lausunnon sypermetriinin riskinhallintatoimenpiteistä.
12 Syyskuussa 2019 EFSA julkaisi lausunnon sypermetriinin riskien vähentämistä koskevista toimenpiteistä (jäljempänä vuoden 2019 lausunto). EFSA toteaa siinä, että vesieliöille aiheutuu vähäinen riski vain, jos riskien vähentämistä koskevalla toimenpiteellä voidaan vähentää torjunta-aineiden kulkeutumista yli 95 prosenttia. Se esittää saman toteamuksen muista kuin kohdelajina olevista niveljalkaisista. EFSAn mukaan toimitetut tutkimukset eivät myöskään kata sypermetriinin käyttöä syksyllä. EFSA arvioi lisäksi, että kukkivien rikkakasvien puuttuminen viljelmistä, sumutuksen kieltäminen kukkaviljelmissä ja kulkeutumisen vähentäminen 54 prosenttia riittävät mehiläisten suojelemiseksi ja että vähäinen riskitaso on mahdollista saavuttaa.
13 Useiden pysyvän komitean kokousten jälkeen komissio antoi 24.11.2021 täytäntöönpanoasetuksen 2021/2049. Tähän hyväksynnän uusimiseen liittyy kuitenkin joukko kyseisen asetuksen liitteeseen I sisältyviä erityissäännöksiä.
14 Kantaja esitti 20.1.2022 asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohdan perusteella komissiolle täytäntöönpanoasetuksen 2021/2049 sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön saadakseen sen kumotuksi tai korvatuksi asetuksella, jossa hylätään tehoaineen sypermetriini hyväksynnän uusimista koskeva pyyntö. Tässä pyynnössä kantaja esitti syyt, joiden vuoksi täytäntöönpanoasetuksessa 2021/2049 loukataan sen mielestä ennalta varautumisen periaatetta sekä laiminlyödään ihmisten terveyden ja ympäristön korkeatasoisen suojelun takaamista koskevaa unionin velvollisuutta, sellaisena kuin se ilmenee SEUT 9 ja SEUT 11 artiklasta, SEUT 168 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 191 artiklan 1 kohdasta sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan (jäljempänä perusoikeuskirja) 35 ja 37 artiklasta ja sellaisena kuin se konkretisoidaan kasvinsuojeluaineiden osalta asetuksessa N:o 1107/2009, erityisesti sen 4 artiklassa.
15 Komissio pyysi 18.2.2022 EFSAlta teknistä ja tieteellistä apua kaikissa sisäistä uudelleentarkastelua koskevaan pyyntöön sisältyvissä merkityksellisissä teknisissä asioissa. EFSA vastasi tähän pyyntöön julkaisemalla 15.3.2022 teknisen raportin (jäljempänä tekninen raportti), jossa tarkasteltiin ainoastaan kantajan esittämää ainoaa väitettä, joka koskee sitä, ettei tiettyjä riippumattomaan kirjallisuuteen sisältyviä tutkimuksia otettu huomioon hormonitoimintaa häiritseviä sypermetriinin ominaisuuksia tutkittaessa.
16 Komissio toimitti kantajalle 18.7.2022 lähettämässään sähköpostissa riidanalaisen päätöksen ranskankielisen jäljennöksen, jonka liitteessä esitettiin sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön perustelut.
II Asianosaisten vaatimukset
17 Kantaja vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– kumoaa riidanalaisen päätöksen
– velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
18 Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin
– hylkää kanteen
– velvoittaa kantajan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
III Oikeudellinen arviointi
19 Kantaja esittää kanteensa tueksi yhden ainoan kanneperusteen, jonka mukaan ennalta varautumisen periaatetta on loukattu sekä ihmisten terveyden ja ympäristön korkeatasoisen suojelun takaamista koskevaa unionin velvollisuutta, sellaisena kuin se ilmenee SEUT 9 ja SEUT 11 artiklasta, SEUT 168 artiklan 1 kohdasta ja SEUT 191 artiklan 1 kohdasta sekä perusoikeuskirjan 35 ja 37 artiklasta ja sellaisena kuin se konkretisoidaan kasvinsuojeluaineiden osalta asetuksessa N:o 1107/2009, erityisesti sen 4 artiklassa, on laiminlyöty.
20 Kantajan ainoa kanneperuste jakautuu kahteen osaan. Ensimmäinen osa koskee riidanalaisen päätöksen liitteessä I olevaan I osastoon sisältyviä alustavia huomautuksia. Toinen osa koskee kyseisessä liitteessä olevaan II osastoon sisältyviä erityisiä perusteluja, joiden vuoksi kantajan sisäistä uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössään esittämät seitsemän väitettä hylätään.
21 Aluksi on tarkasteltava sitä, milloin SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa määrätty kanteen nostamisen määräaika alkaa kulua, ja asianosaisten argumentteja, jotka koskevat kantajan tiettyjen argumenttien tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä siltä osin kuin komissio kiistää ne. Lisäksi on palautettava mieleen unionin yleisen tuomioistuimen harjoittaman tuomioistuinvalvonnan laajuus.
A Alustavat huomautukset
1. SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa määrätyn kanteen nostamisen määräajan alkamisajankohta
22 Vaikka komissio ei ole kiistänyt käsiteltävässä asiassa kanteen tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymistä myöhästymisen vuoksi, kantaja muistutti istunnossa, että unionin yleisen tuomioistuimen on tärkeää selventää, milloin SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa määrätty kanteen nostamisen määräaika alkaa kulua, ja totesi, että tämä määräaika alkaa kulua 18.7.2022 tapahtuneesta riidanalaisen päätöksen ranskankielisen jäljennöksen tiedoksi antamisesta eikä 23.6.2022 tapahtuneesta kyseisen englanninkielisen päätöksen tiedoksi antamisesta.
23 Tässä yhteydessä on aluksi muistutettava, että Euroopan talousyhteisössä käytettäviä kieliä koskevista järjestelyistä 15.4.1958 annetun neuvoston asetuksen N:o 1 (EYVL 1958, 17, s. 385) 2 artiklan nojalla toimielimille osoitetut asiakirjat laaditaan millä tahansa virallisella kielellä lähettäjän valinnan mukaan ja että vastaus laaditaan samalla kielellä.
24 Lisäksi on huomautettava, ettei mistään asetuksen N:o 1367/2006 säännöksestä käy ilmi, että lainsäätäjä aikoi sen 10 artiklan perusteella esitettyjen sisäistä uudelleentarkastelua koskevien pyyntöjen yhteydessä poiketa asetukseen N:o 1 sisältyvistä kielten käyttöä koskevista yleisistä säännöksistä ja erityisesti kyseisen asetuksen 2 artiklasta.
25 Käsiteltävässä asiassa kantaja esitti 20.1.2022 täytäntöönpanoasetuksen 2021/2049 sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön ranskan kielellä. Näin ollen on katsottava, että SEUT 263 artiklan kuudennessa kohdassa tarkoitettu kanteen nostamisen määräaika alkoi kulua kantajalle 18.7.2022 saapuneen ranskankielisen riidanalaisen päätöksen tiedoksi antamisesta.
26 Koska käsiteltävänä oleva kanne jätettiin unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon 31.8.2022, se on siksi otettava tutkittavaksi.
2. Asetuksen N:o 1367/2006 12 artiklaan perustuvan kanteen luonne sekä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön ja kumoamiskanteen vastaavuutta koskevan säännön ulottuvuus
27 Komissio ei vaadi koko kanteen tutkimatta jättämistä, mutta väittää useissa vastinekirjelmänsä ja vastauksensa kohdissa, ettei tiettyjä kantajan argumentteja ollut esitetty sen sisäistä uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä. Komission mukaan tällaiset argumentit olisi siksi jätettävä tutkimatta uudelleentarkastelua koskevan pyynnön ja kumoamiskanteen vastaavuutta koskevan säännön mukaisesti. Tämän säännön mukaan kumoamiskanne ei voi perustua uusiin perusteisiin tai todisteisiin, joita ei esitetty uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä (tuomio 12.9.2019, TestBioTech ym. v. komissio, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, 38 ja 39 kohta).
28 Komissio ei kiistä sitä, että kantaja voi alkuperäisen argumenttinsa tueksi vastata riidanalaisessa päätöksessä esitettyihin toteamuksiin, mutta katsoo, ettei kantaja voi tässä yhteydessä esittää uusia argumentteja. Tämä muuttaisi uudelleentarkastelua koskevalla pyynnöllä vireille saatetun menettelyn ”soveltamisalaa”, mikä on nimenomaisesti estettävä, kuten asetuksen N:o 1367/2006 muuttamisesta 6.10.2021 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) 2021/1767 (EUVL 2021, L 356, s. 1) johdanto-osan 15 perustelukappaleessa ja 12.9.2019 annetun tuomio TestBioTech ym. v. komissio (C‑82/17 P, EU:C:2019:719) 39 kohdassa todetaan. Komissio toteaa tästä, että vaikka sisäisellä uudelleentarkastelumenettelyllä pyritään takaamaan oikeus hakea muutosta mahdollisesti ympäristölainsäädännön vastaisiin toimiin, tämän menettelyn käyttö ei saa heikentää sen ”tehokasta vaikutusta”, joka liittyy ”kohteen” säilymiseen koko kyseisen prosessin ajan.
29 Komissio muistuttaa lisäksi, että unionin tuomioistuin totesi 12.9.2019 antamassaan tuomiossa TestBioTech ym. v. komissio (C‑82/17 P, EU:C:2019:719), että sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön esittäjän todistustaakka koskee ”olennaisia tosiseikkoja ja oikeudellisia perusteluja” ilman mitään rajoitusta. Siihen ei voi siten sisältyä ”asiayhteyteen liittyviä seikkoja”, joihin ”ei sovelleta vastaavuuden logiikkaa”.
30 Komission mukaan asetuksen N:o 1367/2006 12 artiklassa tarkoitetun kumoamiskanteen logiikka koskee nimittäin ainoastaan uudelleentarkastelua koskevaan pyyntöön annetun vastauksen, jossa arvioidaan tietyn toimenpiteen laillisuutta, laatua ja perusteltavuutta. Jos sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön esittäjä ei ole tyytyväinen saamaansa vastaukseen, se ei voi esittää uusia argumentteja muuttamatta sisäistä uudelleentarkastelua koskevalla pyynnöllä vireille saatetun menettelyn kohdetta, koska pyynnön esittäjän 12 artiklan mukaisen vastaväitteen tarkoituksena on nimenomaan saada tämä laillisuuden arviointi kumotuksi.
31 Komission mukaan asetuksen 2021/1767 johdanto-osan 21 perustelukappaleesta käy selvästi ilmi, että pyynnön esittäjän on esitettävä menettelyn alusta lähtien riittävästi perusteltuja oikeudellisia seikkoja tai tosiseikkoja, jotka herättävät ”uskottavia epäilyjä” unionin toimielimen tai elimen esittämästä arvioinnista. Kantaja ei voi siten vedota oikeuskäytäntöön, joka koskee muita tuomioistuinmenettelyjä, kuten valitusta tai jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevaa kannetta, koska tässä analogisessa tulkinnassa ei voida poiketa unionin tuomioistuimen asetusta N:o 1367/2006 koskevassa oikeuskäytännössään suoraan ja nimenomaisesti vahvistamista tulkintaperusteista.
32 Komission mukaan kantajan uudelleentarkastelua koskevaan pyyntöönsä saaman vastauksen jälkeen nostama kanne ei voi siten poistaa uudelleentarkastelumenettelyn tehokasta vaikutusta, ja tämän kanteen kohteena voi olla vain sen konkreettinen selvittäminen, onko kantajan uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä esittämät tosiasialliset argumentit tai epäilyt käsitelty huolellisesti ja uskottavin argumentein.
33 Kantaja kiistää yleisesti komission tulkinnan vastaavuutta koskevasta säännöstä. Kantajan mielestä vaikuttaa siltä, että komissio haluaa asettaa sen mahdottomaan asemaan, sillä komissio moittii kantajaa siitä, että tämä toistaa sisäistä uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä esitetyt argumentit ottamatta huomioon riidanalaisessa päätöksessä esitettyjä toteamuksia, kun taas tietyt argumentit on komission mielestä jätettävä tutkimatta, koska ne ovat uusia siksi, että kantaja on esittänyt ne vastatessaan komission ensimmäisen kerran riidanalaisessa päätöksessä esittämiin väitteisiin. Tällainen tulkinta on kantajan mielestä selvästi ristiriidassa tehokasta oikeussuojaa koskevan oikeuden kanssa ja asetuksen N:o 1367/2006 hengen vastainen.
34 Asetuksen 2021/1767 johdanto-osan 15 perustelukappaleesta ilmenee, että vastaavuussäännön mukaan kantajana olevat osapuolet eivät saa esittää uusia ”perusteita” tai ”todisteita, joita ei esitetä uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä”, jotta säilytetään sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön ”tehokas vaikutus” ja estetään kantajana olevia osapuolia ”muuttamasta tällä pyynnöllä vireille saatetun menettelyn kohdetta”. Kun otetaan huomioon käsitteiden ”perusteet” ja ”todisteet” tavanomainen merkitys ja vastaavuussäännöllä tavoiteltu päämäärä, niitä ei kantajan mielestä voida tulkita kohtuudella siten, että ne käsittävät kaikki seikat, joilla pyritään täsmentämään uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä jo esitettyä argumenttia tai asettamaan se oikeaan asiayhteyteensä.
35 Kantaja katsoo tässä yhteydessä, että tämä vastaavuussääntö ja valitusmenettelyssä ja jäsenyysvelvoitteiden noudattamatta jättämistä koskevissa menettelyissä sovellettava sääntö on rinnastettava toisiinsa.
36 Kantajan mukaan käsitteitä ”perusteet” ja ”todisteet” ei voida ymmärtää kohtuudella myöskään siten, että ne estävät kantajaa vastaamasta argumenttiin, jonka komissio itse esittää perustellakseen uudelleentarkastelua koskevan pyynnön hylkäämisestä tekemäänsä päätöstä.
37 Näiden toteamusten perusteella kantaja pyytää unionin yleistä tuomioistuinta toteamaan, ettei mitään seikkaa, jonka tutkittavaksi ottamisen edellytysten täyttymisen komissio kiistää, voida pitää uutena ”perusteena” tai ”todisteena”. Kantaja toteaa esittäneensä kaikki nämä seikat vastatakseen väitteisiin, jotka komissio esitti riidanalaisessa päätöksessä perustellakseen uudelleentarkastelua koskevan pyynnön hylkäämistä. Lisäksi kyse oli asiayhteyteen liittyvistä, täsmentävistä tai pohdittavaksi esitetyistä seikoista, jotka olivat jo komission tiedossa, joita ei voida pitää ratkaisevina tai jotka eivät sellaisenaan voi olla perusteena lainvastaisuuden toteamiselle. Ne eivät siten muuta millään tavoin menettelyn kohdetta eivätkä heikennä uudelleentarkastelumenettelyn tehokasta vaikutusta.
38 On muistutettava, että asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohdan nojalla jokainen valtioista riippumaton järjestö, joka täyttää tämän asetuksen 11 artiklassa esitetyt edellytykset, on oikeutettu saattamaan perustellulla pyynnöllä vireille hallintotoimen sisäisen uudelleentarkastelun siinä unionin toimielimessä tai elimessä, joka on toteuttanut sen ympäristölainsäädännön nojalla. Kun kyseessä oleva hallintotoimi – kuten nyt käsiteltävässä asiassa – koskee sypermetriinin kaltaisen tehoaineen hyväksynnän uusimisesta tehtyä päätöstä, uudelleentarkastelua koskeva pyyntö koskee kyseisen säännöksen mukaisesti tällaisen hyväksynnän uudelleentarkastelua.
39 Hallintotoimen sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön tarkoituksena on siis saada todetuksi, että kyseinen toimi on lainvastainen tai että se on perusteeton. Pyynnön esittäjä voi tämän jälkeen saattaa asian asetuksen N:o 1367/2006 12 artiklan, luettuna yhdessä tämän asetuksen 10 artiklan kanssa, mukaisesti unionin tuomioistuinten käsiteltäväksi nostamalla kanteen toimivallan puuttumisen, olennaisen menettelymääräyksen rikkomisen, perussopimusten tai niiden soveltamista koskevan oikeussäännön rikkomisen taikka harkintavallan väärinkäytön perusteella päätöksestä, jolla sisäistä uudelleentarkastelua koskeva pyyntö hylätään perusteettomana.
40 Kun asetuksen N:o 1367/2006 10 ja 12 artiklaa luetaan yhdessä, kumoamiskanne voidaan siten ottaa tutkittavaksi vain, jos se koskee tällaiseen pyyntöön annettua vastausta ja jos kanneperusteet, joihin kumoamisen tueksi vedotaan, koskevat nimenomaisesti tätä vastausta (ks. vastaavasti tuomio 15.12.2016, TestBioTech ym. v. komissio, T‑177/13, ei julkaistu, EU:T:2016:736, 56 kohta).
41 Tällainen kanne ei voi perustua uusiin perusteisiin tai todisteisiin, joita ei esitetty uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä, sillä muutoin estettäisiin tällaisen pyynnön perustelemista koskevan vaatimuksen, joka sisältyy asetuksen N:o 1367/2006 10 artiklan 1 kohtaan, tehokas vaikutus ja muutettaisiin tällä pyynnöllä vireille saatetun menettelyn kohdetta (tuomio 12.9.2019, TestBioTech ym. v. komissio, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, 39 kohta).
42 Uudelleentarkastelujärjestelmään kuuluu siten erottamattomasti se, että tarkastelupyynnön esittäjä esittää konkreettisia ja täsmällisiä perusteita, joiden perusteella arvioinnit, joihin lupapäätös perustuu, voidaan riitauttaa. Esittääkseen perusteet uudelleentarkastelulle vaaditulla tavalla ympäristölainsäädännön nojalla annetun hallintotoimen sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön esittäjän on näin ollen ilmoitettava olennaiset tosiseikat ja oikeudelliset perustelut, joilla voidaan perustella uskottavia – merkittäviä – epäilyjä unionin toimielimen tai elimen kyseessä olevassa toimessa esittämän arvioinnin suhteen (ks. vastaavasti tuomio 12.9.2019, TestBioTech ym. v. komissio, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, 68 ja 69 kohta).
43 Lisäksi unionin yleisessä tuomioistuimessa nostetun kanteen yhteydessä esitetyt kanneperusteet ja väitteet, joissa vaaditaan sisäistä uudelleentarkastelua koskevasta pyynnöstä tehdyn päätöksen kumoamista, voidaan ottaa tutkittaviksi vain, jos kantaja on esittänyt nämä perusteet ja väitteet jo sisäistä uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössään ja jos komissio on siten voinut vastata niihin (ks. vastaavasti tuomio 15.12.2016, TestBioTech ym. v. komissio, T‑177/13, ei julkaistu, EU:T:2016:736, 68 kohta ja tuomio 4.4.2019, ClientEarth v. komissio, T‑108/17, EU:T:2019:215, 55 kohta).
44 Kuten komissio myöntää, ei kuitenkaan voida edellyttää, että unionin yleisessä tuomioistuimessa asetuksen N:o 1367/2006 12 artiklan nojalla kanteen nostava ainoastaan toistaa sanasta sanaan sisäistä uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössään esittämät argumentit.
45 Yhtäältä samalla tavoin kuin valittajalla on oikeus vedota unionin tuomioistuimelle tekemässään valituksessa perusteisiin, jotka perustuvat valituksenalaiseen tuomioon itseensä ja joilla pyritään arvostelemaan oikeudellisesti sen oikeellisuutta (tuomio 29.11.2007, Stadtwerke Schwäbisch Hall ym. v. komissio, C‑176/06 P, ei julkaistu, EU:C:2007:730, 17 kohta; tuomio 10.4.2014, komissio v. Siemens Österreich ym. ja Siemens Transmission & Distribution ym. v. komissio, C‑231/11 P–C‑233/11 P, EU:C:2014:256, 102 kohta ja tuomio 25.1.2022, komissio v. European Food ym., C‑638/19 P, EU:C:2022:50, 77 kohta), asetuksen N:o 1367/2006 12 artiklan nojalla kanteen nostavan on nimittäin voitava esittää argumentteja, joilla pyritään arvostelemaan oikeudellisesti sen sisäistä uudelleentarkastelua koskevaan pyyntöön vastaamiseksi tehdyn päätöksen oikeellisuutta. Tällaiset argumentit eivät kuitenkaan voi muuttaa tällä pyynnöllä vireille saatetun menettelyn kohdetta, sillä muutoin poistettaisiin sen tehokas vaikutus. Ne eivät voi etenkään sisältää sellaisia uusia argumentteja tai todisteita, jotka olisi voitu esittää jo uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä.
46 Toisaalta argumenttia, jota ei ole esitetty uudelleentarkastelua koskevan pyynnön vaiheessa, ei kuitenkaan voida pitää uutena argumenttina, joka on jätettävä tutkimatta unionin yleisessä tuomioistuimessa esitetyn kanteen vaiheessa, jos sillä vain laajennetaan perusteluja, joihin on jo vedottu tämän pyynnön yhteydessä (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 3.3.2016, Espanja v. komissio, C‑26/15 P, ei julkaistu, EU:C:2016:132, 84 kohta; tuomio 13.7.2017, Saint-Gobain Glass Deutschland v. komissio, C‑60/15 P, EU:C:2017:540, 51 kohta ja tuomio 9.12.2020, Groupe Canal + v. komissio, C‑132/19 P, EU:C:2020:1007, 28 kohta). Uuden argumentin pitäminen aikaisemmin esitetyn kanneperusteen tai väitteen laajentamisena edellyttää sitä, että tällainen argumentti on riittävän läheisessä yhteydessä alun perin esitettyihin kanneperusteisiin tai väitteisiin siten, että sen voitaisiin katsoa seuranneen oikeudenkäyntimenettelyssä käydyn näkemystenvaihdon tavanomaisesta kehityksestä (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 13.7.2022, Delifruit v. komissio, T‑629/20, EU:T:2022:448, 20 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
47 Asetuksella N:o 1367/2006 käyttöön otetun uudelleentarkastelumenettelyn erityisluonteen vuoksi tällainen mahdollisuus on kuitenkin sovitettava yhteen sen kanssa, että kyseisen menettelyn tehokas vaikutus on tarpeen säilyttää, joten kantaja ei saa muuttaa tämän menettelyn kohdetta esittämällä uusia perusteita tai todisteita, joilla ei ole riittävän läheistä yhteyttä uudelleentarkastelua koskevan pyynnön vaiheessa esitettyihin väitteisiin. Kuten komissio väittää, kantaja ei siis voi vedota käsiteltävässä asiassa uusiin ”asiayhteyteen liittyviin” argumentteihin, joihin ei sovelleta tämän vastaavuussäännön logiikkaa, jollei tällaisia argumentteja pidetä joka tapauksessa tehottomina.
48 Unionin yleinen tuomioistuin tutkii jäljempänä näiden toteamusten perusteella sitä, täyttyvätkö kantajan esittämien argumenttien tutkittavaksi ottamisen edellytykset kaikkien niiden erityisten väitteiden osalta, joilla pyritään riitauttamaan riidanalaisen päätöksen perusteltavuus.
3. Unionin yleisen tuomioistuimen harjoittaman tuomioistuinvalvonnan laajuus
49 Asetuksen N:o 1107/2009 tarkoituksena on sen 1 artiklan 3 kohdan mukaan varmistaa ihmisten ja eläinten terveyden suojelun sekä ympäristönsuojelun korkea taso, parantaa sisämarkkinoiden toimintaa yhdenmukaistamalla kasvinsuojeluaineiden markkinoille saattamista koskevia sääntöjä ja parantaa samalla maataloustuotantoa.
50 Velvoitettaessa säilyttämään ympäristönsuojelun korkea taso asetuksessa N:o 1107/2009 sovelletaan SEUT 11 artiklaa ja SEUT 114 artiklan 3 kohtaa. SEUT 11 artiklassa määrätään, että ympäristönsuojelua koskevat vaatimukset on sisällytettävä unionin politiikan ja toiminnan määrittelyyn ja toteuttamiseen, erityisesti kestävän kehityksen edistämiseksi. Tämä velvoite konkretisoituu SEUT 114 artiklan 3 kohdassa, josta ilmenee, että komissio perustaa sisämarkkinoiden toteuttamista ja toimintaa koskevien lainsäädäntöjen lähentämiseksi tekemänsä ympäristönsuojelua koskevat ehdotukset suojelun korkeaan tasoon ottaen erityisesti huomioon kaiken tieteelliseen tietoon perustuvan uuden kehityksen ja että myös Euroopan parlamentti ja neuvosto pyrkivät kumpikin toimivaltansa rajoissa tähän tavoitteeseen. Ympäristönsuojelu on ensisijaisessa asemassa taloudellisiin seikkoihin nähden, joten sillä voidaan oikeuttaa tietyille toimijoille aiheutuvat jopa huomattavatkin epäedulliset taloudelliset seuraukset (ks. tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 106 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
51 Asetuksen N:o 1107/2009 johdanto-osan kahdeksannessa perustelukappaleessa täsmennetään lisäksi, että olisi sovellettava ennalta varautumisen periaatetta ja että kyseisen asetuksen tarkoituksena on varmistaa, että yritykset osoittavat, ettei valmistetuilla tai markkinoille saatetuilla aineilla tai tuotteilla ole haitallisia vaikutuksia ihmisten tai eläinten terveyteen tai kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön.
52 Komissiolla on tältä osin oltava laaja harkintavalta, jotta se voi tehokkaasti tavoitella sille asetuksessa N:o 1107/2009 asetettuja päämääriä, kun otetaan huomioon ne monitahoiset tekniset arvioinnit, jotka sen on tehtävä (ks. vastaavasti tuomio 18.7.2007, Industrias Químicas del Vallés v. komissio, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, 75 kohta). Tämä pätee erityisesti riskinhallintaa koskeviin päätöksiin, jotka sen on tehtävä soveltaessaan kyseistä asetusta (tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 143 kohta).
53 Tämän harkintavallan käyttö ei kuitenkaan jää laillisuusvalvonnan ulkopuolelle. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä nimittäin ilmenee, että unionin tuomioistuinten tehtävänä on valvoa, että menettelysääntöjä on noudatettu, että komission huomioon ottamat tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, ettei näitä tosiseikkoja ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin (ks. tuomio 18.7.2007, Industrias Químicas del Vallés v. komissio, C‑326/05 P, EU:C:2007:443, 76 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
54 Ilmeisen arviointivirheen olemassaoloa koskevasta unionin tuomioistuinten suorittamasta arvioinnista on täsmennettävä, että sen osoittamiseksi, että komissio on arvioinut monitahoisia tosiseikkoja ilmeisen virheellisesti siten, että kanteen kohteena oleva päätös on kumottava, kantajan on esitettävä riittävästi näyttöä siitä, ettei riitautettuun päätökseen sisältyvä tosiseikkoja koskeva arviointi ole ollut uskottava. Unionin yleisen tuomioistuimen tehtävänä ei ole korvata kyseisen päätöksen tekijän monitahoisista tosiseikoista tekemää arviointia omalla arvioinnillaan, jollei tästä uskottavuutta koskevasta tutkinnasta muuta seuraa (ks. tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 145 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
55 Edellä mainitut tuomioistuinten harjoittaman valvonnan rajat eivät kuitenkaan vaikuta niiden velvollisuuteen tutkia esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus sekä tarkistaa, sisältävätkö nämä todisteet kaikki ne merkitykselliset seikat, jotka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea niistä tehtyjä päätelmiä (ks. vastaavasti tuomio 15.2.2005, komissio v. Tetra Laval, C‑12/03 P, EU:C:2005:87, 39 kohta; tuomio 9.7.2015, Saksa v. komissio, C‑360/14 P, ei julkaistu, EU:C:2015:457, 37 kohta ja tuomio 4.5.2023, EKP v. Crédit lyonnais, C‑389/21 P, EU:C:2023:368, 56 kohta).
56 Lisäksi on muistutettava, että kun toimielimellä on laaja harkintavalta, tiettyjen menettelyllisten takeiden noudattamisen valvonta on erityisen tärkeää. Unionin tuomioistuin on tältä osin täsmentänyt, että näihin takeisiin kuuluu muun muassa toimivaltaisen toimielimen velvoite tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat sekä perustella päätöksensä riittävällä tavalla (ks. vastaavasti tuomio 22.11.2007, Espanja v. Lenzing, C‑525/04 P, EU:C:2007:698, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
B Riidanalaisen päätöksen liitteessä olevaan I osastoon sisältyvät alustavat huomautukset (ainoan kanneperusteen ensimmäinen osa)
57 Tämä ensimmäinen osa koostuu kolmesta erillisestä väitteestä, jotka koskevat ensinnäkin asetukseen N:o 1107/2009 perustuvaa komission riskinhallintatehtävää, toiseksi ennalta varautumisen periaatteen asemaa ja kolmanneksi jäsenvaltioille asetuksessa N:o 1107/2009 myönnettyä kasvinsuojeluaineiden hyväksyntään liittyvää tehtävää.
58 Tästä on huomautettava, että komissio halusi esittää riidanalaisen päätöksen liitteessä ”useita yleisiä alustavia huomautuksia asetukseen [N:o 1107/2009] perustuvien päätöstensä taustalla olevista seikoista[, jotka ovat] merkityksellisiä sisäisen uudelleentarkastelun toteuttamisen kannalta”.
59 Kuten komissio myöntää vastinekirjelmässään, useat kantajan argumentit, jotka koskevat näitä komission riskinhallintatehtävästä, ennalta varautumisen periaatteesta ja jäsenvaltioiden asemasta esitettyjä alustavia huomautuksia, voivat vaikuttaa kanteen aineellisten kysymysten arviointiin.
60 Kantajan esittämät kyseisten alustavien huomautusten vastaiset argumentit on tässä tilanteessa otettava tutkittavaksi, eikä niitä voida pitää tehottomina, vaikka ne ovat luonteeltaan monialaisia. Niihin liittyvät aineelliset kysymykset on siten tutkittava.
1. Komission riskinhallintatehtävä ja ennalta varautumisen periaatteen asema
61 Ensinnäkin kantaja moittii komissiota siitä, että tämä katsoi, että elintarvikelainsäädäntöä koskevista yleisistä periaatteista ja vaatimuksista, Euroopan elintarviketurvallisuusviranomaisen perustamisesta sekä elintarvikkeiden turvallisuuteen liittyvistä menettelyistä 28.1.2002 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 178/2002 (EYVL 2002, L 31, s. 1) 3 artiklassa tarkoitetusta riskinhallinnasta vastaavana tahona ”se ei ole velvollinen noudattamaan päätöksissään tieteellisen riskinarvioinnin perusteella tehtyjä päätelmiä”, koska se voi ottaa huomioon muita oikeutettuja tekijöitä ja sisällyttää hyväksymispäätökseensä riskinhallintatoimenpiteitä.
62 Aluksi on todettava, että kantajan mielestä on virheellistä soveltaa asetuksen N:o 178/2002 systematiikkaa ja periaatteita kokonaisuutena asetukseen N:o 1107/2009. Toisin kuin asetus N:o 178/2002, asetus N:o 1107/2009 perustuu kantajan mukaan nimittäin ennalta varautumisen periaatteeseen, joten siinä asetetaan näiden etujen säilyttäminen järjestelmällisesti etusijalle taloudellisten etujen suojaamiseen nähden. Asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II vahvistetaan lisäksi useita poissulkemiskriteerejä, joiden jäädessä täyttymättä kyseessä olevaa tehoainetta ei voida hyväksyä, eikä komissiolla ole tältä osin mitään harkintavaltaa. Kantajan mukaan tämä pätee siten erityisesti hormonitoimintaa häiritseviin ominaisuuksiin, joista aiheutuvan riskin kantaja on tuonut esiin, ja useisiin ympäristöön liittyviin kriteereihin. Yleisemmin ekotoksikologian yhteydessä asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevan 3.8 kohdan mukaan komissio voi hyväksyä tehoaineen vain, jos ”riskinarviointi osoittaa riskien olevan hyväksyttäviä” ja jos se muun muassa ”johtaa” ainoastaan ”mehiläisten merkityksettömään altistumiseen”.
63 Kantajan mukaan näistä säännöksistä käy ilmi, ettei komissiolla ole riskinhallinnan perusteella oikeutta hyväksyä tehoaineita, joita koskeva riippumaton tieteellinen arviointi osoittaa, etteivät ne täytä asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II vahvistettuja kriteerejä. Tämä pätee siten myös riskin ”hyväksyttävyyteen”, joka voidaan toisinaan määrittää riskin hallintavaiheen sijaan sen arviointivaiheessa. Ennalta varautumisen periaatteesta 2.2.2000 annetun komission tiedonannon (KOM(2000) 1 lopullinen) mukaan riskinhallinta nimittäin edellyttää ”riskien tieteellistä arviointia, jonka avulla ei voida määrittää riittävän varmasti kyseistä riskiä riittämättömien, epätäydellisten tai epätarkkojen tietojen vuoksi”. Jos riski voidaan määrittää riittävän varmasti, komissio ei siis voi jättää tieteellisen arvioinnin päätelmiä huomiotta vetoamalla valtuuksiinsa riskinhallinnasta vastaavana tahona. Näin on etenkin silloin, kun EFSA toteaa, että kyseessä olevasta aineesta aiheutuu ”suuri riski”.
64 Kantaja huomauttaa lisäksi, että vaikka komissio voisi hyväksyä muiden, muun muassa taloudellisten, etujen perusteella aineen, jota koskeva EFSAn arviointi osoittaa, ettei se täytä asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II vahvistettuja kriteerejä, täytäntöönpanoasetus 2021/2049 ei perustu mihinkään tämäntyyppiseen perusteluun.
65 Toiseksi kantaja arvostelee komission toteamusta, jonka mukaan täytäntöönpanoasetuksen 2021/2049 kaltainen hyväksymisjärjestelmä, johon sisältyy ”tiukkoja riskinhallintatoimenpiteitä”, voidaan toteuttaa sekä ennalta varautumisen periaatteen soveltamiseksi että suhteellisuusperiaatteen noudattamiseksi. Yhtäältä kantaja katsoo, ettei tällaisiin periaatteisiin vetoaminen voi tehdä asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa ja liitteessä II vahvistetuista selkeistä ja täsmällisistä hyväksymisedellytyksistä tehottomia. Jos tieteellisen arvioinnin perusteella todetaan, ettei aine täytä näitä edellytyksiä, komissio ei voi asettua lainsäätäjän asemaan ja hyväksyä kyseistä ainetta poliittisista tai taloudellisista syistä. Toisaalta riskinhallintatoimenpiteiden toteuttamisessa on otettava huomioon tehokkuusperiaate. Tämä periaate vaarantuu, jos edellytykset ovat niin tiukkoja, että niitä on mahdotonta täyttää, jolloin niitä ei välttämättä sovelleta, noudateta ja valvota. Tietyt täytäntöönpanoasetuksen 2021/2049 perustana olevat edellytykset, kuten yli sadan metrin suojavyöhykkeet, ovat selvästi epärealistisia. Jäsenvaltiot eivät ole myöskään velvollisia toteuttamaan mitään tiettyä toimenpidettä, mikä lisää näiden edellytysten täyttymisen näennäisyyttä.
66 Komissio kiistää nämä argumentit.
67 Aluksi on todettava, että toisin kuin komissio väittää, kantajan kannalla, jonka mukaan komissio menettää automaattisesti ”kaiken harkintavallan”, jos on epäselvää, täyttyykö jokin asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevassa 3 kohdassa säädetyistä kriteereistä, on riittävän läheinen yhteys kantajan sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyyntönsä 16 kohdassa esittämään argumenttiin, josta ilmenee, että ”ennalta varautumisen periaatteiden, ihmisten terveyden ja ympäristön korkeatasoisen suojelun sekä asetuksen [N:o 1107/2009] 4 artiklan 1 [kohdan] nojalla yhdenkin [kriittisen ongelma-alueen] tunnistamisen pitäisi johtaa kyseessä olevan aineen [hyväksynnän uusimatta jättämiseen], koska ihmisten terveyden ja ympäristön suojelua ei voida taata”.
68 Lisäksi on katsottava, että asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevaan 3.8 kohtaan perustuva argumentilla on riittävän läheinen yhteys kantajan sisäistä uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössään esittämiin argumentteihin, joten se on otettava tutkittavaksi edellä 46 kohdassa mainitun oikeuskäytännön perusteella.
69 Asiakysymyksen osalta komission riskinhallintatehtävästä ja ennalta varautumisen periaatteen asemasta on aluksi muistutettava, että asetuksella N:o 1107/2009 käyttöön otetut kasvinsuojeluaineiden ja niiden tehoaineiden lupa- ja hyväksyntämenettelyt ilmentävät ennalta varautumisen periaatetta (ks. vastaavasti tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 108 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
70 Ennalta varautumisen periaate on unionin oikeuden yleinen periaate, joka velvoittaa asianomaiset viranomaiset toteuttamaan niille asiaa koskevassa lainsäädännössä annettujen toimivaltuuksien käyttämistä koskevan täsmällisen sääntelyn mukaisesti asianmukaisia toimenpiteitä tiettyjen kansanterveyteen, turvallisuuteen ja ympäristöön kohdistuvien mahdollisten vaarojen ehkäisemiseksi, jolloin näiden intressien suojeluun liittyvät vaatimukset ovat ensisijaisia taloudellisiin intresseihin nähden. Koska unionin toimielimet ovat koko toiminta-alallaan vastuussa kansanterveyden, turvallisuuden ja ympäristön suojelemisesta, ennalta varautumisen periaatetta voidaan nimittäin pitää edellä mainittuihin perussopimuksen määräyksiin, erityisesti SEUT 11 artiklaan, SEUT 168 artiklan 1 kohtaan, SEUT 169 artiklan 1 ja 2 kohtaan sekä SEUT 191 artiklan 1 ja 2 kohtaan, perustuvana itsenäisenä periaatteena (ks. vastaavasti tuomio 26.11.2002, Artegodan ym. v. komissio, T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00–T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 ja T‑141/00, EU:T:2002:283, 184 kohta; tuomio 21.10.2003, Solvay Pharmaceuticals v. neuvosto, T‑392/02, EU:T:2003:277, 121 kohta ja tuomio 11.7.2019, BP v. FRA, T‑838/16, ei julkaistu, EU:T:2019:494, 396 kohta).
71 Ennalta varautumisen periaatteen mukaan silloin, kun on epävarmaa, onko olemassa erityisesti ympäristöön kohdistuvia vaaroja tai kuinka merkittäviä nämä vaarat ovat, voidaan toteuttaa suojatoimenpiteitä odottamatta, että näiden vaarojen olemassaolo ja vakavuus osoitetaan täysin. Kun sen vuoksi, että tehtyjen tutkimusten tulokset eivät ole vakuuttavia, osoittautuu mahdottomaksi määrittää varmasti, onko väitetty vaara olemassa tai kuinka merkittävä se on, mutta todellinen vahinko ympäristölle on todennäköinen siinä tilanteessa, että vaara toteutuisi, ennalta varautumisen periaatteen nojalla on oikeus toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä (ks. tuomio 6.5.2021, Bayer CropScience ja Bayer v. komissio, C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 80 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
72 Näin ollen on todettava, että ennalta varautumisen periaatteen nojalla voidaan toteuttaa rajoittavia toimenpiteitä vain, jos ne ovat paitsi syrjimättömiä ja objektiivisia myös oikeasuhteisia. Ennalta varautumisen periaate, sellaisena kuin se vahvistetaan SEUT 191 artiklan 2 kohdassa, koskee siis unionin toimia, eikä sitä voida tulkita niin, että unionin toimielin on pelkästään tämän periaatteen perusteella velvollinen toteuttamaan tietyn toimenpiteen, kuten epäämään luvan. Vaikka pitää paikkansa, että toimielin voi ennalta varautumisen periaatteen nojalla toteuttaa rajoittavan toimenpiteen, tämä periaate ei kuitenkaan velvoita sitä tekemään niin kaikissa olosuhteissa (ks. vastaavasti ja analogisesti tuomio 4.4.2019, ClientEarth v. komissio, T‑108/17, EU:T:2019:215, 282 ja 284 kohta).
73 Kun tieteellisessä arvioinnissa ei kyetä riittävällä varmuudella osoittamaan vaaran olemassaoloa, ennalta varautumisen periaatteeseen turvautuminen riippuu yleensä siitä, minkä tasoisen suojelun toimivaltainen viranomainen on laajan harkintavaltansa rajoissa valinnut. Tämän valinnan on kuitenkin oltava kansanterveyden, turvallisuuden ja ympäristön suojeluun liittyvien vaatimusten ensisijaisuutta taloudellisiin intresseihin nähden koskevan periaatteen sekä suhteellisuusperiaatteen ja syrjintäkiellon periaatteen mukainen (ks. vastaavasti tuomio 26.11.2002, Artegodan ym. v. komissio, T‑74/00, T‑76/00, T‑83/00–T‑85/00, T‑132/00, T‑137/00 ja T‑141/00, EU:T:2002:283, 186 kohta ja tuomio 21.10.2003, Solvay Pharmaceuticals v. neuvosto, T‑392/02, EU:T:2003:277, 125 kohta).
74 Prosessissa, jonka päätteeksi toimielin toteuttaa ennalta varautumisen periaatteen nojalla asianmukaisia toimenpiteitä tiettyjen kansanterveyteen, turvallisuuteen ja ympäristöön kohdistuvien mahdollisten riskien ehkäisemiseksi, voidaan erottaa kolme perättäistä vaihetta, joista ensimmäinen on ilmiöstä johtuvien mahdollisesti kielteisten vaikutusten tunnistaminen, toinen kansanterveyteen, turvallisuuteen ja ympäristöön kohdistuvien, tähän ilmiöön liittyvien riskien arviointi ja kolmas riskinhallinta toteuttamalla asianmukaiset suojatoimenpiteet, jos tunnistetut mahdolliset riskit ylittävät sen, mikä on yhteiskunnan kannalta hyväksyttävää (tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 111 kohta).
75 Ensinnäkin kantaja väittää lähinnä, että jos riski voidaan määrittää riittävän varmasti, komissio ei voi jättää tieteellisen arvioinnin päätelmiä huomiotta vetoamalla valtuuksiinsa riskinhallinnasta vastaavana tahona.
76 Tästä on aluksi muistutettava, että komissio totesi riidanalaisessa päätöksessä seuraavaa:
”Antaessaan tehoaineen hyväksymistä tai hyväksynnän uusimista koskevia täytäntöönpanoasetuksia [asetuksen N:o 1107/2009] nojalla komissio toimii asetuksen (EY) N:o 178/2002 3 artiklassa tarkoitetusta riskinhallinnasta vastaavana tahona. Se toimii esittelevän jäsenvaltion ja EFSAn toteuttaman kaksivaiheisen riskinarviointiprosessin jälkeen tiiviissä yhteistyössä pysyvässä kasvi-, eläin-, elintarvike- ja rehukomiteassa olevan kasvinsuojeluaineista vastaavan osaston lainsäädäntöyksikössä edustettuina olevien jäsenvaltioiden riskinhallinnasta vastaavien tahojen kanssa.
Komissio muistuttaa täten ensinnäkin, ettei se riskinhallinnasta vastaavana tahona ole velvollinen noudattamaan päätöksissään tieteellisen riskinarvioinnin perusteella tehtyjä päätelmiä mutta että se käyttää niitä perustana tehdessään perusteltuja riskinhallintapäätöksiä [ks. asetuksen (EY) N:o 178/2002 johdanto-osan 34 perustelukappale] ottaen huomioon eri seikkoja. Tällaisia seikkoja ovat esittelevän jäsenvaltion laatima hyväksynnän uusimista koskevan arviointikertomuksen luonnos ja EFSAn päätelmät komission johdolla toteutetun kyseistä luonnosta koskevan vertaisarvioinnin tuloksista. [Täytäntöönpano]asetuksen (EU) N:o 844/2012 14 artiklan 1 kohdan toisessa alakohdassa säädetään tosiasiallisesti, että komission ’on otettava huomioon’ nämä tulokset riskinhallintapäätöksiä tehdessään. Komissio voi lisäksi pyytää EFSAlta tarvittaessa selvennystä voidakseen tehdä riskinhallintapäätöksensä asetuksen (EY) N:o 178/2002 mukaisesti, erityisesti silloin, kun sen mielestä on tarpeen lisätä tieteellistä varmuutta. Nämä lausunnot ovat myös osa riskinarviointia, jonka perusteella komissio tekee päätöksensä.
Komissiolla oleva riskinhallintatehtävä edellyttää, että sen päätöksiin voi sisältyä mahdollisuus valita tarkoituksenmukaiset ennaltaehkäisyä ja valvontaa koskevat vaihtoehdot, jotta voidaan lieventää riskinarvioinnissa mainittuja riskejä. [Asetuksen N:o 1107/2009] 6 artiklassa säädetään tosiasiallisesti, että hyväksynnän ja hyväksymispäätösten uusimisen ehdoksi voidaan asettaa edellytyksiä ja rajoituksia, kuten ’tarve määrätä riskinhallintatoimenpiteitä’ [6 artiklan i alakohta], jotta voidaan taata [asetuksen N:o 1107/2009] 4 artiklassa ja liitteessä II säädettyjen hyväksymiskriteerien täyttyminen.
Komissio muistuttaa tässä yhteydessä, että ympäristöalalla hyväksymiskriteerinä on se, ettei aineella ole ’kohtuuttomia’ haittavaikutuksia ympäristöön [ks. asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklan 3 kohdan e alakohta], mikä poikkeaa ihmisten terveyteen liittyvästä kriteeristä, nimittäin siitä, ettei aineella saa olla ’välittömiä tai myöhemmin ilmeneviä haitallisia vaikutuksia ihmisten terveyteen – – tai eläinten terveyteen’ [ks. asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklan 3 kohdan b alakohta].”
77 Aluksi on muistutettava, että oikeuskäytännön mukaan kansanterveyteen, turvallisuuteen ja ympäristöön kohdistuvien riskien arviointi tarkoittaa, että toimielimen, jonka on ryhdyttävä jostakin ilmiöstä aiheutuvia mahdollisesti kielteisiä vaikutuksia koskeviin toimenpiteisiin, on arvioitava tieteellisen riskinarvioinnin perusteella, ylittävätkö mainitut riskit sen riskitason, jota voidaan pitää yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä. Jotta toimielimet voisivat arvioida riskejä, niillä on siten oltava käytettävissään yhtäältä tieteellinen riskinarviointi, ja toisaalta niiden on määritettävä riskitaso, jota ei pidetä hyväksyttävänä yhteiskunnan kannalta (ks. tuomio 17.3.2021, FMC v. komissio, T‑719/17, EU:T:2021:143, 65 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
78 Tieteellinen riskinarviointi on tieteellinen menettely, joka muodostuu mahdollisuuksien mukaan vaaran tunnistamisesta, kyseisen vaaran määrittelystä, vaaralle altistumisen arvioinnista ja riskin luokittelusta (ks. tuomio 12.4.2013, Du Pont de Nemours (France) ym. v. komissio, T‑31/07, ei julkaistu, EU:T:2013:167, 138 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
79 Koska kyse on tieteellisestä menettelystä, toimielimen on uskottava tieteellinen riskinarviointi tieteellisille asiantuntijoille (ks. tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 115 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
80 Tieteelliseltä riskinarvioinnilta ei vaadita, että sen olisi väistämättä annettava toimielimille lopullista tieteellistä näyttöä riskin olemassaolosta ja mahdollisten haittavaikutusten vakavuudesta riskin toteutuessa. Ennalta varautumisen periaatetta sovelletaan nimittäin jo määritelmällisesti tilanteessa, jossa vallitsee tieteellinen epävarmuus. Ennalta ehkäisevän toimenpiteen toteuttamisen tai – kääntäen – sen peruuttamisen tai lieventämisen edellytykseksi ei lisäksi voida asettaa, että on esitettävä näyttö siitä, ettei mitään riskejä ole, koska tieteelliseltä kannalta katsottuna tällaista näyttöä on yleensä mahdotonta esittää, sillä nollariskiä ei käytännössä ole olemassa. Ennalta ehkäisevää toimenpidettä ei kuitenkaan voida pätevästi perustella riskiä koskevalla puhtaasti hypoteettisella lähestymistavalla, joka perustuu pelkkiin tieteellisesti tarkistamattomiin olettamuksiin (ks. tuomio 17.3.2021, FMC v. komissio, T‑719/17, EU:T:2021:143, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
81 Tieteellisen riskinarvioinnin on nimittäin perustuttava käytettävissä olevaan tieteelliseen näyttöön, ja se on toteutettava riippumattomasti, objektiivisesti ja avoimesti (ks. tuomio 12.4.2013, Du Pont de Nemours (France) ym. v. komissio, T‑31/07, ei julkaistu, EU:T:2013:167, 141 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
82 Lisäksi ennalta ehkäisevän toimenpiteen voi toteuttaa ainoastaan, jos siitä huolimatta, että riskin olemassaoloa ja laajuutta ei ole täysin osoitettu lopullisilla tieteellisillä tutkimustuloksilla, siitä on kuitenkin riittävästi tietoa toimenpiteen toteuttamisaikaan käytettävissä olleiden tieteellisten tulosten perusteella (tuomio 12.4.2013, Du Pont de Nemours (France) ym. v. komissio, T‑31/07, ei julkaistu, EU:T:2013:167, 143 kohta; tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 120 kohta ja tuomio 17.3.2021, FMC v. komissio, T‑719/17, EU:T:2021:143, 73 kohta).
83 Seuraavaksi on todettava, että sellaisen riskitason määrittäminen, jota ei pidetä yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä, kuuluu sovellettavien normien noudattamisen kautta toimielimille, joiden on tehtävä poliittinen valinta, jolla vahvistetaan yhteiskunnan kannalta asianmukainen suojelun taso. Näiden toimielinten on määritettävä kansanterveydelle, turvallisuudelle ja ympäristölle aiheutuville haittavaikutuksille ja näiden mahdollisten vaikutusten vakavuudelle kriittinen todennäköisyystaso, jota ne eivät enää pidä yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä ja jonka ylittyessä kansanterveyden, turvallisuuden ja ympäristön suojelemiseksi on turvauduttava ennalta ehkäiseviin toimenpiteisiin jäljellä olevasta tieteellisestä epävarmuudesta huolimatta (ks. tuomio 17.3.2021, FMC v. komissio, T‑719/17, EU:T:2021:143, 75 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
84 Määritettäessä sitä, mitä riskitasoa ei ole pidettävä yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä, toimielimiä sitovat niille asetetut velvollisuudet varmistaa kansanterveyden, turvallisuuden ja ympäristön suojelun korkea taso. Tämän suojelun korkean tason ei tarvitse välttämättä olla teknisesti korkein mahdollinen ollakseen SEUT 114 artiklan 3 kohdan mukainen. Nämä toimielimet eivät saa myöskään omaksua riskiä koskevaa puhtaasti hypoteettista lähestymistapaa ja tehdä päätöksiään nollariskin periaatteella (tuomio 12.4.2013, Du Pont de Nemours (France) ym. v. komissio, T‑31/07, ei julkaistu, EU:T:2013:167, 146 kohta ja tuomio 17.3.2021, FMC v. komissio, T‑719/17, EU:T:2021:143, 76 kohta).
85 Sen määrittäminen, mitä riskitasoa ei ole pidettävä yhteiskunnan kannalta hyväksyttävänä, riippuu toimivaltaisen viranomaisen kunkin yksittäistapauksen olosuhteista tekemästä arvioinnista. Kyseinen viranomainen voi tällöin ottaa huomioon muun muassa tämän riskin toteutumisen vahingollisuuden kansanterveydelle, turvallisuudelle ja ympäristölle ja mahdollisten haittavaikutusten laajuuden, näiden vahinkojen pysyvyyden, kumottavuuden tai mahdolliset viivästyneet vaikutukset sekä riskin enemmän tai vähemmän konkreettisen havaittavuuden käytettävissä olevien tieteellisten tietojen perusteella (tuomio 12.4.2013, Du Pont de Nemours (France) ym. v. komissio, T‑31/07, ei julkaistu, EU:T:2013:167, 147 kohta; tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 124 kohta ja tuomio 17.3.2021, FMC v. komissio, T‑719/17, EU:T:2021:143, 77 kohta).
86 Lopuksi on huomautettava, että riskinhallinta kattaa kaikki toimet, jotka se toimielin, jonka on ryhdyttävä jotakin riskiä koskeviin toimenpiteisiin, toteuttaa kyseisen riskin palauttamiseksi yhteiskunnan kannalta hyväksyttävälle tasolle, ottaen huomioon sille asetetun velvoitteen varmistaa ennalta varautumisen periaatteen nojalla kansanterveyden, turvallisuuden ja ympäristön suojelun korkea taso (tuomio 12.4.2013, Du Pont de Nemours (France) ym. v. komissio, T‑31/07, ei julkaistu, EU:T:2013:167, 148 kohta; tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 125 kohta ja tuomio 17.3.2021, FMC v. komissio, T‑719/17, EU:T:2021:143, 78 kohta).
87 Näihin toimenpiteisiin sisältyvät väliaikaiset toimenpiteet, joiden on oltava oikeasuhteisia, syrjimättömiä, avoimia ja johdonmukaisia jo toteutettuihin samankaltaisiin toimenpiteisiin nähden (ks. tuomio 17.5.2018, Bayer CropScience ym. v. komissio, T‑429/13 ja T‑451/13, EU:T:2018:280, 126 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
88 Edellä esitetyn perusteella kantaja ei voi pätevästi väittää, että koska EFSA tunnistaa tiettyjä kriittisiä ongelma-alueita, komissiolla ei ole tältä osin enää mitään harkintavaltaa.
89 Vaikka komission on säännösten vahvistamisesta tehoaineiden uusimismenettelyn täytäntöönpanemiseksi asetuksen N:o 1107/2009 mukaisesti 18.9.2012 annetun komission täytäntöönpanoasetuksen (EU) N:o 844/2012 (EUVL 2012, L 252, s. 26) 14 artiklan 1 kohdan toisen alakohdan nojalla ”otettava huomioon” EFSAn päätelmät ja esittelevän jäsenvaltion laatima hyväksynnän uusimista koskevan arviointikertomuksen luonnos antaessaan tehoaineen hyväksynnän uusintaa koskevan asetuksen, se ei nimittäin ole riskinhallinnasta vastaavana tahona velvollinen noudattamaan EFSAn tai esittelevän jäsenvaltion päätelmiä (ks. vastaavasti tuomio 4.10.2023, Ascenza Agro ja Industrias Afrasa v. komissio, T‑77/20, EU:T:2023:602, 246 ja 247 kohta).
90 Tällaista huomioon ottamista ei nimittäin voida tulkita siten, että komissiolla olisi velvollisuus kaikilta osin noudattaa EFSAn tai esittelevän jäsenvaltion päätelmiä, vaikka kyseiset päätelmät ovatkin arvioinnin lähtökohta ja niillä on siis merkittävä painoarvo mainitussa arvioinnissa (ks. vastaavasti tuomio 9.2.2022, Taminco ja Arysta LifeScience Great Britain v. komissio, T‑740/18, EU:T:2022:61, 141 kohta).
91 Komissiolla riskinhallinnasta vastaavana tahona olevaa laajaa harkintavaltaa rajoittavat kuitenkin velvollisuus noudattaa asetuksen N:o 1107/2009 säännöksiä, erityisesti sen 4 artiklaa, luettuna yhdessä liitteen II kanssa, sekä kaikkien kyseisen asetuksen taustalla oleva ennalta varautumisen periaate.
92 Erityisesti silloin, kun riskinarviointi johtaa useiden edellä 8 kohdassa tarkoitettujen kriittisten ongelma-alueiden tunnistamiseen ja kun suositellaan, ettei kyseessä olevan tehoaineen hyväksyntää uusita, komissio ei voi lähtökohtaisesti poiketa tällaisen arvioinnin tuloksista loukkaamatta ennalta varautumisen periaatetta.
93 Komissio voi nimittäin uusia tehoaineen hyväksynnän vain, jos on osoitettu riittävällä tavalla, että kriittisten ongelma-alueiden tunnistamisesta huolimatta riskinhallintatoimenpiteiden ansiosta voidaan todeta, että asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklan 1–3 kohdassa säädetyt kriteerit täyttyvät. Tällaista osoittamista ei voida pitää riittävänä, jos tällaisten toimenpiteiden asianmukaisuutta edellä mainittuihin kriteereihin nähden ei ole tieteellisesti varmistettu.
94 Kuten komissio väittää ja edellyttäen, että edellä 89–93 kohdassa mainittuja periaatteita noudatetaan, sen tehtävänä on siis nimenomaan määrittää riskit, joita voidaan pitää yhteiskunnan kannalta hyväksyttävinä, asettamalla toleranssiraja ympäristönsuojelun yhteydessä korkeammalle kuin ihmisten tai eläinten terveyden yhteydessä ja ottamalla huomioon hallintatoimenpiteet määritettyjen riskien lieventämiseksi.
95 Toisin kuin kantaja väittää, tämä ei tarkoita sitä, että uusiessaan tehoaineen sypermetriini hyväksynnän ja määrätessään tiettyjä riskinhallintatoimenpiteitä komissio on ”jätti huomiotta” tai sivuutti EFSAn tieteelliset arvioinnit.
96 Tässä yhteydessä on muistutettava, että käsiteltävässä asiassa EFSAn päätelmiin sisältyvää riskinarviointia täsmennettiin sittemmin vuoden 2019 lausunnossa, jossa EFSA vahvisti mahdollisuuden toteuttaa riskinhallintatoimenpiteitä. Pelkästään sen perusteella, että EFSA tunnisti päätelmissään neljä kriittistä ongelma-aluetta, ei siten voida katsoa, ettei komissiolla ollut riskinhallinnasta vastaavana tahona enää mitään harkintavaltaa, mutta sen on kuitenkin varmistettava asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklassa säädettyjen kriteerien täyttyminen. Toisin sanoen ei ole suljettu pois sitä mahdollisuutta, että komissio selvittää ennalta varautumisen periaatetta noudattaen, olisiko riskistä voinut tulla hyväksyttävä tiettyjä toimenpiteitä määräämällä.
97 Kantaja viittaa lisäksi virheellisesti tällaisiin riskinhallintatoimenpiteisiin yksinomaan ”tietojen puutteellisuuden” tapauksessa. Asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa viitataan nimittäin ”realistisiin käyttöolosuhteisiin” ja mahdollistetaan siten kyseisten toimenpiteiden toteuttaminen myös osoitettujen riskien kohdalla, vaikka riski osoitettaisiin kaikkien täydellisten tietojen perusteella.
98 Kantajan ensimmäinen väite on siten hylättävä.
99 Toiseksi kantaja väittää lähinnä, että asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II vahvistetaan useita poissulkemiskriteerejä, joiden jäädessä täyttymättä kyseessä olevaa tehoainetta ei voida hyväksyä, ja että komissiolla ei ole tältä osin mitään harkintavaltaa. Näin on kantajan mukaan etenkin silloin, kun on kyse kyseisen asetuksen liitteessä II olevissa 3.6.5 ja 3.8.5 kohdassa säädetyistä hormonitoimintaa häiritsevistä ominaisuuksista.
100 Oikeuskäytännöstä ilmenee tältä osin, että asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevissa 3.6.2, 3.6.3 ja 3.6.5 kohdassa mainitut kriteerit, jotka koskevat genotoksisuutta, karsinogeenisuutta ja hormonitoimintaa häiritseviä ominaisuuksia, on muotoiltu samalla tavalla kuin kyseisen liitteen 3.6.4 kohdassa mainittu kriteeri ja että niitä on tulkittava samalla tavalla kuin tätä 3.6.4 kohdassa mainittua kriteeriä, nimittäin sitä, että tehoaine ”hyväksytään vain, jos” sitä ”ei ole luokiteltu tai luokiteltava” sukusolujen perimää vaurioittavaksi, syöpää aiheuttavaksi tai hormonitoimintaa häiritseväksi aineeksi. Tässä mielessä kyse on ”poissulkemisperusteista” eikä asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyistä vaatimuksista, joiden osalta saman asetuksen 4 artiklan 1 kohdassa säädetään, että kyseessä oleva aine on hyväksyttävä, jos voidaan olettaa, että nämä vaatimukset täyttyvät (ks. vastaavasti tuomio 4.10.2023, Ascenza Agro ja Industrias Afrasa v. komissio, T‑77/20, EU:T:2023:602, 118–121 kohta).
101 On kuitenkin riittävää todeta, että käsiteltävässä asiassa riidanalaisesta päätöksestä ei käy ilmi, ettei asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevassa 3.6.5 kohdassa säädetty kriteeri ole edellä 100 kohdassa mainitussa oikeuskäytännössä tarkoitettu poissulkemiskriteeri. EFSA tai esittelevä jäsenvaltio ei myöskään ole missään vaiheessa luokitellut sypermetriiniä tehoaineeksi, jolla on asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevassa 3.6.5 kohdassa tarkoitettuja hormonitoimintaa häiritseviä ominaisuuksia. Hormonitoimintaa häiritseviä ominaisuuksia koskevan kriteerin täyttäminen ei myöskään kuulunut EFSAn päätelmissään tunnistamiin ”kriittisiin ongelma-alueisiin”.
102 Kantajan toinen väite on siten hylättävä tehottomana.
103 Kolmanneksi kantajan argumenteista, jotka koskevat tehokkuusperiaatteen noudattamisen välttämättömyyttä, on todettava, että komissiolla riskinhallinnasta vastaavana tahona olevaa laaja harkintavaltaa rajoitetaan kuitenkin asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklalla, luettuna yhdessä kyseisen asetuksen liitteen II kanssa, kuten edellä 91 kohdassa huomautettiin. Kyseisen asetuksen 4 artiklan 2 ja 3 kohdasta ilmenee tältä osin, että tehoaine hyväksytään vain, jos osoitetaan, että hyväksymisedellytykset täyttyvät ottaen huomioon realistiset käyttöolosuhteet. Saman artiklan 5 kohdan mukaan on osoitettava, että kyseiset kriteerit täyttyvät vähintään yhden kyseistä ainetta sisältävän kasvinsuojeluaineen vähintään yhden edustavan käyttötarkoituksen osalta ottaen huomioon realistiset käyttöolosuhteet.
104 Komissio ei voi myöskään riskinhallinnasta vastaavana tahona katsoa, että asetuksen N:o 1107/2009 4 artiklan 2 ja 3 kohdassa säädetyt kriteerit täyttyvät, jos tällainen päätelmä perustuu sellaisten riskinhallintatoimenpiteiden määräämiseen, joilla ei voitaisi sulkea pois ihmisten terveydelle koituvia haitallisia vaikutuksia tai kohtuuttomia haittavaikutuksia ympäristöön etenkin siksi, että tällaiset toimenpiteet ovat epärealistisia. Toisin sanoen komissio ei voi yksilöidä ”varmaa” käyttötarkoitusta varmistamatta, että tässä yhteydessä toteutettavilla riskinhallintatoimenpiteillä voidaan tosiasiallisesti eikä teoriassa palauttaa tunnistettu riski hyväksyttävälle tasolle.
105 Komissio ei ole kuitenkaan väittänyt riidanalaisessa päätöksessä, että sillä on oikeus säätää epärealistisia riskinhallintatoimenpiteitä. Se päinvastoin tukeutui vuoden 2019 lausuntoon, jossa EFSA itse totesi, että täytäntöönpanoasetuksen 2021/2049 liitteessä I esitetyillä riskinhallintatoimenpiteillä, joiden noudattaminen jäsenvaltioiden on varmistettava kyseessä olevaa tehoainetta sisältävien kasvinsuojeluaineiden lupamenettelyissä, mahdollistetaan se, että vesieliöille, muille kuin kohdelajina oleville niveljalkaisille ja mehiläisille aiheutuu vähäinen riski. Komissio katsoi lisäksi, että jäsenvaltioiden tehtävänä on varmistaa kyseisissä lupamenettelyissä, ovatko tällaiset toimenpiteet mahdollisia käytännössä. Kantajan argumentti on siten hylättävä.
106 Tarkasteltaessa viittauksia taloudellisiin tai poliittisiin näkökohtiin, jotka komissio asetti kantajan mielestä etusijalle antaessaan täytäntöönpanoasetuksen 2021/2049, kyseessä on uudelleentarkastelua koskevassa pyynnössä esitettyihin väitteisiin nähden uusi argumentti, joka on siksi jätettävä tutkimatta käsiteltävänä olevassa kanteessa. Tällainen argumentti on joka tapauksessa liian epämääräinen ja hypoteettinen, jotta sillä voitaisiin kyseenalaistaa riidanalaisen päätöksen laillisuus.
107 Lopuksi on todettava, ettei komissio tehnyt mitään oikeudellista virhettä väittäessään riidanalaisessa päätöksessä lähinnä, että se pystyi turvautumaan ennalta varautumisen periaatteeseen asetuksen N:o 1107/2009 soveltamisessa ja täytäntöönpanossa noudattamalla suhteellisuusperiaatetta, kuten unionin tuomioistuin vahvisti (ks. vastaavasti tuomio 6.5.2021, Bayer CropScience ja Bayer v. komissio, C‑499/18 P, EU:C:2021:367, 166 kohta).
108 Kantajan väitteet on näin ollen hylättävä, sanotun vaikuttamatta siihen, saattoiko komissio pätevästi katsoa, että sypermetriini täyttää asetuksen N:o 1107/2009 liitteessä II olevassa 3.6.5 kohdassa tarkoitetut hyväksymisedellytykset, mitä tarkastellaan jäljempänä.
2. Jäsenvaltioille asetuksen N:o 1107/2009 nojalla annettu tehtävä
109 Kantajan mielestä komissio ei voi katsoa perustellusti, että jäsenvaltioiden on sypermetriiniä sisältävien tuotteiden markkinoille saattamista koskevia lupia myönnettäessä ”vahvistettava riskinhallintatoimenpiteiden kaltaisia asianmukaisia ehtoja” ja suoritettava asetuksen N:o 1107/2009 50 artiklassa säädetty vertaileva arviointi, koska sypermetriini on luokiteltu korvattavaksi aineeksi.
110 Kantaja katsoo, ettei komissio voi siirtää tehtäviään jäsenvaltioille. Yhtäältä useimmilla jäsenvaltioilla ei ole hallinnollisia valmiuksia laatia tällaisia riskinhallintatoimenpiteitä eikä etenkään valvoa niiden noudattamista käytännössä. Siirtäessään näin vastuun jäsenvaltioille komissio loukkaa siten SEU 4 artiklan 3 kohdassa vahvistettua vilpittömän yhteistyön periaatetta. Toisaalta asetuksessa N:o 1107/2009 säädetään vastavuoroisen tunnustamisen periaatteesta, jonka nojalla yhdessä jäsenvaltiossa luvan saanut voi vedota siihen muissa valtioissa. Kantajan mukaan jäsenvaltiot eivät pysty tämän mekanismin vuoksi tosiasiallisesti valvomaan alueellaan käytettäviä tuotteita, ja tämä käytäntö voi johtaa alhaisimmalla sääntelytasolla kilpailemiseen. Tässä asiayhteydessä komission kanta vaarantaa asetuksen N:o 1107/2009 molemmat tavoitteet, jotka ovat kasvinsuojeluaineita koskevien sääntöjen yhdenmukaistaminen sisämarkkinoilla sekä terveyden suojelun ja ympäristönsuojelun korkean tason toteuttaminen.
111 Komissio kiistää nämä argumentit.
112 Riidanalaisen päätöksen liitteessä olevaan c osaan, jonka otsikko on ”Jäsenvaltioille kasvinsuojeluaineiden lupien myöntämisessä [asetuksen N:o 1107/2009] nojalla annettu tehtävä”, sisältyvissä ”alustavissa huomautuksissa” komissio täsmensi seuraavaa:
”Komissio muistuttaa, että lainsäätäjät päättivät erottaa unionin toimintatason tehoaineiden hyväksymisessä ja jättivät lupien myöntämisen torjunta-aineina käytettäville tällaisia aineita sisältäville tuotteille jäsenvaltioiden vastuulle (ks. [asetuksen N:o 1107/2009] johdanto-osan 10 ja 23 perustelukappale). Jäsenvaltioiden on myös varmistettava turvallisuus vahvistamalla riskinhallintatoimenpiteiden kaltaisia asianmukaisia ehtoja, joihin kuuluvat muun muassa [unionin] tason hyväksynnässä asetetut ehdot. Lisäksi jos aine luokitellaan korvattavaksi aineeksi, jäsenvaltiot voivat myöntää lupia vain, jos [asetuksen N:o 1107/2009] 50 artiklassa säädetyt edellytykset täyttyvät, eli vasta vertailevan arvioinnin toteuttamisen jälkeen.
Sypermetriinin tapauksessa komissio menetteli huolellisesti ja tutki yksityiskohtaisesti riskinarvioinnista vastaavien tahojen esittämät sypermetriinin hyväksynnän uusimista koskevat näkemykset. Se otti yhteyttä EFSAan ja esittelevään jäsenvaltioon. Komissio vahvisti päätöstään pyytämällä EFSAlta täydentävän lausunnon mahdollisten riskinhallintatoimenpiteiden tehokkuudesta ja velvoittamalla jäsenvaltiot määräämään tällaisia toimenpiteitä lupiensa kautta (ks. komission asetuksen liitteissä I ja II mainitut ’erityiset edellytykset’), jotka koskevat muun muassa seuraavia seikkoja:
– käytön rajoittaminen ammattimaisiin käyttäjiin
– vesieliöiden ja muiden kuin kohdelajina olevien niveljalkaisten, mehiläiset mukaan luettuina, suojelua koskevat erityiset ja mitattavissa olevat edellytykset
– erityisohjeet, joiden mukaan jäsenvaltioiden on lupahakemusta tarkastellessaan kiinnitettävä erityistä huomiota useisiin näkökohtiin, muun muassa vesieliöiden ja muiden kuin kohdelajina olevien niveljalkaisten, mehiläiset mukaan luettuina, suojeluun, kuluttajille aiheutuvan riskin arviointiin ja tehtaassa valmistetun tehoaineen tekniseen spesifikaatioon
– tarvittaessa seurantatoimien suunnittelu.”
113 Kuten komissio perustellusti väittää, kantaja ei riitauta edellä mainittujen riidanalaisen päätöksen liitteessä esitettyjen argumenttien perusteltavuutta vaan toteaa ainoastaan lähinnä yhtäältä, että komissio kiertää velvoitteitaan siirtäessään vastuun jäsenvaltioille, ja toisaalta, että asetuksen N:o 1107/2009 tavoitteet ovat ristiriidassa sen 40 artiklassa ja sitä seuraavissa artikloissa vahvistetun lupien vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen kanssa.
114 Ensimmäisestä argumentista on todettava, ettei komissio tehnyt mitään oikeudellista virhettä, kun se muistutti, että asetuksen N:o 1107/2009 nojalla tehoaineen hyväksyminen on komission tehtävä, kun taas tuotteen hyväksyminen on jäsenvaltioiden tehtävä. Kantaja vetoaa lisäksi ainoastaan ongelmiin, jotka liittyvät kansallisten viranomaisten hallinnolliseen liikakuormitukseen, mutta ei kiistä argumenttia, jonka mukaan jäsenvaltioiden on asetuksen N:o 1107/2009 50 artiklan nojalla suoritettava vertaileva arviointi, ennen kuin ne voivat myöntää luvan korvattavaa ainetta sisältävälle kasvinsuojeluaineelle.
115 Kantaja väittää vastauksessaan, ettei asetuksen N:o 1107/2009 50 artikla ole millään tavoin esteenä sille, että komissio itse vahvistaa riskinhallintatoimenpiteitä täytäntöönpanoasetuksessa 2021/2049. Tällainen argumentti on kuitenkin tehoton, koska sillä ei kyseenalaisteta komission riidanalaisessa päätöksessä esittämää toteamusta, jonka mukaan jäsenvaltioiden on asetuksen N:o 1107/2009 järjestelmän perusteella vahvistettava tuotteiden hyväksymisen yhteydessä asianmukaisia ehtoja, joissa voidaan mennä unionin tasolla asetettuja tehoainetta koskevia rajoituksia pitemmälle. Tätä toteamusta ei voida kyseenalaistaa myöskään kantajan väitteillä, joissa viitataan asetuksen N:o 1107/2009 6 artiklaan ja 36 artiklan 3 kohtaan, vaikka niiden tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttyisivät.
116 Toisesta argumentista, joka koskee vastavuoroista tunnustamista, on todettava, että myös nämä kantajan esiin tuomat seikat ovat tehottomia, koska kyseessä on korvattavaa ainetta sisältävä kasvinsuojeluaine, ja asetuksen N:o 1107/2009 41 artiklan 2 kohdan b alakohdassa tällainen aine vapautetaan nimenomaisesti vastavuoroisen tunnustamisen periaatteen pakollisesta soveltamisesta.
117 Kantaja väittää kuitenkin, että kyseisen säännöksen nojalla jäsenvaltiot voivat soveltaa vastavuoroisen tunnustamisen periaatetta, mikä käytännössä johtaa alhaisimmalla sääntelytasolla kilpailemiseen. Vaikka tällaista ilmiötä esiintyisi, tällaisella argumentilla ei voida myöskään osoittaa sitä, että komissio teki oikeudellisen virheen tai ilmeisen arviointivirheen, kun se muistutti riidanalaisessa päätöksessä asetukseen N:o 1107/2009 perustuvasta jäsenvaltioiden tehtävästä, koska kantaja ei ole esittänyt asetuksen N:o 1107/2009 41 artiklaa koskevaa lainvastaisuusväitettä.
118 Kaikki kantajan argumentit, jotka koskevat komission riidanalaisen päätöksen liitteessä esittämiä alustavia huomautuksia, on siten hylättävä.
C Kantajan sisäistä uudelleentarkastelua koskevan pyyntönsä tueksi esittämät väitteet (ainoan kanneperusteen toinen osa)
[– –]
7. Seitsemäs väite, jonka mukaan hakijan toimittaman edustavan formulaation kroonista myrkyllisyyttä ei ole tutkittu
[– –]
435 Näin ollen seitsemäs väite ja siten kanne kokonaisuudessaan on hylättävä.
Oikeudenkäyntikulut
436 Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut. Koska kantaja on hävinnyt asian, se on velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut komission vaatimusten mukaisesti.
Näillä perusteilla
UNIONIN YLEINEN TUOMIOISTUIN (neljäs jaosto)
on ratkaissut asian seuraavasti:
1) Kanne hylätään.
2) Pesticide Action Network Europe (PAN Europe) velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
da Silva Passos | Reine | Pynnä |
Julistettiin Luxemburgissa 21 päivänä helmikuuta 2024.
Allekirjoitukset