ARRÊT DU TRIBUNAL (première chambre)
22 septembre 2015 (*)
« Politique étrangère et de sécurité commune – Mesures restrictives prises à l’encontre de l’Iran dans le but d’empêcher la prolifération nucléaire – Gel des fonds – Erreur d’appréciation – Obligation de motivation – Droits de la défense – Droit à une protection juridictionnelle effective – Proportionnalité »
Dans l’affaire T‑161/13,
First Islamic Investment Bank Ltd, établie à Labuan (Malaisie), représentée par Mes B. Mettetal et C. Wucher‑North, avocats,
partie requérante,
contre
Conseil de l’Union européenne, représenté par MM. Á. de Elera‑San Miguel Hurtado et M. Bishop, en qualité d’agents,
partie défenderesse,
ayant pour objet, d’une part, une demande d’annulation partielle de la décision 2012/829/PESC du Conseil, du 21 décembre 2012, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 356, p. 71), et du règlement d’exécution (UE) no 1264/2012 du Conseil, du 21 décembre 2012, mettant en œuvre le règlement (UE) no 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran (JO L 356, p. 55), et, d’autre part, une demande d’annulation de la décision du Conseil de maintenir les mesures restrictives visant la requérante,
LE TRIBUNAL (première chambre),
composé de M. H. Kanninen, président, Mme I. Pelikánová (rapporteur) et M. E. Buttigieg, juges,
greffier : M. L. Grzegorczyk, administrateur,
vu la procédure écrite et à la suite de l’audience du 10 décembre 2014,
rend le présent
Arrêt
Antécédents du litige
1 La requérante, First Islamic Investment Bank Ltd, est une banque malaisienne.
2 La présente affaire s’inscrit dans le cadre du régime de mesures restrictives instauré en vue de faire pression sur la République islamique d’Iran afin que cette dernière mette fin aux activités nucléaires présentant un risque de prolifération et à la mise au point de vecteurs d’armes nucléaires (ci‑après la « prolifération nucléaire »).
3 Le nom de la requérante a été inscrit sur la liste des entités concourant à la prolifération nucléaire iranienne qui figure à l’annexe II de la décision 2010/413/PESC du Conseil, du 26 juillet 2010, concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant la position commune 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), par la décision 2012/829/PESC du Conseil, du 21 décembre 2012, modifiant la décision 2010/413 (JO L 356, p. 71).
4 Par voie de conséquence, le nom de la requérante a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe IX du règlement (UE) no 267/2012 du Conseil, du 23 mars 2012, concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran et abrogeant le règlement (UE) no 961/2010 (JO L 88, p. 1), par le règlement d’exécution (UE) no 1264/2012 du Conseil, du 21 décembre 2012, mettant en œuvre le règlement no 267/2012 (JO L 356, p. 55).
5 L’inscription du nom de la requérante sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et sur celle figurant à l’annexe IX du règlement no 267/2012 a eu pour conséquence le gel de ses fonds et de ses ressources économiques.
6 Pour autant que la requérante est concernée, la décision 2012/829 et le règlement d’exécution no 1264/2012 sont motivés comme suit :
« La First Islamic Investment Bank (FIIB) aide des entités désignées à enfreindre les dispositions du règlement de l’UE sur l’Iran et apporte un soutien financier au gouvernement iranien. La FIIB fait partie du groupe Sorinet, détenu et dirigé par Babak Zanjani. Elle est utilisée pour acheminer des paiements liés au pétrole iranien. »
7 Le 22 décembre 2012, le Conseil de l’Union européenne a publié au Journal officiel de l’Union européenne un avis à l’attention des personnes et entités auxquelles s’appliquaient les mesures restrictives prévues dans la décision 2012/829 et dans le règlement d’exécution no 1264/2012 (JO C 398, p. 8).
8 Par lettre du 3 janvier 2013, le Conseil a informé la requérante de l’inscription de son nom sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et sur celle figurant à l’annexe IX du règlement no 267/2012.
9 Par lettre du 25 janvier 2013, la requérante a contesté le bien‑fondé de l’inscription de son nom et a demandé au Conseil de procéder à un réexamen. Elle a réitéré sa demande par lettre du 25 février 2013, dans laquelle elle a également demandé à avoir accès aux informations et preuves étayant ladite inscription.
10 Par lettre du 14 mars 2014, le Conseil a répondu à la demande de réexamen de la requérante. Il a précisé, à cette occasion, que les motifs de l’inscription du nom de la requérante sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et sur celle figurant à l’annexe IX du règlement no 267/2012 étaient corrects et que ladite inscription devait, par conséquent, être maintenue.
11 Le 15 mars 2014, le Conseil a publié un avis à l’attention des personnes et entités faisant l’objet des mesures restrictives prévues par la décision 2010/413 et le règlement no 267/2012 (JO C 77, p. 1). Conformément à cet avis, lesdites mesures, y compris celles visant la requérante, devaient continuer à s’appliquer.
Procédure et conclusions des parties
12 Par requête déposée au greffe du Tribunal le 14 mars 2013, la requérante a introduit le présent recours.
13 La composition des chambres du Tribunal ayant été modifiée, le juge rapporteur a été affecté à la première chambre, à laquelle la présente affaire a, par conséquent, été attribuée le 23 septembre 2013.
14 Le 25 mai 2014, la requérante a adapté ses conclusions en demandant l’annulation de la décision du Conseil de maintenir les mesures restrictives la visant (ci‑après la « décision de maintien »), figurant dans l’avis du 15 mars 2014.
15 Dans le cadre des mesures d’organisation de la procédure prévues à l’article 64 du règlement de procédure du Tribunal du 2 mai 1991, les parties ont été invitées, par lettre du 23 octobre 2014, à répondre par écrit à certaines questions et à présenter certains documents. Le Conseil et la requérante ont présenté leurs réponses le 12 novembre 2014.
16 Les parties ont été entendues en leurs plaidoiries et en leurs réponses aux questions orales posées par le Tribunal à l’audience du 10 décembre 2014. Lors de l’audience, la requérante a été invitée à communiquer au Tribunal une copie de la lettre du Conseil du 14 mars 2014, en vue de son versement au dossier. Le Conseil a indiqué ne pas avoir d’observations sur la lettre en question.
17 La requérante a déféré à la demande du Tribunal formulée lors de l’audience dans le délai imparti à cette fin.
18 Le 22 décembre 2014, le président de la première chambre du Tribunal a clôturé la procédure orale.
19 La requérante conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– annuler le point I de l’annexe de la décision 2012/829, pour autant qu’il la concerne ;
– annuler le point I de l’annexe du règlement d’exécution no 1264/2012, pour autant qu’il la concerne ;
– annuler la décision de maintien ;
– condamner le Conseil aux dépens.
20 Le Conseil conclut à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours ;
– condamner la requérante aux dépens.
En droit
Sur la recevabilité
21 Le Conseil soutient que le recours est irrecevable parce qu’il a été introduit hors délai. En effet, selon lui, il ressort de l’arrêt du 23 avril 2013, Gbagbo e.a./Conseil (C‑478/11 P à C‑482/11 P, Rec, EU:C:2013:258), que le délai de recours contre des actes prévoyant des mesures restrictives individuelles, prévu à l’article 263 TFUE, commence à courir à partir de la publication d’un avis au Journal officiel, qui vaut communication des actes en question aux personnes et entités concernées. En l’espèce, l’avis concernant l’inscription du nom de la requérante sur les listes concernées ayant été publié au Journal officiel le 22 décembre 2012, le délai de deux mois prévu à l’article 263 TFUE, augmenté du délai de distance forfaitaire de dix jours prévu à l’article 102, paragraphe 2, du règlement de procédure du 2 mai 1991, a expiré le 4 mars 2013, soit dix jours avant l’introduction du recours, intervenue le 14 mars 2013.
22 La requérante répond, notamment, que la solution dégagée dans l’arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 21 supra (EU:C:2013:258), n’est pas applicable étant donné que, en l’espèce, la publication d’un avis au Journal officiel a été suivie par une notification individuelle des actes attaqués à son intention.
23 Selon l’article 263, sixième alinéa, TFUE, un recours en annulation doit être formé dans un délai de deux mois à compter, suivant le cas, de la publication de l’acte, de sa notification au requérant ou, à défaut, du jour où celui‑ci en a eu connaissance.
24 Selon l’article 102, paragraphe 2, du règlement de procédure du 2 mai 1991, le délai de recours est augmenté d’un délai de distance forfaitaire de dix jours.
25 S’agissant des actes par lesquels des mesures restrictives visant une personne ou une entité ont été adoptées ou maintenues, le délai pour l’introduction d’un recours en annulation court à compter de la date de la communication qui doit être faite à cette même personne ou entité (voir, en ce sens, arrêt Gbagbo e.a./Conseil, point 21 supra, EU:C:2013:258, points 55 et 59).
26 Selon l’article 24, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et l’article 46, paragraphe 3, du règlement no 267/2012, lorsque l’adresse de la personne ou de l’entité visée est connue, le Conseil lui communique les actes concernés directement.
27 En l’espèce, l’adresse de la requérante était nécessairement connue du Conseil, étant donné qu’elle a été indiquée dans la décision 2012/829 et dans le règlement d’exécution no 1264/2012.
28 Par conséquent, le délai de recours contre ces deux derniers actes court à partir de la date de leur communication individuelle à la requérante, c’est‑à‑dire à partir de la date à laquelle la lettre du Conseil du 3 janvier 2013 lui a été remise.
29 À cet égard, à titre liminaire, il y a lieu de relever que, dans la mesure où le Conseil invoque la tardiveté de la requête, il lui appartient de faire la preuve de la date à laquelle la lettre du 3 janvier 2013 a été communiquée à la requérante (voir, en ce sens, arrêt du 5 juin 1980, Belfiore/Commission, 108/79, Rec, EU:C:1980:146, point 7).
30 Pour établir la date de la communication en question, le Conseil a présenté des éléments dont il ressort qu’il a envoyé la lettre du 3 janvier 2013 aux trois adresses de la requérante, y compris à celle indiquée dans la requête. Il a également présenté l’accusé de réception de l’une des trois lettres, qui porte la date du 4 janvier 2013. Il présume, dans ces circonstances, que, même si les accusés de réception des deux autres lettres ne lui ont pas été retournés, ces dernières ont été remises au destinataire « à la même date ou à une date très rapprochée ».
31 La requérante prétend que la lettre du 3 janvier 2013 lui a été transmise par courrier simple et que, par conséquent, elle n’est pas en mesure d’établir la date précise de sa communication.
32 Il convient de remarquer que, si l’accusé de réception présenté par le Conseil indique la date du 4 janvier 2013, il ne constitue pas une preuve suffisante que cette date est la date de la communication effective de la lettre du 3 janvier 2013 à la requérante.
33 En effet, d’une part, au vu de l’agencement des différents champs de l’accusé de réception en question, il apparaît que la date indiquée n’est pas celle de la tentative de remise de la lettre au destinataire, mais celle de son dépôt à la poste. Tel est d’autant plus le cas qu’il est extrêmement improbable qu’une lettre datée du 3 janvier 2013 à Bruxelles (Belgique) puisse être remise à la poste belge, acheminée en Malaisie et livrée à destination par la poste malaisienne en l’espace d’un jour.
34 D’autre part, en tout état de cause, l’accusé de réception présenté par le Conseil concerne une adresse qui n’est pas celle indiquée par la requérante dans la requête et fait état d’une tentative de remise infructueuse, la poste malaisienne ayant indiqué que le destinataire était « parti ».
35 Dans ces circonstances, il y a lieu de constater que le Conseil n’est pas parvenu à établir la date à laquelle la lettre du 3 janvier 2013 avait été communiquée à la requérante.
36 Au demeurant, il convient de remarquer que, si la date du 4 janvier 2013, invoquée par le Conseil, est retenue comme étant le point de départ du délai de recours, ce dernier expirait le 14 mars 2013, ce qui implique que la requête, déposée le même jour, l’a été, en toute hypothèse, dans les délais.
37 Il y a donc lieu de rejeter la fin de non‑recevoir invoquée par le Conseil.
Sur le fond
38 Au soutien de ses conclusions, la requérante invoque trois moyens, tirés, le premier, d’une erreur d’appréciation, le deuxième, d’une violation de l’obligation de motivation, de ses droits de la défense et de son droit à une protection juridictionnelle effective et, le troisième, d’une violation du principe de proportionnalité.
39 Le Conseil conteste le bien‑fondé des moyens de la requérante.
Sur le premier moyen, tiré d’une erreur d’appréciation
40 La requérante soutient que le Conseil a commis une erreur d’appréciation en adoptant les mesures restrictives la visant et conteste le bien‑fondé des motifs retenus à son égard.
41 Le Conseil conteste le bien‑fondé des arguments de la requérante.
42 Ainsi qu’il ressort de la jurisprudence de la Cour, le contrôle juridictionnel d’un acte prévoyant des mesures restrictives visant une personne ou une entité exige notamment que le juge de l’Union européenne s’assure que l’acte en question repose sur une base factuelle suffisamment solide. Cela implique une vérification des faits allégués dans l’exposé des motifs qui sous‑tend ledit acte, de sorte que le contrôle juridictionnel ne soit pas limité à l’appréciation de la vraisemblance abstraite des motifs invoqués, mais porte sur le point de savoir si ces motifs, ou, à tout le moins, l’un d’eux considéré comme suffisant en soi pour soutenir ce même acte, sont étayés (voir, en ce sens, arrêt du 28 novembre 2013, Conseil/Fulmen et Mahmoudian, C‑280/12 P, Rec, EU:C:2013:775, points 58, 59 et 64 et jurisprudence citée).
43 À cette fin, il incombe au juge de l’Union de procéder à cet examen en demandant, le cas échéant, à l’autorité compétente de l’Union de produire des informations ou des éléments de preuve, confidentiels ou non, pertinents aux fins d’un tel examen (voir arrêt Conseil/Fulmen et Mahmoudian, point 42 supra, EU:C:2013:775, point 65 et jurisprudence citée).
44 C’est, en effet, à l’autorité compétente de l’Union qu’il appartient, en cas de contestation, d’établir le bien‑fondé des motifs retenus à l’encontre de la personne ou de l’entité concernée, et non à cette dernière d’apporter la preuve négative de l’absence de bien‑fondé desdits motifs (voir arrêt Conseil/Fulmen et Mahmoudian, point 42 supra, EU:C:2013:775, point 66 et jurisprudence citée).
45 Il convient de rappeler que les motifs suivants ont été retenus par le Conseil à l’égard de la requérante :
« La First Islamic Investment Bank (FIIB) aide des entités désignées à enfreindre les dispositions du règlement de l’UE sur l’Iran et apporte un soutien financier au gouvernement iranien. La FIIB fait partie du groupe Sorinet, détenu et dirigé par Babak Zanjani. Elle est utilisée pour acheminer des paiements liés au pétrole iranien. »
46 En premier lieu, la requérante estime que le Conseil n’a pas prouvé qu’elle avait enfreint la réglementation de l’Union ou qu’elle apportait un soutien au gouvernement iranien. Elle précise, dans ce contexte, que, étant détenue par la société tadjike Arzish, elle n’est pas liée au gouvernement iranien et n’a jamais réalisé de transactions avec des sociétés iraniennes, ni de transactions relatives aux prétendus paiements liés au pétrole brut iranien.
47 À cet égard, il y a lieu de relever que, tant dans ses écrits que lors de la procédure orale, le Conseil n’a pas présenté d’allégations concrètes ou de preuves tendant à établir le bien‑fondé des motifs selon lesquels la requérante aiderait des entités tierces à enfreindre la réglementation applicable ou soutiendrait le gouvernement iranien, en servant d’intermédiaire pour les paiements liés au pétrole iranien. Dans ces circonstances, ces motifs, dont le bien‑fondé est contesté par la requérante, ne sauraient justifier les mesures restrictives la visant.
48 En second lieu, la requérante conteste être détenue ou contrôlée par le prétendu Sorinet Group. Dans ce contexte, le Conseil n’aurait prouvé ni l’existence de ce groupe, ni le fait qu’il exerçait un contrôle sur la requérante.
49 Le Conseil répond qu’il ressort des éléments annexés au mémoire en défense que, par l’intermédiaire du Sorinet Group, la requérante est contrôlée par M. Babak Zanjani, qui apporte un soutien au gouvernement iranien.
50 À titre liminaire, il convient de rappeler que, selon l’article 20, paragraphe 1, sous c), de la décision 2010/413 et l’article 23, paragraphe 2, sous d), du règlement no 267/2012, il y a lieu de geler les fonds et ressources économiques appartenant aux personnes et entités qui apportent un appui au gouvernement iranien ainsi qu’aux entités qui sont leur propriété ou sont sous leur contrôle.
51 Par la décision 2012/829 et par le règlement d’exécution no 1264/2012, le nom de M. Zanjani a été inscrit sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et sur celle figurant à l’annexe IX du règlement no 267/2012, motif pris, notamment, de ce qu’il apportait un appui au gouvernement iranien.
52 La motivation selon laquelle la requérante « fait partie du groupe Sorinet, détenu et dirigé par Babak Zanjani » renvoie au fait qu’elle est la propriété de ce dernier ou se trouve sous son contrôle, conformément au critère rappelé au point 50 ci‑dessus.
53 Dans ces circonstances, il y a lieu d’examiner les éléments présentés par le Conseil pour vérifier s’ils permettent de conclure que la requérante était la propriété de M. Zanjani ou se trouvait sous son contrôle au moment de l’adoption des actes attaqués.
54 Premièrement, à cet égard, il ressort d’un signalement d’une agence de presse tadjike que, en 2011, Arzish, société mère de la requérante, a été transformée en une banque dénommée Kont Bank Investment.
55 Deuxièmement, selon un extrait du site Internet de Kont Bank Investment, cette dernière est détenue par la société turque Kont Kozmetik ve Diş Ticaret Limited Şirketi.
56 Troisièmement, il ressort d’un extrait du site Internet de Kont Kozmetik ve Diş Ticaret Limited Şirketi qu’elle fait partie du Kont Group, qui inclut des sociétés actives dans le domaine du tourisme et des services financiers.
57 Quatrièmement, l’extrait du site Internet du Sorinet Group, d’une part, précise que M. Zanjani est à la tête de ce dernier et, d’autre part, identifie la requérante, sa société mère, Kont Bank Investment, ainsi que d’autres membres du Kont Group comme faisant partie du Sorinet Group.
58 Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que les éléments présentés par le Conseil font état, à tout le moins, d’un lien de contrôle entre M. Zanjani et la requérante, par l’intermédiaire de Kont Kozmetik ve Diş Ticaret Limited Şirketi et de Kont Bank Investment.
59 En outre, dans la mesure où ces éléments proviennent des sites Internet d’une agence de presse et des sociétés concernées elles‑mêmes, il y a lieu de leur reconnaître une force probante suffisante.
60 La requérante soutient encore, à cet égard, que le Conseil n’a pas prouvé l’existence d’une entité dénommée Sorinet Group.
61 Toutefois, il y a lieu de constater, au vu des éléments présentés par le Conseil, que la dénomination en question est effectivement utilisée publiquement pour identifier les différentes sociétés contrôlées ou détenues par M. Zanjani. Au demeurant, même à supposer que cette dénomination ne corresponde pas à une structure juridique concrète et précise, cette circonstance est inopérante quant à l’existence d’un lien entre M. Zanjani et la requérante, tel qu’il ressort des points 53 à 59 ci‑dessus.
62 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu de conclure que c’est à juste titre que le Conseil a conclu que la requérante était la propriété de M. Zanjani ou se trouvait sous son contrôle. Dans la mesure où il ressort des points 50 à 53 ci‑dessus que ce motif est suffisant en soi pour justifier les mesures restrictives visant la requérante, il y a lieu de rejeter le premier moyen.
Sur le deuxième moyen, tiré d’une violation de l’obligation de motivation, des droits de la défense de la requérante et de son droit à une protection juridictionnelle effective
63 La requérante soutient que le Conseil a violé l’obligation de motivation, ses droits de la défense et son droit à une protection juridictionnelle effective.
64 En premier lieu, elle précise que les motifs retenus à son égard sont trop succincts pour satisfaire à l’obligation de motivation, de sorte qu’il est impossible de déterminer si les mesures restrictives la visant sont fondées. En particulier, le Conseil n’aurait pas indiqué les situations spécifiques dans lesquelles elle aurait violé la réglementation applicable ou apporté un soutien au gouvernement iranien, ni précisé la nature de sa prétendue relation avec le Sorinet Group.
65 En deuxième lieu, nonobstant ses demandes explicites, la requérante n’aurait pas obtenu, de la part du Conseil, de preuves ou de documents étayant les allégations retenues à son égard.
66 En troisième lieu, les violations susmentionnées impliqueraient également une violation de son droit à une protection juridictionnelle effective.
67 Le Conseil conteste le bien‑fondé des arguments de la requérante, tout en admettant que la demande d’accès au dossier de celle‑ci est en train d’être examinée.
68 À titre liminaire, il y a lieu de remarquer que le grief de la requérante selon lequel le Conseil a violé son droit à une protection juridictionnelle effective n’est pas appuyé par des arguments spécifiques, mais se borne à renvoyer aux arguments exposés dans le cadre des autres griefs. Dans ces circonstances, il n’y a pas lieu d’examiner le grief tiré d’une violation du droit à une protection juridictionnelle effective de manière autonome.
69 En premier lieu, s’agissant de l’obligation de motivation, selon une jurisprudence constante, l’obligation de motiver un acte faisant grief, qui constitue un corollaire du principe du respect des droits de la défense, a pour but, d’une part, de fournir à l’intéressé une indication suffisante pour savoir si l’acte est bien fondé ou s’il est éventuellement entaché d’un vice permettant d’en contester la validité devant le juge de l’Union et, d’autre part, de permettre à ce dernier d’exercer son contrôle sur la légalité de cet acte (voir arrêt du 15 novembre 2012, Conseil/Bamba, C‑417/11 P, Rec, EU:C:2012:718, point 49 et jurisprudence citée).
70 La motivation exigée par l’article 296 TFUE doit faire apparaître de façon claire et non équivoque le raisonnement de l’institution, auteur de l’acte, de manière à permettre à l’intéressé de connaître les justifications des mesures prises et à la juridiction compétente d’exercer son contrôle (voir arrêt Conseil/Bamba, point 68 supra, EU:C:2012:718, point 50 et jurisprudence citée).
71 Dans la mesure où la personne concernée ne dispose pas d’un droit d’audition préalable à l’adoption d’une décision initiale de gel des fonds, le respect de l’obligation de motivation est d’autant plus important, puisqu’il constitue l’unique garantie permettant à l’intéressé, à tout le moins après l’adoption de cette décision, de se prévaloir utilement des voies de recours à sa disposition pour contester la légalité de ladite décision (voir arrêt Conseil/Bamba, point 69 supra, EU:C:2012:718, point 51 et jurisprudence citée).
72 Partant, la motivation d’un acte du Conseil imposant une mesure de gel des fonds doit identifier les raisons spécifiques et concrètes pour lesquelles le Conseil considère, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire d’appréciation, que l’intéressé doit faire l’objet d’une telle mesure (voir arrêt Conseil/Bamba, point 69 supra, EU:C:2012:718, point 52 et jurisprudence citée).
73 Cependant, la motivation exigée par l’article 296 TFUE doit être adaptée à la nature de l’acte en cause et au contexte dans lequel il a été adopté. L’exigence de motivation doit être appréciée en fonction des circonstances de l’espèce, notamment du contenu de l’acte, de la nature des motifs invoqués et de l’intérêt que les destinataires ou d’autres personnes concernées directement et individuellement par l’acte peuvent avoir à recevoir des explications. Il n’est pas exigé que la motivation spécifie tous les éléments de fait et de droit pertinents, dans la mesure où le caractère suffisant d’une motivation doit être apprécié au regard non seulement de son libellé, mais aussi de son contexte ainsi que de l’ensemble des règles juridiques régissant la matière concernée (voir arrêt Conseil/Bamba, point 69 supra, EU:C:2012:718, point 53 et jurisprudence citée).
74 En particulier, un acte faisant grief est suffisamment motivé dès lors qu’il est intervenu dans un contexte connu de l’intéressé, qui lui permet de comprendre la portée de la mesure prise à son égard (voir arrêt Conseil/Bamba, point 69 supra, EU:C:2012:718, point 54 et jurisprudence citée).
75 En l’espèce, il y a lieu de rappeler que le Conseil a retenu la motivation suivante à l’encontre de la requérante :
« La First Islamic Investment Bank (FIIB) aide des entités désignées à enfreindre les dispositions du règlement de l’UE sur l’Iran et apporte un soutien financier au gouvernement iranien. La FIIB fait partie du groupe Sorinet, détenu et dirigé par Babak Zanjani. Elle est utilisée pour acheminer des paiements liés au pétrole iranien. »
76 Il y a également lieu de rappeler qu’il a été constaté au point 47 ci‑dessus que les motifs selon lesquels la requérante aiderait des entités tierces à enfreindre la réglementation applicable, soutiendrait le gouvernement iranien ou servirait d’intermédiaire pour les paiements liés au pétrole iranien ne sauraient justifier les mesures restrictives la visant. Dans ces circonstances, il n’y a plus lieu de vérifier si le Conseil a respecté l’obligation de motivation pour autant que ces allégations sont concernées.
77 S’agissant du motif relatif aux liens entre la requérante et M. Zanjani, la motivation fournie est suffisante, le Conseil ayant identifié le groupe par le biais duquel la requérante est censée être détenue ou contrôlée. En effet, ainsi que le démontre l’argumentation de la requérante exposée dans le cadre du premier moyen, cette dernière a été en mesure de critiquer le bien‑fondé de cette allégation, en contestant l’existence du Sorinet Group et en invoquant qu’elle était détenue par une société tadjike. De même, le Tribunal a été en mesure de statuer sur le bien‑fondé dudit moyen.
78 Par conséquent, il y a lieu de rejeter le grief tiré d’une violation de l’obligation de motivation pour autant que le motif relatif aux liens entre la requérante et M. Zanjani est concerné.
79 En second lieu, s’agissant de l’accès au dossier, il convient de rappeler que, lorsque des informations suffisamment précises, permettant à l’entité intéressée de faire connaître utilement son point de vue sur les éléments retenus à sa charge par le Conseil, ont été communiquées, le principe du respect des droits de la défense n’implique pas l’obligation pour cette institution de donner spontanément accès aux documents contenus dans son dossier. Ce n’est que sur demande de la partie intéressée que le Conseil est tenu de donner accès à tous les documents administratifs non confidentiels concernant la mesure en cause (voir arrêt du 6 septembre 2013, Bank Melli Iran/Conseil, T‑35/10 et T‑7/11, Rec, EU:T:2013:397, point 84 et jurisprudence citée).
80 À cet égard, en l’absence d’un délai exact fixé par la réglementation applicable, il y a lieu de considérer que le Conseil est tenu de donner accès aux documents concernés dans un délai raisonnable (voir, en ce sens, arrêt du 16 septembre 2013, Bank Kargoshaei e.a./Conseil, T‑8/11, EU:T:2013:470, point 93). Cela étant, lors de l’examen du caractère raisonnable du délai écoulé, il convient de tenir compte du fait que, dans la mesure où la personne ou l’entité concernée ne dispose pas d’un droit d’audition préalable à l’inscription initiale de son nom sur les listes des personnes et entités visées par des mesures restrictives, l’accès au dossier visé au point 79 ci‑dessus constitue la première opportunité pour elle de prendre connaissance des documents retenus par le Conseil au soutien de ladite inscription et que, partant, il revêt un intérêt particulier pour sa défense.
81 En l’espèce, la requérante a demandé à avoir accès au dossier le 25 février 2013.
82 Le Conseil a, certes, joint à son mémoire en défense, déposé le 4 juin 2013, des documents relatifs aux liens entre la requérante et M. Zanjani, qui ont été transmis à la requérante dans le cadre de la présente procédure. Toutefois, le Conseil ne prétend pas que la transmission de ces documents constitue une réponse à la demande d’accès au dossier de la requérante. De même, la lettre du Conseil du 14 mars 2014 constitue une réponse à la demande de réexamen de la requérante, mais pas à sa demande d’accès au dossier.
83 Par conséquent, et compte tenu de la réponse du Conseil à une question orale du Tribunal, il convient de considérer que ce dernier n’a pas répondu à la demande d’accès au dossier de la requérante à la date de l’audience du 10 décembre 2014, soit plus de 19 mois après qu’elle a été formulée. Dans ces circonstances, il y a lieu de conclure que le Conseil a violé les droits de la défense de la requérante à cet égard.
84 S’agissant des conséquences de cette violation, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, l’absence de communication ou la communication tardive d’un document sur lequel le Conseil s’est fondé pour adopter ou pour maintenir les mesures restrictives visant une entité ne constitue une violation des droits de la défense justifiant l’annulation des actes concernés que s’il est établi que les mesures restrictives concernées n’auraient pas pu être adoptées ou maintenues à bon droit si le document non communiqué avait dû être écarté comme élément à charge [arrêts Bank Melli Iran/Conseil, point 79 supra, EU:T:2013:397, point 100, et du 6 septembre 2013, Persia International Bank/Conseil, T‑493/10, Rec (Extraits), EU:T:2013:398, point 85].
85 En l’espèce, d’une part, l’adoption de la décision 2012/829 et du règlement d’exécution no 1264/2012 n’est appuyée par aucun autre document communiqué à la requérante dans un délai raisonnable après leur adoption. Partant, l’absence d’accès au dossier implique qu’il y a lieu d’annuler la décision 2012/829 et le règlement d’exécution no 1264/2012.
86 D’autre part, l’adoption de la décision de maintien a été précédée par la transmission à la requérante des documents annexés au mémoire en défense, relatifs aux liens entre la requérante et M. Zanjani. Or, ainsi qu’il ressort des points 48 à 62 ci‑dessus, ces documents établissent, à suffisance de droit, le bien‑fondé d’un motif qui justifie en soi les mesures restrictives visant la requérante.
87 Partant, la violation du droit d’accès au dossier de la requérante ne justifie pas l’annulation de la décision de maintien.
88 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu d’accueillir le deuxième moyen en ce qui concerne la décision 2012/829 et le règlement d’exécution no 1264/2012 et de le rejeter en ce qui concerne la décision de maintien.
Sur le troisième moyen, tiré d’une violation du principe de proportionnalité
89 La requérante soutient que les mesures restrictives la visant violent le principe de proportionnalité. En premier lieu, elle invoque, à cet égard, l’arrêt du 3 septembre 2008, Kadi et Al Barakaat International Foundation/Conseil et Commission (C‑402/05 P et C‑415/05 P, Rec, EU:C:2008:461), dont il ressortirait qu’une violation dudit principe découle de la violation de ses droits procéduraux, dénoncée dans le cadre du deuxième moyen.
90 En second lieu, les mesures restrictives auraient un impact significatif sur les activités et la réputation de la requérante, étant donné qu’elles l’empêchent de mener une activité économique, lui causant un préjudice. Or, de telles conséquences seraient disproportionnées, dès lors que les mesures en question n’ont pas de lien rationnel avec l’objectif poursuivi par le Conseil, ce dernier n’ayant identifié, ni établi, une quelconque activité répréhensible à laquelle elle aurait participé.
91 Le Conseil conteste le bien‑fondé des arguments de la requérante.
92 À titre liminaire, il convient de relever que, dans la mesure où la décision 2012/829 et le règlement d’exécution no 1264/2012 ont été annulés dans le cadre du deuxième moyen, il y a lieu d’examiner le présent moyen uniquement en ce qu’il vise la décision de maintien.
93 S’agissant, à cet égard, du premier argument de la requérante, il ressort des points 84, 86 et 87 ci‑dessus que la violation du droit d’accès au dossier relevée par le Tribunal ne justifie pas l’annulation de la décision de maintien. Dans ces circonstances, la thèse défendue par la requérante, selon laquelle la violation de ses droits procéduraux entraînerait une violation du principe de proportionnalité, ne saurait pas non plus aboutir à l’annulation de ladite décision.
94 Quant au second argument de la requérante, il y a lieu de rappeler que, en vertu du principe de proportionnalité, qui fait partie des principes généraux du droit de l’Union, la légalité de l’interdiction d’une activité économique est subordonnée à la condition que les mesures d’interdiction soient appropriées et nécessaires à la réalisation des objectifs légitimement poursuivis par la réglementation en cause, étant entendu que, lorsqu’un choix s’offre entre plusieurs mesures appropriées, il convient de recourir à la moins contraignante et que les inconvénients causés ne doivent pas être démesurés par rapport aux buts visés (voir arrêt Bank Melli Iran/Conseil, point 79 supra, EU:T:2013:397, point 179 et jurisprudence citée).
95 En l’espèce, d’une part, il ressort de l’examen mené aux points 48 à 62 ci‑dessus que c’est à juste titre que le Conseil a conclu que la requérante était une entité contrôlée par M. Zanjani, qui avait lui‑même été reconnu comme une personne apportant un soutien au gouvernement iranien. Dans ces circonstances, l’adoption des mesures restrictives visant la requérante correspond à l’objectif poursuivi par le Conseil, à savoir priver le gouvernement iranien de ses sources de revenus en vue de le contraindre à cesser la prolifération nucléaire, faute de ressources financières suffisantes.
96 D’autre part, si la requérante soutient que les mesures ont un impact significatif sur ses activités et sa réputation, étant donné qu’elles l’empêchent de mener une activité économique, elle n’a pas présenté d’éléments concrets relatifs aux restrictions ou préjudices qu’elle aurait effectivement subis. L’existence d’un préjudice substantiel est même improbable, étant donné que l’actionnaire unique de la requérante est une société tadjike et que, selon ses propres dires, elle se focalise sur des projets d’investissements en Malaisie.
97 En tout état de cause, il ne saurait être exclu que le droit de propriété de la requérante et sa liberté d’exercer une activité économique soient restreints dans une certaine mesure par les mesures restrictives en question, dès lors qu’elle ne peut pas, notamment, disposer de ses fonds éventuellement situés sur le territoire de l’Union ou détenus par ses ressortissants, ni transférer ses fonds vers l’Union, sauf en vertu d’autorisations particulières. De même, les mesures restrictives visant la requérante peuvent, le cas échéant, susciter une certaine méfiance à son égard auprès de ses clients et partenaires commerciaux.
98 Toutefois, il ressort de la jurisprudence que les droits fondamentaux invoqués par la requérante, à savoir le droit de propriété et le droit d’exercer une activité économique, ne sont pas des prérogatives absolues et que leur exercice peut faire l’objet de restrictions justifiées par des objectifs d’intérêt général poursuivis par l’Union. Ainsi, toute mesure restrictive économique ou financière comporte, par définition, des effets qui affectent les droits de propriété et le libre exercice des activités professionnelles, causant ainsi des préjudices à des parties dont la responsabilité quant à la situation ayant conduit à l’adoption des mesures en cause n’a pas été établie. L’importance des objectifs poursuivis par la réglementation litigieuse est de nature à justifier des conséquences négatives, même considérables, pour certains opérateurs (voir arrêt du 9 juillet 2009, Melli Bank/Conseil, T‑246/08 et T‑332/08, Rec, EU:T:2009:266, point 111 et jurisprudence citée).
99 En l’espèce, étant donné l’importance primordiale du maintien de la paix et de la sécurité internationales, les inconvénients causés à la requérante ne sont pas démesurés par rapport aux buts visés. Tel est d’autant plus le cas que, d’une part, ces restrictions concernent, tout au plus, une partie des actifs de la requérante et que, d’autre part, la décision 2010/413 et le règlement no 267/2012 prévoient certaines exceptions permettant notamment aux entités visées par des mesures de gel des fonds de faire face aux dépenses essentielles.
100 Dans ces circonstances, il y a lieu de rejeter le troisième moyen.
101 Au vu de tout ce qui précède, il y a lieu, d’une part, d’annuler la décision 2012/829 et le règlement d’exécution no 1264/2012 et, d’autre part, de rejeter le recours en ce qu’il est dirigé contre la décision de maintien.
102 Par ailleurs, il y a lieu de relever que la décision de maintien n’est pas un simple acte confirmatif, mais constitue une décision autonome, adoptée par le Conseil au terme du réexamen périodique prévu à l’article 26, paragraphe 3, de la décision 2010/413 et à l’article 46, paragraphe 6, du règlement no 267/2012. Dans ces circonstances, si l’annulation de la décision 2012/829 et du règlement d’exécution no 1264/2012 comporte l’annulation de l’inscription du nom de la requérante sur la liste figurant à l’annexe II de la décision 2010/413 et sur celle figurant à l’annexe IX du règlement no 267/2012 pour la période antérieure à l’adoption de la décision de maintien, elle n’est pas, en revanche, susceptible de mettre en cause la légalité de cette même inscription pour la période postérieure à ladite adoption.
Sur les dépens
103 Aux termes de l’article 134, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal, chaque partie supporte ses propres dépens si les parties succombent respectivement sur un ou plusieurs chefs. Toutefois, si cela apparaît justifié au vu des circonstances de l’espèce, le Tribunal peut décider que, outre ses propres dépens, une partie supporte une fraction des dépens de l’autre partie. En l’espèce, il y a lieu de décider que chaque partie supportera la moitié de ses propres dépens ainsi que la moitié des dépens de l’autre partie.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (première chambre)
déclare et arrête :
1) Sont annulés, pour autant qu’ils concernent First Islamic Investment Bank Ltd :
– le point I de l’annexe de la décision 2012/829/PESC du Conseil, du 21 décembre 2012, modifiant la décision 2010/413/PESC concernant des mesures restrictives à l’encontre de l’Iran ;
– le point I de l’annexe du règlement d’exécution (UE) no 1264/2012 du Conseil, du 21 décembre 2012, mettant en œuvre le règlement (UE) no 267/2012 concernant l’adoption de mesures restrictives à l’encontre de l’Iran.
2) Le recours est rejeté pour le surplus.
3) First Islamic Investment Bank supportera la moitié de ses propres dépens ainsi que la moitié des dépens du Conseil de l’Union européenne. Le Conseil supportera la moitié de ses propres dépens ainsi que la moitié des dépens de First Islamic Investment Bank.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Ainsi prononcé en audience publique à Luxembourg, le 22 septembre 2015.
Signatures