ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
22 de setembro de 2015 (*)
«Política externa e de segurança comum — Medidas restritivas adotadas contra o Irão com o objetivo de impedir a proliferação nuclear — Congelamento de fundos — Erro de apreciação — Dever de fundamentação — Direitos de defesa — Direito a uma proteção jurisdicional efetiva — Proporcionalidade»
No processo T‑161/13,
First Islamic Investment Bank Ltd, com sede em Labuan (Malásia), representado por B. Mettetal e C. Wucher‑North, advogados,
recorrente,
contra
Conselho da União Europeia, representado por Á. de Elera‑San Miguel Hurtado e M. Bishop, na qualidade de agentes,
recorrido,
que tem por objeto, por um lado, um pedido de anulação parcial da Decisão 2012/829/PESC do Conselho, de 21 de dezembro de 2012, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 356, p. 71), e do Regulamento de Execução (UE) n.° 1264/2012 do Conselho, de 21 de dezembro de 2012, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão (JO L 356, p. 55), e, por outro, um pedido de anulação da decisão do Conselho de manter as medidas restritivas contra o recorrente,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção),
composto por: H. Kanninen, presidente, I. Pelikánová (relatora) e E. Buttigieg, juízes,
secretário: L. Grzegorczyk, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 10 de dezembro de 2014,
profere o presente
Acórdão
Antecedentes do litígio
1 O recorrente, o First Islamic Investment Bank, Ltd, é um banco malaio.
2 O presente processo inscreve‑se no quadro do regime de medidas restritivas instaurado com vista a pressionar a República Islâmica do Irão a pôr termo às atividades nucleares que apresentem um risco de proliferação e ao desenvolvimento de vetores de armas nucleares (a seguir «proliferação nuclear»).
3 O nome do recorrente foi incluído na lista das entidades que contribuem para a proliferação nuclear iraniana que figura no anexo II da Decisão 2010/413/PESC do Conselho, de 26 de julho 2010, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga a Posição Comum 2007/140/PESC (JO L 195, p. 39), pela Decisão 2012/829/PESC do Conselho, de 21 de dezembro de 2011, que altera a Decisão 2010/413 (JO L 356, p. 71).
4 Por conseguinte, o nome do recorrente foi incluído na lista que figura no Anexo IX do Regulamento (UE) n.° 267/2012 do Conselho, de 23 de março de 2012, que impõe medidas restritivas contra o Irão e revoga o Regulamento (UE) n.° 961/2010 (JO L 88, p. 1), pelo Regulamento de Execução (UE) n.° 1264/2012 do Conselho, de 21 de dezembro de 2012, que dá execução ao Regulamento n.° 267/2012 (JO L 356, p. 55).
5 A inclusão do nome do recorrente na lista que figura no anexo II da Decisão 2010/413 e na lista que figura no Anexo IX do Regulamento n.° 267/2012 teve por consequência o congelamento dos seus fundos e dos seus recursos económicos
6 No que respeita ao recorrente, a Decisão 2012/829 e o Regulamento de Execução n.° 1264/2012 apresentam a seguinte fundamentação:
«O First Islamic Investment Bank (FIIB) ajuda entidades designadas a violar as disposições do regulamento da UE relativo ao Irão e presta apoio financeiro ao Governo iraniano. O FIIB faz parte do Grupo Sorinet, de que é proprietário e administrador Babak Zanjani. Está a ser utilizado para canalizar pagamentos relacionados com petróleo iraniano.»
7 Em 22 de dezembro de 2012, o Conselho da União Europeia publicou no Jornal Oficial da União Europeia um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicavam as medidas restritivas previstas na Decisão 2012/829 e no Regulamento de Execução n.° 1264/2012 (JO C 398, p. 8).
8 Por carta de 3 de janeiro de 2013, o Conselho informou o recorrente da sua inclusão na lista que figura no anexo II da Decisão 2010/413 e na que figura no Anexo IX do Regulamento n.° 267/2012.
9 Por carta de 25 de janeiro de 2013, o recorrente contestou a procedência da sua inclusão e pediu ao Conselho que procedesse a uma reapreciação. Por carta de 25 de fevereiro de 2013, o recorrente reiterou o seu pedido de reapreciação e pediu para aceder às informações e às provas subjacentes à referida inclusão.
10 Por carta de 14 de março de 2014, o Conselho respondeu ao pedido de reapreciação do recorrente. Nessa ocasião, esclareceu que os motivos da inclusão do nome do recorrente na lista que figura no anexo II da Decisão 2010/413 e na que figura no Anexo IX do Regulamento n.° 267/2012 estavam corretos e que a referida inclusão devia, por conseguinte, ser mantida.
11 Em 15 de março de 2014, o Conselho publicou um aviso à atenção das pessoas e entidades a que se aplicam as medidas restritivas previstas na Decisão 2010/413 e no Regulamento n.° 267/2012 (JO C 77, p. 1). De acordo com este aviso, as referidas medidas, incluindo as que visam o recorrente, devem continuar a ser aplicadas.
Tramitação processual e pedidos das partes
12 O recorrente interpôs o presente recurso mediante petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 14 de março de 2013.
13 Tendo a composição das secções do Tribunal Geral sido alterada, o juiz‑relator foi afetado à Primeira Secção, à qual o presente processo foi, por conseguinte, atribuído em 23 de setembro de 2013.
14 Em 25 de maio de 2014, o recorrente adaptou os seus pedidos, solicitando a anulação da decisão do Conselho de manter as medidas restritivas contra ele (a seguir «decisão de manutenção»), que figura no aviso de 15 de março de 2014.
15 No quadro das medidas de organização do processo previstas no artigo 64.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral de 2 de maio de 1991, as partes foram convidadas, por carta de 23 de outubro de 2014, a responder por escrito a determinadas perguntas e a apresentar determinados documentos. O Conselho e o recorrente apresentaram as suas respostas em 12 de novembro de 2014.
16 Foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às perguntas orais feitas pelo Tribunal Geral na audiência de 10 de dezembro de 2014. Na audiência, o recorrente foi convidado a apresentar ao Tribunal Geral uma cópia da carta do Conselho de 14 de março de 2014, com vista à sua junção aos autos. O Conselho declarou não ter observações a formular à carta em questão.
17 O recorrente deu cumprimento ao pedido formulado pelo Tribunal Geral quando da audiência no prazo fixado para o efeito.
18 Em 22 de dezembro de 2014, o presidente da Primeira Secção do Tribunal Geral encerrou a fase oral.
19 O recorrente conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
— anular o ponto I do anexo da Decisão 2012/829, na parte em que lhe diz respeito;
— anular o ponto I do Anexo do Regulamento de Execução n.° 1264/2012, na parte em que lhe diz respeito;
— anular a decisão de manutenção;
— condenar o Conselho nas despesas.
20 O Conselho conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
— negar provimento ao recurso;
— condenar o recorrente nas despesas.
Questão de direito
Quanto à admissibilidade
21 O Conselho sustenta que o recurso é inadmissível, porque foi interposto fora de prazo. Com efeito, segundo ele, resulta do acórdão de 23 de abril de 2013, Gbagbo e o./Conselho (C‑478/11 P a C‑482/11 P, Colet., EU:C:2013:258), que o prazo para a interposição de um recurso dos atos que preveem medidas restritivas individuais, previsto no artigo 263.° TFUE, começa a contar a partir da publicação de um aviso no Jornal Oficial, que equivale à comunicação dos atos em questão às pessoas e entidades em causa. No caso em apreço, tendo o aviso relativo à inclusão do nome do recorrente nas listas em causa sido publicado no Jornal Oficial de 22 de dezembro de 2012, o prazo de dois meses previsto no artigo 263.° TFUE, acrescido do prazo de dilação fixo, em razão da distância, de dez dias previsto no artigo 102.°, n.° 2, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, expirou em 4 de março de 2013, ou seja, dez dias antes da interposição do recurso, que teve lugar em 14 de março de 2013.
22 O recorrente responde, nomeadamente, que a solução que decorre do acórdão Gbagbo e o./Conselho, referido no n.° 21, supra (EU:C:2013:258), não é aplicável tendo em conta que, no caso em apreço, a publicação de um aviso no Jornal Oficial foi acompanhada de uma notificação individual dos atos impugnados que lhe foi endereçada.
23 Segundo o artigo 263.°, sexto parágrafo, TFUE, um recurso de anulação deve ser interposto no prazo de dois meses a contar, conforme o caso, da publicação do ato, da sua notificação ao recorrente ou, na falta desta, do dia em que o recorrente tenha tomado conhecimento do ato.
24 Segundo o artigo 102.°, n.° 2, do Regulamento de Processo de 2 de maio de 1991, o prazo de recurso é acrescido de um prazo de dilação fixo, em razão da distância, de dez dias.
25 No que respeita aos atos que adotam ou mantêm medidas restritivas contra uma pessoa ou uma entidade, o prazo para a interposição de um recurso de anulação começa a contar a partir da data da comunicação que deve ser feita a essa mesma pessoa ou entidade (v., neste sentido, acórdão Gbagbo e o./Conselho, referido no n.° 21, supra, EU:C:2013:258, n.os 55 e 59).
26 Segundo o artigo 24, n.° 3, da Decisão 2010/413 e o artigo 46.°, n.° 3, do Regulamento n.° 267/2012, quando é conhecido o endereço da pessoa ou entidade visada, o Conselho comunica‑lhe os atos que lhe dizem diretamente respeito.
27 No caso em apreço, o endereço do recorrente era necessariamente do conhecimento do Conselho, tendo em conta que foi indicado na Decisão 2012/829 e no Regulamento de Execução n.° 1264/2012.
28 Por conseguinte, o prazo para a interposição de recurso destes dois últimos atos começa a contar a partir da data da sua comunicação individual ao recorrente, ou seja, a partir da data em que lhe foi entregue a carta do Conselho de 3 de janeiro de 2013.
29 A este propósito, há que salientar, a título preliminar, que, na medida em que o Conselho invoca a intempestividade do recurso, incumbe‑lhe provar a data em que a carta de 3 de janeiro de 2013 foi comunicada ao recorrente (v., neste sentido, acórdão de 5 de junho de 1980, Belfiore/Comissão, 108/79, Recueil, EU:C:1980:146, n.° 7).
30 Para fazer prova da data da comunicação em causa, o Conselho apresentou elementos dos quais resulta que enviou a carta em 3 de janeiro de 2013 para os três endereços do recorrente, incluindo o indicado na petição. Apresentou também o aviso de receção de uma das três cartas, datado de 4 de janeiro de 2013. Nestas circunstâncias, o Conselho pressupõe que, embora os avisos de receção das duas restantes cartas não lhe tenham sido devolvidos, estas últimas foram entregues ao destinatário «na mesma data ou numa data muito próxima».
31 O recorrente alega que a carta de 3 de janeiro de 2013 lhe foi enviada por correio normal e que, por conseguinte, não está em condições de fazer prova da data precisa da sua comunicação.
32 Importa salientar que, embora o aviso de receção apresentado pelo Conselho refira a data de 4 de janeiro de 2013, o mesmo não constitui prova suficiente de que essa data é a data da comunicação efetiva ao recorrente da carta de 3 de janeiro de 2013.
33 Com efeito, por um lado, tendo em conta a disposição dos diferentes campos do aviso de receção em questão, parece que a data indicada não é a da tentativa de entrega da carta ao destinatário, mas a do seu depósito nos correios. É tanto mais assim que é extremamente improvável que uma carta datada de 3 de janeiro de 2013 em Bruxelas (Bélgica) possa ser remetida para a Malásia e entregue no destino pelos correios malaios no espaço de um dia.
34 Por outro lado, em todo o caso, o aviso de receção apresentado pelo Conselho diz respeito a um endereço que não é o indicado pelo recorrente na petição e atesta uma tentativa de entrega mal sucedida, dado que os correios malaios indicaram que o destinatário estava «ausente».
35 Nestas circunstâncias, há que considerar que o Conselho não logrou fazer prova da data em que a carta de 3 de janeiro de 2013 foi comunicada ao recorrente.
36 De resto, importa salientar que ao considerar‑se a data de 4 de janeiro de 2013, invocada pelo Conselho, como o início do prazo de recurso, este último expirava em 14 de março de 2013, o que determina que a petição, apresentada no mesmo dia, respeitou, em todo o caso, o prazo.
37 Deve, por conseguinte, julgar‑se improcedente a exceção de inadmissibilidade invocada pelo Conselho.
Quanto ao mérito
38 Em apoio dos seus pedidos, o recorrente invoca três fundamentos, relativos, o primeiro, a um erro de apreciação, o segundo, a uma violação do dever de fundamentação, dos seus direitos de defesa e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva e, o terceiro, a uma violação do princípio da proporcionalidade.
39 O Conselho contesta a procedência dos argumentos do recorrente.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo a um erro de apreciação
40 O recorrente alega que o Conselho cometeu um erro de apreciação ao adotar as medidas restritivas contra ele e contesta a procedência dos motivos invocados a seu respeito.
41 O Conselho contesta a procedência dos argumentos do recorrente.
42 Como resulta da jurisprudência do Tribunal de Justiça, a fiscalização jurisdicional de um ato que prevê medidas restritivas contra uma pessoa ou entidade exige nomeadamente que o juiz da União Europeia se certifique de que o ato em questão assenta numa base factual suficientemente sólida. Isso implica uma verificação dos factos alegados na exposição de motivos em que se baseia o referido ato, de modo que a fiscalização jurisdicional não se limite à apreciação da probabilidade abstrata dos motivos invocados, tendo antes por objeto a questão de saber se estes motivos, ou pelo menos um deles, considerado, por si só, suficiente para basear esta mesma decisão, têm fundamento (v., neste sentido, acórdão de 28 de novembro de 2013, Conselho/Fulmen e Mahmoudian, C‑280/12 P, Colet., EU:C:2013:775, n.os 58, 59, 64 e jurisprudência aí referida).
43 Para este efeito, incumbe ao juiz da União proceder a este exame, pedindo, sendo caso disso, à autoridade competente da União a apresentação das informações ou dos elementos de prova, confidenciais ou não, pertinentes para efeitos desse exame (v. acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, referido no n.° 42, supra, EU:C:2013:775, n.° 65 e jurisprudência aí referida).
44 Com efeito, cabe à autoridade competente da União, em caso de contestação, demonstrar que os motivos invocados contra a pessoa ou entidade em causa não têm fundamento, e não a esta última apresentar a prova negativa de que os referidos motivos não têm fundamento (v. acórdão Conselho/Fulmen e Mahmoudian, referido no n.° 42, supra, EU:C:2013:775, n.° 66 e jurisprudência aí referida).
45 Importa recordar que o Conselho teve em conta os seguintes motivos em relação ao recorrente:
«O First Islamic Investment Bank (FIIB) ajuda entidades designadas a violar as disposições do regulamento da UE relativo ao Irão e presta apoio financeiro ao Governo iraniano. O FIIB faz parte do Grupo Sorinet, de que é proprietário e administrador Babak Zanjani. Está a ser utilizado para canalizar pagamentos relacionados com petróleo iraniano.»
46 Em primeiro lugar, o recorrente considera que o Conselho não provou que tinha violado a regulamentação da União ou que prestava apoio financeiro ao Governo iraniano. Neste contexto, esclarece que, uma vez que é propriedade da sociedade tajique Arzish, não está ligado ao Governo iraniano e nunca realizou transações com sociedades iranianas nem transações relativas a alegados pagamentos relacionados com o petróleo bruto iraniano.
47 A este respeito, há que salientar que o Conselho não apresentou, quer nos seus articulados quer na fase oral, alegações concretas ou provas tendentes a determinar a procedência dos motivos segundo os quais o recorrente ajudava entidades terceiras a violar a regulamentação aplicável ou apoiava o Governo iraniano, ao servir de intermediário para os pagamentos relacionados com o petróleo iraniano. Nestas circunstâncias, os motivos, cuja procedência é contestada pelo recorrente, não podem justificar as medidas restritivas contra ele.
48 Em segundo lugar, o recorrente contesta ser propriedade ou controlado pelo alegado Sorinet Group. Neste contexto, o Conselho não provou a existência deste grupo nem o facto de este exercer controlo sobre o recorrente.
49 O Conselho responde que dos elementos juntos à contestação resulta que, por intermédio do Sorinet Group, o recorrente é controlado por Babak Zanjani, que presta apoio ao Governo iraniano.
50 A título preliminar, importa recordar que, nos termos do artigo 20.°, n.° 1, alínea c), da Decisão 2010/413 e do artigo 23.°, n.° 2, alínea d), do Regulamento n.° 267/2012, devem ser congelados os fundos e recursos económicos pertencentes às pessoas e entidades que prestam apoio ao Governo do Irão e às entidades que sejam sua propriedade ou estejam sob o seu controlo.
51 Nos termos da Decisão 2012/829 e do Regulamento de Execução n.° 1264/2012, B. Zanjani foi incluído na lista que figura no anexo II da Decisão 2010/413 e na lista que figura no Anexo IX do Regulamento n.° 267/2012, em virtude, nomeadamente, de prestar apoio ao Governo iraniano.
52 A fundamentação de que o recorrente «faz parte do Grupo Sorinet, de que é proprietário e administrador Babak Zanjani» refere‑se ao facto dele ser propriedade deste último ou de estar sob o seu controlo, em conformidade com o critério acima recordado no n.° 50.
53 Nestas circunstâncias, é necessário examinar os elementos apresentados pelo Conselho para verificar se estes permitem concluir que o recorrente era propriedade de B. Zanjani ou estava sob o seu controlo no momento da adoção dos atos impugnados.
54 Em primeiro lugar, a este respeito, resulta de uma comunicação de uma agência noticiosa tajique que, em 2011, a Arzish, a sociedade‑mãe do recorrente, foi transformada num banco denominado Kont Bank Investment.
55 Em segundo lugar, de acordo com um excerto do sítio Internet do Kont Bank Investment, este último é propriedade da sociedade turca Kont Kozmetik ve Diş Ticaret Limited Şirketi.
56 Em terceiro lugar, resulta de um excerto do sítio Internet da Kont Kozmetik ve Diş Ticaret Limited Şirketi, que esta faz parte do Kont Group, que abrange sociedades com atividade no domínio do turismo e dos serviços financeiros.
57 Em quarto lugar, o excerto do sítio Internet do Sorinet Group esclarece, por um lado, que B. Zanjani o dirige e, por outro, identifica o recorrente, a sua sociedade‑mãe, o Kont Bank Investment, e outros membros do Kont Group como pertencentes ao Sorinet Group.
58 Nestas circunstâncias, há que concluir que os elementos apresentados pelo Conselho comprovam, pelo menos, uma relação de controlo entre B. Zanjani e o recorrente, por intermédio da Kont Kozmetik ve Diş Ticaret Limited Şirketi e do Kont Bank Investment.
59 Além disso, na medida em que estes elementos procedem dos sítios Internet de uma agência noticiosa e das próprias sociedades em causa, há que lhes reconhecer um valor probatório suficiente.
60 A este respeito, o recorrente alega ainda que o Conselho não provou a existência de uma entidade denominada Sorinet Group.
61 No entanto, à luz dos elementos apresentados pelo Conselho, há que constatar que a denominação em questão é, de facto, utilizada publicamente para identificar as diferentes sociedades controladas ou propriedade de B. Zanjani. De resto, mesmo pressupondo que esta denominação não corresponde a uma estrutura jurídica concreta e precisa, essa circunstância é irrelevante quanto à existência de uma relação entre B. Zanjani e o recorrente, como resulta dos n.os 53 a 59, supra.
62 Atendendo ao exposto, há que concluir que o Conselho teve razão ao considerar que o recorrente era propriedade de B. Zanjani ou estava sob o seu controlo. Uma vez que resulta dos n.os 50 a 53, supra, que este motivo é, por si só, suficiente para justificar as medidas restritivas contra o recorrente, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo a uma violação do dever de fundamentação, dos direitos de defesa do recorrente e do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva
63 O recorrente alega que o Conselho violou o dever de fundamentação, os seus direitos de defesa e o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
64 Em primeiro lugar, o recorrente esclarece que os motivos invocados a seu respeito são demasiado sucintos para satisfazer o dever de fundamentação, pelo que é impossível determinar se as medidas restritivas contra ele são fundamentadas. Em particular, o Conselho não indicou as situações específicas em que violou a regulamentação aplicável ou prestou apoio ao Governo iraniano, nem especificou a natureza da sua alegada relação com o Sorinet Group.
65 Em segundo lugar, apesar dos seus pedidos expressos, o recorrente não obteve, da parte do Conselho, provas ou documentos que sustentem as alegações invocadas a seu respeito.
66 Em terceiro lugar, as violações acima mencionadas pressupõem igualmente uma violação do seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva.
67 O Conselho contesta a procedência dos argumentos do recorrente, sem deixar de reconhecer que o pedido de acesso ao seu processo está a ser apreciado.
68 A título preliminar, há que sublinhar que a alegação do recorrente de que o Conselho violou o seu direito a uma proteção jurisdicional efetiva não se baseia em argumentos específicos, mas se limita a remeter para os argumentos expostos no âmbito das outras alegações. Nestas circunstâncias, não há que examinar a alegação relativa à violação do direito a uma proteção jurisdicional efetiva de forma autónoma.
69 Em primeiro lugar, quanto ao dever de fundamentação, de acordo com jurisprudência constante, o dever de fundamentar um ato lesivo, que constitui um corolário do princípio do respeito dos direitos de defesa, tem por fim, por um lado, fornecer ao interessado uma indicação suficiente para saber se o ato foi devidamente fundamentado ou se enferma eventualmente de um vício que permita impugnar a sua validade perante o juiz da União e, por outro, permitir a este último exercer a sua fiscalização da legalidade desse atos (v. acórdão de 15 de novembro de 2012, Conselho/Bamba, C‑417/11 P, Colet., EU:C:2012:718, n.° 49 e jurisprudência aí referida).
70 A fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve revelar de forma clara e inequívoca o raciocínio da instituição, autora do ato, de forma a permitir que os interessados conheçam os fundamentos das medidas adotadas e que o órgão jurisdicional competente exerça a sua fiscalização (v. acórdão Conselho/Bamba, referido no n.° 69, supra, EU:C:2012:718, n.° 50 e jurisprudência aí referida).
71 Na medida em que a pessoa em causa não dispõe de um direito de audição prévia à adoção de uma decisão inicial de congelamento de fundos, o respeito do dever de fundamentação ainda é mais importante, uma vez que constitui a única garantia que permite ao interessado, pelo menos após a adoção dessa decisão, invocar utilmente as vias de recurso à sua disposição para contestar a legalidade da referida decisão (v. acórdão Conselho/Bamba, referido no n.° 69, supra, EU:C:2012:718, n.° 51 e jurisprudência aí referida).
72 Por conseguinte, a fundamentação de um ato do Conselho que impõe uma medida de congelamento de fundos deve identificar as razões específicas e concretas pelas quais o Conselho considera, no exercício do seu poder discricionário de apreciação, que o interessado deve ser objeto dessa medida (v. acórdão Conselho/Bamba, referido no n.° 69, supra, EU:C:2012:718, n.° 52 e jurisprudência aí referida).
73 No entanto, a fundamentação exigida pelo artigo 296.° TFUE deve ser adaptada à natureza do ato em causa e ao contexto em que o mesmo foi adotado. A exigência de fundamentação deve ser apreciada em função das circunstâncias do caso concreto, designadamente do conteúdo do ato, da natureza dos fundamentos invocados e do interesse que os destinatários ou outras pessoas a quem o ato diga direta ou individualmente respeito podem ter em obter explicações. Não se exige que a fundamentação especifique todos os elementos de facto e de direito pertinentes, na medida em que o caráter suficiente de uma fundamentação deve ser apreciado à luz não somente do seu teor mas também do seu contexto e do conjunto das normas jurídicas que regem a matéria em causa (v. acórdão Conselho/Bamba, referido no n.° 69, supra, EU:C:2012:718, n.° 53 e jurisprudência aí referida).
74 Em especial, um ato lesivo está suficientemente fundamentado quando ocorreu num contexto conhecido do interessado, que lhe permita compreender o alcance da medida adotada a seu respeito (v. acórdão Conselho/Bamba, referido no n.° 69, supra, EU:C:2012:718, n.° 54 e jurisprudência aí referida).
75 No caso em apreço, há que recordar que o Conselho teve em consideração a seguinte fundamentação no que se refere ao recorrente:
«O First Islamic Investment Bank (FIIB) ajuda entidades designadas a violar as disposições do regulamento da UE relativo ao Irão e presta apoio financeiro ao Governo iraniano. O FIIB faz parte do Grupo Sorinet, de que é proprietário e administrador Babak Zanjani. Está a ser utilizado para canalizar pagamentos relacionados com petróleo iraniano.»
76 Cumpre igualmente recordar que se considerou acima no n.° 47 que os motivos pelos quais os quais o recorrente ajudou entidades terceiras a violar a regulamentação aplicável, apoiou o Governo iraniano ou serviu de intermediário para os pagamentos relacionados com o petróleo iraniano não podem justificar as medidas restritivas contra ele. Nestas circunstâncias, também não há que verificar se o Conselho respeitou o dever de fundamentação no que diz respeito a tais alegações.
77 Quanto ao segundo motivo, relativo às relações entre o recorrente e B. Zanjani, o fundamento apresentado é suficiente, uma vez que o Conselho identificou o grupo através do qual se pressupõe que é exercida a propriedade ou o controlo do recorrente. Com efeito, como o demonstra a argumentação do recorrente apresentada no âmbito do primeiro fundamento, este teve ocasião de criticar a procedência desta alegação, ao contestar a existência do Sorinet Group e ao invocar que era propriedade de uma sociedade tajique. Do mesmo modo, o Tribunal Geral pôde pronunciar‑se sobre a procedência do referido fundamento.
78 Por conseguinte, há que rejeitar a alegação relativa a uma violação do dever de fundamentação no que diz respeito ao motivo relativo às relações entre o recorrente e B. Zanjani.
79 Em segundo lugar, quanto ao acesso ao processo, importa recordar que, quando forem comunicadas informações suficientemente precisas, que permitam à entidade interessada dar a conhecer utilmente o seu ponto de vista sobre os elementos de acusação tomados em consideração pelo Conselho, o princípio do respeito dos direitos de defesa não obriga essa instituição a dar espontaneamente acesso aos documentos que constam dos autos do seu processo. Só a pedido do interessado é que o Conselho está obrigado a dar acesso a todos os documentos administrativos não confidenciais referentes à medida em causa (v. acórdão de 6 de setembro de 2013, Bank Melli Iran/Conselho, T‑35/10 e T‑7/11, Colet., EU:T:2013:397, n.° 84 e jurisprudência aí referida).
80 A este respeito, na falta de um prazo fixo estabelecido pela regulamentação aplicável, há que considerar que o Conselho está obrigado a dar acesso aos documentos em causa num prazo razoável (v., neste sentido, acórdão de 16 de setembro de 2012, Bank Kargoshaei e o./Conselho, T‑8/11, EU:T:2013:470, n.° 93). Em todo o caso, na apreciação do caráter razoável do prazo decorrido, há que ter em conta o facto de que, na medida em que a pessoa ou entidade em causa não dispõe de um direito de audiência prévia à inclusão inicial do seu nome nas listas das pessoas e entidades sujeitas a medidas restritivas, o acesso ao processo acima mencionado no n.° 79 constitui a primeira oportunidade de esta tomar conhecimento dos documentos tidos em conta pelo Conselho em apoio da referida inclusão e reveste, por conseguinte, um interesse particular para a sua defesa.
81 No caso em apreço, o recorrente pediu para aceder ao processo em 25 de fevereiro de 2013.
82 É verdade que o Conselho juntou à sua contestação, apresentada em 4 de junho de 2013, documentos relativos às relações entre o recorrente e B. Zanjani, que foram enviados ao recorrente no âmbito do presente processo. No entanto, o Conselho não alega que o envio desses documentos constitui uma resposta ao pedido do recorrente de acesso ao processo. Da mesma forma, a carta do Conselho de 14 de março de 2014 constitui uma resposta ao pedido de reapreciação do recorrente, mas não ao seu pedido de acesso ao processo.
83 Logo, e tendo em conta a resposta do Conselho a uma pergunta oral do Tribunal Geral, há que considerar que o Conselho não respondeu ao pedido do recorrente de acesso ao processo até à data da audiência de 10 de dezembro de 2014, ou seja, mais de 19 meses após a sua formulação. Nestas circunstâncias, há que concluir que o Conselho violou os direitos de defesa do recorrente a este respeito.
84 Quanto às consequências desta violação, importa recordar que, segundo jurisprudência, a falta de comunicação ou a comunicação tardia de um documento no qual o Conselho se baseou para adotar ou para manter medidas restritivas contra uma entidade só constitui uma violação dos direitos de defesa que justifica a anulação desses atos se se provar que as medidas restritivas em causa não poderiam ter sido devidamente adotadas ou mantidas se o documento não comunicado devesse ser excluído como elemento de prova desfavorável [acórdãos Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 79, supra, EU:T:2013:397, n.° 100, e de 6 de setembro de 2013, Persia International Bank/Conselho, T‑493/10, Colet. (Excertos), EU:T:2013:398, n.° 85].
85 No caso em apreço, por um lado, a adoção da Decisão 2012/829 e do Regulamento de Execução n.° 1264/2012 não é corroborada por nenhum outro documento comunicado ao recorrente num prazo razoável após a sua adoção. Em consequência, a falta de acesso ao processo acarreta a necessidade de anular a Decisão 2012/829 e o Regulamento de Execução n.° 1264/2012.
86 Por outro lado, a adoção da decisão de manutenção foi precedida do envio ao recorrente dos documentos juntos à contestação, relativos às relações entre o recorrente e B. Zanjani. Ora, como resulta dos n.os 48 a 62, supra, esses documentos provam, suficientemente, a procedência de um motivo que justifica, por si só, as medidas restritivas contra o recorrente.
87 Por conseguinte, a violação do direito de acesso do recorrente ao processo não justifica a anulação da decisão de manutenção.
88 Atendendo ao exposto, há que julgar procedente o segundo fundamento no que diz respeito à Decisão 2012/829 e ao Regulamento de Execução n.° 1264/2012 e rejeitá‑lo no que diz respeito à decisão de manutenção.
Quanto ao terceiro fundamento, relativo à violação do princípio da proporcionalidade
89 O recorrente alega que as medidas restritivas contra ele violam o princípio da proporcionalidade. Em primeiro lugar, invoca, a este respeito, o acórdão de 3 de setembro de 2008, Kadi e Al Barakaat International Foundation/Conselho e Comissão (C‑402/05 P e C‑415/05 P, Colet., EU:C:2008:461), do qual resulta que a violação do referido princípio decorre da violação dos seus direitos processuais, denunciada no âmbito do segundo fundamento.
90 Em segundo lugar, as medidas restritivas tiveram um impacto significativo nas atividades e na reputação do recorrente, porque o impedem de exercer uma atividade económica, o que lhe causa um prejuízo. Ora, essas consequências são desproporcionadas, dado que as medidas em causa não têm um nexo lógico com o objetivo prosseguido pelo Conselho, uma vez que este não identificou, nem demonstrou, qualquer atividade repreensível em que tivesse participado.
91 O Conselho contesta a procedência dos argumentos do recorrente.
92 A título preliminar, importa salientar que, na medida em que a Decisão 2012/829 e o Regulamento de Execução n.° 1264/2012 foram anulados no âmbito do segundo fundamento, há que examinar o presente fundamento apenas no que diz respeito à decisão de manutenção.
93 A este propósito, quanto ao primeiro argumento do recorrente, resulta dos n.os 84, 86 e 87, supra, que a violação do direito de acesso ao processo realçada pelo Tribunal Geral não justifica a anulação da decisão de manutenção. Nestas circunstâncias, a tese defendida pelo recorrente de que a violação dos seus direitos processuais resultaria numa violação do princípio da proporcionalidade também não pode conduzir à anulação da referida decisão.
94 No que diz respeito ao segundo argumento do recorrente, há que recordar que, por força do princípio da proporcionalidade, que é parte integrante dos princípios gerais do direito da União, a legalidade da proibição de uma atividade económica está subordinada à condição de as medidas de proibição serem adequadas e necessárias à realização dos objetivos legitimamente prosseguidos pela regulamentação em causa, entendendo‑se que, quando exista uma escolha entre várias medidas adequadas, se deve recorrer à menos onerosa e que os inconvenientes causados não devem ser desproporcionados relativamente aos objetivos prosseguidos (v. acórdão Bank Melli Iran/Conselho, referido no n.° 79, supra, EU:T:2013:397, n.° 179 e jurisprudência aí referida).
95 No caso em apreço, por um lado, resulta do exame acima efetuado nos n.os 48 a 62 que o Conselho teve razão ao concluir que o recorrente era uma entidade controlada por B. Zanjani, que tinha ele próprio sido reconhecido como uma pessoa que presta apoio ao Governo iraniano. Nestas circunstâncias, a adoção das medidas restritivas contra o recorrente corresponde ao objetivo prosseguido pelo Conselho, concretamente, privar o Governo do Irão das suas fontes de rendimentos com vista a forçá‑lo a cessar a proliferação nuclear por falta de recursos financeiros suficientes.
96 Por outro lado, embora o recorrente alegue que as medidas têm um impacto significativo nas suas atividades e na sua reputação, dado que o impedem de exercer uma atividade económica, não apresentou elementos concretos relativos às restrições ou prejuízos que sofreu efetivamente. A existência de um prejuízo substancial é mesmo improvável, uma vez que o único acionista do recorrente é uma sociedade tajique e que, segundo as suas próprias declarações, se centra em projetos de investimento na Malásia.
97 Em todo o caso, não se pode excluir que o direito de propriedade do recorrente e a sua liberdade de exercer uma atividade económica sejam, em certa medida, restringidos pelas medidas restritivas em causa, uma vez que não pode, nomeadamente, dispor dos seus fundos eventualmente situados no território da União ou detidos pelos seus cidadãos nem transferir os seus fundos para a União, salvo ao abrigo de autorizações especiais. Do mesmo modo, as medidas restritivas contra o recorrente podem, no caso em apreço, suscitar uma certa desconfiança a seu respeito junto dos seus clientes e parceiros comerciais.
98 No entanto, resulta da jurisprudência que os direitos fundamentais invocados pelo recorrente, concretamente, o direito de propriedade e o direito a exercer uma atividade económica, não são prerrogativas absolutas e que o seu exercício pode ser objeto de restrições justificadas pelos objetivos de interesse geral prosseguidos pela União. Assim, qualquer medida restritiva económica ou financeira comporta, por definição, efeitos que afetam os direitos de propriedade e o livre exercício das atividades profissionais, causando assim prejuízos a pessoas cuja responsabilidade na situação que levou à adoção das medidas em causa não foi demonstrada. A importância dos objetivos prosseguidos pela regulamentação controvertida é suscetível de justificar consequências negativas, mesmo consideráveis, para certos operadores (v. acórdão de 9 de julho de 2009, Melli Bank/Conselho, T‑246/08 e T‑332/08, Colet., EU:T:2009:266, n.° 111 e jurisprudência aí referida).
99 No caso em apreço, dada a importância primordial da manutenção da paz e da segurança internacionais, os inconvenientes causados ao recorrente não são excessivos relativamente aos objetivos visados. Tanto assim é que, por um lado, estas restrições dizem respeito, quando muito, a uma parte dos ativos do recorrente e que, por outro, a Decisão 2010/413 e o Regulamento n.° 267/2012 preveem certas exceções que permitem, nomeadamente às entidades visadas pelas medidas de congelamento de fundos, fazer face a despesas essenciais.
100 Nestas circunstâncias, há que julgar improcedente o terceiro fundamento.
101 Atendendo ao exposto, há que, por um lado, anular a Decisão 2012/829 e o Regulamento de Execução n.° 1264/2012 e, por outro, negar provimento ao recurso na parte em que se refere à decisão de manutenção.
102 Por outro lado, há que salientar que a decisão de manutenção não é um simples ato confirmativo, antes constitui uma decisão autónoma, adotada pelo Conselho, finda a reapreciação periódica prevista no artigo 26.°, n.° 3, da Decisão 2010/413 e no artigo 46.°, n.° 6, do Regulamento n.° 267/2012. Nestas circunstâncias, não obstante a anulação da Decisão 2012/829 e do Regulamento de Execução n.° 1264/2012 acarretar a anulação da inclusão do nome do recorrente na lista que figura no anexo II da Decisão 2010/413 e na lista que figura no Anexo IX do Regulamento n.° 267/2012 para o período anterior à adoção da decisão de manutenção, a mesma não é, em contrapartida, suscetível de pôr em causa a legalidade desta mesma inclusão para o período posterior à referida adoção.
Quanto às despesas
103 Nos termos do artigo 134.°, n.° 3, do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No entanto, se tal se afigurar justificado tendo em conta as circunstâncias do caso, o Tribunal pode decidir que, além das suas próprias despesas, uma parte suporte uma fração das despesas da outra parte. No caso em apreço, há que decidir que cada uma das partes suportará metade das suas próprias despesas e metade das da outra parte.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Primeira Secção)
declara:
1) São anulados, na parte em que dizem respeito ao First Islamic Investment Bank Ltd:
– o ponto I do anexo da Decisão 2012/829/PESC do Conselho, de 21 de dezembro de 2012, que altera a Decisão 2010/413/PESC que impõe medidas restritivas contra o Irão;
– o ponto I do Anexo do Regulamento de Execução (UE) n.° 1264/2012 do Conselho, de 21 de dezembro de 2012, que dá execução ao Regulamento (UE) n.° 267/2012 que impõe medidas restritivas contra o Irão.
2) É negado provimento ao recurso quanto ao restante.
3) O First Islamic Investment Bank suportará metade das suas próprias despesas e metade das despesas do Conselho da União Europeia. O Conselho suportará metade das suas próprias despesas e metade das despesas do First Islamic Investment Bank.
Kanninen | Pelikánová | Buttigieg |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 22 de setembro de 2015.
Assinaturas