Sprawa T‑341/07
Jose Maria Sison
przeciwko
Radzie Unii Europejskiej
Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Wspólne stanowisko 2001/931/WPZiB i rozporządzenie (WE) nr 2580/2001– Skarga o stwierdzenie nieważności – Zmiana żądań – Kontrola sądowa – Uzasadnienie – Warunki wdrożenia wspólnotowego środka w postaci zamrożenia funduszy
Streszczenie wyroku
1. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja o zamrożeniu funduszy skierowana przeciwko niektórym osobom i podmiotom podejrzewanym o prowadzenie działalności terrorystycznej
(art. 253 WE; wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 6; rozporządzenie Rady nr 2580/2001, art. 2 ust. 3)
2. Skarga o stwierdzenie nieważności – Zarzuty – Brak lub niewystarczający charakter uzasadnienia – Zarzut odrębny od zarzutu braku materialnej legalności zaskarżonego aktu
(art. 230 WE, 253 WE)
3. Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki restrykcyjne skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu funduszy
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4; rozporządzenie Rady nr 2580/2001, art. 2 ust. 3)
4. Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu funduszy
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, motyw 1, art. 1 ust. 4; rozporządzenie Rady nr 2580/2001, art. 2 ust. 3)
5. Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki ograniczające skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom w ramach walki z terroryzmem – Decyzja o zamrożeniu funduszy
(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4, 6; rozporządzenie Rady nr 2580/2001, art. 2 ust. 3)
1. Uzasadnienie zarówno decyzji początkowej o zamrożeniu funduszy, jak i decyzji późniejszych, powinno dotyczyć nie tylko przesłanek prawnych stosowania rozporządzenia nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu, a w szczególności istnienia decyzji wydanej przez właściwe władze krajowe, ale również powodów szczególnych i konkretnych, na podstawie których Rada uznała w ramach swoich uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie oceny, że osoba zainteresowana powinna być objęta zamrożeniem funduszy.
Ponadto z art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu, do którego odsyła także art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001, wynika, że o ile późniejsze decyzje o zamrożeniu funduszy powinna poprzedzać kontrola sytuacji osoby zainteresowanej, to celem tej kontroli jest upewnienie się, że utrzymanie jej w spornym wykazie jest dalej uzasadnione, ewentualnie na podstawie nowych danych lub dowodów. Jednak, jeżeli powody późniejszej decyzji o zamrożeniu funduszy są co do zasady takie same jak powody przytoczone przy okazji wydania bezpośrednio wcześniejszej decyzji, zwykła deklaracja w tej sprawie wystarcza, w szczególności gdy osoba zainteresowana jest grupą lub podmiotem.
W tym zakresie szeroki zakres uznania przysługujący Radzie w odniesieniu do dowodów, które należy uwzględnić w celu wydania lub utrzymania środków zamrożenia funduszy, obejmuje ocenę zagrożenia, które może w dalszym ciągu stanowić osoba lub podmiot, która w przeszłości dokonywała aktów terrorystycznych, pomimo zawieszenia działalności terrorystycznej na krótszy lub dłuższy czas. W tych okolicznościach nie sposób wymagać od Rady, by bardziej szczegółowo wskazała, w jaki konkretnie sposób zamrożenie funduszy skarżącego mogłoby przyczynić się do walki z terroryzmem lub przedstawiła dowody na potwierdzenie, że skarżący mógłby wykorzystać swoje fundusze w celu popełniania lub ułatwiania aktów terrorystycznych w przyszłości.
(por. pkt 60–62, 65, 66)
2. W ramach skargi o stwierdzenie nieważności obowiązek uzasadnienia stanowi istotny wymóg formalny, który należy odróżnić od kwestii zasadności uzasadnienia, która odnosi się do materialnej legalności spornego aktu. Tak więc zarzutu bezzasadności uzasadnienia nie można badać na etapie kontroli polegającej na sprawdzeniu, czy dochowany został obowiązek ustanowiony w art. 253 WE.
(por. pkt 67)
3. Przy wydawaniu decyzji o zamrożeniu funduszy na podstawie rozporządzenia nr 2580/2001 i wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu Rada kieruje do osób objętych tą decyzją jej uzasadnienie. Jeśli w tym uzasadnieniu Rada powołuje się na kilka decyzji krajowych, co do których a priori można przyjąć, że zostały wydane przez właściwe władze w rozumieniu art. 1 ust. 4 wyżej wskazanego wspólnego stanowiska, a następnie stwierdza w odpowiedzi na skargę i potwierdza podczas rozprawy, że jedynie niektóre z tych decyzji krajowych zostały uznane za podstawę wydania zaskarżonej decyzji o zamrożeniu funduszy w świetle tego ostatniego przepisu, tego typu wyjaśnienia są równoważne z przyznaniem faktów, z którego powinien skorzystać skarżący, gdyż nie są oczywiście sprzeczne z samym brzmieniem spornej decyzji o zamrożeniu funduszy.
(por. pkt 100–103)
4. Celem określenia zakresu danego przepisu prawa wspólnotowego należy mieć na uwadze jednocześnie jego treść, kontekst oraz jego cele. Mając na względzie zarówno treść, kontekst oraz cele odpowiednich przepisów wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu (zob. w szczególności motyw 1 uzasadnienia tego wspólnego stanowiska) oraz rozporządzenia nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu, jak i nadrzędną rolę władz krajowych w procesie zamrażania funduszy przewidzianą w art. 2 ust. 3 wskazanego rozporządzenia – aby Rada mogła skutecznie powołać się na decyzję o „wszczęciu dochodzenia lub postępowania”, decyzja ta powinna wpisywać się w procedurę krajową mającą na celu bezpośrednio i przede wszystkim nałożenie na osobę, której dotyczy, środka o charakterze prewencyjnym lub represyjnym w ramach walki z terroryzmem i w związku z zaangażowaniem weń tej osoby. Wymogu tego nie spełnia orzeczenie władzy sądowniczej, które jedynie pomocniczo i incydentalnie odnosi się do ewentualnego zaangażowania zainteresowanego w taką działalność, na gruncie sprawy dotyczącej przykładowo praw i obowiązków o charakterze cywilnym.
(por. pkt 110, 111)
5. Kiedy Rada zamierza w trybie rozporządzenia nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom mających na celu zwalczanie terroryzmu wydać lub po kontroli pozostawić w mocy decyzję o zamrożeniu funduszy na podstawie krajowej decyzji o „wszczęciu dochodzenia lub postępowania” w sprawie o akt terrorystyczny, nie może ona pomijać dalszego biegu tych dochodzeń lub postępowań. I tak możliwe jest zakończenie dochodzenia przez policję lub organ bezpieczeństwa bez kierowania sprawy do sądu z uwagi na brak możliwości uzyskania dostatecznych dowodów bądź umorzenie postępowania przez sędziego śledczego z tych samych powodów. Podobnie decyzja o wszczęciu postępowania przeciwko osobie może zakończyć się umorzeniem lub uniewinnieniem w sądzie karnym. Niedopuszczalne byłoby, gdyby Rada nie brała pod uwagę tych okoliczności, tworzących ogół istotnych informacji, które powinny być uwzględniane przy ocenie. Odmienne stanowisko oznaczałoby przyznanie Radzie i państwom członkowskim nadmiernych uprawnień do nieograniczonego zamrażania funduszy danej osoby poza jakąkolwiek kontrolą sądową i niezależnie od wyniku ewentualnych postępowań sądowych.
(por. pkt 116)