OPINIA RZECZNIKA GENERALNEGO
DÁMASA RUIZA-JARABA COLOMERA
przedstawiona w dniu 8 listopada 2006 r.(1)
Sprawa C‑292/05
Eir. Lechouritou
V. Karkoulias
G. Pavlopoulos
P. Brátsikas
D. Sotiropoulos
G. Dimopoulos
przeciwko
Dimosio tis Omospondiakis Dimokratias tis Germanias
[wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym złożony przez Efeteío Patron (Grecja)]
Konwencja brukselska – Zakres zastosowania – Sprawy cywilne i handlowe – Powództwo wniesione przeciwko umawiającemu się państwu o naprawienie szkód wyrządzonych przez jego siły zbrojne w czasie drugiej wojny światowej w innym państwie, będącym stroną konwencji – Immunitet jurysdykcyjny państwa
I – Wprowadzenie
1. „[...] [O]becna zaś wojna była długotrwała i tyle cierpień przypadło w udziale Helladzie, ile nigdy przedtem w różnie długim okresie. Nigdy bowiem przedtem nie zdobyli i nie zamienili w pustynię tylu miast ani barbarzyńcy, ani Grecy walczący przeciw sobie. [...] Nigdy też przedtem nie było takiej fali wysiedleń ani takiego przelewu krwi […]”. Tak opisywał Tukidydes wojnę peloponeską w V wieku p.n.e.(2), dokonując przenikliwego osądu katastrof, jakie towarzyszą każdemu konfliktowi zbrojnemu i dotykają zarówno zwyciężonych, jak i zwycięzców.
2. Różne dziedziny sztuki przedstawiały zgubne skutki wojny. „Okrucieństwa wojny”, słynna seria 82 obrazów Goyi, powstałych w latach 1810–1820, przywołuje wojnę w całej jej grozie, zbrodnie, tortury i doświadczenia, jakimi naznacza człowieka; to gorzkie świadectwa nasycone pesymizmem, stanowiące rodzaj kroniki społecznej o mocnym wydźwięku pacyfistycznym. „Rozstrzelanie powstańców madryckich” (3 maja 1808 r.) Goyi czy „Guernica” Picassa są również ilustracją odczuć, jakie okrucieństwa wojny z całą ich bezsensownością i zniszczeniem, jakie niosą, wzbudzają u tych genialnych malarzy.
3. Wiele lat później, w 1859 r. szwajcarski filantrop Henri Dunant, przemierzając ogarniętą wojenną pożogą Lombardię, wieczorem w dniu, w którym odbyła się krwawa bitwa, przybył do Solferino i z przerażeniem odkrył tysiące rannych żołnierzy, okaleczonych, porzuconych, opuszczonych, skazanych na pewną śmierć. Wstrząśnięty tym straszliwym widokiem, powziął pomysł utworzenia Czerwonego Krzyża.
4. Prawo również nie jest poza zasięgiem smutnego wpływu wojennych konfliktów. W sprawie toczącej się przed sądem krajowym pewna liczba obywateli greckich wystąpiła z roszczeniem odszkodowawczym do sądu swego państwa, domagając się naprawienia przez Republikę Federalną Niemiec szkody wyrządzonej przez jej siły zbrojne podczas tragicznego epizodu mającego miejsce w okresie drugiej wojny światowej.
5. Efeteío Patron (sąd apelacyjny w Patras) kieruje pytanie do Trybunału, czy ten spór podlega ratione materiae Konwencji z dnia 27 września 1968 r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych(3), znanej pod nazwą konwencji brukselskiej; sąd ten chciałby ponadto ustalić, czy przywilej immunitetu jurysdykcyjnego państwa jest zgodny z logiką tej konwencji.
6. Pytania zostały skierowane błędnie w oparciu o art. 234 WE, ponieważ kompetencja, która została nadana Trybunałowi do dokonania wykładni konwencji, wynika nie z tego przepisu, ale z Protokołu z dnia 3 czerwca 1971 r.(4) Jednakże błąd pozostaje bez znaczenia dla sprawy, ponieważ, jak przypomina rząd niemiecki, art. 2 Protokołu zezwala Efeteío na kierowanie wniosków o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczących wykładni tej konwencji.
II – Ramy prawne
7. Konwencja brukselska określa swój zakres stosowania w tytule I, obejmującym art. 1, który stanowi, że:
„Niniejsza konwencja ma zastosowanie w sprawach cywilnych i handlowych, niezależnie od rodzaju sądu. Nie obejmuje ona w szczególności spraw podatkowych, celnych i administracyjnych.
Niniejszej konwencji nie stosuje się do:
1) stanu cywilnego, zdolności prawnej i zdolności do czynności prawnych, jak również ustawowego przedstawicielstwa osób fizycznych, stosunków majątkowych wynikających z małżeństwa, prawa spadkowego włącznie z testamentami;
2) upadłości, układów i innych podobnych postępowań;
3) ubezpieczeń społecznych;
4) sądownictwa polubownego”. [tłumaczenie nieoficjalne, podobnie jak wszystkie cytaty z tej konwencji poniżej]
8. Tytuł II, dotyczący jurysdykcji, w art. 2 akapit pierwszy wprowadza ogólną zasadę, zgodnie z którą „osoby mające miejsce zamieszkania na terytorium umawiającego się państwa mogą być, niezależnie od ich obywatelstwa, pozywane przed sądy tego państwa” z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych przez tę konwencję.
9. Wśród tych wyjątków znajduje się „jurysdykcja szczególna” z art. 5, którego treść brzmi:
„Osoba, która ma miejsce zamieszkania na terytorium jednego z umawiających się państw, może być pozwana w innym umawiającym się państwie:
[…]
3) jeżeli przedmiotem postępowania jest czyn niedozwolony lub czyn podobny do czynu niedozwolonego, albo roszczenie wynikające z tego czynu, przed sąd miejsca, gdzie nastąpiło zdarzenie wywołujące szkodę;
4) w sprawach roszczeń o odszkodowanie lub przywrócenie stanu poprzedniego, które wynikają z czynu zagrożonego karą – przed sąd karny, do którego wniesiono akt oskarżenia, o ile sąd ten może według swojego prawa rozpoznawać roszczenia cywilnoprawne;
[…]”.
10. Reguły te są uzupełnione tytułami: III – „Uznawanie i wykonywanie”, IV – „Dokumenty urzędowe i ugody sądowe”, V – „Przepisy ogólne”, VI – „Przepisy przejściowe”, VII – „Stosunek do innych aktów prawnych” i VIII – „Przepisy końcowe”.
11. Należy przypomnieć, że rozporządzenie Rady nr 44/2001 z dnia 22 grudnia 2000 r. w sprawie jurysdykcji i uznawania orzeczeń sądowych oraz ich wykonywania w sprawach cywilnych i handlowych(5) zastąpiło konwencję brukselską, której postanowienia w szerokim zakresie przejęło, chociaż nowe przepisy nie mają zastosowania do sprawy toczącej się przed sądem krajowym.
III – Okoliczności faktyczne, postępowanie przed sądem krajowym i pytania prejudycjalne
12. E. Lechouritou i inni wnieśli powództwo przeciwko Republice Federalnej Niemiec do Polymelés Protodikeío Kalavriton (sąd pierwszej instancji w Kalavrita) o naprawienie szkody majątkowej oraz zadośćuczynienie za krzywdę oraz cierpienia psychiczne poniesione w wyniku masakry, jakiej dokonali żołnierze Wermachtu w dniu 13 grudnia 1943 r. w Kalavrita w czasie najazdu na Grecję w okresie drugiej wojny światowej(6).
13. W swoim wyroku nr 70/1998 wspomniany sąd orzekł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 kodeksu postępowania cywilnego, nie ma on właściwości do rozstrzygnięcia sporu z tego względu, że państwo członkowskie korzysta z immunitetu jurysdykcyjnego.
14. Skarżący wnieśli apelację do Efeteío Patron, który w dniu 12 stycznia 2001 r. wydał pierwsze postanowienie o zawieszeniu postępowania do czasu wydania przez Anótato Eidikó Dikastírio (szczególny sąd najwyższy) orzeczenia w przedmiocie tego, czy art. 11 Europejskiej konwencji o immunitecie państw, podpisanej w dniu 16 maja 1972 r.(7) w Bazylei, której sygnatariuszem nie jest Grecja i która przewiduje wyłączenie z zakresu immunitetu czynów niedozwolonych związanych z wykonywaniem władztwa państwowego, popełnionych na terytorium państwa sądu orzekającego przez sprawcę znajdującego się na tym terytorium, stanowi powszechnie uznawaną zasadę prawa międzynarodowego oraz czy wyjątek ten obejmuje, zgodnie ze zwyczajem międzynarodowym, roszczenia o odszkodowanie za szkody wyrządzone w trakcie konfliktu zbrojnego, które dotknęły osóby należące do określonej grupy lub zamieszkujące określony obszar, a które to osoby nie miały związku ze sporem zbrojnym i nie uczestniczyły w działaniach wojennych.
15. W swoim wyroku nr 6/2002 z dnia 17 września 2002 r. Anótato Eidikó Dikastírio orzekł, że „na aktualnym etapie rozwoju prawa międzynarodowego nadal powszechnie uznawaną zasadą tego prawa jest zasada, zgodnie z którą państwo nie może być pozywane przed sądem innego państwa o odszkodowanie w odniesieniu do wszelkiego rodzaju czynów niedozwolonych, które miały miejsce na terytorium państwa sądu, a z którymi powiązane były działania sił zbrojnych pozwanego państwa, niezależnie od tego, czy miały one miejsce w czasie działań wojennych, czy w czasie pokoju”.
16. Efeteío Patron, którego wiąże orzeczenie Anótato Eidikó Dikastírio(8), podobnie jak wiąże ono każdy inny sąd grecki, wydobył związek z prawem wspólnym państwom członkowskim Unii Europejskiej i zawiesił postępowanie w celu skierowania do Trybunału dwóch następujących pytań prejudycjalnych:
„1) Czy powództwa osób fizycznych o odszkodowanie przeciwko pozwanemu państwu jako ponoszącemu odpowiedzialność cywilną za działania lub zaniechania jego sił zbrojnych należą do zakresu przedmiotowego stosowania konwencji brukselskiej określonego w jej art. 1, w przypadku gdy te działania lub zaniechania, które wystąpiły w okresie okupacji wojskowej państwa zamieszkania skarżących, będącej skutkiem agresji wojennej strony pozwanej, są w oczywisty sposób sprzeczne z prawem wojennym i mogą zostać również uznane za zbrodnie przeciwko ludzkości?
2) Czy powołanie się na immunitet przez pozwane państwo jest zgodne z celem konwencji brukselskiej, skoro w przypadku jego uznania prowadziłoby to do wyłączenia możliwości stosowania konwencji, w szczególności w odniesieniu do działań i zaniechań sił zbrojnych strony pozwanej, które miały miejsce przed wejściem w życie konwencji, a mianowicie w latach 1941–1944?”.
IV – Postępowanie przed Trybunałem
17. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, rządy niderlandzki, polski, niemiecki i włoski, jak również Komisja Wspólnot Europejskich przedstawili uwagi na piśmie w terminie określonym w art. 23 statutu Trybunału Sprawiedliwości.
18. Na rozprawie w dniu 28 września 2006 r. przedstawiciele skarżących, rządu niemieckiego i Komisji przedstawili uwagi ustne.
V – Analiza pierwszego pytania prejudycjalnego
19. Efeteío Patron zmierza zasadniczo do ustalenia, czy powództwo wniesione przez osoby fizyczne przeciwko umawiającemu się państwu o naprawienie szkód wyrządzonych przez siły okupacyjne w czasie konfliktu zbrojnego podlega konwencji brukselskiej, która zgodnie z jej art. 1 ogranicza się do „spraw cywilnych i handlowych”.
A – Pojęcie „spraw cywilnych i handlowych”
20. Nawiązując do zwyczajów innych porozumień międzynarodowych(9) oraz w celu uniknięcia pułapek, jakie niesie określanie treści(10), konwencja nie definiuje, co należy rozumieć pod pojęciem „sprawy cywilne i handlowe”; ogranicza się jedynie do negatywnego dookreślenia, że bez znaczenia pozostaje „rodzaj sądu”(11). Orzecznictwo jednak ustaliło, (1) że pojęcie ma charakter autonomiczny i (2) że wyklucza czynności iure imperii.
1. Autonomia pojęcia
21. W swojej opinii dotyczącej sprawy Rich, w której wyrok wydany został w dniu 25 lipca 1991 r.(12), rzecznik generalny Darmon wyjaśnia, że wykładnia konwencji napotyka wiele trudności, ponieważ złożoność właściwa tej materii łączy się z używaniem pojęć precyzyjnie zdefiniowanych w prawie krajowym poszczególnych państw, lecz często w sposób rozbieżny pomiędzy nimi, co często zmusza Trybunał do nadawania tym pojęciom znaczenia autonomicznego.
22. Taka sytuacja miała miejsce w przypadku pojęcia „sprawy cywilne”(13), uznanego przez Trybunał w wyroku z dnia 14 października 1976 r. w sprawie LTU(14) za pojęcie autonomiczne, którego wykładni należy dokonywać z uwzględnieniem nie tylko celów i systematyki konwencji, ale również ogólnych zasad wypływających z całości systemów prawa krajowego, i nie wystarczy tu odwołanie się do prawa krajowego określonego państwa, ponieważ ograniczenie rationae materiae ma na celu „zapewnić […] równość i jednorodność praw i zobowiązań, jakie z niej wypływają dla umawiających się państw i osób zainteresowanych” (pkt 3)(15).
23. Tezy te zostały powtórzone w innych wyrokach, np w wyrokach z dnia 14 lipca 1977 r. w sprawie Bavaria(16), pkt 4; z dnia 22 lutego 1979 r. w sprawie Gourdain(17), pkt 3; z dnia 16 grudnia 1980 r. w sprawie Rüffer(18), pkt 7 i 8; z dnia 21 kwietnia 1994 r. w sprawie Sonntag(19), pkt 18; z dnia 14 listopada 2002 r. w sprawie Baten(20), pkt 28; i z dnia 15 maja 2003 r. w sprawie Préservatrice Foncière TIARD(21), pkt 20.
24. Sprawozdanie Schlossera w sprawie konwencji o przystąpieniu z 1978 r.(22) broni konieczności nadania autonomicznego znaczenia pojęciom z art. 1, argumentując, że w systemach prawnych państw członkowskich – założycieli Wspólnot – znane dobrze jest rozróżnienie pomiędzy sprawami cywilnymi i handlowymi a sprawami podlegającymi prawu publicznemu. Pomimo znaczących odmienności rozróżnienie dokonuje się zwykle na podstawie analogicznych kryteriów, dlatego autorzy oryginalnego tekstu konwencji oraz autorzy sprawozdania Jenarda zrezygnowali z określenia spraw cywilnych i handlowych i ograniczyli się do sprecyzowania, że wyroki sądów administracyjnych i sądów karnych wchodzą w zakres stosowania konwencji wówczas, kiedy sądy te orzekają w sprawach cywilnych i handlowych. Sprawozdanie Schlossera podkreśla również, że w Zjednoczonym Królestwie i Irlandii praktycznie nie znane jest rozróżnienie – powszechnie znane w systemach państw członkowskich, które są założycielami Wspólnot – pomiędzy prawem publicznym a prawem prywatnym (pkt 23).
2. Wyłączenie czynności iure imperii
25. Powołany powyżej wyrok w sprawie LTU poszerzył zakres stosowania konwencji do sporów pomiędzy władzą publiczną a osobą prywatną w sytuacji, kiedy organ władzy publicznej nie działa w wykonywaniu władzy publicznej (pkt 4 i 5)(23).
26. Pomimo że Trybunał odwołał się do norm dotyczących uznawania orzeczeń (tytuł III), to orzecznictwo dotyczy również jurysdykcji (tytuł II)(24), ponieważ art. 1 stanowi przesłankę do zastosowania obu tych tytułów.
27. Wyrok w sprawie LTU doprowadził do tego, że pierwsze poszerzenie Wspólnoty pociągnęło za sobą zmianę konwencji brukselskiej w celu wyraźnego wyłączenia z zakresu jej stosowania „spraw podatkowych, celnych i administracyjnych”(25).
28. Działalność władz publicznych nie wyczerpuje się jednak na tych sprawach, chociaż często działają one w tych obszarach; ponadto przymiotniki „podatkowe”, „celne” i „administracyjne” dzielą tę samą autonomię pojęciową co pojęcia „cywilne” i „handlowe” z powodu identycznych wymogów zapewnienia spójności i pewności prawa(26).
29. Z uwag na piśmie przedstawionych w ramach niniejszego postępowania wynika, że istnieje zgodność co do tego, że czynności iure imperii nie wchodzą w zakres stosowania konwencji brukselskiej(27). Rozbieżności pojawiają się w przypadku definicji tych czynności oraz kwestii ustalenia, czy obejmują one działania sił zbrojnych danego państwa na terenie innego państwa.
30. Wobec powyższego należy zbadać (a) podstawy wyłączenia tych czynności z zakresu stosowania oraz (b) kryteria, którym przy każdym założeniu to wyłączenie podlega.
a) Przyczyny wyłączenia
31. W wyroku w sprawie LTU, uwzględniając autonomię pojęć „sprawy cywilne i handlowe” oraz istotność ich wykładni przy przyjęciu określonych kryteriów, odwołano się do określonych podstaw określających charakter stosunków prawnych pomiędzy stronami sporu lub jego przedmiot w celu uzasadnienia ich wyłączenia z zakresu stosowania konwencji brukselskiej; dokonano w nim rozróżnienia pomiędzy sytuacjami, w których władze korzystają z prerogatyw władzy publicznej, a sytuacjami, w których działają jak każda inna osoba (pkt 4)(28).
32. Ponadto istnieją inne, mocniejsze i ogólniejsze przyczyny pozwalające utrzymywać, że czynności iure imperii – w odróżnieniu od czynności iure gestionis(29) – nie podlegają konwencji brukselskiej.
33. W sprawozdaniu Schlosser przypomniano, że „w systemach prawnych państw członkowskich – założycieli Wspólnot – państwo jako takie oraz zbiorowości o celach publicznych, takie jak gminy i departamenty, mogą na dwa różne sposoby brać udział w obrocie prawnym” w zależności od tego, czy podlegają normom prawa publicznego, czy normom prawa prywatnego; przy czym czynności prawa publicznego uznaje się za emanację suwerenności państwa.
34. Przy innym podejściu rzecznik generalny Léger, badając wyłączenia z art. 1 ust. 1 konwencji w swojej opinii w sprawie Préservatrice Foncière TIARD, stoi na stanowisku, że dotyczą one „spraw, które nie są objęte autonomią woli stron i które dotyczą porządku publicznego” (pkt 53), z czego wywodzi, że „w tych sprawach autorzy konwencji brukselskiej chcieli, by wyłącznej właściwości państwa członkowskiego odpowiadała właściwość władz administracyjnych i sądowych tego samego państwa. Kiedy sprawy te stanowią główny przedmiot sporu, sądy tego państwa uznane są jako najbardziej właściwe do jego rozstrzygnięcia. Rzeczywista ochrona prawna, która stanowi jeden z celów konwencji brukselskiej, jest zagwarantowana przez wskazanie krajowego systemu właściwego w całej swojej integralności […]” (pkt 54), a wyjaśnienie to powinno jego zdaniem mieć również zastosowanie do „spraw podlegających prawu publicznemu, w których państwo wykonuje uprawnienia władzy publicznej” (pkt 55).
35. Ostatecznie bez względu na to, czy chodzi o czynności władcze, czy też ochrona prawna okazuje się bardziej przekonywająca, konwencja nie ma zastosowania do dziedzin, w których państwo wykonuje swoje uprawnienia publiczne i nie podlega prawu prywatnemu(30).
36. Jak podnosi rzecznik generalny Jacobs w swojej opnii w sprawie Henkel, „nie zawsze jest łatwo dokonać rozróżnienia pomiędzy postępowaniami, w których państwo oraz jego niezależne organy działają jako organy prawa prywatnego, a postępowaniami, w których działają jako organy prawa publicznego” (pkt 22), w szczególności kiedy uwzględnimy, że państwa wierne „Common Law” nie dokonują rozróżnienia pomiędzy prawem publicznym a prawem prywatnym, ponieważ wyrażenie „civil law” obejmuje wszystkie sprawy, które nie wchodzą w zakres „criminal law”(31). Tak więc porządki prawne umawiających się państw, które często różnią się między sobą i są nieprecyzyjne(32), nie są użyteczne w celu określenia władzy publicznej, chociaż mogą sugerować ewentualne rozwiązania.
b) Kryteria, na których opiera się wyłączenie
37. W obliczu autonomii używanych pojęć i powodów, dla których czynności iure imperii wyłączone są z zakresu stosowania konwencji brukselskiej, krótki przegląd orzecznictwa pozwoli na zidentyfikowanie kryteriów decydujących o wyłączeniu tych czynności z zakresu konwencji.
38. W wyroku w sprawie LTU Trybunał orzekł, że zakres stosowania konwencji nie obejmuje dochodzenia przez podmiot prawa publicznego od osoby prawa prywatnego należności z tytułu korzystania z jego urządzeń i usług. Zgodnie z wyrokiem, zakres przedmiotowy stosowania określony jest zasadniczo przez „elementy charakteryzujące stosunki prawne istniejące między stronami sporu lub samego przedmiotu tego sporu” (pkt 4).
39. W wyroku Rüffer przedstawione zostały identyczne argumenty dotyczące powództwa regresowego, z jakim wystąpiły Niderlandy przeciwko przewoźnikowi rzecznemu – właścicielowi statku, który zderzył się z innym statkiem – w celu odzyskania kosztów usunięcia wraku statku z uwagi na to, że prace oczyszczeniowe wchodziły w zakres zarządzania drogami wodnymi, które państwo to wykonywało na podstawie traktatu międzynarodowego. Decydujące było to, że „zarządzający, dochodząc odzyskania tych kosztów, działa na podstawie wierzytelności, której źródło jest w działaniu władzy publicznej” (pkt 15), bowiem najważniejszy nie jest charakter powództwa lub postępowania, ale charakter prawa, na którym opiera się to powództwo.
40. W wyroku w sprawie Sonntag, wydanym w ramach postępowania karnego, wszczętego na skutek zgonu ucznia niemieckiej szkoły publicznej w czasie wycieczki do Włoch przeciwko nauczycielowi, który był opiekunem grupy – w którym to postępowaniu wystąpiono również z pozwem cywilnym o naprawienie szkody – Trybunał orzekł, że odwołanie do konwencji jest zasadne i że powództwo cywilne „ma charakter cywilny” (pkt 19), ponieważ: a) nawet jeżeli nauczyciel ma status urzędnika państwowego i działa jako taki, „funkcjonariusz publiczny nie zawsze wykonuje władzę publiczną” (pkt 21); b) w większości systemów prawnych umawiających się państw opieka nad uczniami nie zawiera nadzwyczajnych uprawnień w stosunkach pomiędzy jednostkami (pkt 22)(33); c) w takich okolicznościach nauczyciele szkół publicznych i szkół prywatnych pełnią „identyczne funkcje” (pkt 23); d) orzecznictwo Trybunału(34) wyłącza z wykonywania władzy publicznej wystawianie ocen i decyzję o promowaniu ucznia do wyższej klasy (pkt 24); i e) kwalifikacja dokonana przez prawo państwa pochodzenia nauczyciela (pkt 25) i objęcie wypadku systemem ubezpieczeń społecznych (pkt 27 i 28) są bez znaczenia.
41. W wyroku w sprawie Henkel Trybunał powtórzył jedną z tez wyroku w sprawie Sonntag, lecz pomyślnie zgodził się ze stanowiskiem, że skarga wniesiona przez prywatne stowarzyszenie ochrony praw konsumentów w celu zakazania stosowania niedozwolonych postanowień w umowach mogła mieć za przedmiot „wykonywanie władzy publicznej, ponieważ w żadnym wypadku nie dotyczy wykonywania nadzwyczajnych uprawnień w stosunku do norm prawa powszechnie obowiązującego w stosunkach pomiędzy jednostkami” (pkt 30).
42. W wyroku w sprawie Baten Trybunał zaliczył do „spraw cywilnych” powództwo regresowe, w którym „instytucja publiczna dochodzi od osoby prawa prywatnego zwrotu kwot, jakie zostały jej wypłacone tytułem pomocy socjalnej […], chociaż podstawa i sposób wniesienia tego powództwa regulują normy prawa powszechnego”; dodał, że kiedy powództwo regresowe oparte jest na przepisach, którymi ustawodawca nadał instytucji publicznej jej tylko właściwe prerogatywy, skarga taka nie może być uznana za należącą do „spraw cywilnych” (pkt 37)(35).
43. Natomiast wyrok w sprawie Préservatrice Foncière TIARD dotyczy skargi o zapłatę długów celnych, wniesionej przez Królestwo Niederlandów przeciwko poręczycielowi głównego dłużnika. Trybunał uznał w tym wyroku, że w zakres stosowania konwencji brukselskiej wchodzi skarga wniesiona przez umawiające się państwo przeciwko podmiotowi prawa prywatnego o wykonanie umowy poręczenia – umowy prawa prywatnego zawartej w celu umożliwienia innej osobie dostarczenia wymaganej i określonej przez to państwo gwarancji, pod tym wszakże warunkiem, narzuconym z racji niedostatecznych dowodów dostarczonych w postanowieniu o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, „że stosunek prawny pomiędzy wierzycielem a gwarantem, wynikający z umowy poręczenia, nie odpowiada wykonywaniu przez państwo nadzwyczajnych uprawnień w porównaniu z normami mającymi zastosowanie do stosunków pomiędzy jednostkami” (pkt 36).
44. Podobnie w wyroku z dnia 15 stycznia 2004 r. w sprawie Blijdenstein(36) stwierdzono, że w zakres stosowania konwencji wchodzi skarga organu władzy publicznej o zwrot kwot wypłaconych małoletniej wierzycielce alimentów tytułem pomocy w kształceniu, zgodnie z publicznym porządkiem prawnym, któremu to prawu została poddana na zasadzie norm cywilnych (pkt 21).
45. Ponadto w wyroku z dnia 5 lutego 2004 r. w sprawie Frahuil(37) stwierdzono, że „skarga wniesiona przez poręczyciela, który zapłacił cło zgodnie z umową zawartą z osoba trzecią, która zapłaciła cło na rachunek importera „nie odpowiada wykonywaniu jakichkolwiek nadzwyczajnych uprawnień w stosunku do norm mających zastosowanie do stosunków pomiędzy jednostkami” (pkt 21).
46. Z powołanych wyżej wyroków wynika, że w celu ustalenia czynności iure imperii, które nie podlegają zakresowi stosowania konwencji brukselskiej, należy uwzględnić: 1) charakter publiczny jednej ze stron stosunku prawnego oraz 2) pochodzenie i źródło wszczętego postępowania, a konkretnie: wykonywanie przez administrację nadzwyczajnych uprawnień lub niemających odpowiednika pomiędzy osobami prywatnymi(38). Kryterium „osobowe” sugeruje aspekt formalny; aspekt „podporządkowania” odnosi się do podstawy, charakteru oraz sposobów dochodzenia praw(39).
B – Analiza niniejszej sprawy
1. Uwagi wstępne
47. Ocena wykonywania władzy publicznej jest równoznaczna z ważeniem okoliczności każdej sprawy, co pozwoliło doktrynie prowadzić rozważania na temat roli Trybunału w wyrokach, które wydał(40).
48. Jedna z ocen krytycznych dotyczy tego, że Trybunał nie ograniczył się do wskazania przesłanek dla potrzeb autonomicznej kwalifikacji pojęcia z art. 1 konwencji brukselskiej i do zastosowania ich do sporów pomiędzy władzami publicznymi a jednostkami, ale narzucił rozwiązanie, samo w sobie kontrowersyjne.
49. Pytanie prejudycjalne składa się z szeregu następujących po siebie zdarzeń: najpierw sąd krajowy identyfikuje problem z zakresu prawa europejskiego; następnie Trybunał bada przedstawioną mu kwestię; wreszcie sąd krajowy rozstrzyga spór w postępowaniu przed nim się toczącym w świetle dostarczonych mu wskazówek(41). Trudności pojawiają się w przypadku zakłócenia równowagi w dialogu pomiędzy organami sądowymi(42), kiedy jeden z nich(43) wykracza(44) poza przypisane mu zadania.
50. Aby uniknąć ryzyka takiego wykroczenia poza określone kompetencje w niniejszej sprawie, należy pozostawić na uboczu stan faktyczny i poszukiwać rozproszenia wątpliwości w zakresie wykładni w sposób, który mógłby być użyteczny dla każdego unijnego organu sądowego, który może w przyszłości rozpoznawać sprawę o analogicznych okolicznościach. Ponadto przedstawione pytania należy badać z czysto prawniczej perspektywy, unikając podejścia emocjonalnego, które – chociaż zrozumiałe – ogranicza racjonalny osąd.
51. Efeteío Patron właściwie wypełnił swoją rolę, nawet jeśli w celu udzielenia użytecznej odpowiedzi należy dokonać dalszego uogólnienia stanu faktycznego, biorąc pod uwagę szkody wyrządzone jednostkom przez wojska jednego państwa członkowskiego działające na terenie innego w czasie wojny oraz odrzucając okoliczności, które indywidualizują skargę o odszkodowanie, w tym element czasu(45).
2. Działania sił zbrojnych podczas wojny
52. Ponieważ powództwo skierowane jest przeciwko państwu, nie wydaje się konieczne analizowanie pierwszego z przyjętych kryteriów – publicznego charakteru jednej ze stron; zatem skupię się na badaniu drugiego kryterium, jakim jest wykonywanie nadzwyczajnych uprawnień.
a) Proponowana teza
53. Niezależnie od reguł, które opracowywane były od czasów starożytnych, napomnień, ostrzeżeń i przyjętych norm dotyczących prowadzenia działań w czasie konfliktu zbrojnego(46), wojna nie utraciła swojego atrybutu zjawiska nadzwyczajnego.
54. Rząd niderlandzki, pozostawiając na uboczu operacje prowadzone przez pojedyncze grupy, z którymi wiążą się inne problemy, słusznie kwalifikuje działania wojenne jako typowe wyrażenie władztwa państwowego.
55. Można podać wiele argumentów na poparcie tego stwierdzenia:
– Siły zbrojne stanowią część struktury państwa. Podlegają ścisłej dyscyplinie i rozkazom dowódców(47) w ramach zhierarchizowanej organizacji, której zwierzchnictwo sprawowane jest przez przedstawicieli państwa na najwyższym szczeblu(48).
– Działanie sił zbrojnych regulują zasady uroczyście proklamowane w normach najwyższej rangi w każdym państwie, które ponadto określają granice, cele i warunki wykonywania działań wojskowych i które stają się coraz bardziej szczegółowe w zależności od poziomu dowodzenia.
– Siły zbrojne wykonują uprawnienia, których pozbawieni są pozostali obywatele, zobowiązani do podporządkowania się rozkazom wojska i w razie buntu poddani ostrym karom.
56. Europejski Trybunał Praw Człowieka(49), praktycznie wszystkie państwa członkowskie, które przedstawiły swoje uwagi w ramach niniejszego postępowania, oraz Komisja uznają siły zbrojne za jeden z elementów suwerenności państwowej.
57. Z tego powodu naprawa szkody wyrządzonej w czasie działań wojennych przez wojska jednego z obozów nie należy do „spraw cywilnych” w rozumieniu art. 1 konwencji brukselskiej, której przepisy nie mają zastosowania w tym zakresie(50).
b) Podniesione zastrzeżenia
58. Kwalifikacja działań wojska jako acta iure imperii została poddana ocenie w niektórych uwagach przedstawionych w ramach niniejszego postępowania o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym w oparciu o: (i) międzynarodową odpowiedzialność państwa, (ii) zachowanie niezgodne z prawem, (iii) terytorialność wykonywania władzy i (iv) normy konwencji brukselskiej. Chcę zauważyć, że żaden z podniesionych argumentów nie podważa moim zdaniem wyżej przedstawionych wywodów.
i) Odpowiedzialność państwa w prawie międzynarodowym
59. Wspomniane uwagi często odnoszą się do międzynarodowego wymiaru pytań postawionych przez sąd krajowy, aspektu, który skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym wiążą z odpowiedzialnością państw za niezgodne z prawem działania.
60. Ten wymiar jest niezwykle interesujący; Komisja Prawa Międzynarodowego powołana w ramach Organizacji Narodów Zjednoczonych uznała w 1949 r. podczas swojego pierwszego posiedzenia, że chodzi o materię podlegającą kodyfikacji; w 2001 r., w czasie 53 sesji, przyjęła „projekt artykułów dotyczących odpowiedzialności państwa za działanie niezgodne z prawem międzynarodowym”(51). Ponadto pojawia się on w ścisłym związku z immunitetem jurysdykcyjnym państwa, który zmienił się w okresie drugiej połowy dwudziestego wieku, ponieważ został zrelatywizowany i ograniczony do acta iure imperii; istnieje tendecja do jego ograniczania, łącznie z przypadkami, w których w grę wchodzą acta iure imperii w przypadku naruszenia praw człowieka(52).
61. Ten typ odpowiedzialności podporządkowany jest zasadom szczególnym, zwyczajowym lub pisanym, które wymagają naruszenia zobowiązania międzynarodowego. Nie wpisuje się więc on w zakres prawa prywatnego i nie stanowi również „spraw cywilnych” w rozumieniu art. 1 konwencji brukselskiej, ale „sprawy międzynarodowe”.
62. W tym zakresie na pytanie, które zadałem w trakcie rozprawy, skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym odpowiedzieli, że ich skarga opiera się na art. 3 czwartej konwencji haskiej(53).
ii) Bezprawność działań
63. Skarżący w postępowaniu przed sądem krajowym, jak również rząd polski, podnoszą, że czynności iure imperii nie obejmują działań niezgodnych z prawem; operacje sił zbrojnych, które naruszają system prawny, nie wchodzą do tej kategorii; to podejście, które przypomina mi aksjomat „the King can do wrong” – bardzo ostatnio osłabiony(54).
64. Nie podzielam tego zastrzeżenia. Zgodność działania z prawem nie ma wpływu na jego kwalifikację, ale na jego skutki, jako warunek powstania odpowiedzialności lub w danym przypadku – jej modulacji.
65. Podnoszenie tezy przeciwnej oznaczałoby, że władze używają prerogatyw władzy publicznej wyłącznie wówczas, kiedy wykonują władzę bez zarzutu, z wyłączeniem możliwości, że mogą w ten sposób nie postąpić, jak ma to czasami miejsce. Takie podejście stałoby się zresztą źródłem problemów w zakresie ustalenia odpowiedzialnego, ponieważ gdyby nie chodziło o acta iure imperii ani z definicji o acta iure gestionis, szkoda mogłaby być zarzucana wyłącznie materialnym sprawcom, a nie administracji, do której należą; w postępowaniu przed sądem krajowym, jak podkreśla rząd niemiecki, powództwo zostało skierowane przeciwko państwu, a nie przeciwko żołnierzom.
66. Wobec powyższego naruszenie prawa, niezależnie od jego stopnia, w tym również zbrodnie przeciwko ludzkości, nie obalają przedstawionej tezy.
iii) Terytorialność wykonywania władzy
67. Zdaniem rządu polskiego, władza państwowa wykonywana jest w granicach terytorialnych państwa i tym samym operacje sił zbrojnych przeprowadzone poza granicami nie mogą być traktowane jako przejaw wykonywania tej władzy.
68. To zastrzeżenie tym bardziej nie może zostać dopuszczone. Terytorium wyznacza przestrzeń, na której wykonywana jest suwerenność; działania państwa przeprowadzone poza tymi granicami nie mają skutków. Jednakże rozróżnia się co najmniej dwa szczególne przypadki: przypadek najazdu lub przypadek interwencji zbrojnej jednego państwa na terytorium drugiego państwa, bez jego okupacji. To drugie założenie, obce sprawie w postępowaniu przed sądem krajowym, pociąga za sobą szczególne trudności mające dzisiaj ogromne znaczenie, dla których trwają poszukiwania rozwiązań zawierających ewentualną zgodę najechanego państwa lub wykonywanie mandatu wspólnoty międzynarodowej.
69. W pierwszym z tych szczególnych przypadków następuje zawłaszczenie, czasowe lub ostateczne, które – chociaż naganne – pociąga za sobą poszerzenie terytorium najeźdźcy. Nie należy zapominać o tym aspekcie i nie poddawać się fikcji, zgodnie z którą wojska dokonujące najazdu po przejściu granicy nabierają dystansu do swoich zwierzchników, ponieważ pozostają pod kierownictwem lub pod kontrolą państwa, z którego pochodzą, zachowując stosunek podporządkowania hierarchicznego(55).
iv) Normy konwencji brukselskiej
70. Pewne twierdzenia odwołują się do wykładni systemowej konwencji bądź bezpośrednio, jak w przypadku uwag rządu włoskiego, który wyraźnie odrzuca możliwość uznania przedstawionego powództwa za „sprawy cywilne”, bądź pośrednio, jak w przypadku postanowienia o wystąpieniu z wnioskiem o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym, które powołuje się na art. 5 ust 3.
71. Odwołanie się do tego przepisu jest bezzasadne; aby jej reguły mogły być zastosowane, sama konwencja musiałaby mieć zastosowanie, co zależy od art. 1.
72. Konwencja brukselska odróżnia system, który wprowadza, stworzony przez normy dotyczące jurysdykcji i uznawania oraz wykonywania orzeczeń oraz kryteria stosowalności tego systemu – miejscowe, czasowe oraz materialne – które są wstępnymi przesłankami, którym podporządkowane jest funkcjonowanie systemu; jeżeli przesłanki te nie są spełnione, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, jakakolwiek analiza jest zbyteczna.
73. W wyroku z dnia 27 września 1988 r. w sprawie Kalfelis(56) Trybunał włączył do zakresu wyrażenia „czyn niedozwolony lub czyn podobny do czynu niedozwolonego ” z art. 5 ust. 3 roszczenia z tytułu odpowiedzialności, które nie mają związku z „umową lub roszczeniem wynikającym z umowy” z pkt 1 tego samego artytułu (pkt 18)(57). Jednakże wykonywanie władzy publicznej, jako materia wyłączona z rationae materiae konwencji, nie zależy od przedsięwziętego działania, ale od jego podstawy, charakteru i sposobu wykonywania; gdyby było inaczej, autonomia pojęć art. 1 byłaby naruszona. Ponadto naprawienie szkody powstałej wskutek działania administracji publicznej znacząco różni się pomiędzy poszczególnymi umawiającymi się państwami z powodu różnic istniejących pomiędzy systemami „Common Law” a systemami przyjętymi na kontynencie, jak również z powodu różnic istniejących pomiędzy tymi ostatnimi systemami(58).
VI – Analiza drugiego pytania prejudycjalnego
74. Sąd krajowy zmierza również do ustalenia, czy przywilej immunitetu jurysdykcyjnego państwa jest zgodny z celem konwencji brukselskiej, a w przypadku odpowiedzi twierdzącej, czy wyłącza jej zastosowanie.
75. Uwzględniwszy rozwiązanie, jakie proponuję w przypadku pierwszego pytania prejudycjalnego, jakiekolwiek wywody w przedmiocie drugiego pytania zdają się zbędne.
76. Jednakże w przypadku, gdyby Trybunał zdecydował się na jego badanie, należałoby uwzględnić to, że immunitet jawi się jako przeszkoda w postępowaniu(59) uniemożliwiająca sądom jednego państwa orzekać o odpowiedzialności innego państwa, jak zaznacza to rząd włoski w swoich uwagach, par in parem non habet imperium co najmniej w przedmiocie acta iure imperii, co uniemożliwia dostęp do drogi sądowej.
77. Właściwość zakłada jurysdykcję, którą określa w celu wskazania pośród wszystkich sądów i trybunałów na danym terytorium tego, który powinien rozstrzygnąć konkretny spór. Obydwa te pojęcia, chociaż ściśle się ze sobą zazębiają, to ani się nie pokrywają, ani sobie wzajemnie nie zaprzeczają.
78. Immunitet jurysdykcyjny państw jest więc przed konwencją brukselską, ponieważ jeżeli droga sądowa nie jest możliwa, nie ma znaczenia ustalanie, jaki organ sądowy ma badać sprawę. Ponadto badanie immunitetu w postępowaniu przed sądem krajowym i jego wpływu na prawa człowieka wykracza poza właściwość Trybunału.
VII – Wnioski
79. Uwzględniając powyższe wywody, proponuję udzielenie następującej odpowiedzi na pytanie skierowane przez Efeteío Patron:
„Powództwo osób fizycznych z jednego umawiającego się państwa, strony Konwencji z dnia 27 września 1968 r. o jurysdykcji i wykonywaniu orzeczeń sądowych w sprawach cywilnych i handlowych, o naprawienie szkód popełnionych przez siły zbrojne innego umawiającego się państwa w wyniku najazdu na terytorium pierwszego państwa w czasie konfliktu zbrojnego, nawet jeśli te działania stanowią zbrodnie przeciwko ludzkości, nie wchodzi w zakres przedmiotowy stosowania wspomnianej konwencji”.