SODBA SODIŠČA (peti senat)
z dne 21. decembra 2023(*)
„Predhodno odločanje – Promet – Javne storitve železniškega in cestnega potniškega prevoza – Uredba (ES) št. 1370/2007 – Člen 1(1) – Člen 2a(2) – Člen 3(1) – Člen 4(1) – Člen 6(1) – Pogodba o izvajanju javne službe avtobusnega potniškega prevoza – Postopek oddaje javnega naročila storitev – Odprt, pregleden in nediskriminatoren razpis – Razpisna dokumentacija – Znesek nadomestila, ki ga odobri pristojni nacionalni organ – Indeksiranje, ki je omejeno časovno in na specifične kategorije stroškov – Porazdelitev tveganja“
V zadevi C‑421/22,
katere predmet je predlog za sprejetje predhodne odločbe na podlagi člena 267 PDEU, ki ga je vložilo Augstākā tiesa (Senāts) (vrhovno sodišče, Latvija) z odločbo z dne 21. junija 2022, ki je na Sodišče prispela 22. junija 2022, v postopku
„DOBELES AUTOBUSU PARKS“ SIA,
„CATA“ AS,
„VTU VALMIERA“ SIA,
„JELGAVAS AUTOBUSU PARKS“ SIA,
„Jēkabpils autobusu parks“ SIA
proti
Iepirkumu uzraudzības birojs,
„Autotransporta direkcija“ VSIA,
SODIŠČE (peti senat),
v sestavi E. Regan (poročevalec), predsednik senata, K. Lenaerts, predsednik Sodišča v funkciji sodnika petega senata, Z. Csehi, M. Ilešič in D. Gratsias, sodniki,
generalni pravobranilec: M. Campos Sánchez‑Bordona,
sodna tajnica: R. Stefanova-Kamisheva, administratorka,
na podlagi pisnega postopka in obravnave z dne 8. junija 2023,
ob upoštevanju stališč, ki so jih predložili:
– za „DOBELES AUTOBUSU PARKS“ SIA „CATA“ AS, „VTU VALMIERA“ SIA, „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS“ SIA in „Jēkabpils autobusu parks“ SIA S. Novicka, advokāte,
– za „Autotransporta direkcija“ VSIA S. Bērtaitis, advokāts,
– za latvijsko vlado J. Davidoviča in K. Pommere, agentki,
– za ciprsko vlado I. Neophytou, agentka,
– za Evropsko komisijo P. Messina, I. Rubene in F. Tomat, agenti,
po predstavitvi sklepnih predlogov generalnega pravobranilca na obravnavi 14. septembra 2023
izreka naslednjo
Sodbo
1 Predlog za sprejetje predhodne odločbe se nanaša na razlago člena 1(1), drugi pododstavek, člena 2a(2) in člena 3(2) Uredbe (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70 (UL 2007, L 315, str. 1), kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2016/2338 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2016 (UL 2016, L 354, str. 22) (v nadaljevanju: Uredba št. 1370/2007).
2 Ta predlog je bil vložen v okviru spora med „DOBELES AUTOBUSU Parks“ SIA, „CATA“ AS, „VTU VALMIERA“ SIA, „JELGAVAS AUTOBUSU PARKS“ SIA in „Jēkabpils autobusu parks“ SIA, družbami latvijskega prava, ki delujejo v sektorju prometa (v nadaljevanju skupaj: Dobeles in drugi), na eni strani ter Iepirkumu uzraudzības birojs (urad za nadzor nad javnimi naročili, Latvija) in „Autotransporta direkcija“ VSIA (v nadaljevanju: naročnik) na drugi zaradi načina izračuna zneska nadomestila, ki ga je treba plačati za opravljanje javne službe avtobusnega potniškega prevoza na omrežju linij regionalnega pomena.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba št. 1370/2007
3 V uvodnih izjavah 4, 7, 27 in 34 Uredbe št. 1370/2007 je navedeno:
„(4) Glavni cilji bele knjige [Evropske k]omisije z dne 12. septembra 2001 ‚Evropska prometna politika za leto 2010: Čas za odločitev‘ so zagotoviti varne, učinkovite in visoko kakovostne storitve potniškega prevoza s pomočjo regulirane konkurence, ki naj zagotavlja tudi preglednost in delovanje storitev javnega potniškega prevoza ob upoštevanju socialnih, okoljskih in regionalnih razvojnih dejavnikov, ali ponuditi posebne tarifne pogoje določenim kategorijam potnikov, kot so upokojenci, ter odpraviti razlike med prevoznimi podjetji iz različnih držav članic, ki lahko povzročajo bistveno izkrivljanje konkurence.
[…]
(7) Opravljene študije in pridobljene izkušnje držav članic, v katerih je konkurenca v sektorju javnega prevoza prisotna že nekaj let, kažejo, da lahko uvedba z ustreznimi varovali regulirane konkurence med izvajalci naredi storitve privlačnejše, inovativnejše in cenejše, ne da bi to izvajalce javne službe oviralo pri izpolnjevanju posebnih nalog, ki so jim dodeljene. Ta pristop je Evropski svet potrdil v okviru tako imenovanega lizbonskega procesa dne 28. marca 2000, ki je Komisijo, Svet [Evropske unije] in države članice pozval, da v okviru svojih pristojnosti ‚pospešijo liberalizacijo na področjih, kot je (…) prevoz‘.
[…]
(27) Nadomestilo, ki ga pristojni organi dodelijo za pokritje stroškov, ki nastanejo zaradi izvajanja obveznosti javne službe, bi bilo treba izračunati tako, da ne pride do čezmerne kompenzacije. Kadar pristojni organ načrtuje sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe brez za konkurenco odprtega razpisa, bi moral upoštevati tudi podrobna pravila, ki zagotavljajo ustreznost zneska nadomestila in odražajo skrb za učinkovitost in kakovost storitev.
[…]
(34) Nadomestilo za opravljanje javne službe se lahko izkaže kot potrebno v sektorju kopenskega prevoza potnikov, da bi podjetja, odgovorna za opravljanje javnih storitev, poslovala na podlagi načel in pod pogoji, ki jim omogočajo izpolnjevanje njihovih nalog. Takšno nadomestilo je v skladu s členom 73 Pogodbe [ES] pod določenimi pogoji združljivo s Pogodbo. Prvič, mora biti razlog za dodelitev nadomestila zagotovitev opravljanja storitev, ki so storitve splošnega gospodarskega pomena v smislu Pogodbe. In drugič, da se izogne neupravičenemu izkrivljanju konkurence, nadomestila ne smejo presegati neto stroškov, nastalih zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe, pri čemer se upoštevajo z javno službo ustvarjeni prihodki in primeren dobiček.“
4 Člen 1 Uredbe št. 1370/2007, naslovljen „Namen in področje uporabe“, v odstavku 1 določa:
„Namen te uredbe je opredeliti, kako lahko pristojni organi ob upoštevanju določb prava Skupnosti ukrepajo na področju javnega potniškega prevoza, da bi zagotovili opravljanje storitev v splošnem interesu, ki so med drugim pogostejše, varnejše, kakovostnejše in cenejše od tistih, ki bi jih zagotovil sam trg.
Zato ta uredba določa pogoje, po katerih pristojni organi, kadar nalagajo obveznosti javnih služb ali sklepajo pogodbe o izvajanju javne službe, izvajalcem javnih služb nadomestijo nastale stroške, in/ali dodelijo izključne pravice v zameno za izvajanje obveznosti javnih služb.“
5 Člen 2a te uredbe, naslovljen „Specifikacije za obveznosti javne službe“, določa:
„1. Pristojni organ določi specifikacije za obveznosti javne službe pri opravljanju storitev javnega potniškega prevoza in obseg njihove uporabe v skladu s členom 2(e). To vključuje možnost združevanja storitev, pri katerih se stroški pokrijejo, in storitev, pri katerih se stroški ne pokrijejo.
Pristojni organ pri določitvi teh specifikacij in obsega njihove uporabe ustrezno upošteva načelo sorazmernosti, v skladu s pravom Unije.
[…]
2. Specifikacije za obveznosti javne službe in z njimi povezano nadomestilo čistega [neto] finančnega učinka obveznosti javne službe:
(a) omogočajo stroškovno učinkovito doseganje ciljev politike javnega prevoza in
(b) zagotavljajo dolgoročno finančno vzdržnost izvajanja javnega potniškega prevoza v skladu z zahtevami politike javnega prevoza.“
6 Člen 3 navedene uredbe, naslovljen „Pogodbe o izvajanju javne službe in splošna pravila“, v odstavkih 1 in 2 določa:
„1. Kadar se pristojni organ odloči, da izvajalcu, ki ga izbere sam, dodeli izključno pravico in/ali nadomestilo, ne glede na vrsto nadomestila, v zameno za izvajanje obveznosti javne službe, to stori v okviru pogodbe o izvajanju javne službe.
2. Z odstopanjem od odstavka 1 so lahko obveznosti javne službe, katerih namen je določiti maksimalne tarife za vse potnike ali za določene kategorije potnikov, tudi predmet splošnih pravil. Pristojni organ v skladu z načeli, določenimi v členih 4 in 6 ter v Prilogi, izvajalcem javne službe nadomesti neto finančni učinek – pozitiven ali negativen – na stroške in prihodke, nastale zaradi upoštevanja tarifnih obveznosti, določenih s splošnimi pravili, tako, da se prepreči čezmerna kompenzacija. To velja ne glede na pravico pristojnih organov, da obveznosti javne službe, ki določajo maksimalne tarife, vključijo v pogodbe o izvajanju javne službe.“
7 Člen 4 Uredbe št. 1370/2007, naslovljen „Obvezna vsebina pogodb o izvajanju javne službe in splošnih pravil“, v odstavku 1 določa:
„Pogodbe o izvajanju javne službe in splošna pravila:
(a) jasno določajo obveznosti javne službe za storitve javnega železniškega potniškega prevoza, ki so opredeljene v tej uredbi in specificirane v skladu s členom 2a te uredbe ter jih mora izvajalec javne službe izpolniti, in zadevna geografska območja;
(b) vnaprej na objektiven in pregleden način določajo
(i) parametre, na podlagi katerih se izračuna morebitno nadomestilo, in
(ii) vrsto in obseg vseh dodeljenih izključnih pravic, tako, da se prepreči čezmerna kompenzacija.
V primeru pogodb o izvajanju javne službe, ki niso sklenjene v skladu s členom 5(1), […] (3) ali […] (3b), se ti parametri določijo tako, da nobeno nadomestilo ne sme preseči zneska, potrebnega za kritje neto finančnega učinka na stroške in prihodke, nastale zaradi izpolnjevanja obveznosti javne službe, pri čemer se upoštevajo s tem povezani prihodki, ki jih izvajalec javne službe obdrži, in primeren dobiček;
(c) določajo ureditve za razporeditev stroškov, povezanih z opravljanjem storitev. Ti stroški lahko vključujejo zlasti stroške za zaposlene, stroške energije, uporabnine za infrastrukturo, stroške vzdrževanja in popravila vozil javnega prevoza, železniškega voznega parka in objektov, potrebnih za opravljanje storitev potniškega prevoza, ter fiksne stroške in ustrezno obrestovanje kapitala.“
8 Člen 6 te uredbe, naslovljen „Nadomestila za opravljanje javne službe“, v odstavku 1 določa:
„Vsa nadomestila, povezana s splošnim pravilom ali pogodbo o izvajanju javne službe, so ne glede na način sklenitve pogodbe skladna s členom 4. Vsa nadomestila ne glede na njihovo naravo, povezana s pogodbo o izvajanju javne službe, ki ni bila sklenjena v skladu s členom 5(1), členom (3) ali členom (3b), ali s splošnim pravilom, so skladna tudi z določbami iz Priloge.“
9 V točki 7 Priloge k tej uredbi, naslovljene „Pravila o nadomestilih v primerih iz člena 6(1)“, je navedeno:
„Način nadomestila mora spodbujati ohranitev ali razvoj:
– učinkovitega poslovodenja s strani izvajalca javne službe, ki se ga lahko objektivno oceni, in
– opravljanja dovolj kakovostnih storitev potniškega prevoza.“
Smernice
10 Oddelek 1 Sporočila Komisije o smernicah za razlago Uredbe št. 1370/2007 (UL 2014, C 92, str. 1; v nadaljevanju: smernice), naslovljen „Uvod“, v petem odstavku določa:
„V tem sporočilu Komisija pojasnjuje svoje razumevanje številnih določb Uredbe, pri čemer temelji na najboljših praksah, da bi državam članicam pomagala v največji meri izkoristiti prednosti notranjega trga. Namen tega sporočila ni izčrpno obravnavati vseh določb in tudi ne določa nobenih novih zakonodajnih pravil. Poudariti je treba, da je za razlago zakonodaje Unije nazadnje v vsakem primeru vedno pristojno Sodišče Evropske unije.“
11 Oddelek 2.4. smernic se, kot nakazuje njegov naslov, nanaša na nadomestila za javne storitve.
12 Točka 2.4.3. teh smernic določa:
„[…]
V prilogi je navedeno, da je treba ‚kot primeren dobiček […] razumeti stopnjo donosnosti kapitala, ki je običajna za sektor v določeni državi članici in ki mora upoštevati tveganje – ali odsotnost tveganja – izvajalca javne službe zaradi posegov javnega organa‘. Vendar dodatna navodila za pravilno raven ‚donosnosti kapitala‘ ali ‚primernega dobička‘ niso navedena.
[…]
V vsakem primeru mora pristojni organ pri določitvi ustrezne ravni primernega dobička, ki je odvisna od določenih okoliščin posameznega javnega naročila storitev, izvesti oceno za vsak primer posebej. Med drugim mora upoštevati posebne značilnosti zadevnega podjetja, običajno tržno nadomestilo za podobne storitve in raven tveganja, povezano s posameznim javnim naročilom storitev. Javno naročilo storitev, ki vključuje posebne določbe o zaščiti ravni nadomestila v primeru nepredvidenih stroškov, je na primer manj tvegano od javnega naročila storitev, ki ne vključuje takšnih jamstev. Če so vse druge okoliščine enake, bi moral biti primerni dobiček v prvem naročilu nižji od tistega v slednjem.
Uporaba spodbud za učinkovitost v okviru mehanizma nadomestila se na splošno spodbuja […]. Poudariti je treba, da sistemi nadomestil, ki preprosto krijejo dejanske stroške, ko ti nastanejo, vključujejo nekatere spodbude, ki usmerjajo prevozna podjetja v omejevanje stroškov ali večanje učinkovitosti. Zato je bolje, da se njihova uporaba omeji na primere, v katerih je negotovost v zvezi s stroški velika, prevoznik pa potrebuje visoko stopnjo zaščite pred negotovostjo.“
13 Točka 2.4.5. navedenih smernic določa:
„Uvodna izjava 27 Uredbe (ES) št. 1370/2007 navaja, da je treba v primeru neposredne oddaje naročil ali splošnih pravil parametre za nadomestilo določiti tako, da je nadomestilo ustrezno ter izraža ‚skrb za učinkovitost in kakovost storitev‘. To pomeni, da bi morali pristojni organi z mehanizmom nadomestil spodbujati ponudnike storitev, da postanejo učinkovitejši, tako da zagotavljajo zahtevano raven in kakovost storitve z najmanjšimi možnimi sredstvi.
Pravila o nadomestilih iz Uredbe (ES) št. 1370/2007 dopuščajo pristojnim organom nekaj odstopanja za oblikovanje sistemov spodbud za ponudnika javnih storitev. V vsakem primeru morajo pristojni organi ‚spodbujati ohranitev ali razvoj učinkovitega poslovodenja s strani izvajalca javne službe, ki se ga lahko objektivno oceni‘ (točka 7 priloge). To pomeni, da mora biti sistem nadomestil zasnovan tako, da sčasoma zagotovi vsaj nekaj izboljšanja učinkovitosti.
Kljub temu morajo biti spodbude za učinkovitost sorazmerne in morajo ostati primerne ob upoštevanju zahtevnosti doseganja ciljev učinkovitosti. To je mogoče zagotoviti na primer z uravnoteženo delitvijo kakršnih koli nagrad, povezanih s povečanjem učinkovitosti, med izvajalcem, javnimi organi in/ali uporabniki. V vsakem primeru je treba vzpostaviti sistem za zagotovitev, da podjetju ni dovoljeno zadržanje nesorazmernih ugodnosti, povezanih z učinkovitostjo. Poleg tega je treba parametre teh sistemov spodbud v celoti in natančno opredeliti v javnem naročilu storitev.
Vendar spodbude za povečanje učinkovitosti opravljanja javnih storitev ne bi smele preprečevati opravljanja visokokakovostnih storitev. V okviru Uredbe (ES) št. 1370/2007 je treba učinkovitost razumeti kot razmerje med kakovostjo ali ravnjo javnih storitev in sredstvi, uporabljenimi za opravljanje teh storitev. Zato bi morale biti spodbude za učinkovitost usmerjene v zmanjšanje stroškov in/ali povečanje kakovosti ali ravni storitev.“
14 Točka 2.4.8. istih smernic v drugem in tretjem odstavku podrobneje določa:
„[…] [P]ravila iz Uredbe (ES) št. 1370/2007 niso namenjena le preprečevanju vsake morebitne čezmerne kompenzacije za obveznosti javnih storitev, temveč tudi zagotavljanju, da je ponudba javnih storitev, opredeljenih v javnem naročilu storitev, finančno vzdržna in ohranja visoko raven kakovosti storitev. Zato bi bilo treba za obveznost javnih storitev zagotoviti ustrezno nadomestilo, tako da izvajalec na dolgi rok v okviru javnega naročila storitev ne porablja lastnih finančnih sredstev, kar bi mu preprečilo učinkovito izpolnjevanje njegovih obveznosti v okviru naročila in nadaljnje opravljanje dovolj kakovostnih storitev potniškega prevoza, kot je navedeno v točki 7 priloge k Uredbi (ES) št. 1370/2007.
Če pristojni organ ne plača ustreznega nadomestila, v vsakem primeru tvega, da bo v okviru konkurenčnega razpisnega postopka za oddajo javnega naročila storitev predloženo manjše število ponudb, da bo izvajalca izpostavil resnim finančnim težavam, če se javno naročilo storitev odda neposredno, in/ali da bo zmanjšal splošno raven in kakovost javnih storitev, ki se opravljajo v času trajanja naročila.“
Latvijsko pravo
15 Člen 10 Sabiedriskā transporta pakalpojumu likums (zakon o storitvah javnega prevoza) z dne 14. junija 2007 (Latvijas Vēstnesis, 2007, št. 106) določa:
„1. Prevozniku se povrnejo izgube in stroški, povezani z izvajanjem storitev javnega prevoza, v skladu z zahtevami iz členov 11 in 12 tega zakona.
[…]
3. Pojem izgube v smislu tega zakona vključuje tudi plačilo za storitve, če je naročnik organiziral oddajo storitev javnega prevoza v skladu z Publisko iepirkumu likums (zakon o javnih naročilih).“
16 Člen 11(1) zakona o storitvah javnega prevoza določa:
„Prevozniku se nadomestilo za izgube, povezane z opravljanjem storitev javnega prevoza, izplača v višini in na način, ki ga določi svet ministrov. […]“
17 Ministru kabineta noteikumi no 435 – Kārtība, kādā nosaka un kompensē ar sabiedriskā transporta pakalpojumu sniegšanu saistītos zaudējumus un izdevumus un nosaka sabiedriskā transporta pakalpojuma tarifu (uredba vlade št. 435 o postopku za določitev in nadomestilo izgub in stroškov, povezanih z opravljanjem storitev javnega prevoza, in za določanje cen teh storitev) z dne 28. julija 2015 (Latvijas Vēstnesis, 2015, št. 155) vsebuje te določbe:
„[…]
2. Prevozniku se povrnejo izgube in stroški, povezani z izvajanjem pogodbe o izvajanju javne službe prevoza:
2.1. če je naročnik določil ceno za storitev javnega prevoza, je treba nastale izgube nadomestiti, če stroški, potrebni za izvajanje pogodbe o izvajanju javne službe prevoza, presegajo ustvarjene prihodke.
[…]
56. V pogodbi o izvajanju javne službe prevoza se lahko določi znesek nadomestila (pogodbena cena) ali postopek za izračun tega nadomestila (na podlagi pogodbene cene). Pri določanju višine nadomestila (pogodbene cene) ali postopka za izračun nadomestila (na podlagi pogodbene cene) v pogodbi o izvajanju javne službe prevoza naročnik upošteva obseg koncesije, intenzivnost izvajanja javne službe prevoza, donosnost javne službe prevoza, zahteve glede kakovosti javne službe prevoza, zahteve glede tehnične opremljenosti vozil in druga objektivna merila, katerih izpolnjevanje je neposredno povezano z višino nadomestila, ki ga je treba plačati.“
Spor o glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje
18 Naročnik je objavil odprti javni razpis za dodelitev pravice do opravljanja javne storitve avtobusnega potniškega prevoza na latvijskem omrežju linij regionalnega pomena za obdobje desetih let.
19 Družba Dobeles in drugi so pri Iepirkumu uzraudzības biroja Iesniegumu izskatīšanas komisija (komisija za pregled pritožb pri uradu za nadzor nad javnimi naročili, Latvija) vložili zahtevo za revizijo, s katero so izpodbijali določbe razpisne dokumentacije. V utemeljitev te zahteve so navedli, da navedena razpisna dokumentacija in ustrezen osnutek pogodbe kot celota uvajata nezakonit mehanizem nadomestil za zadevno javno storitev prevoza, saj morajo biti ponudniki v svoji ponudbi zmožni predvideti ceno ponujene storitve za naslednjih deset let, ta cena pa je podlaga za določitev nadomestila, ki ga je treba plačati izvajalcem v času trajanja pogodbe, medtem ko ta pogodba ne določa celotnega postopka za prilagajanje cene storitve v primeru spremembe stroškov, ki vplivajo na to ceno.
20 Ta komisija je z odločbo z dne 11. novembra 2019 njihovo zahtevo zavrnila.
21 Družba Dobeles in drugi so nato pri administratīvā rajona tiesa (upravno sodišče prve stopnje, Latvija) vložili tožbe za odpravo te odločbe. V utemeljitev teh tožb navajajo, da so bila v postopku spremembe pogodbene cene za opravljanje storitev prevoza, vpisanem v prilogo k osnutku pogodbe o javnem naročilu, iz indeksacije pogodbene cene, določene samo za stroške goriva in plač ter za prispevke za socialno varnost, izključena, prvič, gibanja stroškov goriva in plač pod 5 % oziroma 8 %, in drugič, prva štiri in zadnja tri leta opravljanja storitev. Družba Dobeles in drugi izpodbijajo tudi določbe razpisne dokumentacije v zvezi s pravili o spremembi pogodbene cene na kilometer, v skladu s katerimi je to ceno mogoče spremeniti le, če naročnik obseg storitev, ki jih je treba opraviti, zmanjša za več kot 30 %, ker take določbe ne vsebujejo objektivnih in preglednih meril, upoštevnih za spremembo pogodbene cene.
22 To sodišče je s sodbo z dne 29. maja 2019 te tožbe zavrnilo, ker država v bistvu ni dolžna kriti vseh stroškov izvajalcev javne storitve prevoza, ne glede na njihovo operativno učinkovitost, in ker postopek indeksacije pogodbene cene, ki je določen v osnutku pogodbe o javnem naročilu, ni v nasprotju z zahtevami iz Uredbe št. 1370/2007.
23 Družba Dobeles in drugi so pri Augstākā tiesa (Senāts) (vrhovno sodišče, Latvija), to je pri predložitvenem sodišču, vložili kasacijsko pritožbo za razveljavitev te sodbe. V utemeljitev pritožbe družba Dobeles in drugi trdijo, da finančni model iz razpisne dokumentacije zadevnim prevoznikom ne zagotavlja „ustreznega nadomestila“ v smislu Uredbe št. 1370/2007, ker dodeljeno nadomestilo ne krije vseh objektivno upravičenih stroškov za zagotavljanje storitve, ki jo zahteva naročnik. Natančneje, indeksacija, določena v osnutku pogodbe o javnem naročilu, naj bi bila preveč restriktivna in objektivno nemogoče naj bi bilo predvideti povečanje stroškov, ki bi lahko nastali v desetletnem obdobju, zajetim s to pogodbo. Izbrani finančni model naj torej ne bi bil namenjen zagotavljanju operativne učinkovitosti prevoznika, temveč prenosu tveganja zvišanja stroškov z države na tega prevoznika.
24 Naročnik pa poudarja, da je namen Uredbe št. 1370/2007 preprečiti vsakršno tveganje čezmernega nadomestila, tako da se državam članicam poleg tega pusti možnost, da se odločijo, ali bodo prevoznikom potnikov odobrile nadomestilo ali ne, da mora biti sistem nadomestil izkoriščen za spodbujanje izvajalcev storitev k temu, da postanejo učinkovitejši tako, da zagotovijo zahtevano raven in kakovost s čim manjšo uporabo virov, in da na podlagi pravil o nadomestilu iz te uredbe, ki pristojnim organom puščajo manevrski prostor, ni mogoče sklepati, da je država dolžna kriti vse stroške ponudnikov javne storitve prevoza, ne glede na njihovo operativno učinkovitost.
25 V tem okviru predložitveno sodišče navaja, da iz člena 1(1) Uredbe št. 1370/2007 in iz smernic, zlasti iz njihove točke 2.4.8, izhaja, da mora država poskrbeti za vzpostavitev sistema javne službe prevoza, ki cilja na zagotavljanje kakovostnejše storitve, tako da izvajalcu te storitve priskrbi ustrezno finančno podporo za dosego tega cilja.
26 Po mnenju tega sodišča je z več argumenti mogoče ovreči tezo družbe Dobeles in drugih, da naj bi Uredba št. 1370/2007 nalagala nadomestilo vseh izgub, ki bi lahko nastale izvajalcu javne storitve prevoza.
27 Natančneje, iz uvodne izjave 27 in točke 7 Priloge k tej uredbi ter točk 2.4.3 in 2.4.5 Smernic naj bi bilo razvidno, da državi ni treba kriti vseh stroškov izvajalcev javne storitve prevoza, ne glede na njihovo operativno učinkovitost. V zvezi s tem naj bi začetek odprtega postopka javnega razpisa, ki vsebuje sporne določbe in model financiranja zadevne javne storitve, spadal v okvir izvajanja nacionalnega koncepta razvoja javnih storitev na področju prevoza. Da bi se zagotovila učinkovitejša uporaba državnega proračuna, naj namreč nadomestilo, dodeljeno za opravljanje takih storitev, od leta 2021 ne bi več temeljilo na sistemu, v okviru katerega država v bistvu prevzame vsa tveganja s kritjem vseh stroškov izvajalca prevoznih storitev, povezanih s ponudbo in povpraševanjem, temveč na pogodbenem modelu na osnovi razlike med pogodbeno ceno, ki jo ta izvajalec predlaga v okviru odprtega javnega razpisa, in prihodki iz javne storitve prevoza.
28 Glede na to navedeno sodišče meni, da je treba preveriti, ali ta nov model in instrumenti za njegovo izvajanje, kot trdijo družba Dobeles in drugi, ponudnikom ne nalagajo prevelikega tveganja pri določanju cene storitve in ali to tveganje ne dosega takega praga, da bi bilo utemeljeno šteti, da država ne izpolnjuje svoje obveznosti, da dodeli ustrezno nadomestilo stroškov, povezanih z javno storitvijo prevoza. Na splošno naj namreč ne bi bilo mogoče natančno napovedati niti cene energetskih virov za naslednjih deset let niti povprečnih plač v zadevnem sektorju oziroma zneska prispevkov za socialno varnost. V primeru sistema nadomestil, v katerem je mogoče cene preračunati le v večletnem intervalu in zgolj za del stroškov, naj bi lahko tudi v primeru učinkovite gospodarske dejavnosti obstajalo tveganje, da bo povečanje stroškov zaradi ne dovolj natančnih napovedi povzročilo izgube za izvajalca.
29 Ponudnikom naj sicer nikakor ne bi bilo prepovedano, da v izračun cene svoje ponudbe vključijo strošek tveganja, ki ga nosijo, tako da določijo ceno za določeno obdobje, pri kateri se upošteva variabilnost upoštevnih gospodarskih in trgovinskih pogojev.
30 Vendar naj to ne bi popolnoma odpravilo možnosti, da predlagan sistem nadomestil ne krije vseh izgub, ki jih ima izvajalec zaradi izvajanja pogodbe. V okviru razpisa naj bi se ponudniki lahko namreč v upanju, da bodo izbrani, odpovedali ponudbi pogodbene cene, ki bi to tveganje odpravila, čeprav je mogoče, da bo treba med izvajanjem nastale težave odpraviti z zmanjšanjem razpoložljivosti ali kakovosti storitve. Zato naj bi se postavljalo vprašanje, ali v obravnavani zadevi mehanizem spremembe cen, ki ga določa naročnik, zagotavlja zadostno nadomestilo, ki je v skladu s ciljem Uredbe št. 1370/2007.
31 V teh okoliščinah je Augstākā tiesa (Senāts) (vrhovno sodišče) prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo to vprašanje:
„Ali člen 1(1), drugi pododstavek, člen 2a(2) in člen 3(2) Uredbe št. 1370/2007 dovoljujejo sistem nadomestil, ki pristojnemu organu ne nalaga obveznosti, da izvajalcu javne službe prevoza v celoti izplača nadomestilo z rednim indeksiranjem pogodbene cene (zneska nadomestila) za vsako povečanje stroškov, povezanih z opravljanjem storitve, na katero izvajalec storitev ne more vplivati in ki zato ne odpravlja v celoti tveganja, da izvajalec storitev utrpi izgube, ki ne morejo biti predmet nadomestila?“
Vprašanje za predhodno odločanje
32 Predložitveno sodišče želi z vprašanjem v bistvu izvedeti, ali je treba Uredbo št. 1370/2007 razlagati tako, da nasprotuje sistemu nadomestil, ki v okviru javnega naročila storitev in po odprtem, preglednem in nediskriminatornem postopku javnega razpisa pristojnim nacionalnim organom ne nalaga, da izvajalcu storitev potniškega prevoza, za katerega velja obveznost javne službe, dodelijo polno nadomestilo, ki z rednim indeksiranjem krije vsakršno povečanje stroškov, povezanih z upravljanjem in izvajanjem te službe, na katere ta izvajalec nima vpliva.
33 Spomniti je treba, da je namen Uredbe št. 1370/2007 v skladu s členom 1(1), prvi pododstavek, te uredbe opredeliti, kako lahko pristojni nacionalni organi ob upoštevanju pravil prava Unije ukrepajo na področju javnega potniškega prevoza, da bi zagotovili opravljanje storitev v splošnem interesu, ki so med drugim pogostejše, varnejše, kakovostnejše in cenejše od tistih, ki bi jih zagotovil sam trg.
34 Zato navedena uredba v skladu z drugim pododstavkom tega člena 1(1) določa pogoje, po katerih pristojni nacionalni organi, kadar nalagajo obveznosti javnih služb ali sklepajo pogodbe o izvajanju javne službe, izvajalcem javnih služb nadomestijo nastale stroške, in/ali dodelijo izključne pravice v zameno za izvajanje obveznosti javne službe.
35 Uredba št. 1370/2007 tako vsebuje posebna pravila, ki določajo podrobnosti za poseg v splošne ureditve javnih naročil (glej v tem smislu sodbo z dne 27. oktobra 2016, Hörmann Reisen, C‑292/15, EU:C:2016:817, točka 45), katerih cilj je vzpostaviti pravni okvir na področju dodeljevanja nadomestil in/ali izključnih pravic za stroške, nastale z izpolnjevanjem obveznosti javne službe (glej v tem smislu sodbo z dne 24. oktobra 2019, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Neposredna sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe prevoza), C‑515/18, EU:C:2019:893, točka 31).
36 Med določbami, ki tvorijo ta pravni okvir, člen 3(1) te uredbe določa, da kadar se pristojni organ države članice odloči, da izvajalcu, ki ga izbere sam, dodeli izključno pravico in/ali nadomestilo za opravljanje javne službe, ne glede na vrsto nadomestila, v zameno za izvajanje obveznosti javne službe, to stori v okviru pogodbe o izvajanju javne službe, s čimer ta določba tako uvaja načelo, da je treba obveznosti javne službe in s tem povezana nadomestila določiti v okviru take pogodbe (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, točka 52).
37 Z odstopanjem od tega člena 3(1) odstavek 2 navedenega člena 3 dovoljuje, da se s splošnimi pravili določijo obveznosti javne službe, katerih namen je določiti maksimalne tarife za vse potnike ali določene kategorije potnikov, pri čemer mora v tem primeru pristojni organ zadevnemu izvajalcu javne službe dodeliti nadomestilo (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, točke od 53 do 55 in 92).
38 Vendar je v obravnavanem primeru iz predložitvene odločbe razvidno, da se spor o glavni stvari nanaša na sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe po odprtem, preglednem in nediskriminatornem razpisnem postopku za opravljanje storitev avtobusnega potniškega prevoza, tako da člen 3(2) Uredbe št. 1370/2007, ki ga je predložitveno sodišče navedlo v vprašanju, za odgovor nanj ni upošteven.
39 Iz izrecnega besedila člena 6(1), prvi stavek, Uredbe št. 1370/2007 izhaja, da je treba pri nadomestilu, povezanem s tako pogodbo o izvajanju javne službe, ki je bila sklenjena po odprtem, preglednem in nediskriminatornem razpisnem postopku, spoštovati zahteve iz člena 4 te uredbe, pri čemer so v odstavku 1 te uredbe določena podrobna pravila za tako nadomestilo. Zato je treba pri odgovoru na postavljeno vprašanje upoštevati to določbo.
40 V skladu z ustaljeno sodno prakso je treba pri razlagi določbe prava Unije upoštevati ne le njeno besedilo, ampak tudi cilje ureditve, katere del je, in njeno sobesedilo (glej v tem smislu sodbo z dne 24. oktobra 2019, Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato (Neposredna sklenitev pogodbe o izvajanju javne službe prevoza), C‑515/18, EU:C:2019:893, točka 23).
41 Na prvem mestu, v zvezi z besedilom člena 4(1) Uredbe št. 1370/2007 je treba navesti, da je v tej določbi pojasnjeno, da je treba v pogodbah o izvajanju javne službe na eni strani v skladu s točko (b), prvi pododstavek, (i), te določbe vnaprej objektivno in pregledno določiti parametre, na podlagi katerih je treba izračunati nadomestilo, če je določeno, in na drugi strani v skladu s točko (c) navedene določbe opredeliti ureditve za razporeditev stroškov, povezanih z opravljanjem storitev, ki lahko vključujejo zlasti stroške za zaposlene, stroške energije, uporabnine za infrastrukturo, stroške vzdrževanja in popravila vozil javnega prevoza, železniškega voznega parka in objektov, potrebnih za opravljanje storitev potniškega prevoza, ter fiksne stroške in ustrezno obrestovanje kapitala.
42 Iz takega besedila jasno izhaja, da imajo pristojni nacionalni organi – ker morajo določiti parametre za izračun nadomestila, ki ga je treba plačati izvajalcu javne službe prevoza, in opredeliti ureditve za porazdelitve stroškov, povezanih z izvajanjem te službe – v okviru pogodbe o izvajanju javne službe polje proste presoje pri zasnovi mehanizma takega nadomestila.
43 Zlasti je treba ugotoviti, kot je to storil generalni pravobranilec v točki 35 sklepnih predlogov, da možnost porazdelitve stroškov nujno pomeni, da pristojnim nacionalnim organom ni treba nadomestiti vseh stroškov, temveč lahko na izvajalca te javne službe prenesejo tveganja, povezana s spremembami nekaterih od teh stroškov, ne glede na njihovo naravo, in torej ne da bi bilo pomembno, ali lahko ta izvajalec, kot velja za strošek energije oziroma za nekatere socialne stroške, v celoti nadzira njihovo spreminjanje, ker gre pri tem spreminjanju za okoliščine, na katere navedeni izvajalec nima vpliva.
44 Iz samega besedila člena 4(1) Uredbe št. 1370/2007 tako izhaja, da lahko pristojni nacionalni organi pri izvrševanju svojega polja proste presoje določijo sistem nadomestil, ki zaradi parametrov za izračun teh nadomestil in zaradi ureditev za porazdelitev stroškov, ki jih opredelijo ti organi, izvajalcu javne službe prevoza ne zagotavlja samodejno njihovega celotnega kritja.
45 Na drugem mestu, v zvezi s ciljem, ki mu sledi Uredba št. 1370/2007, je treba opozoriti, da je, kot je razvidno iz točke 34 te sodbe, namen te uredbe, kot izhaja zlasti iz člena 1(1), člena 2a(2) in točke 7 Priloge k navedeni uredbi v povezavi z njenimi uvodnimi izjavami 4, 7, 27 in 34, opredeliti pogoje za dodelitev nadomestila, da se pod enakimi konkurenčnimi pogoji zagotovi hkrati učinkovito in finančno donosno izvajanje javne službe potniškega prevoza za doseg visoke ravni kakovosti te službe (glej v tem smislu sodbo z dne 8. septembra 2022, Lux Express Estonia, C‑614/20, EU:C:2022:641, točki 69 in 70).
46 Iz tega izhaja, da mora biti namen vsakega sistema nadomestil ne le izogniti se čezmernemu nadomestilu za stroške, ampak tudi spodbujati večjo učinkovitost izvajalca javne službe prevoza. Sistem nadomestil, ki v vseh okoliščinah zagotavlja samodejno kritje vseh stroškov, povezanih z izvajanjem pogodbe o izvajanju javne službe, pa ne prinaša take spodbude k večji učinkovitosti, saj zadevni izvajalec ni spodbujan k omejitvi njegovih stroškov.
47 Sistem nadomestil, ki brez redne indeksacije vseh teh stroškov ne krije samodejno, temveč pripelje do prenosa nekaterih tveganj na izvajalca javne službe, pa, nasprotno, lahko prispeva k uresničitvi takega cilja. Tudi glede stroškov, na katere zadevni izvajalec javne službe nima vpliva, bo povečanje učinkovitosti, ki jo je pridobil, temu omogočilo okrepitev njegove finančne vzdržnosti za spopadanje s temi stroški, kar bo prispevalo k zagotavljanju pravilnega izpolnjevanja obveznosti, določenih v pogodbi o izvajanju javne službe.
48 Na tretjem mestu, v zvezi s sobesedilom, v katero je umeščen člen 4(1) Uredbe št. 1370/2007, je treba opozoriti, kot je to storil generalni pravobranilec v točki 65 sklepnih predlogov, da Uredba št. 1370/2007 ne vsebuje posebnih pravil, ki bi se uporabljala za metodo izračuna nadomestila, kadar se pogodba o izvajanju javne službe sklene po končanem konkurenčnem razpisnem postopku. V takem primeru namreč nadomestilo, drugače od tistega, povezanega s pogodbo o izvajanju javne službe, ki je bila sklenjena neposredno oziroma je bila sklenjena na podlagi splošnega pravila in torej brez konkurenčnega razpisnega postopka, glede na člen 6(1), drugi stavek, te uredbe ne sme biti v skladu s podrobnejšimi pravili iz Priloge k tej uredbi, katerih namen je zagotoviti, kot je razvidno iz njene uvodne izjave 27, ustreznost zneska nadomestila.
49 Ta razlika v sistemu, ki jo je uvedel zakonodajalec Unije, temelji na premisi, da v primeru konkurenčnega razpisnega postopka sprejetje natančnejših pravil v zvezi z izračunom nadomestila za zagotovitev ustreznosti njegovega zneska ni potrebno, ker je učinek takega postopka samo po sebi to, da se zaradi tega konkurenčnega razpisa znesek nadomestila, ki ga je treba plačati izvajalcu javne službe prevoza, zmanjša na minimum, s čimer se s samodejno prilagoditvijo ne prepreči le čezmerno nadomestilo, ampak tudi nezadostno nadomestilo.
50 Kot je generalni pravobranilec navedel v točkah 72 in od 82 do 84 sklepnih predlogov, vsak izvajalec storitev, ki se odloči, da bo sodeloval v postopku javnega razpisa za izpolnitev pogodbe o izvajanju javne službe, namreč sam določi pogoje svoje ponudbe glede na vse upoštevne parametre in zlasti glede na verjetno spreminjanje stroškov – ne glede na to, ali ima nadzor nad njimi ali ne – ki lahko vplivajo na izvajanje službe, s čimer opredeli raven tveganja, ki ga je pripravljen prevzeti v zvezi s tem spreminjanjem. Zato je mogoče brez poseganja v določbe prava Unije, ki nacionalnim organom omogočajo, da izločijo neobičajno nizke ponudbe, domnevati, da mu bo njegova ponudba, če mu bo naročilo oddano, zagotovila stopnjo donosa vloženega kapitala, ki ustreza ravni nastalega tveganja.
51 Iz tega sledi, da sistem nadomestil, povezan s pogodbo o izvajanju javne službe, ki je bila sklenjena po odprtem, preglednem in nediskriminatornem postopku javnega razpisa, izvajalcu te javne službe sam po sebi zagotavlja kritje njegovih stroškov in mu zagotavlja tudi ustrezno nadomestilo, katerega znesek se bo spreminjal glede na raven tveganja, ki ga je ta pripravljen prevzeti.
52 Iz vsega navedenega torej izhaja, da pristojnim nacionalnim organom v okviru konkurenčnega razpisnega postopka ni treba z redno indeksacijo samodejno nadomestiti vseh stroškov, ki jih ima izvajalec službe prevoza v zvezi z izpolnjevanjem pogodbe o izvajanju javne službe, ne glede na to, ali lahko na te stroške vpliva, da bi mu ta pogodba zagotovila ustrezno nadomestilo.
53 Družba Dobeles in drugi so na obravnavi sicer trdili – in v zvezi s tem ponovili dvome, ki jih je izrazilo predložitveno sodišče, kot je bilo nanje opozorjeno v točkah od 28 do 30 te sodbe – da bi neobstoj redne indeksacije stroškov, povezanih z izpolnjevanjem obveznosti javne službe, na katere izvajalec te javne službe nima vpliva, lahko pripeljal do tega, da ta izvajalec ne bi prejel ustreznega nadomestila, tako da bi njegov znesek lahko postal nezadosten, kar bi lahko, kot je navedeno v točki 2.4.8. smernic, škodilo finančni vzdržnosti javne službe ali kakovosti opravljene storitve ali celo – že v fazi javnega razpisa – umetno zmanjšalo število ponudnikov.
54 V zvezi s tem je treba sicer poudariti, da v skladu z načelom sorazmernosti, ki je splošno načelo prava Unije in ki je glede specifikacij obveznosti javne službe določeno v členu 2a(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 1370/2007, na katerega se predložitveno sodišče sklicuje v svojem vprašanju, pristojni nacionalni organi izvajalcem storitev prevoza, ki so zadolženi za izpolnjevanje teh obveznosti, ne morejo naložiti pogojev, kakršni so ti v zvezi s podrobnimi pravili glede nadomestila, ki bi bili pretirani oziroma nerazumni.
55 Tako se mora v skladu s tem načelom znesek nadomestila, kot je razvidno iz točke 51 te sodbe, razlikovati glede na tveganje, ki ga je izvajalec javne službe pripravljen prevzeti.
56 Vendar ni mogoče šteti, da neobstoj mehanizma redne indeksacije stroškov sam po sebi pomeni kršitev načela sorazmernosti. Kot je bilo že navedeno v točki 50 te sodbe, če se izvajalec storitev prevoza namreč odloči sodelovati v takem postopku, sam določi pogoje svoje ponudbe. Zlasti mora preučiti raven tveganja, ki ga je pripravljen prevzeti, glede na podrobna pravila za nadomestilo, ki so določena v pogodbi o izvajanju javne službe, med drugim glede na neobstoj takega mehanizma. Če bi torej pristojni nacionalni organ v okviru konkurenčnega razpisnega postopka določil pogoje, ki bi bili glede na tveganja, ki jih bo moral prevzeti zadevni izvajalec javne službe, nerazumni ali pretirani, bi bilo malo verjetno, da bi mu bile predložene ponudbe, tako da bi moral ta organ te pogoje spremeniti tako, da bi bili združljivi z načelom sorazmernosti.
57 Vendar v obravnavani zadevi ni razvidno, kot je generalni pravobranilec navedel v točki 86 sklepnih predlogov, da bi sporna razpisna dokumentacija vsebovala take nerazumne ali pretirane pogoje, saj se je tudi na obravnavi pokazalo, da so pristojni nacionalni organi prejeli približno sto ponudb prevoznih podjetij s sedežem v več državah članicah, kar mora preveriti predložitveno sodišče.
58 Tveganja, navedena v točki 53 te sodbe, kot potrjujejo navedbe predložitvenega sodišča iz točke 30 te sodbe, pa izvirajo iz možnosti, da izvajalec storitev potniškega prevoza v upanju, da mu bo naročilo oddano, ponudi pogodbeno ceno, s katero se prihodnje povečanje stroškov ne upošteva dovolj. Možnost, da izvajalec teh storitev ponudi ceno, ki vključuje tveganje, da pogodbe ne bo mogel ustrezno izpolniti, pa je neločljivo povezana z vsakim postopkom javnega razpisa in lahko glede na okoliščine posameznega primera povzroči, da se po potrebi uporabijo določbe prava Unije, ki nacionalnim organom omogočajo, da zavrnejo neobičajno nizke ponudbe. Nasprotno pa ta možnost ne upravičuje zahteve, da pogodbe o izvajanju javne službe, ki jih pristojni nacionalni organi sklenejo v okviru javnega naročila storitev in po odprtem, preglednem in nediskriminatornem postopku javnega razpisa, vedno vsebujejo mehanizem redne indeksacije, ki samodejno omogoča, da se zagotovi polno nadomestilo za vsakršno povečanje stroškov, povezanih z njihovim izvajanjem, ne glede na to, ali lahko izvajalec na to povečanje vpliva.
59 Ob upoštevanju vseh navedenih preudarkov je treba na postavljeno vprašanje odgovoriti, da je treba Uredbo št. 1370/2007 razlagati tako, da ne nasprotuje sistemu nadomestil, ki v okviru javnega naročila storitev in po odprtem, preglednem in nediskriminatornem postopku javnega razpisa pristojnim nacionalnim organom ne nalaga, da izvajalcu storitev potniškega prevoza, za katerega velja obveznost javne službe, dodelijo polno nadomestilo, ki z rednim indeksiranjem krije vsakršno povečanje stroškov, povezanih z upravljanjem in izvajanjem te službe, na katere ta izvajalec nima vpliva.
Stroški
60 Ker je ta postopek za stranke v postopku v glavni stvari ena od stopenj v postopku pred predložitvenim sodiščem, to odloči o stroških. Stroški za predložitev stališč Sodišču, ki niso stroški omenjenih strank, se ne povrnejo.
Iz teh razlogov je Sodišče (peti senat) razsodilo:
Uredbo (ES) št. 1370/2007 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. oktobra 2007 o javnih storitvah železniškega in cestnega potniškega prevoza ter o razveljavitvi uredb Sveta (EGS) št. 1191/69 in št. 1107/70, kakor je bila spremenjena z Uredbo (EU) 2016/2338 Evropskega parlamenta in Sveta z dne 14. decembra 2016,
je treba razlagati tako, da
ne nasprotuje sistemu nadomestil, ki v okviru javnega naročila storitev in po odprtem, preglednem in nediskriminatornem postopku javnega razpisa pristojnim nacionalnim organom ne nalaga, da izvajalcu storitev potniškega prevoza, za katerega velja obveznost javne službe, dodelijo polno nadomestilo, ki z rednim indeksiranjem krije vsakršno povečanje stroškov, povezanih z upravljanjem in izvajanjem te službe, na katere ta izvajalec nima vpliva.
Podpisi