Edição provisória
CONCLUSÕES DA ADVOGADA‑GERAL
JULIANE KOKOTT
apresentadas em 11 de janeiro de 2024 (1)
Processos C‑725/20 P, C‑198/21 P e C‑391/21 P
Maria Teresa Coppo Gavazzi
e o. (C‑725/20 P),
Giacomo Santini
e o. (C‑198/21 P)
e
Enrico Falqui (C‑391/21 P)
contra
Parlamento Europeu
«Recurso de decisão do Tribunal Geral — Direito institucional — Estatuto Único do Deputado Europeu — Deputados europeus eleitos em Itália — Adoção, pelo Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados, Itália), da Decisão n.° 14/2018, em matéria de pensões — Alteração do montante das pensões dos deputados nacionais — Alteração correlativa, pelo Parlamento Europeu, do montante das pensões de certos antigos deputados europeus eleitos em Itália — Substituição das decisões controvertidas do Parlamento Europeu no decurso do processo no Tribunal de Justiça — Extinção do objeto do litígio e do interesse em agir dos recorrentes»
Índice
I. Introdução
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
B. Direito italiano
III. Antecedentes do litígio
A. Novo cálculo das pensões de aposentação ou de sobrevivência pelo Parlamento
B. Tramitação processual no Tribunal Geral
IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça, pedidos das partes e novos desenvolvimentos após o encerramento da fase escrita do processo
V. Apreciação
A. Manutenção do objeto do litígio e do interesse em agir apesar da substituição das decisões controvertidas?
B. Quanto aos presentes recursos de decisões do Tribunal Geral
1. Quanto à base legal para a adoção das decisões controvertidas e à distinção entre o direito à pensão e o direito ao montante da pensão
2. Quanto à compatibilidade da aplicação da Decisão n.° 14/2018 pelo Parlamento com normas e princípios hierarquicamente superiores do direito da União
a) Quanto aos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e do direito de propriedade
b) Quanto à proporcionalidade
3. Quanto à competência do autor das decisões controvertidas
4. Quanto à fundamentação das decisões controvertidas
5. Quanto ao recurso interposto em primeira instância por I. Panusa
6. Conclusão intermédia
C. Quanto aos recursos no Tribunal Geral
D. Conclusão intermédia
VI. Quanto às despesas
A. Quanto às despesas relativas aos recursos de decisões do Tribunal Geral
B. Quanto às despesas relativas aos processos em primeira instância
VII. Conclusão
I. Introdução
1. Antes da criação de um regime uniforme de pensões para os deputados ao Parlamento Europeu, este podiam receber, se o regime nacional não previsse uma pensão ou se o nível e/ou as modalidades da pensão previstos não fossem idênticos aos aplicáveis aos deputados do Parlamento nacional do Estado‑Membro, uma pensão proveniente do orçamento da União, cujo nível e modalidades eram idênticos aos da pensão que recebem os membros da Câmara Baixa do seu Estado‑Membro.
2. Os presentes recursos têm origem na situação de antigos deputados ao Parlamento, eleitos em Itália, ou dos membros sobrevivos da sua família, cujas pensões de aposentação ou de sobrevivência (a seguir «pensões») estão ligadas, ao abrigo desta regra, qualificada pelo Tribunal Geral de «regra de pensão idêntica», ao nível e às modalidades da pensão dos antigos deputados italianos.
3. Os presentes recursos têm por objeto a questão de saber se, tendo em conta esta «regra de pensão idêntica», o Parlamento reduziu justificadamente as pensões dos recorrentes, de que já eram beneficiários, na sequência da decisão adotada pelo Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana de reduzir, por sua vez, as pensões dos antigos deputados italianos.
4. Além da questão de saber se o Tribunal Geral negou corretamente provimento aos recursos interpostos pelos recorrentes das decisões correspondentes do Parlamento, coloca‑se igualmente a questão de saber se os presentes processos conservam o seu objeto e os recorrentes o seu interesse em agir. Com efeito, as decisões controvertidas adotadas pelo Parlamento foram, entretanto, substituídas por novas decisões, na sequência de uma nova alteração da legislação italiana.
5. O exame dos presentes recursos demonstrará que estas duas questões estão indissociavelmente ligadas. Com efeito, os erros de direito invocados pelos recorrentes revelam‑se determinantes tanto para a legalidade dos acórdãos recorridos e das decisões controvertidas como para a questão da extinção do objeto do litígio nos presentes processos.
II. Quadro jurídico
A. Direito da União
6. A Regulamentação referente às Despesas e Subsídios dos Deputados ao Parlamento Europeu (a seguir «Regulamentação DSD»), na sua versão em vigor até 14 de julho de 2009 (2), previa, no seu anexo III, nomeadamente:
«Artigo 1.°
1. Todos os deputados do Parlamento têm direito a beneficiar de uma pensão de aposentação.
2. Enquanto se aguarda a instauração de um regime comunitário de pensão definitivo para todos os deputados do Parlamento Europeu, e se o regime nacional não previr uma pensão ou se o nível e/ou as modalidades da pensão prevista não forem idênticos aos aplicáveis aos deputados do Parlamento nacional do Estado‑Membro pelo qual foi eleito o deputado do Parlamento em questão, é paga uma pensão de aposentação provisória, a pedido do deputado em questão, através do Orçamento da União Europeia, secção Parlamento.
Artigo 2.°
1. O nível e as modalidades da pensão provisória são idênticos aos da pensão que recebem os membros da Câmara Baixa do Estado‑Membro pelo qual o deputado do Parlamento em questão foi eleito.
2. Qualquer deputado que beneficie das disposições do artigo 1.°, n.° 2, fica obrigado, ao aderir a este regime, a pagar ao Orçamento da União Europeia uma cotização calculada de forma a pagar, no total, a mesma contribuição que paga um membro da Câmara Baixa do Estado‑Membro em que foi eleito, em virtude das disposições nacionais.
Artigo 3.°
1. O pedido de adesão ao presente regime de pensão provisória deve ser apresentado no prazo de doze meses a contar do início do mandato do interessado.
Decorrido este prazo, a data a partir da qual a adesão ao regime de pensão produz efeitos é fixada no primeiro dia do mês da receção do pedido.
2. O pedido de liquidação da pensão deve ser apresentado dentro de um prazo de seis meses a contar da data do facto que origina o direito.
Decorrido este prazo, a data a partir da qual o benefício da pensão produz efeitos é fixada no primeiro dia do mês da receção do pedido.
[…]»
7. O Estatuto dos Deputados ao Parlamento Europeu foi adotado pela Decisão 2005/684/CE, Euratom do Parlamento, de 28 de setembro de 2005, que aprova o estatuto dos deputados ao Parlamento Europeu (a seguir «Estatuto dos Deputados») (3), e entrou em vigor em 14 de julho de 2009, primeiro dia da sétima legislatura.
8. Por Decisão de 19 de maio e 9 de julho de 2008, a Mesa do Parlamento adotou as medidas de aplicação do Estatuto dos Deputados (4). Nos termos do seu artigo 73.°, as Medidas de Aplicação entraram em vigor na mesma data do Estatuto dos Deputados, ou seja, em 14 de julho de 2009.
9. O artigo 74.° das Medidas de Aplicação precisa que, sob reserva das disposições transitórias previstas no título IV, nomeadamente do artigo 75.°, a Regulamentação DSD expira na data em que o Estatuto dos Deputados entrar em vigor.
10. O artigo 75.° das Medidas de Aplicação, relativo, designadamente, à pensão de aposentação, dispõe, na redação que lhe foi dada pela Decisão da Mesa do Parlamento, de 13 de dezembro de 2010, que altera as Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados (5):
«1. A pensão de sobrevivência, a pensão de invalidez, a pensão de invalidez suplementar concedida aos filhos a cargo e a pensão de aposentação atribuídas ao abrigo dos anexos I, II e III da Regulamentação DSD continuam a ser pagas em aplicação destes anexos às pessoas que eram beneficiárias dessas prestações antes da data de entrada em vigor do Estatuto.
Se um antigo deputado, beneficiário de uma pensão de invalidez, falecer após 14 de julho de 2009, a pensão de sobrevivência será paga ao cônjuge, ao parceiro estável não matrimonial ou aos filhos a cargo nas condições definidas no anexo I da Regulamentação DSD.
2. Os direitos à pensão de aposentação adquiridos até à data de entrada em vigor do Estatuto em aplicação do anexo III supracitado são integralmente mantidos. As pessoas que adquiriram direitos ao abrigo deste regime de pensões beneficiam de uma pensão calculada com base nos direitos adquiridos em conformidade com o anexo III supracitado, desde que preencham as condições previstas para esse efeito pela legislação nacional do Estado‑Membro em causa e tenham apresentado o pedido referido no n.° 2 do artigo 3.° do anexo III supracitado.»
11. Segundo o considerando 7 destas Medidas de Aplicação, «importa assegurar, nas disposições transitórias, que as pessoas que usufruem de certas prestações atribuídas com base na Regulamentação DSD possam continuar a beneficiar das mesmas após a revogação dessa regulamentação, de acordo com o princípio da proteção da confiança legítima. Convém igualmente garantir o respeito dos direitos a pensão adquiridos com base na Regulamentação DSD antes da entrada em vigor do Estatuto. […]».
B. Direito italiano
12. Em 12 de julho de 2018, o Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati (Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados, Itália) adotou a Decisão n.° 14/2018, que tem por objeto uma nova fixação do montante dos subsídios vitalícios e da parte do subsídio vitalício das prestações de previdência pro rata, bem como das pensões de sobrevivência, relativas aos anos de mandato efetuados até 31 de dezembro de 2011 (a seguir «Decisão n.° 14/2018»).
13. O artigo 1.° da Decisão n.° 14/2018 prevê:
«1. A partir de 1 de janeiro de 2019, os montantes dos subsídios vitalícios, diretos e de sobrevivência, e da parte do subsídio vitalício das prestações de previdência pro rata, diretas e de sobrevivência, cujos direitos foram adquiridos com base na regulamentação em vigor em 31 de dezembro de 2011, são calculados de acordo com as novas modalidades previstas na presente decisão.
2. O novo cálculo a que se refere o número anterior é efetuado multiplicando o montante da contribuição individual pelo coeficiente de transformação relativo à idade do deputado à data em que o deputado adquiriu o direito ao subsídio vitalício ou à prestação de previdência pro rata.
3. São aplicados os coeficientes de transformação constantes do quadro 1, anexado à presente decisão.
4. O montante dos subsídios vitalícios, diretos e de sobrevivência, e da parte do subsídio vitalício das prestações de previdência pro rata, diretas e de sobrevivência, recalculados em conformidade com a presente decisão, não pode, em caso algum, exceder o montante do subsídio vitalício, direto ou de sobrevivência, ou da parte do subsídio vitalício da prestação de previdência pro rata, direta ou de sobrevivência, previsto para cada deputado pelo Regulamento em vigor à data de início do mandato parlamentar.
5. O montante dos subsídios vitalícios, diretos e de sobrevivência, e da parte do subsídio vitalício das prestações de previdência pro rata, diretas e de sobrevivência, recalculados em conformidade com a presente decisão, não pode, em caso algum, ser inferior ao montante calculado multiplicando o montante das contribuições individuais pagas por um deputado que exerceu o mandato parlamentar apenas durante a XVII Legislatura, reavaliado em conformidade com o artigo 2.°, infra, pelo coeficiente de transformação correspondente à idade de 65 anos em vigor a 31 de dezembro de 2018.
6. No caso de o novo montante dos subsídios vitalícios, diretos e de sobrevivência, e da parte do subsídio vitalício das prestações de previdência pro rata, diretas e de sobrevivência, ser, na sequência do novo cálculo efetuado na aceção da presente decisão, reduzido em mais de 50 %, em relação ao montante do subsídio vitalício, direto ou de sobrevivência, ou da parte do subsídio vitalício da prestação de previdência pro rata, direta ou de sobrevivência, previstos para cada deputado pelo Regulamento em vigor à data de início do mandato parlamentar, o montante mínimo determinado nos termos do n.° 5 será acrescido de metade.
7. O Gabinete da Presidência, sob proposta do Colégio dos Deputados Questores, pode aumentar até ao máximo de 50 % o montante dos subsídios vitalícios, diretos e de sobrevivência, e a parte do subsídio vitalício das prestações de previdência pro rata, diretas e de sobrevivência, recalculados nos termos da presente decisão, a favor das pessoas que o solicitem e relativamente às quais estejam preenchidos os seguintes requisitos:
a) Não auferir outros rendimentos anuais de montante superior ao montante anual da assistência social, com exclusão dos eventualmente resultantes, seja a que título for, do bem imóvel destinado à habitação principal;
b) Padecer de doenças graves que exijam a administração de terapias vitais, devidamente comprovadas por documentos emitidos por estabelecimentos públicos de saúde, ou sofrer de patologias que deem origem a situações de invalidez de 100 % reconhecidas pelas autoridades competentes.
8. A documentação que comprova o preenchimento dos requisitos previstos no n.° 7 deve ser apresentada pelo requerente com o pedido e, posteriormente, até 31 de dezembro de cada ano.»
III. Antecedentes do litígio
A. Novo cálculo das pensões de aposentação ou de sobrevivência pelo Parlamento
14. Os recorrentes são todos antigos membros do Parlamento, eleitos em Itália, ou membros sobrevivos da sua família, que beneficiam de pensões com base nos artigos 1.° e 2.° do anexo III da Regulamentação DSD, lidos em conjugação com o artigo 75.° das Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados.
15. Em conformidade com o artigo 2.°, n.° 1, do anexo III da Regulamentação DSD, o montante destas pensões é calculado com base nas regras de cálculo das pensões dos antigos deputados italianos. Esta disposição prevê que «[o] nível e as modalidades da pensão provisória são idênticos aos da pensão que recebem os membros da Câmara Baixa do Estado‑Membro pelo qual o deputado do Parlamento em questão foi eleito».
16. Segundo as indicações fornecidas pelo Parlamento no processo no Tribunal Geral, o montante das pensões dos deputados italianos foi calculado, até 2012, com base na duração e não no montante das contribuições pagas. A partir de 1 de janeiro de 2012, este sistema foi alterado a favor de um cálculo baseado nas contribuições. Todavia, uma vez que esta alteração dizia apenas respeito a direitos a pensão adquiridos após 1 de janeiro de 2012, esta não teve incidência na situação dos antigos membros italianos do Parlamento. Com efeito, dado que a Regulamentação DSD foi revogada na sequência da entrada em vigor do Estatuto dos Deputados, em 14 de julho de 2009, deixou de ser possível adquirir direitos a pensão com base no anexo III desta regulamentação.
17. No entanto, como o Parlamento também declarou no processo no Tribunal Geral, o Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana decidiu igualmente, mediante a adoção da Decisão n.° 14/2018, recalcular o montante das pensões dos antigos deputados italianos para o período anterior a 31 de dezembro de 2011 com base num sistema de caráter contributivo. Deste modo, a autoridade italiana competente reduziu consideravelmente as pensões de um grande número de antigos deputados italianos a partir de 1 de janeiro de 2019.
18. Em 16 de outubro de 2018, o Ufficio di Presidenza del Senato (Gabinete da Presidência do Senado, Itália) adotou uma regulamentação semelhante nova mediante a Decisão n.° 6/2018.
19. Como consequência, numerosos interessados impugnaram a Decisão n.° 14/2018 no Consiglio di giurisdizione della Camera dei deputati (Conselho de Jurisdição da Câmara dos Deputados, Itália) e a Decisão n.° 6/2018 na instância competente do Senado italiano.
20. Os recorrentes nos processos C‑198/21 P e C‑391/21 P, bem como uma parte dos recorrentes no processo C‑725/20 P, já recebiam as suas pensões de aposentação antes da entrada em vigor do Estatuto dos Deputados, em 14 de julho de 2009; outros recorrentes no processo C‑725/20 P só receberam a sua pensão após a data de entrada em vigor desse estatuto. No entanto, todas as pensões a que se referem os presentes recursos já eram recebidas pelos seus beneficiários no momento da adoção da Decisão n.° 14/2018 pelo Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana.
21. Através de um comentário inserido nas folhas de pensão do mês de janeiro de 2019, o Parlamento advertiu os recorrentes de que o montante das suas pensões poderia ser revisto em execução das recentes decisões do Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana e do Senado e que esse novo cálculo poderia, eventualmente, dar origem à recuperação de quantias indevidamente pagas.
22. Por nota não datada do chefe da Unidade «Remuneração e Direitos Sociais dos Deputados» da Direção‑Geral (DG) das Finanças do Parlamento, anexada às folhas de pensão dos recorrentes do mês de fevereiro de 2019, o Parlamento advertiu estes últimos de que o seu Serviço Jurídico tinha confirmado a aplicabilidade automática da Decisão n.° 14/2018 à sua situação. Esta nota acrescentava que, logo que recebesse as informações necessárias da Camera dei deputati (Câmara dos Deputados, Itália), o Parlamento notificaria aos recorrentes a nova fixação do montante da sua pensão e procederia à recuperação da eventual diferença, nos doze meses seguintes. Por último, a referida nota informava os recorrentes de que a fixação definitiva do montante da sua pensão seria determinada por um ato formal contra o qual seria possível apresentar uma reclamação com base no artigo 72.° das Medidas de Aplicação ou interpor um recurso de anulação com base no artigo 263.° TFUE.
23. Por notas de abril de 2019, o chefe da Unidade «Remuneração e Direitos Sociais dos Deputados» da DG das Finanças do Parlamento informou os recorrentes de que, como tinha anunciado na sua nota de fevereiro de 2019, o montante da sua pensão seria adaptado, nos termos do artigo 2.°, n.° 1, do anexo III da Regulamentação DSD, lido em conjugação com o artigo 75.° das Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados. As referidas notas especificavam igualmente que o montante das pensões dos recorrentes seria adaptado a partir de abril de 2019 (e com efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2019) em aplicação dos projetos de fixação dos novos montantes das pensões enviados em anexo a essa correspondência (a seguir «primeiro novo cálculo»). Por último, estas mesmas notas davam aos recorrentes um prazo de 30 dias, a contar da respetiva receção, para apresentarem as suas observações. Na falta de tais observações, os efeitos dessas notas seriam considerados definitivos e implicariam, nomeadamente, a restituição dos montantes indevidamente recebidos relativos aos meses de janeiro a março de 2019.
24. Em 23 de maio de 2019, E. Falqui, recorrente no processo C‑391/21 P, transmitiu as suas observações ao Parlamento. Por carta de 8 de julho de 2019, o chefe da Unidade «Remuneração e Direitos Sociais dos Deputados» da DG das Finanças do Parlamento informou E. Falqui de que as suas observações não alteravam a posição do Parlamento e que, por conseguinte, o novo cálculo da sua pensão constante da nota de abril de 2019 se tornaria definitivo.
B. Tramitação processual no Tribunal Geral
25. Os recorrentes interpuseram recursos no Tribunal Geral, pedindo, nomeadamente, que esse tribunal se dignasse declarar inexistentes ou anular as notas mencionadas no n.° 23 das presentes conclusões ou, no que respeita a E. Falqui, a carta do Parlamento referida no n.° 24 das presentes conclusões (a seguir «decisões controvertidas»).
26. O Parlamento concluiu pedindo que o Tribunal Geral se dignasse negar provimento aos recursos por serem parcialmente inadmissíveis e parcialmente improcedentes.
27. Além disso, o Parlamento pediu ao Tribunal Geral que suspendesse a instância até que fosse proferida a decisão do Conselho de Jurisdição da Câmara dos Deputados sobre a validade da Decisão n.° 14/2018.
28. O Tribunal Geral indeferiu esse pedido, negou provimento aos recursos por Acórdãos de 15 de outubro de 2020, Coppo Gavazzi e o./Parlamento (T‑389/19 a T‑394/19, T‑397/19, T‑398/19, T‑403/19, T‑404/19, T‑406/19, T‑407/19, T‑409/19 a T‑414/19, T‑416/19 a T‑418/19, T‑420/19 a T‑422/19, T‑425/19 a T‑427/19, T‑429/19 a T‑432/19, T‑435/19, T‑436/19, T‑438/19 a T‑442/19, T‑444/19 a T‑446/19, T‑448/19, T‑450/19 a T‑454/19, T‑463/19 e T‑465/19, EU:T:2020:494) (a seguir «Acórdão Coppo Gavazzi»), de 10 de fevereiro de 2021, Santini e o./Parlamento (T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19 a T‑366/19, T‑372/19 a T‑375/19 e T‑385/19, EU:T:2021:78) (a seguir «Acórdão Santini»), e de 5 de maio de 2021, Falqui/Parlamento (T‑695/19, EU:T:2021:242) (a seguir «Acórdão Falqui) (a seguir, em conjunto, «acórdãos recorridos»), e condenou os recorrentes em primeira instância nas despesas.
IV. Tramitação processual no Tribunal de Justiça, pedidos das partes e novos desenvolvimentos após o encerramento da fase escrita do processo
29. Por petições apresentadas em 28 de dezembro de 2020 (processo C‑725/20 P), 29 de março de 2021 (processo C‑198/21 P) e 24 de junho de 2021 (processo C‑391/21 P), os recorrentes interpuseram recurso dos acórdãos recorridos no Tribunal de Justiça.
30. Os 34 recorrentes no processo C‑725/20 P, mencionados no anexo às presentes conclusões (6), impugnam o Acórdão Coppo Gavazzi na parte em que lhes diz respeito. Este acórdão foi proferido em 49 processos apensos; no que respeita aos 15 processos não referidos no anexo, os mesmos não são objeto do presente recurso.
31. Os recorrentes no processo C‑725/20 P concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– anular o Acórdão Coppo Gavazzi;
– remeter o processo T‑453/19, Panusa/Parlamento, ao Tribunal Geral para conhecer do mérito;
– anular as decisões impugnadas relativas aos outros recorrentes;
– condenar o Parlamento nas despesas das duas instâncias.
32. Os recorrentes no processo C‑198/21 P concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– anular o Acórdão Santini;
– consequentemente, anular todos os atos, comunicações e/ou decisões recorridas e julgar procedentes os pedidos formulados em primeira instância;
– condenar o Parlamento nas despesas relativas às duas instâncias.
33. Os recorrentes no processo C‑391/21 P concluem pedindo que o Tribunal de Justiça se digne:
– anular o Acórdão Falqui e, consequentemente, a decisão controvertida (e, se for caso disso, o projeto de decisão e o parecer do Serviço Jurídico em que a decisão se baseia), o que implica a obrigação do Parlamento de reembolsar das somas indevidamente retidas da pensão, e condenar o Parlamento nas despesas de ambas as instâncias.
34. Em cada um dos três processos, o Parlamento conclui pedindo ao Tribunal de Justiça que negue provimento aos recursos e condene os recorrentes nas despesas.
35. Após o encerramento da fase escrita nos presentes recursos, as partes apresentaram ao Tribunal de Justiça documentos sobre a evolução da metodologia utilizada, a nível italiano e do Parlamento, para o novo cálculo das pensões dos antigos deputados ou dos membros sobrevivos das suas famílias.
36. Trata‑se, antes de mais, das decisões das instâncias competentes da Câmara dos Deputados e do Senado italianos, perante as quais foram impugnadas as Decisões n.° 14/2018 e n.° 6/2018 (v. n.° 19, supra), nomeadamente, a Decisão n.° 4/2021 do Conselho de Jurisdição da Câmara dos Deputados, de 23 de dezembro de 2021, bem como a Decisão n.° 253/2021 do Consiglio di Garanzia del Senato (Conselho de Garantia do Senado, Itália), de 12 de janeiro de 2022.
37. Na sua Decisão n.° 4/2021, não definitiva, de 23 de dezembro de 2021, o Conselho de Jurisdição da Câmara dos Deputados declarou a Decisão n.° 14/2018 parcialmente ilegal. Esta declaração parcial de ilegalidade dizia respeito a determinadas modalidades do novo cálculo das pensões dos interessados. Em contrapartida, as restantes questões de direito suscitadas pelos recorrentes foram remetidas para decisão posterior.
38. Além disso, as partes informaram o Tribunal de Justiça da Decisão n.° 150/2022 da Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana, de 3 de março de 2022, que calcula novamente, com efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2019, as pensões dos antigos deputados italianos afetados pela Decisão n.° 14/2018, na sequência da Decisão n.° 4/2021 do Conselho de Jurisdição da Câmara dos Deputados.
39. Por último, as partes informaram o Tribunal de Justiça de que, na sequência da Decisão n.° 150/2022 do Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana, o Parlamento calculou novamente, também com efeitos retroativos a 1 de janeiro de 2019, as pensões dos recorrentes mediante decisões adotadas entre setembro e novembro (a seguir «segundo novo cálculo»).
40. Este segundo novo cálculo teve como resultado o facto de as pensões de certos recorrentes terem sido totalmente repostas no seu nível inicial, antes do primeiro novo cálculo. Em contrapartida, no que se refere a outros recorrentes, os montantes permaneceram inferiores aos montantes anteriores ao primeiro novo cálculo.
41. Uma parte dos recorrentes impugnou no Tribunal Geral as decisões do Parlamento relativas ao segundo novo cálculo das suas pensões na sequência da Decisão n.° 150/2022 do Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana (7). Estes processos encontram‑se atualmente suspensos até à decisão dos presentes recursos.
42. O Tribunal de Justiça suspendeu os presentes recursos até ao segundo novo cálculo das pensões dos recorrentes pelo Parlamento, na sequência da Decisão n.° 150/2022 do Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana, tendo‑os retomado em seguida.
43. O Tribunal de Justiça interrogou igualmente as partes sobre a questão de saber se, tendo em conta a substituição das decisões controvertidas pelas decisões do Parlamento, acima referidas nos n.os 39 a 42, relativas ao segundo novo cálculo das pensões dos recorrentes, os presentes recursos poderiam ter ficado desprovidos de objeto. Segundo todas as partes nos presentes recursos, tal não sucede no caso em apreço.
44. Em conformidade com o artigo 76.°, n.° 2, do Regulamento de Processo, o Tribunal de Justiça renunciou à realização de uma audiência.
V. Apreciação
45. Como já se referiu supra, os presentes recursos suscitam a questão de saber se o Tribunal Geral confirmou, com razão, que o Parlamento reduziu justificadamente, em aplicação da «regra de pensão idêntica» prevista ao abrigo dos artigos 1.° e 2.°, do anexo III da Regulamentação DSD, lidos em conjugação com o artigo 75.° das Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados, as pensões dos recorrentes, de que já eram beneficiários a partir de 1 de janeiro de 2019, após o Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana ter, por sua vez, decidido, mediante a Decisão n.° 14/2018, reduzir as pensões dos antigos deputados italianos a partir de 1 de janeiro de 2019.
46. Como também já foi referido anteriormente, coloca‑se, além disso, a questão de saber se os presentes recursos conservam o seu objeto e os recorrentes o seu interesse em agir, apesar de as decisões controvertidas terem sido, entretanto, substituídas pelas decisões do Parlamento, acima mencionadas nos n.os 39 a 42, relativas ao segundo novo cálculo das remunerações dos recorrentes.
47. A substituição, por si só, das decisões controvertidas não implica automaticamente a extinção do objeto do litígio nos presentes processos e do interesse em agir dos recorrentes.
48. A sua manutenção depende, antes, da questão de saber se é possível, no âmbito dos presentes recursos, determinar de forma conclusiva se alterações da legislação nacional, na aceção do artigo 2.°, n.° 1, do anexo III da Regulamentação DSD, lido em conjugação com o artigo 75.° das Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados, implicam automaticamente a alteração das pensões dos antigos membros do Parlamento afetados por essas regras (A).
49. Para responder a esta questão, há que começar por examinar a legalidade dos acórdãos recorridos à luz dos fundamentos invocados em apoio dos presentes recursos. A este respeito, constata‑se que o Tribunal Geral cometeu vários erros de direito, nomeadamente ao confirmar a compatibilidade da redução das pensões dos recorrentes com normas e princípios hierarquicamente superiores do direito da União (B).
50. Ao apreciar os recursos interpostos em primeira instância, importa, em seguida, analisar se é possível examinar tal compatibilidade independentemente do respetivo conteúdo da decisão nacional a aplicar pelo Parlamento no âmbito da «regra de pensão idêntica». Se tal não for possível, não haverá, devido à substituição das decisões controvertidas, que conhecer do mérito dos recursos interpostos no caso em apreço no Tribunal Geral (C).
A. Manutenção do objeto do litígio e do interesse em agir apesar da substituição das decisões controvertidas?
51. Tanto os recorrentes como o Parlamento consideram que, apesar da substituição das decisões controvertidas, os presentes recursos conservam o seu objeto e os recorrentes o seu interesse em agir. Com efeito, em comparação com as decisões controvertidas, as novas decisões adotadas pelo Parlamento limitaram‑se a alterar o montante das pensões dos recorrentes. Todavia, estas decisões baseiam‑se, em substância, na mesma conceção jurídica de que o Parlamento calculou novamente, com razão, as pensões dos recorrentes, primeiro com base na Decisão n.° 14/2018 e, em seguida, com base na Decisão n.° 150/2022 do Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana (v. n.° 38, supra). Por conseguinte, estes têm interesse em que o Tribunal de Justiça esclareça, no âmbito dos presentes processos, se esta aplicação dinâmica da «regra de pensão idêntica» é legal.
52. O interesse em agir e o objeto do litígio devem existir não só no momento da interposição do recurso, mas também perdurar até à prolação da decisão jurisdicional, sob pena de não conhecimento do mérito. Tal pressupõe que o recurso possa, pelo seu resultado, conferir um benefício à parte que o interpôs (8).
53. O Tribunal de Justiça já reconheceu, em diversas circunstâncias, que o interesse em agir de um recorrente não desaparece necessariamente pelo facto de o ato por este impugnado ter deixado de produzir efeitos no decurso da instância (9). Assim, pode continuar a existir um interesse em agir para evitar o risco de repetição da ilegalidade de que esse ato pretensamente padece (10). A manutenção desse interesse em agir deve ser apreciada à luz das circunstâncias do caso concreto (11). Em particular, quanto ao risco de repetição, deve demonstrar‑se de forma precisa e concreta a existência de um risco de repetição da ilegalidade invocada (12).
54. É certo que, à primeira vista, esta é a situação do caso em apreço. Com efeito, o Parlamento considera que está vinculado às alterações introduzidas no regime de pensões italiano e que, por conseguinte, deverá implementar futuras alterações, repetindo, assim, a alegada ilegalidade. Como referido no n.° 37, a Decisão n.° 4/2021 do Conselho de Jurisdição da Câmara dos Deputados, que declarou parcialmente ilegal a Decisão n.° 14/2018, ainda não é definitiva. Por conseguinte, é perfeitamente possível que haja uma nova alteração da legislação italiana, que será depois implementada pelo Parlamento, o que resultará numa repetição.
55. Além disso, a presente situação caracteriza‑se pelo facto de, em aplicação da Decisão n.° 150/2022 do Gabinete da Presidência da Câmara dos Deputados italiana (v. n.° 38, supra), o Parlamento já ter recalculado pela segunda vez o montante das pensões dos recorrentes em relação às decisões controvertidas iniciais, repetindo assim, uma vez mais, a ilegalidade invocada pelos recorrentes. Como é exposto no n.° 41, uma parte dos recorrentes impugnou no Tribunal Geral as novas decisões do Parlamento assim adotadas, tendo esse tribunal suspendido os processos em causa enquanto se aguarda pela decisão dos presentes recursos.
56. Por conseguinte, seria igualmente conforme com o princípio da economia processual esclarecer, na medida do possível, no âmbito dos presentes recursos, a questão fundamental de saber se o Parlamento podia recalcular novamente as pensões dos recorrentes em aplicação da Decisão n.° 14/2018 e da subsequente Decisão n.° 150/2022. Com efeito, nesse caso, o Tribunal Geral poderia ter em conta a solução adotada pelo Tribunal de Justiça no âmbito dos recursos interpostos das decisões que substituem as decisões controvertidas.
57. No entanto, tal pressupõe que seja possível clarificar esta questão fundamental no âmbito dos presentes recursos, sendo que esta situação depende, por sua vez, de saber se a questão, sobre se a remissão para o direito italiano é dinâmica, pode ser esclarecida no caso concreto, independentemente do conteúdo específico das regras e decisões italianas em causa do Parlamento. A análise que se segue demonstrará que tal não é possível.
58. Não obstante, esta análise revelará de que modo o Tribunal Geral, no âmbito do exame dos recursos atualmente pendentes contra as decisões que substituem as decisões controvertidas, e o Parlamento, na reapreciação da aplicabilidade das decisões nacionais no âmbito da «regra de pensão idêntica», devem proceder para agir em conformidade com o direito da União.
B. Quanto aos presentes recursos de decisões do Tribunal Geral
59. Segundo os recorrentes, o Tribunal Geral cometeu uma série de erros de direito ao confirmar, nos acórdãos recorridos, a legalidade das decisões controvertidas.
60. Em primeiro lugar, o Tribunal Geral ignorou o facto de que, a partir da entrada em vigor do Estatuto dos Deputados, a Regulamentação DSD deixou de constituir a base legal para a adoção de novas decisões (13)e cometeu um erro de direito ao admitir uma distinção entre, por um lado, o direito à pensão e, por outro, o direito ao seu montante (14) (1). Em seguida, o Tribunal Geral confirmou erradamente que a redução das pensões dos recorrentes operada pelas decisões controvertidas não era contrária aos princípios hierarquicamente superiores do direito da União (15) (2). Por último, o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao considerar que as decisões controvertidas tinham sido adotadas pelo órgão competente no seio do Parlamento (3) e que estavam suficientemente fundamentadas (16) (4). No processo C‑725/20 P, os recorrentes alegam igualmente que o Tribunal Geral errou ao declarar a inadmissibilidade do recurso interposto por I. Panusa (17) (5).
1. Quanto à base legal para a adoção das decisões controvertidas e à distinção entre o direito à pensão e o direito ao montante da pensão
61. Os recorrentes alegam que o Tribunal Geral ignorou o facto de que, a partir da entrada em vigor do Estatuto dos deputados, a Regulamentação DSD deixou de constituir a base legal para a adoção de novas decisões. Por outras palavras, a partir desse momento, a remissão para o direito italiano deixou de ser dinâmica. Além disso, os recorrentes consideram que o Tribunal Geral cometeu um erro ao distinguir entre a aquisição do direito à pensão e o direito ao montante da pensão.
62. Estas objeções devem ser rejeitadas.
63. Com efeito, o Tribunal Geral declarou corretamente que, embora, por força do artigo 74.° das Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados, a Regulamentação DSD tenha caducado à data da entrada em vigor desse Estatuto, ou seja, em 14 de julho de 2009, a «regra de pensão idêntica» prevista no anexo III da Regulamentação DSD permanecia, todavia, em vigor a título transitório, por força das disposições conjugadas dos artigos 74.° e 75.° das Medidas de Aplicação.
64. Além disso, o Tribunal Geral reconheceu corretamente que tanto o artigo 75.°, n.° 1, como o artigo 75.°, n.° 2, das Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados garantem aos interessados a continuação do pagamento da pensão (para aqueles deputados que já recebiam a pensão antes da entrada em vigor do Estatuto) ou a manutenção dos direitos correspondentes (para aqueles deputados que só receberam a pensão a partir de uma data posterior à entrada em vigor do Estatuto), «em conformidade com o anexo III da Regulamentação DSD». O artigo 2.°, n.° 1, deste anexo dispõe, como já foi referido, que «[o] nível e as modalidades da pensão provisória são idênticos aos da pensão que recebem os membros da Câmara Baixa do Estado‑Membro pelo qual o deputado do Parlamento em questão foi eleito».
65. Nesta base, o Tribunal Geral não cometeu um erro de direito ao declarar que, mesmo após a entrada em vigor do Estatuto dos Deputados, o nível e as modalidades das pensões dos interessados continuam, em princípio, a estar ligados ao nível e às modalidades das pensões auferidas pelos membros da Câmara‑Baixa dos Deputados do Estado‑Membro pelo qual os interessados foram eleitos (18).
66. Por conseguinte, a remissão para o regime nacional constante do artigo 2.°, n.° 1, do anexo III da Regulamentação DSD, lido em conjugação com o artigo 75.° das Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados, é, em princípio, dinâmica, na medida em que esta regra apenas confere aos membros do Parlamento em causa o direito a uma pensão de montante idêntico ao recebido pelos antigos deputados nacionais. Em contrapartida, como alegam os recorrentes a título subsidiário, este regime não garante, por si só, uma pensão ou o direito a uma pensão de um determinado montante, ou do montante que os interessados recebiam num dado momento, por exemplo, no momento da aquisição dos direitos.
67. A este respeito, é, antes de mais, lógico partir do princípio de que alterações do regime nacional também se podem traduzir numa alteração das remunerações dos antigos deputados ao Parlamento em causa. Com efeito, como o Tribunal Geral declarou corretamente, referindo‑se à formulação imperativa da disposição constante do artigo 2.°, do anexo III da Regulamentação DSD, o Parlamento não dispõe, em princípio, de nenhuma margem para um modo de cálculo autónomo das pensões dos interessados.
2. Quanto à compatibilidade da aplicação da Decisão n.° 14/2018 pelo Parlamento com normas e princípios hierarquicamente superiores do direito da União
68. No entanto, como o próprio Tribunal Geral reconheceu, tal só é válido sob reserva do respeito das normas hierarquicamente superiores do direito da União, incluindo os princípios gerais do direito e a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia. Com efeito, como o Tribunal Geral precisou, quando aplica o artigo 2.°, n.° 1, do anexo III da Regulamentação DSD, em conjugação com o artigo 75.° das Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados, o Parlamento, enquanto instituição da União, está obrigado, por força do artigo 51.°, n.° 1, da Carta, a respeitar as disposições desta última (19). Além disso, o regime dos antigos deputados italianos é incorporado no direito da União pela remissão constante desse anexo para efeitos da sua aplicação aos antigos deputados do Parlamento, e deve, portanto, ser conforme com as normas hierarquicamente superiores deste. Esta incorporação tem como consequência o facto de o Parlamento não poder simplesmente aplicar de forma automática uma regra nacional que possa constituir uma violação dos direitos adquiridos. Pelo contrário, o Parlamento deve apreciar, caso a caso, se pode aplicar uma redução suscetível de constituir uma violação dos direitos adquiridos, ou se essa redução é contrária a normas e princípios hierarquicamente superiores do direito da União.
69. Todavia, os recorrentes acusam o Parlamento de não ter procedido a essa apreciação antes da aplicação da Decisão n.° 14/2018 e de, ao aplicar automaticamente esta decisão, ter violado de forma desproporcionada os seus direitos adquiridos, desrespeitando assim os princípios da segurança jurídica e da proteção da confiança legítima, bem como o direito de propriedade (a) e o princípio da proporcionalidade (b). O Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao não ter em conta esta questão.
a) Quanto aos princípios da segurança jurídica, da proteção da confiança legítima e do direito de propriedade
70. É matéria de princípio que as leis modificativas de uma disposição legislativa se aplicam, salvo derrogação, aos efeitos futuros das situações nascidas na vigência da lei anterior. Só sucede diferentemente quanto às situações nascidas e definitivamente realizadas na vigência da norma anterior, as quais criam direitos adquiridos (20).
71. Um direito é considerado adquirido quando o seu facto gerador se produziu antes da alteração legislativa. Todavia, um direito cujo facto constitutivo não se realizou na vigência da legislação que foi alterada não é considerado um direito adquirido, mas apenas uma expectativa (21).
72. As pensões dos recorrentes em causa no presente processo, que foram objeto de redução, já não são, portanto, expectativas, mas sim direitos adquiridos. Com efeito, o facto gerador dos direitos dos recorrentes a essas remunerações, nomeadamente o respeito das condições de passagem à reforma e de pagamento da pensão, já estava preenchido, no caso dos recorrentes, aquando da adoção da Decisão n.° 14/2018, uma vez que estes já recebiam as suas pensões nessa data (v. n.° 20, supra) (22).
73. É certo que, como o Tribunal de Justiça já declarou, não existe um princípio do direito da União segundo o qual os direitos adquiridos não podem, em caso algum, ser alterados ou reduzidos. Todavia, esses direitos só podem ser alterados, em determinadas condições, se os interesses em jogo forem suficientemente ponderados entre si (23), ou seja, se o princípio da proporcionalidade for respeitado (24).
74. Do mesmo modo, embora o direito de propriedade, que inclui prestações sociais garantidas por lei, não garanta o direito a uma pensão de determinado montante, este só pode ser restringido se tal se justificar e for necessário por objetivos de interesse geral (25).
b) Quanto à proporcionalidade
75. No entanto, os recorrentes alegam que o Tribunal Geral errou ao confirmar, no caso em apreço, a compatibilidade das decisões controvertidas com o princípio da proporcionalidade, que já tinham posto em causa em primeira instância. As amplas restrições aos seus direitos são excessivas em relação aos objetivos prosseguidos e a medida italiana é incoerente, uma vez que visa especificamente os antigos deputados nacionais e lhes impõe sacrifícios desproporcionados em relação a outros pensionistas.
76. Com efeito, a Decisão n.° 14/2018 não introduz uma redução percentual das pensões ou taxa de solidariedade em causa. Pelo contrário, esta decisão procede a um novo cálculo retroativo completo dessas pensões com base num método de cálculo inteiramente novo e em novos critérios. Estes deixaram de se basear na remuneração auferida durante o mandato, mas sim nas contribuições pagas, sem, contudo, as ter suficientemente em conta.
77. Este novo cálculo impõe aos antigos deputados um encargo desproporcionado em comparação com outros pensionistas. Por exemplo, em Itália, foi instituído um regime contributivo, pela primeira vez, em 1995 e, também neste caso, apenas proporcionalmente, tendo apenas sido aplicado à maioria dos trabalhadores a partir de 2012. Em contrapartida, a Decisão n.° 14/2018 aplicou este regime, de forma retroativa, a antigos deputados a períodos muito anteriores (no caso dos antigos deputados ao Parlamento, a partir de 1979). Neste contexto, os recorrentes alegaram expressamente em primeira instância que a Decisão n.° 14/2018 era uma medida puramente simbólica, com motivações políticas, dirigida unicamente aos antigos deputados e destinada a «puni‑los», mas cujo potencial de poupança era insignificante em comparação com o défice orçamental italiano.
78. Segundo os recorrentes, o Parlamento deveria ter examinado estes elementos antes de lhes aplicar a Decisão n.° 14/2018. Na falta desse exame, é impossível analisar a compatibilidade da aplicação desta decisão com os princípios hierarquicamente superiores do direito da União e, em especial, com o princípio da proporcionalidade, bem como verificar se as reduções efetuadas atentam contra a própria essência dos direitos adquiridos dos recorrentes.
79. No entanto, o Parlamento não procedeu a esse exame e limitou‑se a confirmar a aplicabilidade «automática» da Decisão n.° 14/2018 aos recorrentes (v. n.° 22, supra). Ao aceitar esta situação, o Tribunal de Geral cometeu um erro de direito.
80. O recorrente no processo C‑391/21 P alega ainda que não existe uma relação suficiente entre, por um lado, as reduções aplicadas à remuneração dos recorrentes paga através do orçamento da União e, por outro, o objetivo prosseguido de execução de medidas de austeridade em benefício do orçamento italiano.
81. Este último argumento deve, por si só, ser rejeitado. Com efeito, como referido nos n.os 66 e 67, a regra contida nos artigos 1.° e 2.° do anexo III da Regulamentação DSD, lida em conjugação com o artigo 75.° das Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados, prevê que a remuneração dos antigos deputados ao Parlamento afetados por este regime seja igual à dos antigos deputados nacionais. Por conseguinte, em princípio, um objetivo legítimo à luz do direito nacional deve igualmente poder ser considerado um objetivo legítimo à luz da «regra de pensão idêntica».
82. No entanto, como o Tribunal de Justiça já demonstrou noutro contexto, a questão de saber se uma medida de redução de um Estado‑Membro é compatível com o direito da União e, em especial, proporcionada deve ser respondida no âmbito de uma análise completa do conteúdo específico dessa medida, da sua estrutura geral e do seu contexto.
83. Assim, no seu Acórdão de 27 de fevereiro de 2018, Associação Sindical dos Juízes Portugueses, o Tribunal de Justiça declarou que as medidas nacionais, na origem deste acórdão, destinadas a reduzir as remunerações em causa neste processo, previam uma redução limitada do montante da remuneração, até uma percentagem que variava em função do nível da mesma. Além disso, tais medidas não diziam apenas respeito aos recorrentes no processo principal, mas a diferentes titulares de cargos públicos e pessoas que exercem funções no setor público, entre os quais representantes dos poderes legislativo, executivo e judicial. O Tribunal de Justiça concluiu assim que as referidas medidas não foram especificamente adotadas para os recorrentes no processo principal, assemelhando‑se antes a medidas gerais que se destinam a que um conjunto de membros da função pública nacional contribua para o esforço de austeridade ditado pelos imperativos de redução do défice excessivo do orçamento do Estado‑Membro. Por último, o Tribunal considerou que as reduções em causa tinham caráter transitório (26).
84. No caso em apreço, nem o Parlamento nem o Tribunal Geral procederam a uma análise que satisfizesse este critério.
85. Assim, é certo que o Tribunal Geral começou por declarar corretamente que não era competente para examinar a conformidade da Decisão n.° 14/2018 com o direito italiano, mas sim para determinar se o Parlamento tinha violado o direito da União ao aplicar as disposições previstas por esta decisão (27). Isso implica verificar se a limitação em causa respeita, nomeadamente, o conteúdo essencial do direito de propriedade dos recorrentes, se responde a um objetivo de interesse geral e se é necessária para esse efeito (28).
86. Em seguida, porém, o Tribunal Geral considerou que o facto de o Parlamento não ter procedido a essa verificação é irrelevante nos processos em apreço. Com efeito, essa verificação não constitui uma formalidade processual obrigatória que o Parlamento devia cumprir antes de adotar as decisões controvertidas. Pelo contrário, importa apenas que os efeitos concretos dessas decisões não afetem o conteúdo essencial do direito de propriedade dos recorrentes (29).
87. Todavia, tal não sucede no caso em apreço, uma vez que as reduções prosseguem o objetivo legítimo de reduzir as despesas públicas do orçamento italiano, que a Decisão n.° 14/2018 contém duas cláusulas de desagravamento, uma das quais foi aplicada a vários recorrentes, e que os novos montantes das pensões e o seu modo de cálculo também estão relacionados com as contribuições e os mandatos individuais dos recorrentes (30). O Tribunal Geral referiu‑se igualmente a este exame relativo ao direito de propriedade no âmbito da sua análise da proporcionalidade das decisões controvertidas (31)e efetuou‑o no caso em apreço (32).
88. Os recorrentes alegam, com razão, que este raciocínio do Tribunal Geral enferma de vários erros de direito.
89. Deste modo, antes de mais, o Tribunal Geral considerou erradamente como irrelevante o facto de o Parlamento não ter examinado se a aplicação da Decisão n.° 14/2018 aos recorrentes violava princípios hierarquicamente superiores do direito da União, sendo a única questão pertinente saber se tal sucedia no caso concreto, o que o Tribunal Geral poderia simplesmente verificar por si mesmo. Este entendimento ignora o facto de que, como indicado no n.° 68, o legislador impôs ao Parlamento, através da remissão para o direito nacional no artigo 2.°, n.° 1, do anexo III da Regulamentação DSD, um dever autónomo de verificação. Daqui resulta que, no âmbito deste regime normativo, o Parlamento deve, antes de aplicar uma regulamentação nacional suscetível de provocar uma ingerência em direitos adquiridos, verificar se essa ingerência é compatível com normas e princípios hierarquicamente superiores do direito da União.
90. É certo que a afirmação do Tribunal Geral, segundo a qual o Parlamento não procedeu a essa verificação, é factualmente errada. Com efeito, o Serviço Jurídico do Parlamento procedeu a uma verificação sumária da proporcionalidade da Decisão n.° 14/2018. É o que resulta do n.° 13 do parecer deste serviço, que os recorrentes apresentaram no Tribunal Geral.
91. Todavia, o Parlamento não colocou este parecer à disposição dos recorrentes e, portanto, o Tribunal Geral incluiu‑o erradamente na fundamentação das decisões controvertidas (v., a este respeito, n.os 107 a 109, infra). Por conseguinte, o referido parecer não pode ser invocado como elemento de prova para efeitos do exame da compatibilidade da aplicação da Decisão n.° 14/2018 com o direito da União pelo Parlamento. Além disso, a verificação da proporcionalidade desta decisão pelo Serviço Jurídico é, em todo o caso, insuficiente. Com efeito, este último limitou‑se a indicar, num dos pontos do parecer, que a mesma decisão prevê um montante mínimo para as pensões e duas cláusulas de desagravamento. Tal verificação sumária não basta para demonstrar a conformidade com o direito da União da aplicação desta regulamentação nacional, como ilustra o exemplo referido no n.° 83. Para este efeito, importa, pelo contrário, verificar, no âmbito de uma análise completa da regulamentação nacional, se esta é não arbitrária, compreensível e coerente.
92. Porém, acima de tudo, o entendimento em causa do Tribunal Geral não tem em conta a sua própria competência. Com efeito, o juiz da União não pode, em qualquer hipótese, substituir pela sua própria fundamentação a do autor do ato impugnado (33).
93. Ora, a presente abordagem do Tribunal Geral equivale precisamente a essa substituição da fundamentação. Com efeito, a fim de julgar improcedentes os fundamentos invocados em primeira instância, o Tribunal Geral baseou‑se numa apreciação que não consta da fundamentação das decisões controvertidas e que vem, assim, preencher uma lacuna nesta fundamentação. Ora, agindo desta forma, o Tribunal Geral excedeu os limites da sua fiscalização (34).
94. Por último, o exame da compatibilidade das decisões controvertidas com o direito da União, nomeadamente no que respeita à proporcionalidade da medida nacional que deve ser aplicada por essas decisões, que o Tribunal Geral efetuou de forma autónoma sem se referir ao raciocínio do Parlamento a este respeito, é, em todo o caso, insuficiente à luz do critério acima exposto no n.° 83. Com efeito, como demonstra o exemplo aí referido e como já foi explicado no n.° 91, esse exame implica uma análise precisa e global da medida nacional a aplicar no seu contexto e dos seus efeitos concretos a fim de determinar se esta é não arbitrária, compreensível e coerente. A mera constatação geral de que a medida responde a um objetivo de economia de gestão financeira e que prevê cláusulas de desagravamento não é suficiente a este respeito.
95. Resulta do exposto que o Tribunal Geral cometeu vários erros de direito ao confirmar a compatibilidade das decisões controvertidas com as normas e os princípios hierarquicamente superiores do direito da União. Os fundamentos de recurso baseados neste aspeto devem, portanto, ser declarados procedentes.
96. Tendo em conta a importância central da compatibilidade das decisões controvertidas com o direito da União, a procedência destes fundamentos implica, por si só, a anulação dos acórdãos recorridos. Não obstante, tendo em conta, nomeadamente, os recursos pendentes no Tribunal Geral contra as decisões que substituem as decisões controvertidas (v. n.° 41, supra), importa igualmente examinar, a título subsidiário, os restantes fundamentos invocados pelos recorrentes.
3. Quanto à competência do autor das decisões controvertidas
97. Segundo os recorrentes nos processos C‑725/20 P e C‑198/21 P, o Tribunal Geral cometeu outro erro de direito ao confirmar a competência do chefe da Unidade «Remuneração e Direitos Sociais dos Deputados» da Direção‑Geral (DG) das Finanças do Parlamento para adotar as decisões controvertidas. Em primeira instância, os recorrentes sustentaram que estas decisões deveriam antes ter sido adotadas pela Mesa do Parlamento.
98. O Tribunal Geral fundamentou a rejeição desta acusação da seguinte forma:
«Ora, em resposta a uma questão escrita do Tribunal Geral, o Parlamento afirmou, com base em provas, que o chefe da Unidade “Remuneração e Direitos Sociais dos Deputados” da DG das Finanças dessa instituição tinha sido nomeado gestor orçamental subdelegado para a rubrica orçamental 1030, relativa às pensões de aposentação referidas no anexo III da Regulamentação DSD, pela Decisão FINS/2019‑01 do diretor‑geral das Finanças do Parlamento, de 23 de novembro de 2018. Por outro lado, em conformidade com o artigo 73.°, n.° 3, do Regulamento 2018/1046, a Decisão FINS/2019‑01 refere expressamente que esta subdelegação de competência autoriza o chefe da Unidade “Remuneração e Direitos Sociais dos Deputados” da DG das Finanças do Parlamento a estabelecer, nomeadamente, compromissos jurídicos e orçamentais, a liquidar despesas e a ordenar pagamentos, mas também a estabelecer previsões de créditos, a declarar a cobrança de direitos e a emitir ordens de cobrança» (35).
99. À luz destas considerações, o Tribunal Geral declarou que, «[c]ontrariamente ao que sustentam os recorrentes, o chefe da Unidade “Remuneração e Direitos Sociais dos Deputados” da DG das Finanças do Parlamento era, portanto, competente para adotar as decisões impugnadas» (36).
100. Todavia, o raciocínio do Tribunal Geral reproduzido no n.° 98, que se limita a retomar o conteúdo da Decisão FINS/2019‑01, não permite compreender as razões pelas quais o chefe de unidade era, segundo o Tribunal Geral, competente para adotar as decisões controvertidas. Em particular, do exposto não decorre por que razão a transferência de competências operada pela Decisão FINS/2019‑01 inclui, segundo o Tribunal Geral, a competência para fiscalizar a compatibilidade com o direito da União da aplicação de uma medida nacional de redução que constitui uma violação dos direitos adquiridos dos antigos deputados ao Parlamento. A resposta a esta questão não resulta tão‑pouco da simples leitura da Decisão FINS/2019‑01. Por conseguinte, a fundamentação apresentada pelo Tribunal Geral não permite, portanto, ao Tribunal de Justiça verificar se o Tribunal Geral confirmou justificadamente a competência do chefe de unidade em causa para adotar as decisões controvertidas. Esta fundamentação não permite, de facto, compreender as razões na base do entendimento do Tribunal Geral.
101. Daqui resulta que o acórdão recorrido enferma de falta de fundamentação, a qual deve ser examinada oficiosamente (37). Consequentemente, os argumentos apresentados pelos recorrentes são procedentes na medida em que alegam, com razão, que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao rejeitar os seus argumentos relativos à competência do autor das decisões controvertidas (38).
102. No entanto, o Tribunal de Justiça só poderia basear a anulação dos acórdãos recorridos nesta falta de fundamentação, constatada oficiosamente, se tivesse ouvido previamente as partes a esse respeito (39). Todavia, como já foi referido no n.° 96, uma vez que os acórdãos recorridos já devem ser anulados por outros motivos, tal audição não é necessária no caso em apreço.
4. Quanto à fundamentação das decisões controvertidas
103. Os recorrentes nos processos C‑725/20 P e C‑198/21 P sustentam ainda que o Tribunal Geral considerou erradamente que as decisões controvertidas estavam suficientemente fundamentadas. Pelo contrário, estas decisões estão viciadas por falta de fundamentação, uma vez o Parlamento não documentou nenhum exame da compatibilidade da aplicação da Decisão n.° 14/2018 com o direito da União.
104. O Tribunal Geral baseou a sua conclusão de que as decisões controvertidas estavam suficientemente fundamentadas essencialmente no facto de estas decisões permitirem identificar a sua base legal e a opinião do Parlamento, segundo a qual a Decisão n.° 14/2018 deve ser aplicada aos recorrentes por força do artigo 2.°, n.° 1, do anexo III da Regulamentação DSD, lido em conjugação com o artigo 75.° das Medidas de Aplicação do Estatuto dos Deputados (40).
105. Esta análise do Tribunal Geral baseia‑se na presunção de que o Parlamento não estava obrigado a proceder a um exame mais aprofundado da compatibilidade com o direito da União da aplicação da Decisão n.° 14/2018 aos recorrentes. Todavia, como acima se expõe no n.° 89, esta presunção é errada.
106. Pelo contrário, antes de adotar as decisões controvertidas, o Parlamento deveria ter examinado e fundamentado as razões pelas quais, em seu entender, estas decisões eram conformes com o direito da União hierarquicamente superior, nomeadamente com o princípio da proporcionalidade. Na falta de tais elementos, que teriam permitido ao Tribunal Geral exercer uma fiscalização da legalidade a este respeito sem substituir a apreciação do Parlamento pela sua própria apreciação (v. n.° 93, supra), a fundamentação das decisões controvertidas era insuficiente.
107. Tanto assim é que os recorrentes alegam, com razão, que o Tribunal Geral incluiu erradamente, na apreciação da fundamentação das decisões controvertidas, o Parecer do Serviço Jurídico do Parlamento, o qual abordava, embora de forma insuficiente, pelo menos de forma sumária, a proporcionalidade da Decisão n.° 14/2018 (v. n.os 90 e 91, supra) (41). Com efeito, esse parecer não acompanhava estas decisões e não foi colocado à disposição dos recorrentes pelo Parlamento. Estes só tiveram conhecimento do mesmo de forma indireta. Assim, a nota anexa às suas folhas de pensão do mês de fevereiro de 2019 (v. n.° 22, supra) e para a qual remetiam as decisões controvertidas limitava‑se a indicar que o Serviço Jurídico do Parlamento tinha confirmado a aplicabilidade automática da Decisão n.° 14/2018 aos recorrentes. No entanto, esta nota não continha nenhuma referência direta ao Parecer do Serviço Jurídico, nem nenhuma indicação de que, e onde, estava disponível (42).
108. É certo que a fundamentação de um ato deve ser apreciada à luz não apenas do seu teor literal, mas também do seu contexto (43). Ora, um documento, cuja existência é «adivinhada» pelos destinatários de uma decisão e que eles próprios devem obter, não pode ser qualificado de parte do contexto conhecido dessa decisão. Tal é válido mesmo no caso de os destinatários apresentarem o documento em causa no decurso do processo perante os órgãos jurisdicionais da União. Com efeito, mesmo que esta circunstância demonstre que obtiveram o documento a posteriori, tal não pode constituir a prova de que a decisão inicial estava suficientemente fundamentada à data da sua notificação aos destinatários, momento a partir do qual começa a correr o prazo para interposição de recurso.
109. Ao fiscalizar a legalidade de uma decisão, o juiz da União só pode tomar em consideração os esclarecimentos prestados pelo seu autor a posteriori se completarem uma fundamentação já em si mesma suficiente (44). No caso em apreço, porém, como acaba de ser exposto, a fundamentação inicial era precisamente insuficiente.
110. Em suma, a rejeição pelo Tribunal Geral da falta de fundamentação das decisões controvertidas enferma, portanto, de um erro de direito.
5. Quanto ao recurso interposto em primeira instância por I. Panusa
111. Por último, os recorrentes no processo C‑725/20 P alegam ainda que o Tribunal Geral cometeu um erro de direito ao julgar inadmissível o recurso interposto por I. Panusa em primeira instância, no processo T‑453/19, com fundamento em falta de interesse em agir pelo facto de a decisão controvertida não ter implicado a redução do montante da pensão de sobrevivência de I. Panusa (45).
112. No entanto, segundo os recorrentes, I. Panusa tem interesse em esclarecer a questão, suscitada na audiência no Tribunal Geral, de saber se a sua pensão de sobrevivência deve ser calculada com base no anexo I da Regulamentação DSD em vez do anexo III da mesma regulamentação, como tinha sido feito até agora. Com efeito, neste caso, a sua pensão de sobrevivência poderá ser mais elevada.
113. No entanto, como o Parlamento observa com razão, nada no Acórdão Coppo Gavazzi indica que I. Panusa tenha sustentado em primeira instância que a sua pensão de sobrevivência deveria ser calculada com base no anexo I da Regulamentação DSD. Tanto quanto se vislumbra, nenhum fundamento análogo é invocado por I. Panusa na petição apresentada em primeira instância. Quanto à referência feita por I. Panusa à audiência no Tribunal Geral, importa recordar que, em conformidade com o artigo 84.° do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, é proibido deduzir fundamentos novos no decurso da instância, a menos que tenham origem em elementos de direito e de facto que se tenham revelado durante o processo. Ora, I. Panusa não invoca nenhum desses elementos.
114. Nestas condições, a argumentação apresentada por I. Panusa no âmbito dos presentes recursos deve ser julgada inadmissível, uma vez que a dedução de fundamentos novos, que não foram objeto do processo em primeira instância, é inadmissível em sede de recurso (46).
6. Conclusão intermédia
115. Como consequência, todos os acórdãos recorridos em todos os processos apensos, que foram objeto destes acórdãos e dos presentes recursos, estão viciados por erros de direito e devem, por conseguinte, ser anulados, com exceção do Acórdão Coppo Gavazzi, na parte em que se refere ao processo T‑453/19, Panusa/Parlamento.
C. Quanto aos recursos no Tribunal Geral
116. Em conformidade com o artigo 61.°, primeiro parágrafo, segundo período, do Estatuto do Tribunal de Justiça da União Europeia, este tribunal pode, em caso de anulação da decisão do Tribunal Geral, decidir definitivamente o litígio, se este estiver em condições de ser julgado.
117. É o que sucede no caso em apreço.
118. Tal resulta, nomeadamente, da análise do fundamento de recurso, segundo o qual o Tribunal Geral confirmou erradamente que a redução das pensões dos recorrentes operada pelas decisões controvertidas não era contrária a princípios hierarquicamente superiores do direito da União e, em especial, ao princípio da proporcionalidade (v. n.os 75 a 95, supra).
119. Como resulta da análise deste fundamento, o Tribunal Geral cometeu um erro ao considerar irrelevante o facto de o Parlamento não ter procedido a um exame da compatibilidade da aplicação da Decisão n.° 14/2018 com o direito da União (v. n.° 89, supra). Pelo contrário, decorre da jurisprudência do Tribunal de Justiça que a conformidade de uma medida de redução de um Estado‑Membro com o direito da União deve ser examinada no âmbito de uma análise completa do conteúdo específico dessa medida, da sua estrutura geral e do seu contexto (v. n.os 82 e 83, supra).
120. Porém, desta jurisprudência decorre também necessariamente que essa análise deve ser efetuada caso a caso à luz da medida concreta em causa.
121. No entanto, como já foi explicado, a Decisão n.° 14/2018, transposta para as decisões controvertidas, foi, entretanto, alterada a nível nacional e as decisões controvertidas foram substituídas por novas decisões do Parlamento (v. n.os 35 a 41, supra). Por conseguinte, a análise da conformidade das decisões controvertidas com o direito da União já não é suscetível de conferir qualquer benefício aos recorrentes. Nestas condições, não há que conhecer dos recursos interpostos em primeira instância destas decisões.
122. Pelo contrário, no âmbito dos recursos interpostos das novas decisões do Parlamento (v. n.° 41, supra), o Tribunal Geral deverá verificar se, antes da adoção destas decisões, o Parlamento procedeu a uma análise suficiente da conformidade com o direito da União das novas regras italianas aplicadas por estas decisões. Se tal não se verificar no caso em apreço, o Tribunal Geral terá de anular as decisões em causa adotadas pelo Parlamento. Em seguida, o Parlamento poderá proceder à análise exigida e, caso confirme a conformidade da aplicação das regras nacionais com o direito da União, poderá adotar novas decisões para a aplicação destas regras aos antigos deputados em causa, que poderão, por sua vez, ser objeto de fiscalização pelo Tribunal Geral.
123. Como foi exposto no n.° 41, apenas uma parte dos recorrentes impugnou as novas decisões do Parlamento relativas ao segundo novo cálculo das suas remunerações. Se do exame dos respetivos recursos se concluir que estas decisões devem ser anuladas, o Parlamento deverá, todavia, analisar a conformidade do segundo novo cálculo com o direito da União não apenas em relação aos antigos deputados, que impugnaram esse segundo novo cálculo. Pelo contrário, por força do artigo 266.° TFUE, o Parlamento deverá analisar a conformidade com o direito da União da aplicação das novas regras italianas a todos os deputados em causa e, se for caso disso, alterar em conformidade todas as decisões que lhes dizem respeito. Com efeito, seria ilegal se o Parlamento continuasse a pagar remunerações reduzidas a antigos deputados, pelo menos para o futuro, apesar de o juiz da União ter declarado a ilegalidade das respetivas reduções, ainda que relativamente a outros antigos deputados.
D. Conclusão intermédia
124. Resulta das considerações precedentes que não há que conhecer dos recursos interpostos pelos recorrentes no Tribunal Geral, com exceção do recurso interposto no processo T‑453/19.
VI. Quanto às despesas
A. Quanto às despesas relativas aos recursos de decisões do Tribunal Geral
125. Nos termos do artigo 184.°, n.° 2, do seu Regulamento de Processo, se o recurso for julgado improcedente ou for julgado procedente e o Tribunal de Justiça decidir definitivamente o litígio, o Tribunal de Justiça decidirá igualmente sobre as despesas. O artigo 138.°, n.° 1, desse regulamento, aplicável aos processos de recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.° 1, do referido regulamento, dispõe que a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
126. Tendo o Parlamento sido vencido em relação aos recorrentes, com exceção de I. Panusa, há que condená‑lo a suportar as suas próprias despesas, bem como as dos recorrentes, com exceção de I. Panusa, no âmbito dos presentes recursos, em conformidade com os pedidos destes últimos. Em contrapartida, I. Panusa suportará as suas próprias despesas e deve ser condenada nas despesas pro rata efetuadas pelo Parlamento no âmbito do processo de recurso interposto por I. Panusa.
B. Quanto às despesas relativas aos processos em primeira instância
127. Uma vez que os acórdãos recorridos devem ser anulados, o Tribunal de Justiça decide igualmente sobre a repartição das despesas relativas aos processos em primeira instância, com exceção do processo T‑453/19, Panusa/Parlamento, ao qual continua a ser aplicável a decisão sobre as despesas em primeira instância.
128. O artigo 149.° do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 190.°, n.° 1, do mesmo regulamento, dispõe que, se o Tribunal de Justiça considerar que o recurso ficou sem objeto e que já não há que conhecer do mérito do mesmo, o Tribunal decidirá igualmente sobre as despesas. Nos termos do artigo 142.° do Regulamento do Processo, aplicável aos recursos de decisões do Tribunal Geral por força do artigo 184.°, n.° 1, do mesmo regulamento, se não houver lugar a decisão de mérito, o Tribunal decide livremente sobre as despesas.
129. Embora a presente análise tenha demonstrado que já não havia que conhecer dos processos em primeira instância, também demonstrou que o Tribunal Geral tinha confirmado erradamente a legalidade das decisões controvertidas, apesar de o Parlamento não ter procedido a um exame da compatibilidade dessas decisões com o direito da União. Tendo em conta o que precede, há que condenar o Parlamento a suportar as suas próprias despesas, bem como as despesas dos recorrentes, com exceção de I. Panusa, nos processos em primeira instância.
VII. Conclusão
130. Pelo exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo no processo C‑725/20 P:
1) Os n.os 2 e 3 do dispositivo do Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 15 de outubro de 2020, Coppo Gavazzi e o./Parlamento (T‑389/19 e o., EU:T:2020:494), são anulados na parte em que dizem respeito a todos os recorrentes referidos no anexo às presentes conclusões, com exceção de I. Panusa.
2) Não há que conhecer do mérito do litígio que deu origem aos recursos interpostos em primeira instância nos processos enumerados no anexo às presentes conclusões, com exceção do processo T‑453/19.
3) É negado provimento ao recurso no processo C‑725/20 P na parte em que diz respeito a I. Panusa.
4) O Parlamento suportará as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelos recorrentes em ambas as instâncias, com exceção das despesas de I. Panusa e das despesas pro rata por ele efetuadas no processo de recurso interposto por I. Panusa.
5) I. Panusa suportará as suas próprias despesas relativas ao recurso da decisão do Tribunal Geral e as despesas pro rata efetuadas pelo Parlamento no seu processo de recurso.
131. Além disso, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo no processo C‑198/21 P:
1) O Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 10 de fevereiro de 2021, Santini e o./Parlamento (T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19 a T‑366/19, T‑372/19 a T‑375/19 e T‑385/19, EU:T:2021:78), é anulado.
2) Não há que conhecer do litígio que deu origem aos recursos interpostos em primeira instância nos processos T‑345/19, T‑346/19, T‑364/19 a T‑366/19, T‑372/19 a T‑375/19 a T‑385/19.
3) O Parlamento suportará as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelos recorrentes em ambas as instâncias.
132. Por último, proponho ao Tribunal de Justiça que decida do seguinte modo no processo C‑391/21 P:
1) O Acórdão do Tribunal Geral da União Europeia de 5 de maio de 2021, Falqui/Parlamento (T‑695/19, EU:T:2021:242), é anulado.
2) Não há que conhecer do litígio que deu origem ao recurso interposto em primeira instância no processo T‑695/19.
3) O Parlamento suportará as suas próprias despesas, bem como as despesas efetuadas pelo recorrente em ambas as instâncias.