Προσωρινό κείμενο
ΠΡΟΤΑΣΕΙΣ ΤΟΥ ΓΕΝΙΚΟΥ ΕΙΣΑΓΓΕΛΕΑ
JEAN RICHARD DE LA TOUR
της 11ης Ιανουαρίου 2024 (1)
Υπόθεση C-808/21
Ευρωπαϊκή Επιτροπή
κατά
Τσεχικής Δημοκρατίας
«Παράβαση κράτους μέλους – Ιθαγένεια της Ένωσης – Άρθρο 22 ΣΛΕΕ – Δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος κατοικίας υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους μέλους – Πολίτες της Ένωσης οι οποίοι κατοικούν στην Τσεχική Δημοκρατία χωρίς να έχουν τσεχική ιθαγένεια – Έλλειψη δικαιώματος συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα – Υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό όρους διαφορετικούς από τους προβλεπόμενους για τους ημεδαπούς – Άρθρο 10 ΣΕΕ – Αρχή της δημοκρατίας – Χάρτης των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης – Άρθρα 12, 39 και 40 – Δικαιολόγηση – Άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ»
Περιεχόμενα
I. Εισαγωγή
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η Συνθήκη ΛΕΕ
2. Ο Χάρτης
3. Η οδηγία 93/109/ΕΚ
4. Η οδηγία 94/80/ΕΚ
Β. Το τσεχικό δίκαιο
1. Ο νόμος περί πολιτικών κομμάτων
2. Ο νόμος περί των εκλογών των δημοτικών συμβουλίων
3. Ο νόμος περί των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
III. Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
IV. Τα αιτήματα των διαδίκων
V. Ανάλυση
Α. Επί της ενστάσεως απαραδέκτου την οποία προβάλλει η Τσεχική Δημοκρατία
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
2. Εκτίμηση
Β. Επί της ουσίας
1. Επί της βάσεως της προσφυγής λόγω παραβάσεως
α) Επιχειρηματολογία των διαδίκων
1) Η Επιτροπή
2) Η Τσεχική Δημοκρατία
β) Εκτίμηση
2. Επί της ύπαρξης περιορισμού της άσκησης των εκλογικών δικαιωμάτων
α) Επιχειρηματολογία των διαδίκων
1) Η Επιτροπή
2) Η Τσεχική Δημοκρατία
β) Εκτίμηση
3. Επί της δικαιολόγησης του περιορισμού της συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα
α) Επιχειρηματολογία των διαδίκων
1) Η Επιτροπή
2) Η Τσεχική Δημοκρατία
3) Η παρεμβαίνουσα Δημοκρατία της Πολωνίας
β) Εκτίμηση
VI. Επί των δικαστικών εξόδων
VII. Πρόταση
VIII. Παράρτημα Ι: Οι κανόνες περί χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων στην Τσεχία, όπως τους εκθέτει η Επιτροπή
IX. Παράρτημα II: Οι πληροφορίες που προσκόμισε η Τσεχική Δημοκρατία σχετικά με την κατάρτιση των καταλόγων υποψηφίων και τους εκλεγέντες υποψηφίους στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές
I. Εισαγωγή
1. Με την προσφυγή που ασκεί κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 258 ΣΛΕΕ και με βάση το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο να διαπιστώσει ότι η Τσεχική Δημοκρατία παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ καθότι, επειδή δεν αναγνωρίζει το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα στους πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης που δεν έχουν τσεχική ιθαγένεια, αλλά κατοικούν στο έδαφός της (2), οι πιθανότητες των πολιτών αυτών να εκλεγούν στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου είναι μειωμένες σε σχέση με τις πιθανότητες των Τσέχων υπηκόων (3).
2. Με τις παρούσες προτάσεις θα εκθέσω τους λόγους για τους οποίους η άποψη της Τσεχικής Δημοκρατίας ότι δεν χωρεί άλλη ερμηνεία πλην της γραμματικής όσον αφορά το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, καθότι πρόκειται για διάταξη που ρυθμίζει μόνον τους νόμιμους όρους άσκησης του δικαιώματος του εκλέγεσθαι, δεν μπορεί να γίνει δεκτή, ενώ, αντιθέτως, η συστηματική και τελολογική ανάλυση των υποχρεώσεων που απορρέουν από την ως άνω διάταξη οδηγεί στο συμπέρασμα ότι είναι βάσιμη η αιτίαση της Επιτροπής περί προσβολής της πραγματικής δυνατότητας άσκησης του δικαιώματος του εκλέγεσθαι.
II. Το νομικό πλαίσιο
Α. Το δίκαιο της Ένωσης
1. Η Συνθήκη ΛΕΕ
3. Το άρθρο 20 ΣΛΕΕ έχει ως εξής:
«1. Θεσπίζεται ιθαγένεια της Ένωσης. Πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται και δεν αντικαθιστά την εθνική ιθαγένεια.
2. Οι πολίτες της Ένωσης έχουν τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που προβλέπονται στις Συνθήκες. Έχουν μεταξύ άλλων:
[...]
β) το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου καθώς και στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους,
[...]
Τα δικαιώματα αυτά ασκούνται υπό τους όρους και εντός των ορίων που ορίζονται από τις Συνθήκες και από τα μέτρα που θεσπίζονται για την εφαρμογή τους.»
4. Το άρθρο 22 ΣΛΕΕ προβλέπει τα εξής:
«1. Κάθε πολίτης της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι διατάξεις αυτές μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος.
2. Με την επιφύλαξη των διατάξεων του άρθρου 223, παράγραφος 1[,] και των διατάξεων που θεσπίζονται προς εφαρμογή του, κάθε πολίτης της Ένωσης που κατοικεί σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοος έχει το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στο κράτος μέλος της κατοικίας του, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους. Το δικαίωμα αυτό ασκείται με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο, αποφασίζοντας ομόφωνα σύμφωνα με ειδική νομοθετική διαδικασία και μετά από διαβούλευση με το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο. Οι διατάξεις αυτές μπορούν να προβλέπουν παρεκκλίσεις όταν αυτό δικαιολογείται λόγω ειδικών προβλημάτων σε ένα κράτος μέλος.»
2. Ο Χάρτης
5. Το άρθρο 12 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (4), το οποίο επιγράφεται «Ελευθερία του συνέρχεσθαι και του συνεταιρίζεσθαι», έχει ως εξής:
«1. Κάθε πρόσωπο έχει δικαίωμα στην ελευθερία του συνέρχεσθαι ειρηνικώς και στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι σε όλα τα επίπεδα, ιδίως στον πολιτικό και τον συνδικαλιστικό τομέα καθώς και στους τομείς που αναφέρονται στον πολίτη, πράγμα που συνεπάγεται το δικαίωμα κάθε προσώπου να ιδρύει με άλλους συνδικαλιστικές ενώσεις και να προσχωρεί σε αυτές για την υπεράσπιση των συμφερόντων του.
2. Τα πολιτικά κόμματα, στο επίπεδο της Ένωσης, συμβάλλουν στην έκφραση της πολιτικής βούλησης των πολιτών της Ένωσης.»
3. Η οδηγία 93/109/ΕΚ
6. Η τέταρτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 93/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 6ης Δεκεμβρίου 1993, για τις λεπτομέρειες άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου από τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι (5), διαλαμβάνει τα εξής:
«[...] το άρθρο 8 Β παράγραφος 2 της συνθήκης ΕΚ αφορά μόνον τη δυνατότητα ασκήσεως του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, με την επιφύλαξη της θέσης σε εφαρμογή του άρθρου 138 παράγραφος 3 της συνθήκης ΕΚ, που προβλέπει τη θέσπιση ενιαίας διαδικασίας σε όλα τα κράτη μέλη για τις εκλογές αυτές- ότι έχει, κυρίως στόχο την κατάργηση της προϋπόθεσης της ιθαγένειας, η οποία, σήμερα, απαιτείται στα περισσότερα κράτη μέλη για την άσκηση αυτών των δικαιωμάτων».
7. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής προβλέπει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις λεπτομέρειες σύμφωνα με τις οποίες οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε ένα κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι μπορούν να ασκούν σε αυτό το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.»
4. Η οδηγία 94/80/ΕΚ
8. Η πέμπτη αιτιολογική σκέψη της οδηγίας 94/80/ΕΚ του Συμβουλίου. της 19ης Δεκεμβρίου 1994, περί λεπτομερών κανόνων άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές από τους πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι (6), διαλαμβάνει τα εξής:
«[...] το αντικείμενο του άρθρου 8 Β παράγραφος 1 της συνθήκης είναι όλοι οι πολίτες της Ένωσης, ανεξάρτητα αν είναι ή όχι υπήκοοι του κράτους μέλους κατοικίας, να μπορούν να ασκούν το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές υπό τις ίδιες προϋποθέσεις· ότι, κατά συνέπεια, είναι αναγκαίο οι προϋποθέσεις, και ιδίως όσες συνδέονται με τη διάρκεια και την απόδειξη της κατοικίας που ισχύουν για τους αλλοδαπούς, να ταυτίζονται με εκείνες που εφαρμόζονται, κατά περίπτωση, για τους ημεδαπούς του οικείου κράτους μέλους· ότι οι πολίτες της Ένωσης που δεν έχουν την υπηκοότητα του εν λόγω κράτους μέλους δεν πρέπει να υπόκεινται σε ειδικές προϋποθέσεις εκτός εάν, κατ’ εξαίρεση, η διαφορετική μεταχείριση ημεδαπών και αλλοδαπών δικαιολογείται υπό συγκεκριμένες περιστάσεις διαφοροποιούσες τους δεύτερους έναντι των πρώτων».
9. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, της οδηγίας αυτής προβλέπει τα εξής:
«Η παρούσα οδηγία θεσπίζει τις διατυπώσεις σύμφωνα με τις οποίες οι πολίτες της Ένωσης που κατοικούν σε κράτος μέλος του οποίου δεν είναι υπήκοοι μπορούν να ασκούν σε αυτό το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι κατά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές.»
Β. Το τσεχικό δίκαιο
1. Ο νόμος περί πολιτικών κομμάτων
10. Το άρθρο 1, παράγραφος 1, του zákon č. 424/1991 Sb., o sdružování v politických stranách a v politických hnutích (νόμου 424/1991 περί του συνεταιρίζεσθαι σε πολιτικά κόμματα και πολιτικά κινήματα), της 2ας Οκτωβρίου 1991, όπως τροποποιήθηκε (7), προβλέπει τα εξής:
«Οι πολίτες έχουν το δικαίωμα του συνεταιρίζεσθαι σε πολιτικά κόμματα και πολιτικά κινήματα (στο εξής: κόμματα και κινήματα). Η άσκηση του εν λόγω δικαιώματος παρέχει στους πολίτες τη δυνατότητα να μετέχουν στην πολιτική ζωή της κοινωνίας, ειδικότερα στη σύσταση των νομοθετικών σωμάτων και των οργάνων των φορέων περιφερειακής και τοπικής αυτοδιοίκησης [...]».
11. Το άρθρο 2, παράγραφος 3, του νόμου αυτού ορίζει τα εξής:
«Κάθε πολίτης ο οποίος έχει συμπληρώσει το 18ο έτος της ηλικίας του μπορεί να μετέχει σε κόμμα ή κίνημα· μπορεί, εντούτοις, να μετέχει σε ένα μόνο κόμμα ή κίνημα.»
2. Ο νόμος περί των εκλογών των δημοτικών συμβουλίων
12. Το άρθρο 20, παράγραφος 1, του zákon č. 491/2001 Sb., o volbách do zastupitelstev obcí a o změně některých zákonů (νόμου 491/2001 περί των εκλογών των δημοτικών συμβουλίων και περί τροποποιήσεως ορισμένων νόμων), της 6ης Δεκεμβρίου 2001, όπως τροποποιήθηκε (8), ορίζει τα εξής:
«Δυνάμει του παρόντος νόμου, εκλογικό κόμμα μπορούν να συνιστούν τα καταχωρισμένα πολιτικά κόμματα και πολιτικά κινήματα [...], των οποίων οι δραστηριότητες δεν έχουν ανασταλεί, καθώς και οι συνασπισμοί των κομμάτων αυτών, των ανεξάρτητων υποψηφίων, των ενώσεων ανεξάρτητων υποψηφίων ή των ενώσεων πολιτικών κομμάτων ή πολιτικών κινημάτων και ανεξάρτητων υποψηφίων.»
3. Ο νόμος περί των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου
13. Το άρθρο 21, παράγραφος 1, του zákon č. 62/2003 Sb., o volbách do Evropského parlamentu a o změně některých zákonů (νόμου 62/2003 περί των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και περί τροποποιήσεων ορισμένων νόμων) (9), της 18ης Φεβρουαρίου 2003, ορίζει τα εξής:
«Οι κατάλογοι των υποψηφίων στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου μπορούν να υποβάλλονται από καταχωρισμένα πολιτικά κόμματα και πολιτικά κινήματα των οποίων οι δραστηριότητες δεν έχουν ανασταλεί [...], καθώς και από τυχόν συνασπισμούς τους [...]».
14. Το άρθρο 22, παράγραφοι 2 και 3, του νόμου αυτού προβλέπει τα εξής:
«2) Ο κατάλογος των υποψηφίων πρέπει να συνοδεύεται από δικαιολογητικό που να πιστοποιεί την ιθαγένεια του υποψηφίου και από υπογεγραμμένη δήλωσή του ότι συγκατατίθεται στην υποψηφιότητά του, ότι, εξ όσων γνωρίζει, δεν συντρέχει στο πρόσωπό του οποιοδήποτε κώλυμα εκλογιμότητας, ότι τυχόν τέτοιο κώλυμα θα έχει εκλείψει κατά την ημέρα των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, και ότι δεν έχει ζητήσει να περιληφθεί σε άλλο κατάλογο υποψηφίων στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ούτε στην ημεδαπή ούτε σε άλλο κράτος μέλος. Η δήλωση θα πρέπει επίσης να αναγράφει τον τόπο κατοικίας του υποψηφίου ή, εάν είναι υπήκοος άλλου κράτους μέλους, τον τόπο διαμονής και την ημερομηνία γέννησής του. Η δήλωση του υποψηφίου μπορεί να συντάσσεται στην τσεχική γλώσσα ή σε γλώσσα εργασίας της Ένωσης [...] κατά το άρθρο 4.
3) Εάν ο υποψήφιος είναι υπήκοος άλλου κράτους μέλους, πέραν των πληροφοριών της παραγράφου 2, θα αναγράφεται στη δήλωσή του ο τόπος γέννησης και η διεύθυνση του τελευταίου τόπου διαμονής στο κράτος μέλος καταγωγής του, θα επισυνάπτεται δήλωση ότι δεν έχει εκπέσει του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στο κράτος μέλος καταγωγής του και θα επισυνάπτονται στον κατάλογο των υποψηφίων τα δικαιολογητικά που μνημονεύονται στην πρώτη περίοδο της παραγράφου 2.»
III. Η προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία
15. Το 2010 η Επιτροπή εξέτασε, στο πλαίσιο του συστήματος EU Pilot 1300/10/JUST, αν το γεγονός ότι το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα αναγνωρίζεται αποκλειστικώς και μόνον στους Τσέχους υπηκόους συνάδει με το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
16. Δεδομένου ότι οι πληροφορίες τις οποίες παρέσχε η Τσεχική Δημοκρατία δεν αρκούσαν για να άρουν αμφιβολίες της Επιτροπής όσον αφορά την παράβαση από το κράτος μέλος των υποχρεώσεων που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, στις 22 Νοεμβρίου 2012 η Επιτροπή απέστειλε στο κράτος μέλος προειδοποιητική επιστολή. Με τις παρατηρήσεις τις οποίες υπέβαλε στις 22 Ιανουαρίου 2013 σε απάντησή της προς την προειδοποιητική επιστολή, η Τσεχική Δημοκρατία αρνήθηκε κάθε παραβίαση του δικαίου της Ένωσης διαφωνώντας με τον τρόπο που η Επιτροπή ερμηνεύει το προαναφερθέν άρθρο και, ειδικότερα, την εκεί περιεχόμενη φράση «υπό τους ίδιους όρους». Υποστήριξε ότι το επίμαχο άρθρο δεν συνεπάγεται υποχρέωση των κρατών μελών να επιτρέπουν στους πολίτες άλλων κρατών μελών να είναι μέλη πολιτικών κομμάτων και να ιδρύουν πολιτικά κόμματα.
17. Στις 22 Απριλίου 2014 η Επιτροπή εξέδωσε αιτιολογημένη γνώμη με την οποία επανέλαβε ότι η Τσεχική Δημοκρατία είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ αρνούμενη να αναγνωρίσει στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης το δικαίωμα να ιδρύουν πολιτικό κόμμα ή πολιτικό κίνημα και το δικαίωμα να είναι μέλη πολιτικού κόμματος ή πολιτικού κινήματος.
18. Με την από 20 Ιουνίου 2014 απάντησή της, η Τσεχική Δημοκρατία αντέτεινε ότι τα μέτρα που είχε λάβει έπρεπε να θεωρηθούν σύμφωνα με την αρχή της αναλογικότητας και, επομένως, με το δίκαιο της Ένωσης.
19. Με έγγραφο της 2ας Δεκεμβρίου 2020 ο Ευρωπαίος Επίτροπος για τη Δικαιοσύνη ζήτησε από την Τσεχική Δημοκρατία να τον ενημερώσει για ενδεχόμενη μεταβολή της θέσης της ή για τυχόν νομοθετικές τροποποιήσεις με σκοπό τη διασφάλιση της άσκησης των επίμαχων δικαιωμάτων από τους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης.
20. Η Επιτροπή δεν έλαβε απάντηση στο ως άνω έγγραφο και, ως εκ τούτου, άσκησε την υπό κρίση προσφυγή περιορίζοντας το αντικείμενό της στην αναγνώριση της ιδιότητας του μέλους πολιτικού κόμματος αποκλειστικώς και μόνον στους Τσέχους υπηκόους. Η Επιτροπή διευκρίνισε ότι επιφυλάσσεται της δυνατότητάς της να εγείρει, στο πλαίσιο χωριστής διαδικασίας, το ζήτημα του δικαιώματος ίδρυσης πολιτικού κόμματος από «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης, για το οποίο είχε γίνει λόγος στα προγενέστερα στάδια της διαδικασίας.
IV. Τα αιτήματα των διαδίκων
21. Με την προσφυγή της, η Επιτροπή ζητεί από το Δικαστήριο:
– να διαπιστώσει ότι «η Τσεχική Δημοκρατία, αρνούμενη να χορηγήσει σε πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης, οι οποίοι δεν έχουν τσεχική ιθαγένεια αλλά κατοικούν στο έδαφος της Τσεχικής Δημοκρατίας, το δικαίωμα να είναι μέλη πολιτικού κόμματος ή να μετέχουν σε πολιτικό κίνημα [(10)], παρέβη τις υποχρεώσεις που υπέχει από το άρθρο 22 [ΣΛΕΕ]» και
– να καταδικάσει την Τσεχική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
22. Η Τσεχική Δημοκρατία ζητεί, κυρίως, την απόρριψη της προσφυγής ως απαράδεκτης και, επικουρικώς, την απόρριψή της ως αβάσιμης. Ζητεί επίσης να καταδικαστεί η Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.
23. Με διάταξη του Προέδρου του Δικαστηρίου της 19ης Μαΐου 2022, επιτράπηκε στη Δημοκρατία της Πολωνίας να παρέμβει υπέρ της Τσεχικής Δημοκρατίας.
24. Στο πλαίσιο αυτό, η Δημοκρατία της Πολωνίας υπέβαλε, με το υπόμνημα παρεμβάσεως, παρατηρήσεις σχετικές με την άσκηση των δικαιωμάτων που προβλέπονται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ, με τα εκλογικά δικαιώματα τα οποία το τσεχικό δίκαιο αναγνωρίζει στους πολίτες της Ένωσης όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, καθώς και με τις εξουσίες που απορρέουν από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ και από την «ιδιότητα του μέλους» πολιτικού κόμματος.
25. Η Επιτροπή καταλήγει, ολοκληρώνοντας τις παρατηρήσεις της επί των τριών αυτών σκελών της επιχειρηματολογίας του καθού κράτους μέλους, ότι εμμένει στα αιτήματα του δικογράφου της προσφυγής της.
V. Ανάλυση
26. Η Επιτροπή ισχυρίζεται, προς στήριξη της προσφυγής που άσκησε κατά της Τσεχικής Δημοκρατίας επικαλούμενη το άρθρο 22 ΣΛΕΕ και βάλλοντας κατά της εθνικής ρυθμίσεως που αναγνωρίζει το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα μόνον στους Τσέχους υπηκόους, ότι το καθού κράτος μέλος παραβαίνει την προαναφερθείσα διάταξη καθότι παραβιάζει την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, η οποία του επιβάλλει την υποχρέωση να διασφαλίζει στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης το δικαίωμα να είναι υποψήφιοι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τους ίδιους όρους με εκείνους που ισχύουν για τους δικούς του υπηκόους.
27. Η Επιτροπή υπογραμμίζει τη σημασία της δυνατότητας συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα στις εκλογές και τονίζει ειδικότερα ότι το άρθρο 12, παράγραφος 2, του Χάρτη ορίζει ότι, σε επίπεδο Ένωσης, τα πολιτικά κόμματα συμβάλλουν στην έκφραση της πολιτικής βούλησης των πολιτών της Ένωσης.
Α. Επί της ενστάσεως απαραδέκτου την οποία προβάλλει η Τσεχική Δημοκρατία
1. Επιχειρήματα των διαδίκων
28. Η Τσεχική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι, μολονότι η Επιτροπή στηρίζει τυπικώς την προσφυγή της στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ, εντούτοις, με το δικόγραφό της, κάνει λόγο για παράβαση πολλών άλλων διατάξεων του δικαίου της Ένωσης.
29. Το καθού κράτος μέλος θεωρεί ότι, ελλείψει επιχειρημάτων δυνάμενων να αντληθούν από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, το οποίο, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου (11), προβλέπει απλώς και μόνον ότι για το δικαίωμα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι ισχύει η αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, η Επιτροπή επικαλέστηκε στην πραγματικότητα, όσον αφορά το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα, παραβίαση της αρχής αυτής, η οποία κατοχυρώνεται στο άρθρο 18 ΣΛΕΕ, και παράβαση του άρθρου 12, παράγραφος 1, του Χάρτη.
30. Υπό τις συνθήκες αυτές, η βάση της προσφυγής είναι ακατανόητη και διαφορετική από εκείνη που εξετάστηκε στο πλαίσιο του σταδίου της διαδικασίας το οποίο προηγείται της άσκησης της προσφυγής. Συνακόλουθα, συντρέχει κίνδυνος να αποφανθεί το Δικαστήριο ultra petita.
31. Κατά την Επιτροπή, τόσο από το δικόγραφο της προσφυγής όσο και από τα αιτήματά της προκύπτει σαφώς ότι ο τσεχικός νόμος που αναγνωρίζει το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα μόνον στους Τσέχους υπηκόους δεν συμβιβάζεται με το άρθρο 22 ΣΛΕΕ και ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η ίδια οφείλει να εξετάσει και άλλους κανόνες του πρωτογενούς δικαίου, και δη τις διατάξεις του Χάρτη, προκειμένου να ληφθεί υπόψη το όλο νομικό πλαίσιο το οποίο συνδιαμορφώνουν οι διατάξεις των Συνθηκών και οι διατάξεις για τα θεμελιώδη δικαιώματα (12).
2. Εκτίμηση
32. Η Τσεχική Δημοκρατία θεωρεί ότι οι βάσεις της προσφυγής, όπως συνάγονται από τους ισχυρισμούς που προβάλλονται με το δικόγραφό της, είναι περισσότερες, εν αντιθέσει προς τα όσα διαλαμβάνονται στο κεφάλαιο των αιτημάτων της προσφυγής.
33. Κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (13):
– σύμφωνα με το άρθρο 120, στοιχείο γʹ, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου και τη σχετική με τη διάταξη αυτή νομολογία του, το δικόγραφο της προσφυγής πρέπει να προσδιορίζει το αντικείμενο της διαφοράς, τους ισχυρισμούς και τα επιχειρήματα που προβάλλονται, καθώς και συνοπτική έκθεση των εν λόγω ισχυρισμών. Η έκθεση των ισχυρισμών πρέπει να είναι αρκούντως σαφής και ακριβής προκειμένου να παρέχει τη δυνατότητα στον μεν καθού να προετοιμάσει την άμυνά του, στο δε Δικαστήριο να ασκήσει τον έλεγχό του. Επομένως, τα ουσιώδη πραγματικά και νομικά στοιχεία επί των οποίων στηρίζεται μια προσφυγή πρέπει να προκύπτουν κατά τρόπο λογικό και κατανοητό από το περιεχόμενο του δικογράφου της προσφυγής καθ’ εαυτό, τα δε προβαλλόμενα αιτήματα πρέπει να είναι διατυπωμένα με σαφήνεια ούτως ώστε να μην υπάρχει κίνδυνος για το Δικαστήριο να αποφανθεί ultra petita ή να παραλείψει να αποφανθεί επί κάποιας αιτιάσεως, και
– στο πλαίσιο προσφυγής ασκηθείσας δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ, οι αιτιάσεις πρέπει να εκτίθενται στην προσφυγή με συνοχή και ακρίβεια, έτσι ώστε να παρέχεται στο κράτος μέλος και στο Δικαστήριο η δυνατότητα να αντιληφθούν επακριβώς τη σημασία της προσαπτόμενης παραβάσεως του δικαίου της Ένωσης, στοιχείο που συνιστά απαραίτητη προϋπόθεση προκειμένου να μπορέσει το μεν κράτος να προβάλει λυσιτελώς τους αμυντικούς ισχυρισμούς του, το δε Δικαστήριο να διαπιστώσει την ύπαρξη της προβαλλομένης παραβάσεως.
34. Εν προκειμένω, από τους ισχυρισμούς που προβάλλονται με το δικόγραφο της προσφυγής προκύπτει, με σαφήνεια και σε συμφωνία προς την αιτιολογημένη γνώμη, ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, επί του οποίου στηρίζεται η προσφυγή, πρέπει να ερμηνευθεί εντός της όλης οικονομίας του και λαμβανομένων υπόψη των δεσμών που υφίστανται με τον Χάρτη και, ιδίως, με το άρθρο του 12, παράγραφος 1.
35. Συναφώς, η Επιτροπή υποστήριξε ότι, λαμβανομένου υπόψη του κεντρικού και θεμελιώδους ρόλου που διαδραματίζουν τα πολιτικά κόμματα στα εκλογικά συστήματα των κρατών μελών καθώς και όσον αφορά τη συμμετοχή στην πολιτική ζωή, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι πολίτης της Ένωσης μπορεί να είναι υποψήφιος στις εκλογές του κράτους κατοικίας του υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους εάν δεν μπορεί να παρουσιαστεί ως μέλος πολιτικού κόμματος στο συγκεκριμένο κράτος, εφόσον η κατάσταση αυτή έχει αρνητικό αντίκτυπο στο ενδεχόμενο εκλογής του.
36. Δεν προκύπτει, επομένως, ότι προβάλλεται ισχυρισμός περί παραβάσεως του άρθρου 12, παράγραφος 1, του Χάρτη (14).
37. Επιπλέον, η έλλειψη σαφήνειας για την οποία κάνει λόγο η Τσεχική Δημοκρατία συνδέεται μάλλον με τον τρόπο που η ίδια αναλύει τη βάση της προβαλλόμενης παραβάσεως, η οποία θα έπρεπε, κατά την καθής, να είναι το άρθρο 18 ΣΛΕΕ. Πρόκειται, επομένως, για έναν αμυντικό ισχυρισμό τον οποίο το κράτος μέλος μπόρεσε να προβάλει λυσιτελώς και ο οποίος πρέπει να κριθεί επί της ουσίας και όχι κατά το στάδιο της εξέτασης του παραδεκτού της προσφυγής.
38. Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να απορρίψει την ένσταση απαραδέκτου.
Β. Επί της ουσίας
1. Επί της βάσεως της προσφυγής λόγω παραβάσεως
α) Επιχειρηματολογία των διαδίκων
1) Η Επιτροπή
39. Το θεσμικό όργανο υπενθυμίζει ότι το άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και το άρθρο 22 ΣΛΕΕ επιτάσσουν ειδικώς οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης να μπορούν να είναι υποψήφιοι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου «υπό τους ίδιους όρους» (15) με τους ημεδαπούς. Η Επιτροπή αναγνωρίζει μεν ότι το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν διευκρινίζει με ποιους συγκεκριμένους τρόπους πρέπει να διασφαλίζεται η ίση μεταχείριση, εκτιμά όμως ότι η διάταξη επιβάλλει γενική και καθολική υποχρέωση ίσης μεταχείρισης. Ελλείψει εξαντλητικού καταλόγου απαιτήσεων, περιλαμβανομένης της σχετικής με τη συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα, η υποχρέωση αυτή σημαίνει ότι τα κράτη μέλη οφείλουν να μεριμνούν ώστε οι ισχύοντες κανόνες να επιτρέπουν στους πολίτες της Ένωσης να ψηφίζουν και να είναι υποψήφιοι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους τους.
40. Επομένως, προκειμένου να γίνει δεκτό ότι η ως άνω υποχρέωση εκπληρώνεται όντως, πρέπει να εξεταστεί το ζήτημα της ύπαρξης στο κράτος μέλος νομικών ή πραγματικών εμποδίων που καθιστούν αδύνατη ή δυσχερή, για τους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης, την υποβολή υποψηφιότητας με έναν από τους τρόπους που είναι τυπικώς διαθέσιμοι δυνάμει του εθνικού δικαίου (16).
41. Η Επιτροπή επικαλείται επίσης τη νομολογία του Δικαστηρίου κατά την οποία, πρώτον, τα κράτη μέλη είναι μεν επί του παρόντος αρμόδια να ρυθμίζουν τα σχετικά με τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου ζητήματα τα οποία δεν είναι εναρμονισμένα στο επίπεδο της Ένωσης, πλην όμως οφείλουν, όταν ασκούν την αρμοδιότητα αυτή, να τηρούν το δίκαιο της Ένωσης (17). Δεύτερον, εθνικό μέτρο το οποίο θα μπορούσε να περιορίσει την άσκηση των θεμελιωδών ελευθεριών που κατοχυρώνονται στη Συνθήκη μπορεί να δικαιολογείται από λόγο γενικού συμφέροντος, υπό το πρίσμα του δικαίου της Ένωσης, μόνον εάν είναι συμβατό με τα θεμελιώδη δικαιώματα τα οποία διασφαλίζει το δίκαιο της Ένωσης (18).
42. Συναφώς, η Επιτροπή υποστηρίζει ότι οι περιορισμοί της άσκησης του δικαιώματος ίδρυσης πολιτικού κόμματος και του δικαιώματος συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα συνιστούν σαφώς περιορισμούς του θεμελιώδους δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι που κατοχυρώνεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, του Χάρτη, το γράμμα του οποίου αντιστοιχεί σε εκείνο του άρθρου 11 της Ευρωπαϊκής Σύμβασης για την Προάσπιση των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (19).
43. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή θεωρεί ότι, λαμβανομένου υπόψη του κεντρικού και θεμελιώδους ρόλου που διαδραματίζουν τα πολιτικά κόμματα στα εκλογικά συστήματα των κρατών μελών, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι πολίτης της Ένωσης μπορεί να είναι υποψήφιος στις εκλογές του κράτους κατοικίας του υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους εάν δεν μπορεί να είναι υποψήφιος ως μέλος πολιτικού κόμματος στο κράτος αυτό.
44. Επομένως, η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι:
– σε όλα τα κράτη μέλη, τα πολιτικά κόμματα παραμένουν βασικός τρόπος συμμετοχής στην πολιτική ζωή και ο συνηθέστερος τρόπος υποβολής υποψηφιότητας στις εκλογές, και
– η σημασία των πολιτικών κομμάτων έχει αναγνωριστεί, ειδικότερα, με τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου των Δικαιωμάτων του Ανθρώπου (στο εξής: ΕΔΔΑ) (20) και υπογραμμιστεί στις κατευθυντήριες γραμμές για τη ρύθμιση των πολιτικών κομμάτων της Ευρωπαϊκής Επιτροπής για τη Δημοκρατία μέσω της Νομοθεσίας (επιτροπή της Βενετίας) (21).
45. Η Επιτροπή επισημαίνει επίσης ότι είναι πρόδηλο ότι δεν τυγχάνουν εφαρμογής εν προκειμένω οι διαλαμβανόμενοι στο άρθρο 11, παράγραφος 2, της ΕΣΔΑ λόγοι οι οποίοι μπορούν να δικαιολογήσουν περιορισμό της άσκησης του δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, και οι οποίοι πρέπει δυνάμει του άρθρου 52, παράγραφος 3, του Χάρτη να λαμβάνονται υπόψη.
46. Σε απάντηση στα επιχειρήματα σχετικά με την περιορισμένη εμβέλεια του άρθρου 22 ΣΛΕΕ η οποία συνδέεται με την αρμοδιότητα των κρατών μελών στον τομέα της πολιτικής δραστηριότητας (22), η Επιτροπή υποστηρίζει, πρώτον, ότι το πεδίο εφαρμογής των οδηγιών 93/109 και 94/80, που ρυθμίζουν ζητήματα διοικητικού ή διαδικαστικού χαρακτήρα σχετικά με τα επίμαχα εκλογικά δικαιώματα, δεν εξαντλεί την εμβέλεια της απαγόρευσης κάθε διάκρισης λόγω ιθαγένειας, η οποία απορρέει από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ. Το εν λόγω πεδίο εφαρμογής δεν μπορεί να αποτελέσει τη βάση ή τον λόγο περιοριστικής ερμηνείας της εμβέλειας του πρωτογενούς δικαίου (23). Επιπλέον, αφενός, τέτοια συλλογιστική θα κατέληγε στην αποδοχή δυσμενών διακρίσεων που θα αφορούσαν άλλους κανόνες, όπως αυτούς που σχετίζονται με την προεκλογική εκστρατεία και αφορούν, για παράδειγμα, συγκεντρώσεις ή αφισοκόλληση. Αφετέρου, η Τσεχική Δημοκρατία δεν μπορεί να συναγάγει από την απόφαση Eman και Sevinger (24) ότι έχει ως αντικείμενο τα εκλογικά δικαιώματα των υπηκόων άλλων κρατών μελών.
47. Δεύτερον, η Επιτροπή αμφισβητεί την άποψη ότι ο περιορισμός της πολιτικής δραστηριότητας των υπηκόων άλλων κρατών μελών μπορεί να γίνει δεκτός από το άρθρο 16 της ΕΣΔΑ (25), υπογραμμίζει δε ότι πρέπει πλέον να λαμβάνονται υπόψη η έννοια της «ιθαγένειας της Ένωσης» και τα δικαιώματα που συνδέονται με αυτήν. Επ’ αυτού, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι δεν αμφισβητεί τη δυνατότητα των κρατών μελών να λαμβάνουν μέτρα με σκοπό τον περιορισμό της συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης στις εθνικές βουλευτικές εκλογές, τονίζει όμως ότι η εμβέλεια των λαμβανομένων μέτρων δεν μπορεί να θίγει την ισότητα των όρων συμμετοχής των εν λόγω πολιτών στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Η Επιτροπή τονίζει επίσης ότι, πλην της Τσεχικής Δημοκρατίας και ενός ακόμη κράτους μέλους, κανένα άλλο κράτος μέλος δεν προβλέπει τέτοιο περιορισμό.
48. Τρίτον, όσον αφορά τη συνταγματική πτυχή του περιορισμού της συμμετοχής στα πολιτικά κόμματα λόγω της σημασίας τους σε εθνικό επίπεδο, την οποία η Τσεχική Δημοκρατία δικαιολογεί παραπέμποντας στην απόφαση του Nejvyšší správní soud (Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου, Τσεχική Δημοκρατία) (26), η Επιτροπή αναφέρει ότι, στη σκέψη 9 της αποφάσεως εκείνης, διευκρινίζεται ρητώς ότι αντικείμενο της διαδικασίας ήταν η απόφαση τροποποίησης του καταστατικού του οικείου κόμματος και όχι «φερόμενη προσβολή των δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης [...] όσον αφορά τους όρους συμμετοχής τους στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές». Επιπλέον, όσον αφορά το γεγονός ότι ο Listina základních práv a svobod (χάρτης των θεμελιωδών δικαιωμάτων και ελευθεριών), που αποτελεί μέρος της τσεχικής συνταγματικής τάξης, ερμηνεύεται από το Nejvyšší správní soud (Ανώτατο Διοικητικό Δικαστήριο) υπό την έννοια ότι απαγορεύεται η συμμετοχή στα πολιτικά κόμματα προσώπων που δεν είναι Τσέχοι πολίτες, η Επιτροπή παρατηρεί ότι το Ústavní soud (Συνταγματικό Δικαστήριο, Τσεχική Δημοκρατία) δεν έχει αποφανθεί επί της ερμηνείας αυτής, σε σχέση με την οποία οι νομικές απόψεις διίστανται (27).
2) Η Τσεχική Δημοκρατία
49. Κατά το καθού κράτος μέλος, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ δεν καλύπτει το ζήτημα της συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα. Η Τσεχική Δημοκρατία στηρίζεται, κατά πρώτον, στο ιστορικό θέσπισης και στη σταθερότητα του περιεχομένου της εν λόγω διατάξεως (28). Από τότε που τα εκλογικά δικαιώματα των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης αποτυπώθηκαν για πρώτη φορά στο πρωτογενές δίκαιο, με το άρθρο 8 B ΕΚ, όπως τροποποιήθηκε με τη Συνθήκη του Μάαστριχτ, έως τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, δυνάμει της οποίας περιλήφθηκαν στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ, η αναφορά στα δικαιώματα αυτά είναι διατυπωμένη με τον ίδιο τρόπο.
50. Κατά δεύτερον, η Τσεχική Δημοκρατία υποστηρίζει ότι η δική της ερμηνεία απορρέει από το γράμμα του άρθρου 22 ΣΛΕΕ και τη βούληση του νομοθέτη της Ένωσης η οποία δηλώνεται σαφώς στις αιτιολογικές σκέψεις των οδηγιών 93/109 και 94/80 (29). Σκοπός είναι η εξάλειψη κάθε όρου ιθαγένειας για την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι, χωρίς να εξετάζονται άλλες πτυχές, περιλαμβανομένων των όρων συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα (30). Επιπλέον, ο νομοθέτης της Ένωσης προέβλεψε ρητώς ότι, στο ζήτημα αυτό, πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η αρχή της αναλογικότητας.
51. Κατά τρίτον, η Τσεχική Δημοκρατία υπογραμμίζει ότι ο νομοθέτης της Ένωσης διευκρίνισε συγκεκριμένα στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ ότι τα επίμαχα δικαιώματα του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι ασκούνται «με την επιφύλαξη των λεπτομερέστερων διατάξεων που θεσπίζει το Συμβούλιο» (31). Πρόκειται, όμως, ακριβώς για τις λεπτομερέστερες διατάξεις των οδηγιών 93/109 και 94/80, οι οποίες επ’ ουδενί αναφέρονται στο ενδεχόμενο να έχει το προβλεπόμενο στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ δικαίωμα οποιονδήποτε αντίκτυπο στους όρους συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα.
52. Κατά τέταρτον, η συνακόλουθα περιορισμένη εμβέλεια του άρθρου 22 ΣΛΕΕ και των εκτελεστικών ρυθμίσεων της Ένωσης συνάδει πλήρως με το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ (32), όπου ορίζεται ότι η Ένωση σέβεται την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών η οποία είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική δομή τους. Η κανονιστική ρύθμιση σχετικά με τη λειτουργία των πολιτικών κομμάτων είναι ο ακρογωνιαίος λίθος των ως άνω δομών (33), το δε άρθρο 16 της ΕΣΔΑ αναγνωρίζει επίσης ότι τα συμβαλλόμενα μέρη μπορούν να επιβάλλουν περιορισμούς στην πολιτική δραστηριότητα των αλλοδαπών. Στο πλαίσιο αυτό, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ συνιστά εξαίρεση η οποία δεν πρέπει να ερμηνεύεται διασταλτικά, υπό την έννοια ότι καλύπτει κάθε πολιτική δραστηριότητα (34). Η επίκληση, εν προκειμένω από την Επιτροπή, του αριθμού των κρατών μελών που δεν έχουν λάβει τέτοια θέση είναι αλυσιτελής.
53. Επιπλέον, από τη νομολογία του ΕΔΔΑ, την οποία μνημονεύει η Επιτροπή, προκύπτει ότι η σημασία των πολιτικών κομμάτων είναι θεμελιώδους σημασίας για τις εκλογές σε εθνικό επίπεδο. Όπως, όμως, αναγνωρίζει η Επιτροπή, το δίκαιο της Ένωσης δεν εφαρμόζεται στο επίπεδο αυτό.
54. Τέλος, το δικαίωμα των κρατών μελών να επιφυλάσσουν στους υπηκόους τους και μόνον τη συμμετοχή στην πλατφόρμα-κλειδί για την άσκηση εθνικής πολιτικής δραστηριότητας, δηλαδή στα πολιτικά κόμματα, συνδέεται άμεσα με τη δυνατότητα περιορισμού των υποψηφιοτήτων για τις βουλευτικές εκλογές, την οποία η Επιτροπή αναγνωρίζει, και με τη δυνατότητα αποκλεισμού των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης από τις θέσεις των εκτελεστικών οργάνων των δήμων και των κοινοτήτων, σύμφωνα με τα προβλεπόμενα στο άρθρο 5, παράγραφος 3, της οδηγίας 94/80.
55. Με το υπόμνημα ανταπαντήσεως, η Τσεχική Δημοκρατία συμπληρώνει την επιχειρηματολογία που προβάλλει για να καταδείξει ότι η ουσιαστική νομική βάση της υπό κρίση προσφυγής θα πρέπει να είναι το άρθρο 18 ΣΛΕΕ (35). Αφενός, από την απόφαση Eman και Sevinger (36) η Τσεχική Δημοκρατία συνάγει ότι το συγκεκριμένο άρθρο εφαρμόζεται στα ζητήματα που εμπίπτουν στο δίκαιο της Ένωσης, από πλευράς της ύπαρξης ενδεχόμενης διάκρισης λόγω ιθαγένειας, όπως, για παράδειγμα, η προεκλογική διαφήμιση.
56. Αφετέρου, η Τσεχική Δημοκρατία εκτιμά ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, προκειμένου να επιλεγεί η εφαρμοστέα διάταξη του δικαίου της Ένωσης, μεταξύ εκείνης που θέτει τη γενική απαγόρευση των διακρίσεων και των ειδικών διατάξεων του πρωτογενούς δικαίου, πρέπει να ελέγχεται αν το ενδιαφερόμενο πρόσωπο έχει αποκτήσει «ιδιότητα» (37), προβλεπόμενη από ειδική διάταξη (38), όπως, μεταξύ άλλων, αυτήν του εργαζομένου κατά το άρθρο 45 ΣΛΕΕ ή του εγκατεστημένου προσώπου κατά το άρθρο 49 ΣΛΕΕ.
57. Ως εκ τούτου, κατά την Τσεχική Δημοκρατία, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ εφαρμόζεται σε «μετακινούμενο» πολίτη της Ένωσης μόνον όταν έχει την ιδιότητα εκλογέα ή υποψηφίου σε εκλογές. Η ιδιότητα του υποψηφίου δεν μπορεί να εξαρτάται από τη συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα εφόσον δεν διασφαλίζει ότι ο ενδιαφερόμενος θα περιληφθεί σε κατάλογο υποψηφίων (39).
β) Εκτίμηση
58. Η υπό κρίση προσφυγή αφορά τις συνέπειες που απορρέουν, όσον αφορά το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, από το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα το οποίο, κατά την τσεχική νομοθεσία, δεν αναγνωρίζεται στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης. Εμποδίζει άραγε, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, η απαγόρευση αυτή τους συγκεκριμένους πολίτες να ασκούν το δικαίωμα του εκλέγεσθαι στις προαναφερθείσες εκλογές «υπό τους ίδιους όρους» με τους Τσέχους υπηκόους, κατά την έννοια του άρθρου 22 ΣΛΕΕ;
59. Στο παρόν στάδιο εξέλιξης του δικαίου της Ένωσης, η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα είναι ζήτημα το οποίο εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κρατών μελών. Εντούτοις, κατά πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την άσκηση των αρμοδιοτήτων τους, τα κράτη μέλη οφείλουν να τηρούν τις υποχρεώσεις που υπέχουν από το δίκαιο της Ένωσης (40).
60. Επομένως, πρέπει να διερευνηθεί ποιες απαιτήσεις απορρέουν από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, το οποίο επικαλέστηκε η Επιτροπή.
61. Κατά το γράμμα της διατάξεως, το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 22 ΣΛΕΕ περιορίζεται στις εκλογές τις οποίες μνημονεύει, ήτοι τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές (παράγραφος 1) και τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (παράγραφος 2), εξαιρουμένων, επομένως, των βουλευτικών ή προεδρικών εκλογών.
62. Με την υπό κρίση προσφυγή, το Δικαστήριο καλείται να διευκρινίσει αν η αρχή της ισότητας που καθιερώνεται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι καλύπτει το σύνολο των όρων υπό τους οποίους κάθε «μετακινούμενος» πολίτης της Ένωσης μπορεί να θέσει υποψηφιότητα στις εκλογές ή αν αφορά μόνον τους νόμιμους όρους του εκλέγεσθαι.
63. Πρέπει, επομένως, να προσδιοριστεί η διακριτική ευχέρεια την οποία διαθέτουν τα κράτη μέλη δεδομένου ότι οι λεπτομέρειες άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (41) και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές καθορίζονται, αντιστοίχως, στις οδηγίες 93/109 και 94/80.
64. Το επιχείρημα που η Τσεχική Δημοκρατία αντλεί από τη γραμματική ερμηνεία του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, ήτοι ότι οι προαναφερθείσες οδηγίες περιορίζουν την αρχή της ισότητας η οποία κατοχυρώνεται με την ως άνω διάταξη, πρέπει να απορριφθεί εκ προοιμίου για λόγους που, όπως ορθώς υποστήριξε η Επιτροπή, ανάγονται στην ιεράρχηση των κανόνων δικαίου, δυνάμει της οποίας το παράγωγο δίκαιο δεν επιτρέπεται να περιορίζει δικαίωμα που αναγνωρίζεται από τη Συνθήκη (42).
65. Συγκεκριμένα, οι προαναφερθείσες οδηγίες θέτουν απλώς και μόνον ένα ελάχιστο πλαίσιο εντός του οποίου η αρχή της ισότητας εξειδικεύεται για την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι (43).
66. Κυρίως, όμως, το ιστορικό θέσπισης του άρθρου 22 ΣΛΕΕ και η εξέλιξη του νομικού πλαισίου στο οποίο εντάσσεται το περιεχόμενο της εν λόγω διατάξεως καθιστούν σαφές, ιδίως μετά τη Συνθήκη της Λισσαβώνας, ότι η επίμαχη διάταξη πρέπει να ερμηνεύεται λαμβάνοντας υπόψη τους δύο πυλώνες στους οποίους βασίζεται, ήτοι την ιθαγένεια της Ένωσης και την αντιπροσωπευτική δημοκρατία.
67. Όσον αφορά, πρώτον, την ιθαγένεια της Ένωσης, η Επιτροπή επικαλείται, ορθώς, την εφαρμογή του άρθρου 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, ΣΛΕΕ, το οποίο ορίζει ότι η ιθαγένεια της Ένωσης (44) παρέχει, μεταξύ άλλων δικαιωμάτων, το δικαίωμα του εκλέγειν και εκλέγεσθαι στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις δημοτικές εκλογές στο κράτος μέλος κατοικίας τους, υπό τους ίδιους όρους με τους υπηκόους του εν λόγω κράτους.
68. Ο ως άνω σύνδεσμος με την ιθαγένεια προβλέπεται στο πρωτογενές δίκαιο από τη Συνθήκη του Μάαστριχ, η οποία υπογράφηκε στις 7 Φεβρουαρίου 1992 (45). Η ιθαγένεια συνδέθηκε εξ αρχής με το δικαίωμα ελεύθερης κυκλοφορίας και διαμονής στο έδαφος των κρατών μελών (46) και με την αρχή της απαγόρευσης των διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, η οποία είναι συνιστώσα όλων των ελευθεριών κυκλοφορίας.
69. Εντούτοις, ο προμνησθείς σύνδεσμος απέκτησε ιδιαίτερη σημασία λόγω των τροποποιήσεων που επέφερε η Συνθήκη της Λισσαβώνας συνεπεία της βούλησης των κρατών μελών να αποδοθεί προέχουσα θέση στην ιθαγένεια. Συγκεκριμένα, αφενός, η Συνθήκη ΕΕ εμπλουτίστηκε με τον τίτλο II, ο οποίος επιγράφεται «Διατάξεις περί δημοκρατικών αρχών» και περιλαμβάνει το άρθρο 9 που ορίζει ότι, «[σ]ε όλες τις δραστηριότητές της, η Ένωση σέβεται την αρχή της ισότητας των πολιτών της, οι οποίοι τυγχάνουν ίσης προσοχής από τα θεσμικά και λοιπά όργανα και τους οργανισμούς της. Πολίτης της Ένωσης είναι κάθε πρόσωπο που έχει την υπηκοότητα ενός κράτους μέλους. Η ιθαγένεια της Ένωσης προστίθεται στην εθνική ιθαγένεια και δεν την αντικαθιστά». Τα δικαιώματα που συνδέονται με την ιθαγένεια της Ένωσης εκτίθενται στα άρθρα 20 έως 24 ΣΛΕΕ, τα οποία αντιστοιχούν στα άρθρα 17 έως 21 ΕΚ. Τα δικαιώματα των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές προβλέπονται στο άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
70. Αφετέρου, όλα αυτά τα δικαιώματα περιλαμβάνονται επίσης στον τίτλο V του Χάρτη (47), ο οποίος επιγράφεται «Δικαιώματα των πολιτών». Τα δικαιώματα των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές κατοχυρώνονται, με γενική διατύπωση, στα άρθρα 39 (48) και 40 (49) του Χάρτη.
71. Ως εκ τούτου, από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, τα εκλογικά δικαιώματα των πολιτών της Ένωσης τα οποία προβλέπονται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ πρέπει πλέον να θεωρούνται ως θεμελιώδη δικαιώματα και ως έκφραση της αρχής της ίσης μεταχείρισης που είναι συμφυής με τη θεμελιώδη ιδιότητα των υπηκόων των κρατών μελών (50).
72. Το γεγονός ότι μνημονεύονται επίσης τόσο στη Συνθήκη ΕΕ όσο και στον Χάρτη δημιουργεί επίσης συνδέσμους με άλλα δικαιώματα ή αρχές που κατοχυρώνονται εκεί, όπως η ισότητα και η δημοκρατία ως κοινές αξίες των κρατών μελών στις οποίες βασίζεται η Ένωση (51).
73. Όσον αφορά, δεύτερον, τις δημοκρατικές αρχές, από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης της Λισσαβώνας, το άρθρο 10 ορίζει, στην παράγραφο 1, ότι «[η] λειτουργία της Ένωσης θεμελιώνεται στην αντιπροσωπευτική δημοκρατία» (52), αναγνωρίζει δε, στις παραγράφους 2 και 3, το δικαίωμα των Ευρωπαίων πολιτών να εκπροσωπούνται άμεσα στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και να συμμετέχουν στον δημοκρατικό βίο της Ένωσης.
74. Επομένως, λόγω της σύνδεσης που καθιερώνει η Συνθήκη της Λισσαβώνας, τουλάχιστον όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, μεταξύ των δικαιωμάτων του εκλέγειν και του εκλέγεσθαι που συναρτώνται με την ιθαγένεια της Ένωσης και των δημοκρατικών αρχών εντός της Ένωσης, ο σκοπός της διασφάλισης αποτελεσματικής αντιπροσωπευτικότητας των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης διατυπώνεται με σαφήνεια.
75. Η Επιτροπή υποστηρίζει, ορθώς, ότι αυτή η αντιπροσωπευτικότητα είναι το αναγκαίο παρακολούθημα της ένταξης των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης στο κράτος κατοικίας τους, όπως υπογραμμίζεται στις αιτιολογικές σκέψεις των οδηγιών 93/109 και 94/80 (53). Ειδικότερα, σε τοπικό επίπεδο, σκοπός των πολιτικών δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται στους μετακινούμενους πολίτες είναι η ενθάρρυνση της κοινωνικής ένταξης εκείνων των πολιτών που επέλεξαν να κατοικούν σε κράτος μέλος την ιθαγένεια του οποίου δεν έχουν. Υπό την ίδια οπτική, αξίζει επίσης να σημειωθεί ο σκοπός που εξαγγέλλεται στις αιτιολογικές σκέψεις των ως άνω οδηγιών, ήτοι «η αποφυγή της πόλωσης μεταξύ καταλόγων υποψηφίων ημεδαπών και αλλοδαπών».
76. Ως εκ τούτου, κατά τη γνώμη μου, ορθώς η Επιτροπή υποστηρίζει, επικαλούμενη το άρθρο 22 ΣΛΕΕ εξεταζόμενο εντός του πλαισίου των δικαιωμάτων που συνδέονται με την ιθαγένεια της Ένωσης και των δημοκρατικών αρχών που κατοχυρώνονται στις Συνθήκες, ότι η διασφάλιση της ισότητας των εκλογικών δικαιωμάτων των πολιτών της Ένωσης πρέπει να συνοδεύεται από γενική υποχρέωση μη αποθάρρυνσης της συμμετοχής στις εκλογές με διάφορους παράγοντες, χωρίς να απαιτείται η κατάρτιση ενδεικτικού, ή ακόμη εξαντλητικού, καταλόγου κριτηρίων (54).
77. Με άλλα λόγια, το άρθρο 22 ΣΛΕΕ έχει την έννοια ότι κάθε εμπόδιο στην άσκηση των εκλογικών δικαιωμάτων εκτός του πλαισίου που οριοθετείται από τις οδηγίες 93/109 και 94/80, λόγω ιθαγένειας, συνιστά δυσμενή διάκριση εντός του πεδίου εφαρμογής των Συνθηκών (55), η οποία απαγορεύεται.
78. Δεδομένου ότι τα επίμαχα εθνικά μέτρα πρέπει να εξεταστούν υπό το πρίσμα των ειδικών αυτών κανόνων περί απαγόρευσης των διακρίσεων που προβλέπονται από τη Συνθήκη ΛΕΕ, το άρθρο 18 της ίδιας Συνθήκης, το οποίο επικαλείται η Τσεχική Δημοκρατία δεν έχει εφαρμογή, κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου (56). Επιπλέον, δεν συντρέχει λόγος αναζήτησης οποιασδήποτε ιδιαίτερης «ιδιότητας» για τον σκοπό της εφαρμογής των διατάξεων του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, καθότι η ισότητα των δικαιωμάτων σε εκλογικά ζητήματα απορρέει από την ιδιότητα του πολίτη της Ένωσης (57).
79. Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να εξεταστεί στο σημείο αυτό η ανάλυση βάσει της οποίας η Επιτροπή καταλήγει ότι η αδυναμία συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα είναι ικανή να παρεμποδίσει την άσκηση των προαναφερθέντων δικαιωμάτων.
80. Εν προκειμένω, οι διάδικοι συμφωνούν ότι οι πιθανότητες εκλογής σε τοπικό ή ευρωπαϊκό αξίωμα εξαρτώνται από τον βαθμό συμμετοχής στη δημοκρατική ζωή του κράτους μέλους στο οποίο οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης είναι υποψήφιοι, είτε στο πλαίσιο κόμματος είτε ανεξάρτητα.
81. Εντούτοις, φρονώ, όπως και η Επιτροπή που στηρίζεται στις κατευθυντήριες γραμμές της επιτροπής της Βενετίας (58) με τις οποίες η Τσεχική Δημοκρατία δεν διαφωνεί, ότι η πρόσβαση στα μέσα τα οποία έχουν στη διάθεσή τους τα πολιτικά κόμματα συνιστά βασικό στοιχείο που ευνοεί την υποβολή υποψηφιότητας στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου (59).
82. Επιπλέον, όπως υποστήριξε η Επιτροπή επικαλούμενη τη νομολογία του ΕΔΔΑ, ο ρόλος των πολιτικών κομμάτων είναι πρωταρχικής σημασίας στο πλαίσιο της άσκησης των πολιτικών δικαιωμάτων στα κράτη μέλη (60). Στο επίπεδο της Ένωσης, ο ρόλος αυτός αναγνωρίζεται σαφώς από το άρθρο 10, παράγραφος 4, ΣΕΕ (61), στο οποίο αντιστοιχεί το άρθρο 12, παράγραφος 2, του Χάρτη (62).
83. Συγκεκριμένα, είναι πρόδηλος ο σύνδεσμος μεταξύ της ως άνω διατάξεως και των άρθρων 39 και 40 του Χάρτη (63). Υπό τις συνθήκες αυτές και για τους λόγους που προεκτέθηκαν (64), καθώς και τηρουμένης αυστηρώς της αρχής της δοτής αρμοδιότητας, η οποία προβλέπεται στο άρθρο 5, παράγραφος 2, ΣΕΕ, κάθε κράτος μέλος οφείλει να λαμβάνει υπόψη τις προαναφερθείσες διατάξεις προκειμένου να διασφαλίζεται η άσκηση των δικαιωμάτων που παρέχονται από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
84. Επομένως, συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής ότι η προσφυγή της, η οποία έχει ως βάση το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, πρέπει να κριθεί υπό το πρίσμα του δικαιώματος στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι, που κατοχυρώνεται στο άρθρο 12, παράγραφος 1, του Χάρτη, σε συνδυασμό με το άρθρο του 11 (65), το οποίο αφορά την ελευθερία έκφρασης. Οι εν λόγω ελευθερίες τυγχάνουν ιδιαίτερης προστασίας επειδή έχουν πρωταρχική σημασία για τη συμμετοχή των πολιτών στη δημοκρατία (66). Το άρθρο 12, παράγραφος 2, του Χάρτη εξειδικεύει τον σύνδεσμο αυτό σε σχέση με τα ευρωπαϊκά πολιτικά κόμματα.
85. Το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι αντιστοιχεί στο δικαίωμα που διασφαλίζεται στο άρθρο 11, παράγραφος 1, της ΕΣΔΑ και, επομένως, πρέπει να του αναγνωρίζεται η ίδια έννοια και η ίδια εμβέλεια με αυτό, σύμφωνα με τα όσα ορίζει το άρθρο 52, παράγραφος 3, του Χάρτη (67).
86. Από τη νομολογία του ΕΔΔΑ προκύπτει ότι το δικαίωμα στην ελευθερία του συνεταιρίζεσθαι συγκαταλέγεται στις θεμελιώδεις βάσεις μιας δημοκρατικής και πλουραλιστικής κοινωνίας, διότι επιτρέπει στους πολίτες να ενεργούν συλλογικά σε τομείς κοινού ενδιαφέροντος και με τον τρόπο αυτό να συμβάλλουν στην εύρυθμη λειτουργία του δημόσιου βίου (68).
87. Επομένως, πρέπει να κριθεί επίσης υπό το πρίσμα των ως άνω διατάξεων της Συνθήκης ΕΕ και του Χάρτη αν, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή, το γεγονός ότι, εκ του νόμου, οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης στερούνται της δυνατότητας να συμμετέχουν σε πολιτικό κόμμα στην Τσεχική Δημοκρατία συνεπάγεται άνιση μεταχείρισή τους, σε σχέση με τους Τσέχους υπηκόους, ως προς τους όρους του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, ιδίως υπό την έννοια ότι μειώνει σημαντικά τις πιθανότητες εκλογής τους.
2. Επί της ύπαρξης περιορισμού της άσκησης των εκλογικών δικαιωμάτων
α) Επιχειρηματολογία των διαδίκων
1) Η Επιτροπή
88. Συγκεκριμένα, η Επιτροπή υπογραμμίζει τρία είδη πλεονεκτημάτων τα οποία συνεπάγεται η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα για την υποβολή υποψηφιότητας στις εκλογές.
89. Πρώτον, οι υποψήφιοι που είναι μέλη υφιστάμενου πολιτικού κόμματος μπορούν να επωφεληθούν της παράδοσης, της εικόνας και των κοινωνικοοργανωτικών δομών που συνδέονται με το αντίστοιχο κόμμα. Η Επιτροπή τονίζει ότι, ανεξαρτήτως συσχετισμού με άτομα, το όνομα και μόνον του κόμματος αρκεί για τον χαρακτηρισμό ορισμένων πολιτικών αξιών ή προσεγγίσεων.
90. Δεύτερον, τέτοιοι υποψήφιοι μπορούν να επωφεληθούν του εκλογικού μηχανισμού και των πόρων των πολιτικών κομμάτων. Ειδικότερα, τα κόμματα στηρίζουν τους υποψηφίους στις εκλογές με την πείρα, τις υποδομές και τις ειδικές επιχειρησιακές διαδικασίες τους (για παράδειγμα, δίκτυα, μέσα και ενημέρωσης και συστήματα επικοινωνίας).
91. Τρίτον, δεδομένου ότι τα πολιτικά κόμματα είναι αναγνωρισμένοι πολιτικοί παράγοντες, επωφελούνται συχνά, δυνάμει του εθνικού δικαίου, ειδικών προνομίων, όπως οικονομικά πλεονεκτήματα, ειδικό φορολογικό καθεστώς και πρόσβαση στα μέσα ενημέρωσης. Όσον αφορά συγκεκριμένα τη χρηματοδότηση στην Τσεχική Δημοκρατία, η Επιτροπή παραπέμπει σε πλείονες διατάξεις σχετικές με τα κόμματα (69).
92. Ως εκ τούτου, κατά την Επιτροπή, εν αντιθέσει προς τους πολίτες που είναι μέλη υφιστάμενων πολιτικών κομμάτων, οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης αναγκάζονται να θέτουν υποψηφιότητα, στην Τσεχική Δημοκρατία, ως ανεξάρτητοι υποψήφιοι, πρέπει να δημιουργούν και να προτάσσουν τη δική τους πολιτική ταυτότητά τους, να οργανώνονται μόνοι τους για τη διεξαγωγή της προεκλογικής εκστρατείας τους και να μεριμνούν οι ίδιοι για την εξασφάλιση πρόσβασης στη χρηματοδότηση και στα μέσα ενημέρωσης, χωρίς να τυγχάνουν των σχετικών προνομίων.
93. Επιπλέον, το θεσμικό όργανο υπογραμμίζει διάφορες δυσχέρειες τις οποίες αντιμετωπίζουν οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι όσον αφορά τους εκλογικούς καταλόγους. Όπως εξηγεί η Επιτροπή, στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι υποχρεούνται να συγκεντρώνουν υπογραφές εκλογέων που στηρίζουν την υποψηφιότητά τους. Ο αριθμός των υπογραφών εξαρτάται από το μέγεθος του δήμου ή της κοινότητας όπου ο ενδιαφερόμενος υποβάλλει υποψηφιότητα (70).
94. Επιπλέον, κατά την Επιτροπή, είναι αδιαμφισβήτητο ότι, προκειμένου να εγγραφούν στον κατάλογο πολιτικού κόμματος, οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι βρίσκονται σε ασθενέστερη θέση σε σχέση με τους υποψηφίους μέλη του συγκεκριμένου κόμματος, δεδομένου ότι εξαρτώνται από την απόφαση του κόμματος σχετικά με την εγγραφή τους στον κατάλογό του και τον καθορισμό της θέσης τους σε αυτόν, χωρίς να μπορούν να ασκήσουν οποιαδήποτε επιρροή εντός του κόμματος.
95. Η Επιτροπή υπογραμμίζει επίσης ότι πρέπει να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι, στους καταλόγους υποψηφίων και στα ψηφοδέλτια, αναγράφεται ότι ένα πρόσωπο υποβάλλει υποψηφιότητα ως ανεξάρτητος υποψήφιος ή ως «πρόσωπο χωρίς πολιτικό χαρακτηρισμό» στον εκλογικό κατάλογο πολιτικού κόμματος. Υπό τις συνθήκες αυτές, όσον αφορά τις επιλογές πολιτικών προτεραιοτήτων ή κατευθύνσεων, η αξιοπιστία των ανεξάρτητων υποψηφίων είναι μικρότερη από εκείνη ενός κομματικού στελέχους που μπορεί να προβάλει στους εκλογείς του τον ενεργό ρόλο του εντός του κόμματός του (71).
96. Τέλος, η Επιτροπή επισημαίνει ότι ο Kancelář Veřejného ochránce práv (Τσέχος Συνήγορος του πολίτη) έχει διαπιστώσει ότι οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης βρίσκονται σε μειονεκτική θέση στις εκλογές και έχει διατυπώσει τη γνώμη ότι υφίστανται άμεση δυσμενή διάκριση στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου λόγω του ορισμού των υποψηφίων μόνον από τα πολιτικά κόμματα (72).
97. Με το υπόμνημα απαντήσεως, η Επιτροπή αντικρούει κάθε επιχείρημα το οποίο αφορά τις εκλογικές πρακτικές. Πρώτον, υπενθυμίζει ότι η διαφορετική μεταχείριση είναι απόρροια του επίμαχου νόμου από τον οποίο προκύπτει ότι Τσέχος υπήκοος μπορεί να επιλέξει να είναι μέλος πολιτικού κόμματος και να το εκπροσωπήσει στις εκλογές ή να παραμείνει ανεξάρτητος και να αποδεχθεί, ενδεχομένως, πρόταση εγγραφής, ως υποψήφιο «μη εγγεγραμμένο μέλος», στον κατάλογο πολιτικού κόμματος που θα ζητήσει τη συμμετοχή του, ενώ, αντιθέτως, «μετακινούμενος» πολίτης της Ένωσης δεν έχει τέτοια δυνατότητα και μπορεί μόνον να υποβάλει υποψηφιότητα ως ανεξάρτητος ή να ελπίζει ότι το πολιτικό κόμμα μέλος του οποίου θα επιθυμούσε να είναι μέλος θα του προτείνει να τον περιλάβει στον κατάλογο ως υποψήφιο «μη εγγεγραμμένο μέλος».
98. Δεύτερον, όσον αφορά το βάρος απόδειξης, η Επιτροπή εκτιμά ότι, σε περίπτωση de jure δυσμενούς διάκρισης, όπως η επίμαχη στην υπό κρίση υπόθεση, δεν απαιτείται, για τη διαπίστωση παραβίασης του δικαίου της Ένωσης, να προσκομιστούν στο Δικαστήριο στατιστικά στοιχεία σχετικά με τον αριθμό των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης που εθίγησαν, στην πράξη, από τη συγκεκριμένη άμεση δυσμενή διάκριση. Η Επιτροπή διευκρινίζει επίσης ότι είναι ουσιαστικά αδύνατον να προσδιοριστούν οι περιπτώσεις στις οποίες οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης αποθαρρύνθηκαν να υποβάλουν υποψηφιότητα στις εκλογές λόγω της αδυναμίας συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα (73).
99. Τρίτον, η Επιτροπή θεωρεί ότι τα στατιστικά στοιχεία που προσκόμισε η Τσεχική Δημοκρατία (74) είναι άνευ σημασίας εφόσον συντρέχει de jure δυσμενή διάκριση. Στο μέτρο που συνδέονται αόριστα και έμμεσα με αυτήν, μάλλον επιβεβαιώνουν τη θέση της Επιτροπής. Συναφώς, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι τα σχετικά στατιστικά στοιχεία αφορούν γενικώς «πρόσωπα που δεν είναι εγγεγραμμένα μέλη πολιτικού κόμματος», χωρίς να είναι δυνατό να προσδιοριστεί πόσα εξ αυτών είναι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης θιγόμενοι από την κατάσταση την οποία αφορά η υπό κρίση προσφυγή. Επιπλέον, μετά από λεπτομερή εξέταση των στοιχείων, η Επιτροπή επισημαίνει εν συνόψει, όσον αφορά τις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, τα εξής:
– σχεδόν τα δύο τρίτα των υποψηφίων υπέβαλαν υποψηφιότητα στο πλαίσιο πολιτικού κόμματος·
– σε τρεις από τις τέσσερις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, το ποσοστό των εκλεγέντων είναι χαμηλότερο στους ανεξάρτητους υποψηφίους από ό,τι στους υποψηφίους μέλη πολιτικών κομμάτων, και
– οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι που εκλέχθηκαν στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είναι πολύ συχνά ιδιαιτέρως αναγνωρίσιμες και δημοφιλείς προσωπικότητες (75).
100. Όσον αφορά τις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, η Επιτροπή συμφωνεί ότι η γνώση των τοπικών προσωπικοτήτων καθορίζει σε μεγαλύτερο βαθμό την επιλογή των εκλογέων. Εντούτοις, το θεσμικό όργανο εκτιμά ότι τούτο καταδεικνύει ότι οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης έχουν ακριβώς μεγαλύτερη ανάγκη συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα προκειμένου να έχουν όσο το δυνατόν περισσότερες πιθανότητες να εκλεγούν.
2) Η Τσεχική Δημοκρατία
101. Αφού επαναλαμβάνει για μία ακόμη φορά ότι η υπό κρίση προσφυγή δεν αφορά τους νόμιμους όρους άσκησης των εκλογικών δικαιωμάτων, το καθού κράτος μέλος υπογραμμίζει, κατ’ αρχάς, ότι τα πρόσωπα που δεν είναι μέλη πολιτικού κόμματος μπορούν να απολαύουν πλήρως των πλεονεκτημάτων που η Επιτροπή εκθέτει αναλυτικώς με το δικόγραφο της προσφυγής της, μέσω της συμπερίληψής τους στον κατάλογο υποψηφίων οποιουδήποτε κόμματος και ότι η πρακτική αυτή συνηθίζεται στο έδαφός του (76).
102. Εν συνεχεία, η Τσεχική Δημοκρατία αναφέρει ότι η προσαπτόμενη από την Επιτροπή παράβαση βασίζεται σε εικασίες και ισχυρισμούς που δεν τεκμηριώνονται (77). Επιπλέον, η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη τις εξηγήσεις που δόθηκαν κατά το προ της ασκήσεως της προσφυγής στάδιο της διαδικασίας σχετικά με την τοπική πραγματικότητα, μολονότι καταδεικνύουν ότι εσφαλμένως η Επιτροπή ισχυρίζεται ότι είναι αδιαμφισβήτητο ότι οι ανεξάρτητοι υποψήφιοι βρίσκονται σε ασθενέστερη θέση.
103. Η Τσεχική Δημοκρατία θεωρεί ότι έχει προσκομίσει διάφορα απτά στοιχεία προκειμένου να αποδείξει ότι «πρόσωπα τα οποία δεν είναι μέλη πολιτικού κόμματος» στην Τσεχική Δημοκρατία είναι τακτικά υποψήφια σε κορυφαίες θέσεις στους καταλόγους των μεγαλύτερων πολιτικών κομμάτων, ότι συχνά εκλέγονται και ότι, εν συνεχεία, ασκούν σημαντικά καθήκοντα στο όργανο στο οποίο εξελέγησαν (78). Το καθού κράτος μέλος συμπεραίνει, επομένως, ότι η επιτυχία υποψηφίου στις εκλογές δεν εξαρτάται από τη συμμετοχή του σε πολιτικό κόμμα, αλλά μάλλον από παράγοντες όπως οι απόψεις και η προσωπικότητά του.
β) Εκτίμηση
104. Η Τσεχική Δημοκρατία, υποστηριζόμενη από τη Δημοκρατία της Πολωνίας, ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή δεν προσκομίζει αποδείξεις ως προς τις πρακτικές συνέπειες που έχουν οι επίμαχες διατάξεις για το δικαίωμα του εκλέγεσθαι των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης.
105. Το Δικαστήριο έχει κρίνει όμως ότι η ύπαρξη παράβασης μπορεί να αποδειχθεί, σε περίπτωση που η παράβαση ανάγεται στη θέσπιση νομοθετικού ή κανονιστικού μέτρου του οποίου η ύπαρξη και η εφαρμογή δεν αμφισβητούνται, διά της νομικής αναλύσεως των διατάξεων του μέτρου αυτού (79).
106. Εν προκειμένω, η παράβαση που προσάπτεται στην Τσεχική Δημοκρατία από την Επιτροπή ανάγεται στη θέσπιση νομοθετικού μέτρου του οποίου την ύπαρξη και την εφαρμογή δεν αμφισβητεί το καθού κράτος μέλος και του οποίου οι διατάξεις αναλύονται νομικώς στο εισαγωγικό δικόγραφο.
107. Επιπλέον, το ζήτημα είναι να εκτιμηθεί σε ποιον βαθμό η επίμαχη νομοθεσία έχει αποτρεπτικά αποτελέσματα επί τυχόν υποψηφιοτήτων για τις εκλογές, στοιχείο το οποίο δεν είναι δυνατό να ποσοτικοποιηθεί.
108. Επομένως, είναι αβάσιμη η αιτίαση της Τσεχικής Δημοκρατίας ότι η Επιτροπή ότι δεν προσκόμισε αποδείξεις όσον αφορά τις πρακτικές συνέπειες που έχει επί των εκλογικών δικαιωμάτων των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης ο νόμος βάσει του οποίου μόνον Τσέχοι υπήκοοι μπορούν να είναι μέλη πολιτικού κόμματος.
109. Όσον αφορά τον επίμαχο τσεχικό νόμο, ο οποίος επιφυλάσσει το δικαίωμα συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα στους Τσέχους υπηκόους και μόνον, η άνιση μεταχείριση ως προς τα εκλογικά δικαιώματα απορρέει, κατά τη γνώμη μου, από τη διαπίστωση και μόνον ότι οι Τσέχοι υπήκοοι μπορούν να επιλέξουν ελεύθερα ανάμεσα στο να θέσουν υποψηφιότητα στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου είτε ως μέλη πολιτικού κόμματος είτε ως ανεξάρτητοι υποψήφιοι, ενώ οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης δεν έχουν στη διάθεσή τους παρά μία μόνον επιλογή, ήτοι τη δεύτερη. Όπως προεκτέθηκε, όμως, η πρόσβαση στα πολιτικά κόμματα καθιστά δυνατή την αποτελεσματικότερη άσκηση των εκλογικών δικαιωμάτων με σκοπό τη συμμετοχή στον δημοκρατικό βίο.
110. Καμία από τις υπάρχουσες δυνατότητες τις οποίες η Τσεχική Δημοκρατία επικαλείται ως αντισταθμιστικές δεν είναι ικανή να μεταβάλει το ως άνω συμπέρασμα. Συγκεκριμένα, το γεγονός, ότι οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης μπορούν να γίνουν δεκτοί ως υποψήφιοι σε κατάλογο κόμματος δεν είναι ικανό να αντισταθμίσει τον περιορισμό της ικανότητας δράσης τους, δεδομένου ότι εξαρτώνται από την πλήρωση συγκεκριμένων κριτηρίων, τα οποία εξέθεσε η Επιτροπή.
111. Επιπλέον, ακόμη και αν γίνει δεκτό ότι η υπό κρίση προσφυγή μπορεί να εκτιμηθεί βάσει αριθμητικών και λεπτομερών στοιχείων σχετικών με τους εκλεγέντες υποψηφίους, όπως τα προσκομισθέντα από την Τσεχική Δημοκρατία (80), φρονώ, όπως και η προσφεύγουσα, ότι τέτοια στοιχεία δεν αποδεικνύουν ότι υφίσταται ίση μεταχείριση των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης. Είναι αληθές ότι τα στατιστικά στοιχεία αναδεικνύουν την ιδιαίτερη τοπική πραγματικότητα των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών. Εντούτοις, από τα στοιχεία αυτά δεν είναι δυνατόν να συναχθούν χρήσιμα συμπεράσματα σχετικά με την κατάσταση των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης, η οποία αποτελεί αντικείμενο της υπό κρίση προσφυγής. Αφενός, από τα παρατιθέμενα παραδείγματα προκύπτει ότι οι υποψήφιοι μη μέλη κομμάτων που εκλέγονται στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο είναι στην πλειονότητά τους (ή αποκλειστικά και μόνον) Τσέχοι υπήκοοι. Αφετέρου, πρέπει να ληφθούν υπόψη οι δυσχέρειες που πρέπει να υπερκεραστούν σε περίπτωση που υποψήφιος δεν ανήκει σε πολιτικό κόμμα, και δη οι σχετικές με την εγγραφή στους καταλόγους υποψηφίων, οι οποίες προκύπτουν άμεσα από τις διατάξεις που χαρακτηρίζονται ως «εισάγουσες δυσμενή διάκριση» από τους συγγραφείς στους οποίους παραπέμπει η Επιτροπή (81).
112. Ως εκ τούτου, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι η Επιτροπή απέδειξε επαρκώς την ύπαρξη περιορισμού της άσκησης των εκλογικών δικαιωμάτων των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης που βρίσκονται στην ίδια κατάσταση με τους ημεδαπούς.
113. Επομένως, θεσπίζοντας τις επίμαχες εθνικές διατάξεις κατά την άσκηση της αρμοδιότητάς της, η Τσεχική Δημοκρατία δεν τήρησε τις επιταγές που απορρέουν από το δίκαιο της Ένωσης, ήτοι εκείνες του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, το οποίο πρέπει να ερμηνευθεί σε συνδυασμό με τα άρθρα 12, 39 και 40 του Χάρτη.
3. Επί της δικαιολόγησης του περιορισμού της συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα
α) Επιχειρηματολογία των διαδίκων
1) Η Επιτροπή
114. Πρώτον, η Επιτροπή θεωρεί ότι είναι απορριπτέο το επιχείρημα της Τσεχικής Δημοκρατίας ότι ο περιορισμός της συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα που επιβάλλεται στους «μετακινούμενους» πολίτες της Ένωσης δικαιολογείται από την αναγκαιότητα να προστατευθούν οι εθνικές πολιτικές υποθέσεις από την «ανάμειξη» τέτοιων πολιτών, η οποία θα προέκυπτε ως αποτέλεσμα της συμμετοχής τους σε πολιτικό κόμμα όπου λαμβάνονται σημαντικές αποφάσεις για τις εκλογές του νομοθετικού σώματος (82).
115. Η Επιτροπή εκτιμά ότι ο συγκεκριμένος δικαιολογητικός λόγος τελεί σε άμεση αντίθεση προς το θεμελιώδες πνεύμα και τον σκοπό των διατάξεων των Συνθηκών περί ιθαγένειας. Σκοπός των πολιτικών δικαιωμάτων που προβλέπονται στις εν λόγω διατάξεις είναι ακριβώς να διασφαλίζουν ότι οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης μπορούν να ενταχθούν και να διαδραματίσουν ενεργό πολιτικό ρόλο στο κράτος μέλος κατοικίας τους στο πλαίσιο των δημοτικών και κοινοτικών εκλογών και στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο.
116. Επ’ αυτού, η Επιτροπή υπογραμμίζει ότι η υποχρέωση διασφάλισης της ίσης μεταχείρισης που προβλέπεται στο άρθρο 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ, τα οποία πρέπει να ερμηνεύονται υπό το πρίσμα των άρθρων 11 και 12 του Χάρτη που διασφαλίζουν τη συμμετοχή σε πολιτικά κόμματα, ουδόλως εμποδίζει τα κράτη μέλη να επιφυλάσσουν τη δυνατότητα υποβολής υποψηφιότητας στις εκλογές του νομοθετικού σώματος ή των περιφερειακών αρχών αυτοδιοίκησης μόνο στα πρόσωπα που έχουν την ιθαγένεια του κράτους μέλους υποδοχής.
117. Δεύτερον, απαντώντας στο επιχείρημα περί προστασίας της εθνικής ταυτότητας, το οποίο αντλείται από το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και κατά το οποίο η λειτουργία και ο ελεύθερος ανταγωνισμός των πολιτικών κομμάτων προβλέπονται από το Ústava (Σύνταγμα), η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι η συγκεκριμένη διάταξη πρέπει να ερμηνεύεται σύμφωνα με τις λοιπές διατάξεις των Συνθηκών τις οποίες τα κράτη μέλη δεσμεύθηκαν να τηρούν προσχωρώντας στην Ένωση, περιλαμβανομένου του άρθρου 22 ΣΛΕΕ, το οποίο δεν εφαρμόζεται στις εκλογές στο νομοθετικό σώμα (83). Επομένως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι τα εκλογικά δικαιώματα των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης παραβιάζουν την αρχή του σεβασμού της εθνικής ταυτότητας.
118. Τρίτον, όσον αφορά την αντίρρηση της Τσεχικής Δημοκρατίας ότι η Επιτροπή δεν προσδιόρισε λιγότερο περιοριστικό μέτρο το οποίο θα καθιστούσε δυνατή την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού, η Επιτροπή διατηρεί αμφιβολίες για το αν ένα κράτος μέλος μπορεί να δικαιολογήσει εθνικό μέτρο το οποίο παρεκκλίνει από τις επιταγές του άρθρου 20, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, και του άρθρου 22 ΣΛΕΕ και συνιστά άμεση δυσμενή διάκριση λόγω ιθαγένειας. Επιπλέον, θα εναπέκειτο στο κράτος μέλος να δικαιολογήσει τον αναλογικό χαρακτήρα των μέτρων του (84).
119. Εξάλλου, η Επιτροπή επισημαίνει ότι, κατά την προ της ασκήσεως της προσφυγής διαδικασία, η Τσεχική Δημοκρατία δεν κατέδειξε –μεταξύ άλλων, υπό τις περιστάσεις της υπό κρίση υποθέσεως– την ύπαρξη συγκεκριμένου δημόσιου συμφέροντος για την απαγόρευση της συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης σε πολιτικό κόμμα. Εξ αυτού η Επιτροπή συνάγει ότι δεν επεξηγήθηκαν ούτε ο επιδιωκόμενος σκοπός ούτε η αναγκαιότητα ή η αναλογικότητα της επίμαχης απαγόρευσης.
120. Επιπλέον, όσον αφορά τη «θεμελιώδη αρχή της ισότητας των μελών πολιτικού κόμματος», που προέβαλε η Τσεχική Δημοκρατία, η Επιτροπή εκτιμά, με το υπόμνημα απαντήσεως, ότι είναι παντελώς εσφαλμένο και ανακόλουθο να χαρακτηρίζεται ως δυσανάλογη δυσμενής διάκριση ο καθορισμός της συμμετοχής των πολιτών της Ένωσης στα πολιτικά κόμματα σε επίπεδο που αντιστοιχεί στα πολιτικά δικαιώματά τους κατά το δίκαιο της Ένωσης, για παράδειγμα, με περιορισμό της συμμετοχής τους σε ορισμένες αποφάσεις του πολιτικού κόμματος, και, αντιθέτως, να χαρακτηρίζεται ως αναλογική δυσμενής διάκριση η απόλυτη απαγόρευση συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης σε πολιτικό κόμμα.
2) Η Τσεχική Δημοκρατία
121. Η καθής προβάλλει τα τρία ακόλουθα επιχειρήματα: «Πρώτον, η επίμαχη εθνική νομοθεσία επιδιώκει τον θεμιτό σκοπό να επιφυλάσσεται μόνο στους Τσέχους πολίτες το δικαίωμα συμμετοχής σε μια πλατφόρμα-κλειδί για την πολιτική δραστηριότητα σε εθνικό επίπεδο, σκοπός ο οποίος είναι απολύτως σύμφωνος προς το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Άλλωστε, τούτο αναγνωρίζεται κατ’ ουσίαν από την Επιτροπή στην αιτιολογημένη γνώμη της [...] Δεύτερον, η αναγνώριση του δικαιώματος συμμετοχής σε πολιτικό κόμμα μόνον στους Τσέχους πολίτες είναι κατάλληλο μέτρο για την επίτευξη του προαναφερθέντος σκοπού, καθότι εκπληρώνει άμεσα την ουσία του. Τρίτον, η επίμαχη εθνική νομοθεσία έχει αναλογικό χαρακτήρα. Δεν θίγει την ουσία του εκλογικού δικαιώματος κατά το άρθρο 22 ΣΛΕΕ, καθότι ουδόλως μεταβάλλει τα πλήρη, ενεργητικά και παθητικά, εκλογικά δικαιώματα των μετακινούμενων πολιτών της Ένωσης [...] και καθιστά δυνατή, στην πράξη, την πλήρη άσκηση των εν λόγω δικαιωμάτων [...] Τοιουτοτρόπως, η επίμαχη νομοθεσία συνάδει απολύτως με τη νομολογία (85) που μνημονεύει η Επιτροπή [...]».
122. Η Τσεχική Δημοκρατία διευκρινίζει ότι ο επίμαχος θεμιτός σκοπός δεν μπορεί να επιτευχθεί με λιγότερο επαχθές μέτρο, καθότι δεν μπορεί να εξεταστεί το ενδεχόμενο οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης να έχουν το δικαίωμα να συμμετέχουν σε πολιτικό κόμμα προκειμένου να λαμβάνουν μέρος σε περιθωριακό μόνον τμήμα της πολιτικής δραστηριότητας. περιοριζόμενο στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές ή στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Κατά την Τσεχική Δημοκρατία, τέτοια νομοθεσία θα παραβίαζε τη θεμελιώδη αρχή της ίσης μεταχείρισης των μελών πολιτικού κόμματος. Επιπλέον, δεν θα παρείχε στους εν λόγω πολίτες την ισχυρή θέση στο πολιτικό κόμμα την οποία κακώς η Επιτροπή θεωρεί αναγκαία. Η Τσεχική Δημοκρατία επισημαίνει ότι το ίδιο το θεσμικό όργανο δεν μπόρεσε να υποδείξει το μέτρο το οποίο θα μπορούσε να θεωρηθεί, συναφώς, λιγότερο επαχθές.
3) Η παρεμβαίνουσα Δημοκρατία της Πολωνίας
123. Όσον αφορά τον περιορισμό του πεδίου δραστηριότητας των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης εντός των πολιτικών κομμάτων, τον οποίο μνημονεύει ως ενδεχόμενο η Επιτροπή, η Δημοκρατία της Πολωνίας υποστηρίζει ότι η συμμετοχή σε πολιτικό κόμμα καλύπτει ένα φάσμα δραστηριοτήτων πολύ ευρύτερο εκείνων που προηγούνται ορισμένων εκλογών. Οι εν λόγω δραστηριότητες συνδέονται με την άσκηση επιρροής στην εθνική πολιτική, περιλαμβανομένων των πολιτικών τομέων που παραμένουν αποκλειστική αρμοδιότητα των κρατών μελών. Τα κράτη μέλη δεν υποχρεούνται, όμως, να παρέχουν στους εν λόγω πολίτες τη δυνατότητα να επηρεάζουν τα αποτελέσματα των βουλευτικών και προεδρικών εκλογών μέσω του συστήματος των κομμάτων.
β) Εκτίμηση
124. Με τα επιχειρήματά της, η Τσεχική Δημοκρατία επιχειρεί να εξηγήσει υπό ποιους όρους θα μπορούσε να δικαιολογείται περιορισμός της αρχής της ίσης μεταχείρισης που προβλέπεται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ.
125. Το καθού κράτος μέλος επικαλείται το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ και υποστηρίζει, κατ’ ουσίαν, ότι το δίκαιο της Ένωσης, όπως ερμηνεύεται από την Επιτροπή, θα είχε ως συνέπεια οι «μετακινούμενοι» πολίτες της Ένωσης να μετέχουν στον δημόσιο βίο σε επίπεδο διαφορετικό από εκείνο που δέχονται τα κράτη μέλη και θα τους παρείχε, ιδίως, τη δυνατότητα να ασκούν επιρροή στις εθνικές αποφάσεις μέσω των πολιτικών κομμάτων.
126. Υπενθυμίζεται ότι, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ, η Ένωση υποχρεούται να σέβεται την εθνική ταυτότητα των κρατών μελών, η οποία είναι συμφυής με τη θεμελιώδη πολιτική και συνταγματική δομή τους.
127. Είναι, όμως, αληθές ότι η οργάνωση της εθνικής πολιτικής ζωής, στην οποία συνεισφέρουν τα πολιτικά κόμματα, αποτελεί μέρος της εθνικής ταυτότητας κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ. Συναφώς, ο σεβασμός της εθνικής ταυτότητας λαμβάνει τη μορφή του περιορισμού της συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης μόνον στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές, χωρίς σκοπό εναρμόνισης των εκλογικών συστημάτων των κρατών μελών (86). Ο νομοθέτης της Ένωσης έλαβε επίσης υπόψη τον αντίκτυπο της διευκόλυνσης της πρόσβασης στις εν λόγω εκλογές στην ισορροπία της πολιτικής ζωής του κράτους μέλους κατοικίας προβλέποντας ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίσουν ορισμένες ρυθμίσεις, καθορισμένες (87) και μεταβατικές, υπέρ των πολιτών τους.
128. Όσον αφορά τον αντίκτυπο, σε εθνικό επίπεδο, της συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης σε πολιτικά κόμματα λόγω των δυνητικών συνεπειών της στο εσωτερικό των εν λόγω κομμάτων, παρατηρώ ότι οι διάδικοι συμφωνούν ότι πρόκειται περί ζητήματος που εμπίπτει στην αρμοδιότητα των κομμάτων. Συγκεκριμένα, τα κόμματα μπορούν να καθορίζουν ελεύθερα την οργάνωση και τις λεπτομέρειες επιλογής των υποψηφίων τους (88). Παρατηρώ ότι η Τσεχική Δημοκρατία περιορίζεται να υποστηρίξει, χωρίς να τεκμηριώνει τον ισχυρισμό της, ότι δεν είναι δυνατόν το πεδίο δράσης των μελών, «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης, να περιοριστεί σε ορισμένες εκλογές.
129. Ως εκ τούτου, συντάσσομαι με την άποψη της Επιτροπής ότι η αποδοχή της συμμετοχής των «μετακινούμενων» πολιτών της Ένωσης σε πολιτικό κόμμα, με σκοπό να διασφαλίζεται η αποτελεσματικότητα των δικαιωμάτων τους στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, δεν είναι ικανή να θίξει την εθνική ταυτότητα της Τσεχικής Δημοκρατίας.
130. Επιπλέον, ακόμη και αν γινόταν δεκτό ότι υφίσταται τέτοια προσβολή, το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ πρέπει να ερμηνεύεται λαμβανομένων υπόψη των διατάξεων ίδιας τυπικής ισχύος (89).
131. Επομένως, το άρθρο 4, παράγραφος 2, ΣΕΕ δεν μπορεί να απαλλάσσει τα κράτη μέλη από τον σεβασμό των θεμελιωδών δικαιωμάτων που επιβεβαιώνονται από τον Χάρτη (90), στα οποία καταλέγονται η αρχή της δημοκρατίας και η αρχή της ισότητας, που εξειδικεύεται στο άρθρο 22 ΣΛΕΕ (91) και αναγνωρίζεται με την ιθαγένεια της Ένωσης, για την άσκηση του δικαιώματος του εκλέγεσθαι στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές και στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου. Οι εν λόγω αρχές περιλαμβάνονται στις αξίες στις οποίες βασίζεται η Ένωση (92).
132. Επιπλέον, λόγω των επιχειρημάτων της Τσεχικής Δημοκρατίας σχετικά με τον αναλογικό χαρακτήρα της επίμαχης εθνικής νομοθεσίας, διευκρινίζω επίσης ότι δικαιολογητικός λόγος περιορισμού των δικαιωμάτων που αναγνωρίζονται από το άρθρο 22 ΣΛΕΕ μπορεί να εξεταστεί μόνον υπό τους όρους που προβλέπονται στη συγκεκριμένη διάταξη.
133. Συγκεκριμένα, τα εκλογικά δικαιώματα που κατοχυρώνονται στα άρθρα 39 και 40 του Χάρτη αποτελούν αντικείμενο ειδικών διατάξεων στη Συνθήκη ΛΕΕ, ήτοι του άρθρου 22. Οι μόνες ρυθμίσεις της άσκησης των εν λόγω δικαιωμάτων που προβλέπονται από το παράγωγο δίκαιο στο οποίο παραπέμπει το συγκεκριμένο άρθρο (93) έχουν ως αντικείμενο μόνον τους νόμιμους όρους άσκησης του δικαιώματος του εκλέγειν ή του εκλέγεσθαι (94).
134. Για όλους τους προεκτεθέντες λόγους, προτείνω στο Δικαστήριο να κρίνει ότι η προσφυγή της Επιτροπής είναι βάσιμη.
VI. Επί των δικαστικών εξόδων
135. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας του Δικαστηρίου, ο ηττηθείς διάδικος καταδικάζεται στα δικαστικά έξοδα, εφόσον υπάρχει σχετικό αίτημα του νικήσαντος διαδίκου. Καθόσον το Δικαστήριο θα πρέπει, κατά τη γνώμη μου, να δεχθεί τα αιτήματα της Επιτροπής, η Τσεχική Δημοκρατία πρέπει να καταδικαστεί στα δικαστικά έξοδα.
136. Σύμφωνα με το άρθρο 140, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, η Δημοκρατία της Πολωνίας φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
VII. Πρόταση
137. Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, προτείνω στο Δικαστήριο να αποφανθεί ως εξής:
1) Η Τσεχική Δημοκρατία, μη χορηγώντας σε πολίτες της Ευρωπαϊκής Ένωσης που δεν έχουν τσεχική ιθαγένεια αλλά κατοικούν στο έδαφος της Τσεχικής Δημοκρατίας, το δικαίωμα να είναι μέλη πολιτικού κόμματος ή να μετέχουν σε πολιτικό κίνημα, παρέβη τις υποχρεώσεις τις οποίες υπέχει από το άρθρο 22 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
2) Καταδικάζει την Τσεχική Δημοκρατία στα δικαστικά έξοδα.
3) Η Δημοκρατία της Πολωνίας φέρει τα δικαστικά έξοδά της.
VIII. Παράρτημα Ι: Οι κανόνες περί χρηματοδότησης των πολιτικών κομμάτων στην Τσεχία, όπως τους εκθέτει η Επιτροπή
1. Τα πολιτικά κόμματα που συγκέντρωσαν τουλάχιστον το 1 % των ψήφων στις εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου λαμβάνουν 30 τσεχικές κορόνες (CZK) (περίπου 1,20 ευρώ) για κάθε ψήφο ως συνεισφορά στις εκλογικές δαπάνες (άρθρο 65 του νόμου περί των εκλογών του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου).
2. Τα πολιτικά κόμματα που συγκεντρώνουν τουλάχιστον το 1,5 % των ψήφων στις εκλογές της Poslanecká sněmovna (Βουλής των Αντιπροσώπων, Τσεχική Δημοκρατία) λαμβάνουν 100 CZK (περίπου 4 ευρώ) για κάθε ψήφο ως συνεισφορά στις εκλογικές δαπάνες (άρθρο 85 του νόμου 247/1995 περί των βουλευτικών εκλογών στην Τσεχική Δημοκρατία και περί τροποποιήσεως και συμπληρώσεως ορισμένων νόμων).
3. Τα πολιτικά κόμματα που συγκέντρωσαν το 3 % των ψήφων στις τελευταίες εκλογές της Βουλής των Αντιπροσώπων λαμβάνουν επίσης ετήσια κρατική συνεισφορά ύψους 6 000 000 CZK (περίπου 245 430 ευρώ) για το κόμμα ή το κίνημα, συγχρόνως δε το κόμμα ή το κίνημα λαμβάνει 200 000 CZK (περίπου 8 180 ευρώ) ετησίως για κάθε 0,1 % των ψήφων πέραν του προμνησθέντος ποσοστού (άρθρο 20, παράγραφος 6, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων).
4. Εάν ένα κόμμα ή ένα κίνημα συγκεντρώσει άνω του 5 % των ψήφων, η συνεισφορά δεν αυξάνεται, το δε κόμμα ή το κίνημα λαμβάνει 10 000 000 CZK (περίπου 409 000 ευρώ) (άρθρο 20, παράγραφος 6, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων).
5. Τα πολιτικά κόμματα λαμβάνουν επίσης ετήσια συνεισφορά ύψους 900 000 CZK (περίπου 36 800 ευρώ) για την εκλογή βουλευτή ή γερουσιαστή και 250 000 CZK (περίπου 10 200 ευρώ) για την εκλογή μέλους περιφερειακού συμβουλίου και μέλους του δημοτικού συμβουλίου Praha (Πράγας) (άρθρο 20, παράγραφος 7, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων).
6. Υπό ορισμένες προϋποθέσεις, τα πολιτικά κόμματα και κινήματα λαμβάνουν επίσης ετήσια συνεισφορά για τη στήριξη των δραστηριοτήτων πολιτικού ιδρύματος, η οποία ανέρχεται σε 10 % του συνολικού ποσού της συνεισφοράς στις δραστηριότητες του κόμματος ή κινήματος (άρθρο 20, παράγραφοι 5 και 8, του νόμου περί πολιτικών κομμάτων).
IX. Παράρτημα II: Οι πληροφορίες που προσκόμισε η Τσεχική Δημοκρατία σχετικά με την κατάρτιση των καταλόγων υποψηφίων και τους εκλεγέντες υποψηφίους στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές
1. Οι εκλογές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου διεξήχθησαν στην Τσεχική Δημοκρατία τα έτη 2004, 2009, 2014 και 2019.
1. Τα ποσοστά υποψηφίων μη μελών πολιτικού κόμματος στους καταλόγους των πολιτικών κομμάτων ή των πολιτικών συσπειρώσεων ήταν τα ακόλουθα:
α) το 2004 το 37,22 % των υποψηφίων δεν ήταν μέλη πολιτικού κόμματος·
β) το 2009 το 38,28 % των υποψηφίων δεν ήταν μέλη πολιτικού κόμματος·
γ) το 2014 το 30,27 % των υποψηφίων δεν ήταν μέλη πολιτικού κόμματος·
δ) το 2019 το 33,89 % των υποψηφίων δεν ήταν μέλη πολιτικού κόμματος.
2. Εξελέγησαν:
α) το 2004 επτά υποψήφιοι μη μέλη πολιτικού κόμματος, ήτοι το 29,17 % των προσώπων που εξελέγησαν στην Τσεχική Δημοκρατία·
β) το 2009 ένας υποψήφιος μη μέλος πολιτικού κόμματος, ήτοι το 4,55 % των προσώπων που εξελέγησαν στην Τσεχική Δημοκρατία·
γ) το 2014 οκτώ υποψήφιοι μη μέλη πολιτικού κόμματος, ήτοι το 38,10 % των προσώπων που εξελέγησαν στην Τσεχική Δημοκρατία, και
δ) το 2019 τέσσερις υποψήφιοι μη μέλη πολιτικού κόμματος, ήτοι το 19,05 % των προσώπων που εξελέγησαν στην Τσεχική Δημοκρατία.
3. Οι υποψήφιοι μη μέλη πολιτικού κόμματος κατέλαβαν συχνά κορυφαίες θέσεις στους καταλόγους υποψηφίων, μεταξύ άλλων, των μεγαλύτερων πολιτικών κομμάτων. Συγκεκριμένα:
α) το 2004 επρόκειτο για τους τρεις εκλεγέντες βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου του καταλόγου του κόμματος Sdružení nezávislých a evropští demokraté (Ένωση Ανεξάρτητων Υποψηφίων και Ευρωπαίων Δημοκρατών) (SNK), περιλαμβανομένων του επικεφαλής του καταλόγου, J. Zieleniec, και της δεύτερης στον κατάλογο J. Hybášková· επίσης για τον V. Remek, δεύτερο στον κατάλογο των υποψηφίων του Komunistická strana Čech a Moravy (Κομμουνιστικό Κόμμα Βοημίας και Μοραβίας) (KSČM)·
β) το 2009 επρόκειτο για τον V. Remek, δεύτερο στον κατάλογο υποψηφίων του KSČM·
γ) το 2014 επρόκειτο για τον επικεφαλής του καταλόγου του κόμματος TOP 09 a Starostové (Top 09 και Δήμαρχοι), L. Niedermayer, και τον δεύτερο στον ίδιο κατάλογο J. Pospíšil· τον J. Keller, επικεφαλής του καταλόγου του κόμματος Česká strana sociálně demokratická (Τσεχικό Σοσιαλδημοκρατικό Κόμμα) (ČSSD), του ισχυρότερου κόμματος στην κυβέρνηση της Τσεχικής Δημοκρατίας την εποχή εκείνη· επίσης για τέσσερις εκλεγέντες βουλευτές του καταλόγου του κόμματος ANO, του δεύτερου ισχυρότερου κόμματος στην κυβέρνηση την εποχή εκείνη, ο ηγέτης του οποίου, Pavel Telička, εξελέγη εν συνεχεία Αντιπρόεδρος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, και
δ) το 2019 επρόκειτο για τρεις εκλεγέντες βουλευτές του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, οι οποίοι κατέλαβαν τις τρεις πρώτες θέσεις του καταλόγου του ANO, η ηγέτιδα του οποίου, Dita Charanzová, εξελέγη εν συνεχεία Αντιπρόεδρος του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου.
4. Το 2004 ο Γερμανός πολίτης F. Stros εξελέγη βουλευτής του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου στην Τσεχική Δημοκρατία.
2. Δημοτικές και κοινοτικές εκλογές διεξήχθησαν τα έτη 2006, 2010, 2014 και 2018.
1. Τα ποσοστά υποψηφίων και εκλεγέντων μη μελών πολιτικού κόμματος ήταν τα ακόλουθα:
α) το 2006 το 79,85 % των υποψηφίων και το 84,51 % των εκλεγέντων·
β) το 2010 το 81,25 % των υποψηφίων και το 86,15 % των εκλεγέντων·
γ) το 2014 το 84,13 % των υποψηφίων και το 88,30 % των εκλεγέντων, και
δ) το 2018 το 84,97 % των υποψηφίων και το 89,96 % των εκλεγέντων.
2. Το υψηλό ποσοστό υποψηφίων και εκλεγέντων μη μελών πολιτικού κόμματος είναι φαινόμενο το οποίο παρατηρείται επίσης στους καταλόγους των μεγαλύτερων πολιτικών κομμάτων. Για παράδειγμα, στις δημοτικές και κοινοτικές εκλογές του 2018:
α) στους καταλόγους υποψηφίων του ČSSD, του αρχαιότερου τσεχικού πολιτικού κόμματος με ισχυρή βάση στην τοπική πολιτική, περιλαμβανόταν το 54,58 % προσώπων μη μελών πολιτικού κόμματος, το δε 57,31 % των εκλεγέντων από τους εν λόγω καταλόγους δεν ήταν μέλη πολιτικού κόμματος·
β) στους καταλόγους υποψηφίων του κόμματος Občanská demokratická strana (Δημοκρατικό Κόμμα Πολιτών) (ODS), συντηρητικού παραδοσιακού πολιτικού κόμματος με ισχυρή βάση στην τοπική πολιτική, περιλαμβανόταν το 59,47 % προσώπων μη μελών πολιτικού κόμματος, το δε 52,93 % των εκλεγέντων από τους εν λόγω καταλόγους δεν ήταν μέλη πολιτικού κόμματος·
γ) στους καταλόγους υποψηφίων του κόμματος Křesťanská a demokratická unie – Československá strana lidová (Χριστιανοδημοκρατική Ένωση – Τσεχοσλοβακικό Λαϊκό Κόμμα) (KDU-ČSL), παραδοσιακού πολιτικού κόμματος με τον μεγαλύτερο αριθμό υποψηφίων και εκλεγέντων στην τοπική πολιτική, περιλαμβανόταν το 73,62 % προσώπων μη μελών πολιτικού κόμματος, το δε 72,49 % των εκλεγέντων από τους εν λόγω καταλόγους δεν ήταν μέλη πολιτικού κόμματος.
3. Όσον αφορά τις μεγάλες πόλεις της Τσεχίας, στην Πράγα, ο υποψήφιος μη μέλος πολιτικού κόμματος Bohuslav Svoboda επιλέχθηκε το 2010 ως επικεφαλής του καταλόγου του ODS, του ισχυρότερου κόμματος της κυβέρνησης στην Τσεχική Δημοκρατία την εποχή εκείνη· εν συνεχεία, εξελέγη δήμαρχος Πράγας. Το 2014 η Adriana Krnáčová, υποψήφια μη μέλος πολιτικού κόμματος, επικεφαλής του καταλόγου του ANO, εξελέγη δήμαρχος Πράγας, ο δε Tomáš Macura, υποψήφιος μη μέλος πολιτικού κόμματος, επικεφαλής του καταλόγου του ANO, εξελέγη δήμαρχος Οστράβας, της τρίτης μεγαλύτερης πόλης της Τσεχικής Δημοκρατίας.