null
STANOVISKO GENERÁLNÍHO ADVOKÁTA
JEANA RICHARDA DE LA TOUR
přednesené dne 11. ledna 2024(1)
Věc C‑814/21
Evropská komise
proti
Polské republice
„Nesplnění povinnosti státem – Občanství Unie – Článek 22 SFEU – Právo volit a být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě bydliště za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu – Občané Unie, kteří mají bydliště v Polsku a nemají polskou státní příslušnost – Neexistence práva stát se členem politické strany – Kandidování v obecních volbách nebo ve volbách do Evropského parlamentu za jiných podmínek, než jaké platí pro vlastní státní příslušníky – Článek 10 SEU – Zásada demokracie – Listina základních práv Evropské unie – Články 12, 39 a 40 – Odůvodnění – Článek 4 odst. 2 SEU“
Obsah
I. Úvod
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Smlouva o FEU
2. Listina
3. Směrnice 93/109/ES
4. Směrnice 94/80/ES
B. Polské právo
1. Zákon o politických stranách
2. Volební zákoník
3. Zákon o rozhlasovém a televizním vysílání
4. Zákon o sdruženích
III. Postup před zahájením soudního řízení
IV. Návrhová žádání účastnic řízení
V. Analýza
A. K námitce nepřípustnosti vznesené Českou republikou
1. Argumentace účastnic řízení
2. Posouzení
B. K věci samé
1. Argumentace účastnic řízení
a) Komise
1) K základu žaloby pro nesplnění povinnosti
2) K tomu, jak členské státy vykonávají svou pravomoc
b) Polská republika
1) Znění článku 22 SFEU nezakládá právo na členství v politické straně
2) Omezení vstupu do politické strany je odůvodněno snahou omezit sféru vlivu „mobilních“ občanů Unie na vnitrostátní politický život
3) Kandidáti, kteří nejsou členy žádné politické strany, nejsou oproti jejím členům zvláště znevýhodněni
c) Konkrétní argumenty České republiky, vedlejší účastnice řízení, a vyjádření Komise ke spisu vedlejší účastnice
1) K působnosti článku 22 SFEU
i) Argumenty České republiky
ii) Vyjádření Komise
2) K použitelnému právnímu základu
i) Argumenty České republiky
ii) Vyjádření Komise
3) K důkazu tvrzeného nesplnění povinnosti
i) Argumenty České republiky
ii) Vyjádření Komise
4) K omezení výkonu práv založených článkem 22 SFEU
i) Argumenty České republiky
ii) Vyjádření Komise
5) K situaci v ostatních členských státech
i) Argumenty České republiky
ii) Vyjádření Komise
2. Posouzení
a) K působnosti článku 22 SFEU
b) K existenci omezení výkonu volebních práv
c) K odůvodnění omezení členství v politické straně
VI. K nákladům řízení
VII. Závěry
I. Úvod
1. Žalobou podanou na základě článku 258 SFEU a opírající se o článek 22 SFEU se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Polská republika nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z posledně uvedeného ustanovení, a to v podstatě tím, že občanům Evropské unie, kteří nemají polskou státní příslušnost, ale mají na území Polské republiky bydliště(2), odepírá právo stát se členem politické strany, a jejich šance na zvolení v obecních volbách nebo ve volbách do Evropského parlamentu jsou proto nižší než šance polských státních příslušníků(3).
2. V tomto stanovisku vysvětlím, proč nelze souhlasit s názorem Polské republiky, podle něhož je třeba vykládat článek 22 SFEU pouze doslovně, a to v tom smyslu, že upravuje toliko zákonné podmínky volitelnosti, a proč naopak kontextuální a teleologický rozbor povinností vyplývajících z tohoto ustanovení vede k závěru, že žalobní důvod vycházející ze zásahu do účinného výkonu práva být volen, který uplatňuje Komise, je opodstatněný.
II. Právní rámec
A. Unijní právo
1. Smlouva o FEU
3. Článek 20 SFEU zní takto:
„1. Zavádí se občanství Unie. Každá osoba, která má státní příslušnost členského státu, je občanem Unie. Občanství Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je.
2. Občané Unie mají práva a povinnosti stanovené Smlouvami. Mají mimo jiné:
[...]
b) právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě, v němž mají bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu;
[...]
Tato práva se vykonávají za podmínek a v mezích stanovených Smlouvami a opatřeními přijatými na jejich základě.“
4. Článek 22 SFEU stanoví:
„1. Každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, má právo volit a být volen v obecních volbách v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Toto právo je vykonáváno v souladu s podrobnou úpravou přijatou Radou zvláštním legislativním postupem a po konzultaci s Evropským parlamentem jednomyslně; tato úprava může stanovit výjimky tam, kde je to odůvodněno zvláštními obtížemi některého členského státu.
2. Aniž je dotčen čl. 223 odst. 1 a pravidla přijatá k jeho provedení, má každý občan Unie mající bydliště v členském státě, jehož není státním příslušníkem, právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě, v němž má bydliště, za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu. Toto právo je vykonáváno v souladu s podrobnou úpravou přijatou Radou jednomyslně zvláštním legislativním postupem a po konzultaci s Evropským parlamentem; tato úprava může stanovit výjimky tam, kde je to odůvodněno zvláštními obtížemi některého členského státu.“
2. Listina
5. Článek 12 Listiny základních práv Evropské unie(4), nadepsaný „Svoboda shromažďování a sdružování“, zní takto:
„1. Každý má právo na svobodu pokojného shromažďování a na svobodu sdružovat se s jinými na všech úrovních, zejména pokud jde o záležitosti politické, odborové či občanské, což zahrnuje právo každého zakládat na ochranu svých zájmů odbory a vstupovat do nich.
2. Politické strany na úrovni Unie přispívají k vyjadřování politické vůle občanů Unie.“
3. Směrnice 93/109/ES
6. Směrnice Rady 93/109/ES ze dne 6. prosince 1993, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu občanů Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě a nejsou jeho státními příslušníky(5), v bodě 4 odůvodnění uvádí:
„vzhledem k tomu, že čl. 8b odst. 2 Smlouvy o ES se týká pouze možnosti výkonu práva volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu, aniž je dotčen čl. 138 odst. 3 Smlouvy o ES, který předpokládá stanovení jednotného postupu pro tyto volby ve všech členských státech; že v podstatě usiluje o zrušení podmínky státní příslušnosti, kterou nyní uplatňuje většina členských států při výkonu těchto práv.“
7. Článek 1 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Tato směrnice stanoví pravidla, podle kterých občané Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, v něm mohou ve volbách do Evropského parlamentu vykonávat právo volit a být volen.“
4. Směrnice 94/80/ES
8. Směrnice Rady 94/80/ES ze dne 19. prosince 1994, kterou se stanoví pravidla pro výkon práva volit a práva být volen v obecních volbách pro občany Unie s bydlištěm v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky(6), v bodě 5 odůvodnění uvádí:
„vzhledem k tomu, že účelem čl. 8b odst. 1 [Smlouvy] je zajistit, aby všichni občané Unie, ať jsou či nejsou státními příslušníky členského státu, v němž mají bydliště, mohli v tomto státě vykonávat své právo volit a být volen v obecních volbách za stejných podmínek; že je nezbytné, aby podmínky týkající se doby a prokazování bydlení platné pro osoby, které nejsou státními příslušníky tohoto členského státu, byly totožné s podmínkami, které případně platí pro státní příslušníky tohoto členského státu; že na občany, kteří nejsou státními příslušníky tohoto členského státu, se nesmějí vztahovat zvláštní podmínky, ledaže je zvláštní přístup výjimečně odůvodněn zvláštními okolnostmi týkajícími se občanů, kteří nejsou státními příslušníky tohoto státu, jež je odlišují od jeho státních příslušníků.“
9. Článek 1 odst. 1 této směrnice stanoví:
„Tato směrnice stanoví pravidla, podle kterých občané Unie, kteří mají bydliště v některém členském státě, jehož nejsou státními příslušníky, v něm mohou v obecních volbách vykonávat právo volit a být volen.“
B. Polské právo
1. Zákon o politických stranách
10. Článek 2 odst. 1 zákona o politických stranách (ustawa o partiach politycznych)(7) ze dne 27. června 1997 zakotvuje:
„Členy politických stran mohou být občané Polské republiky, kteří dosáhli 18 let.“
11. Článek 5 tohoto zákona stanoví:
„Politickým stranám se zaručuje přístup do veřejnoprávního rozhlasu a televize v souladu se zásadami stanovenými ve zvláštních zákonech.“
12. Článek 24 uvedeného zákona stanoví:
„1. Majetek politické strany pochází z členských příspěvků, darů, dědictví nebo odkazů, výnosů z majetku a zákonem stanovených dotací a subvencí.
2. Majetek politické strany může být použit pouze na účely vymezené ve stanovách nebo na charitativní účely.
[...]
4. Politická strana může mít výnosy z majetku pocházející pouze:
1) z úročení prostředků uložených na bankovních účtech a na termínovaných vkladech;
2) z obchodování s dluhopisy Státní pokladny [Skarb Państwa, Polsko] a pokladničními poukázkami Státní pokladny;
3) z prodeje aktiv, která jí náleží;
[...]“
13. Článek 28 odst. 1 téhož zákona zakotvuje:
„Politická strana, která:
1) samostatně zřídila volební výbor pro volby do Sejmu [Polsko] a získala na celostátní úrovni nejméně 3 % platně odevzdaných hlasů pro své obvodní listiny kandidátů na poslance, nebo
2) ve volbách do Sejmu vstoupila do volební koalice, jejíž obvodní listiny kandidátů na poslance získaly na celostátní úrovni nejméně 6 % platně odevzdaných hlasů,
má po dobu trvání funkčního období Sejmu v souladu s postupem a zásadami stanovenými tímto zákonem nárok na poskytnutí subvence ze státního rozpočtu [...] na činnosti vymezené ve stanovách.
[...]“
14. Článek 36 odst. 1 zákona o politických stranách stanoví:
„Finanční prostředky shromážděné v rámci volebního fondu mohou pocházet z vlastních plateb politické strany, jakož i z darů, pozůstalostí a odkazů.“
2. Volební zákoník
15. Článek 84 volebního zákoníku (ustawa kodeks wyborczy)(8) ze dne 5. ledna 2011 (dále jen „volební zákoník“) stanoví:
„1. Právo nominovat kandidáty do voleb přísluší volebním výborům. Volební výbory vykonávají i další volební činnosti, a zejména na základě zásady výlučnosti vedou volební kampaň na účet kandidátů.
2. Ve volbách do Sejmu a do Senátu, jakož i ve volbách do Evropského parlamentu v Polské republice mohou být volební výbory zřizovány politickými stranami a koalicemi politických stran, jakož i voliči.
[...]
4. Ve volbách do zastupitelských orgánů územních samosprávných celků a při volbách starostů mohou být volební výbory zřizovány politickými stranami a koalicemi politických stran, sdruženími a společenskými organizacemi (dále jen ‚organizace‘), jakož i voliči.“
16. Článek 87 odst. 1 a 2 tohoto zákoníku zakotvuje:
„1. Politické strany mohou vytvořit volební koalici za účelem společné nominace kandidátů. Politická strana může být součástí pouze jedné volební koalice.
2. Volební činnosti jménem volební koalice vykonává koaliční volební výbor zřízený orgány politických stran, které jsou oprávněny zastupovat stranu navenek.“
17. Článek 89 odst. 1 uvedeného zákoníku stanoví:
„Nejméně patnáct občanů, kteří mají právo volit, může zřídit volební výbor voličů.“
18. Článek 117 odst. 1 téhož zákoníku zakotvuje:
„Volební výbory, jejichž kandidáti byli zaregistrováni, mají v období od patnáctého dne přede dnem voleb do dne skončení volební kampaně právo na bezplatné šíření volebních programů v programech veřejnoprávních provozovatelů rozhlasového a televizního vysílání na náklady těchto provozovatelů.“
19. Článek 119 odst. 1 volebního zákoníku stanoví:
„Nezávisle na právu upraveném v čl. 117 odst. 1 může každý volební výbor ode dne, kdy příslušný volební orgán přijme oznámení o zřízení volebního výboru, do dne skončení volební kampaně šířit svůj volební program v programech veřejnoprávních i soukromých provozovatelů rozhlasového a televizního vysílání za úplatu.“
20. Podle článku 126 tohoto zákoníku:
„Výdaje vynaložené volebními výbory v souvislosti s nařízenými volbami se hradí z jejich vlastních prostředků.“
21. Článek 130 uvedeného zákoníku stanoví:
„1. Odpovědnost za finanční závazky volebního výboru nese finanční zmocněnec.
2. Bez písemného souhlasu finančního zmocněnce nelze jménem a na účet volebního výboru převzít žádné finanční závazky.
3. V případě, kdy z majetku finančního zmocněnce nelze pokrýt pohledávky vůči volebnímu výboru:
1) odpovědnost za finanční závazky volebního výboru politické strany nebo organizace nese politická strana nebo organizace, která volební výbor zřídila;
2) odpovědnost za finanční závazky koaličního volebního výboru nesou solidárně politické strany, které jsou součástí volební koalice;
3) odpovědnost za finanční závazky volebního výboru voličů nesou solidárně osoby, které jsou členy výboru.
[...]“
22. Článek 132 téhož zákoníku stanoví:
„1. Finanční prostředky volebního výboru politické strany mohou pocházet pouze z volebního fondu této strany, který byl zřízen na základě ustanovení [zákona o politických stranách].
2. Finanční prostředky koaličního volebního výboru mohou pocházet pouze z volebních fondů politických stran, které jsou součástí koalice.
3. Finanční prostředky
1) volebního výboru organizace,
2) volebního výboru voličů
mohou pocházet pouze z příspěvků polských občanů s trvalým pobytem na území Polské republiky, jakož i z bankovních úvěrů sjednaných pouze pro účely spojené s volbami.
[...]“
23. Článek 133 volebního zákoníku zakotvuje:
„1. Volební výbor politické strany nebo koaliční volební výbor mohou po dobu volební kampaně bezplatně využívat prostory politické strany, jakož i její kancelářské vybavení.
2. Volební výbor voličů může po dobu volební kampaně bezplatně využívat prostory osoby, která je členem volebního výboru, jakož i její kancelářské vybavení.
3. Volební výbor organizace může po dobu volební kampaně bezplatně využívat prostory této organizace, jakož i její kancelářské vybavení.“
24. Podle článku 341 tohoto zákoníku:
„Právo nominovat kandidáty pro volby do Evropského parlamentu má:
1) volební výbor politické strany;
2) koaliční volební výbor;
3) volební výbor voličů.“
25. Podle článku 343 uvedeného zákoníku musí být kandidátní listina podpořena podpisy nejméně 10 000 voličů s trvalým pobytem v daném volebním okrsku.
26. Pokud jde o volby zastupitelů územních samosprávných celků, článek 399 téhož zákoníku stanoví, že právo nominovat kandidáty na funkci člena zastupitelstva přísluší volebním výborům politických stran, koaličním volebním výborům, volebním výborům organizací a volebním výborům voličů.
27. Na základě čl. 400 odst. 1 volebního zákoníku je volební výbor politické strany povinen oznámit své zřízení Státní volební komisi (Państwowa Komisja Wyborcza), a to v období ode dne zveřejnění nařízení o vyhlášení voleb do 55. dne přede dnem voleb.
28. Článek 401 odst. 1 tohoto zákoníku stanoví, že v období ode dne zveřejnění nařízení o vyhlášení voleb do 55. dne přede dnem voleb může být zřízen koaliční volební výbor, což volební zmocněnec koaličního volebního výboru oznámí Státní volební komisi nejpozději 55. den přede dnem voleb.
29. Podle čl. 402 odst. 1 uvedeného zákoníku je volební výbor organizace povinen oznámit své zřízení volebnímu komisaři příslušnému s přihlédnutím k sídlu této organizace, a to v období ode dne zveřejnění nařízení o vyhlášení voleb do 55. dne přede dnem voleb.
30. Článek 403 odst. 1 až 3 téhož zákoníku stanoví:
„1. Nejméně 15 občanů, kteří mají právo volit, může zřídit volební výbor voličů.
2. Po shromáždění nejméně 1 000 podpisů občanů, kteří mají právo volit a podporují zřízení volebního výboru voličů, oznámí volební zmocněnec Státní volební komisi zřízení takového výboru, s výhradou ustanovení odstavce 3. K oznámení může dojít do 55. dne přede dnem voleb.
3. Byl-li zřízen volební výbor za účelem nominace kandidátů pouze v jednom vojvodství:
1) počet občanů, o kterém se pojednává v odstavci 1, činí 5;
2) počet podpisů, o kterých se pojednává v odstavci 2, činí 20 a oznámení, o kterém se pojednává v odstavci 2, se zasílá volebnímu komisaři příslušnému s přihlédnutím k sídlu výboru.“
3. Zákon o rozhlasovém a televizním vysílání
31. Zákon o rozhlasovém a televizním vysílání (ustawa o radiofonii i telewizji)(9) ze dne 29. prosince 1992 v čl. 23 odst. 1 stanoví, že veřejnoprávní rozhlasové a televizní stanice dávají politickým stranám možnost vyjádřit se k zásadním otázkám souvisejícím s veřejnými záležitostmi.
4. Zákon o sdruženích
32. V souladu s čl. 4 odst. 1 zákona o sdruženích (ustawa Prawo o stowarzyszeniach)(10) ze dne 7. dubna 1989 se mohou ve sdruženích sdružovat i cizinci, kteří mají bydliště v Polsku.
III. Postup před zahájením soudního řízení
33. Dne 16. dubna 2012 oznámila Komise v rámci projektu EU Pilot polským orgánům své předběžné stanovisko, pokud jde o neslučitelnost polských právních předpisů, které vyhrazují právo založit politickou stranu a právo na členství v politické straně polským státním příslušníkům, s článkem 22 SFEU.
34. Vzhledem k tomu, že Komise neobdržela žádnou odpověď, zaslala dne 26. dubna 2013 Polské republice výzvu s týmž předmětem. V odpovědi ze dne 24. července 2013 tento členský stát jakékoli porušení unijního práva popřel.
35. Dne 22. dubna 2014 vydala Komise odůvodněné stanovisko, v němž tvrdila, že Polská republika nesplnila povinnosti, které jí plynou z článku 22 SFEU, tím, že „mobilním“ občanům Unie odepřela právo založit politickou stranu a právo na členství v politické straně.
36. V odpovědi ze dne 16. června 2014 uvedla Polská republika, že článek 22 SFEU „mobilním“ občanům Unie v členském státě bydliště právo založit politickou stranu a právo na členství v politické straně nezakládá.
37. Dopisem ze dne 2. prosince 2020 požádal evropský komisař pro spravedlnost Polskou republiku, aby jej informovala o případných posunech v jejím postoji nebo o legislativních změnách přijatých za účelem zaručení dotčených práv těmto „mobilním“ občanům Unie.
38. Komise se poté, co ji polské orgány dopisem ze dne 26. ledna 2021 informovaly, že na svém postoji trvají, rozhodla podat projednávanou žalobu, přičemž její předmět omezila na skutečnost, že členství v politické straně je vyhrazeno polským státním příslušníkům. Komise upřesnila, že pokud jde o otázku založení politické strany „mobilními“ občany Unie, zmíněnou v dřívějších fázích řízení, vyhrazuje si právo vznést ji v rámci samostatného řízení.
IV. Návrhová žádání účastnic řízení
39. Svou žalobou se Komise domáhá, aby Soudní dvůr:
– určil, že „tím, že občanům Evropské unie, kteří nemají polskou státní příslušnost, ale mají na území Polské republiky bydliště, odepírá právo stát se členem politické strany, nesplnil [tento členský stát] povinnosti, které pro něj vyplývají z článku 22 [SFEU]“, a
– uložil Polské republice náhradu nákladů řízení.
40. Polská republika navrhuje, aby byla žaloba zamítnuta jako neopodstatněná a Komisi byla uložena náhrada nákladů řízení.
41. Rozhodnutím předsedy Soudního dvora ze dne 10. května 2022 bylo České republice povoleno vedlejší účastenství na podporu návrhových žádání Polské republiky.
42. Česká republika ve svém spisu vedlejší účastnice vznesla námitku nepřípustnosti, rozvinula některé argumenty Polské republiky a reagovala na některé argumenty vznesené Komisí.
43. Tento orgán uzavírá své vyjádření vztahující se k tomuto spisu vedlejší účastnice, omezené na nové otázky, v tom smyslu, že trvá na návrhových žádáních obsažených ve své žalobě.
V. Analýza
A. K námitce nepřípustnosti vznesené Českou republikou
1. Argumentace účastnic řízení
44. Na rozdíl od Polské republiky Česká republika ve spisu vedlejší účastnice tvrdí, že žaloba pro nesplnění povinnosti je nepřípustná, neboť z ní není jasné, na kterých ustanoveních se zakládá. Tento členský stát uvádí, že i když Komise v odůvodnění své žaloby dospěla k závěru, že došlo k porušení článku 22 SFEU, namítá též porušení čl. 20 odst. 2 písm. b) SFEU a článků 11 a 12 Listiny.
45. Komise se domnívá, že se jednoznačně dovolává toho, že zákaz členství ve straně pro „mobilní“ občany je neslučitelný s článkem 22 SFEU. Polská republika to velmi dobře pochopila a ve svých spisech se proti tomu ostatně jasně ohrazuje. Komise předně upřesňuje, že správný výklad základu její žaloby vyžadoval systémové zohlednění dalších ustanovení primárního práva. Dále odkázala i na Listinu, když připomněla, že členské státy, pokud stanoví pravidla, jimiž se řídí výkon politických práv založených článkem 22 SFEU, uplatňují unijní právo, a musí proto dodržovat základní práva. A konečně tím podle ní není zpochybněn rozsah projednávané věci, jak se odráží v petitu, podle něhož musí být dotčená vnitrostátní právní úprava, která znamená diskriminaci přímo na základě státní příslušnosti, považována za porušení článku 22 SFEU.
2. Posouzení
46. Článek 40 čtvrtý pododstavec statutu Soudního dvora Evropské unie stanoví, že „[n]ávrhová žádání obsažená v návrhu na vstup do řízení se omezí na podporu návrhového žádání jednoho z hlavních účastníků řízení“(11). Námitka vznesená Českou republikou je proto nepřípustná(12), jelikož Polská republika nepřípustnost žaloby neuplatnila.
47. S ohledem na požadavky formulované v čl. 120 písm. c) jednacího řádu Soudního dvora a jeho judikatury(13) je však třeba zkoumat, zda žaloba Komise uvádí žalobní důvody soudržně a přesně tak, aby Polská republika a Soudní dvůr mohly přesně seznat rozsah vytýkaného porušení unijního práva, což je podmínka nezbytná k tomu, aby tento stát mohl užitečně uplatnit důvody na svou obranu a Soudní dvůr mohl ověřit existenci tvrzeného nesplnění povinnosti.
48. V projednávaném případě, jak tvrdí Komise, z odůvodnění žaloby jasně plyne, že článek 22 SFEU, o který se žaloba opírá, musí být při svém výkladu zasazen do kontextu vymezeného článkem 20 odst. 2 písm. b) SFEU a musí být zohledněny vazby s články 11 a 12 Listiny. Z toho tedy neplyne, že Komise uplatňuje porušení těchto ustanovení(14).
B. K věci samé
1. Argumentace účastnic řízení
a) Komise
1) K základu žaloby pro nesplnění povinnosti
49. Komise založila žalobu na článku 22 SFEU z důvodu, že:
– „mobilním“ občanům EU přiznává právo na výkon volebních práv v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu za stejných podmínek jako státním příslušníkům členského státu, v němž mají bydliště;
– zavádí obecnou a univerzální zásadu rovného zacházení, která se neomezuje jen na praktická, správní a procesní pravidla stanovená zejména ve směrnicích 93/109 a 94/80 a nevyžaduje, aby byla zevrubně konkretizována ve všech svých konkrétních aspektech přístupu k volbám;
– v důsledku toho je zakázáno jakékoli opatření založené na kritériu státní příslušnosti, které „mobilním“ občanům Unie brání ve výkonu jejich práva být voleni za stejných podmínek jako státní příslušníci členského státu, v němž mají bydliště, a
– nemožnost, aby se „mobilní“ občané Unie stali členy politické strany, plynoucí z čl. 2 odst. 1 zákona o politických stranách, která je zbavuje přístupu k orgánu, jenž je zásadní pro účast ve volbách, je na újmu jejich vyhlídkám na zvolení oproti polským státním příslušníkům. Tyto občany tedy zbavuje účinku, o který usilují práva založená Smlouvou, opírající se o jejich integraci v členském státě bydliště(15).
50. Komise trvá na tom, že netvrdí, že unijní právo přiznává „mobilním“ občanům Unie právo na účast na politickém životě. Naproti tomu zdůrazňuje zásadní úlohu politických stran ve volebních systémech, v politickém životě členských států a obecně jejich přínos pro zastupitelskou demokracii. V tomto ohledu se opírá o judikaturu Evropského soudu pro lidská práva(16) a o pokyny k regulaci politických stran, které vydala Evropská komise pro demokracii prostřednictvím práva (Benátská komise)(17).
51. Má proto za to, že „mobilní“ občan Unie nemůže ve volbách v členském státě, ve kterém má bydliště, kandidovat za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu, pokud v těchto volbách nemůže kandidovat jako člen vnitrostátní politické strany.
52. Komise v tomto ohledu tvrdí, že příslušnost k politické straně skýtá kandidátovi ve volbách řadu zvláštních výhod, které mimo rámec takové strany nemají obdoby, a to v rozporu s analýzou některých vnitrostátních ustanovení o organizacích, kterou vyvozuje Polská republika(18). Jde o tyto přednosti:
– veřejná známost názvu strany, její historické ukotvení a její pověst, jakož i vazby na společensko-organizační struktury (např. odbory, které mohou být historicky spojeny se stranou, mládežnické organizace atd.);
– využívání volebního aparátu a lidských a finančních zdrojů politické strany, jakož i
– zvláštní výsady přiznané vnitrostátním právem v oblasti přístupu k financování nebo do sdělovacích prostředků a v oblasti zdanění.
53. Pokud jde o financování v Polsku, Komise poznamenává, že politické strany, které ve volbách do Sejmu získají určitý počet hlasů, mají podle článku 28 zákona o politických stranách po dobu volebního období právo na dotaci. V souladu s článkem 24 tohoto zákona mají přístup ke zdrojům financování, které jsou mnohem početnější než zdroje, jimiž disponují volební výbory voličů a organizací a jež mohou být díky jejich volebním fondům, které jsou na základě článku 36 uvedeného zákona naplňovány i z darů, dědictví a odkazů, použity mimo jiné k financování volební kampaně.
54. V tomto ohledu Komise zdůrazňuje dvě další omezení specifická pro volební výbory, a to:
– v obecních volbách musí voliči, kteří si přejí zřídit volební výbor, shromáždit na základě článku 403 volebního zákoníku nejméně 1 000 podpisů, a
– nepolští kandidáti jsou zbaveni práva finančně přispívat volebním výborům organizací nebo voličů, takže nemohou výboru převádět finanční prostředky, a to ani na vlastní kampaň, přičemž toto omezení má za následek to, že zesiluje ztrátu vyhlídek na zvolení(19).
55. Pokud jde o sdělovací prostředky, trvá Komise na tom, že politické strany obecně disponují významnějšími finančními zdroji, které mohou věnovat činnostem směřujícím k propagaci svých kandidátů nebo dokonce na nákup reklamního prostoru na soukromých stanicích nebo i tomu, aby byly činné na sociálních sítích. Mimoto v souladu s článkem 5 zákona o politických stranách a s článkem 23 zákona o rozhlasovém vysílání mají politické strany zaručen trvalý přístup do veřejnoprávních sdělovacích prostředků, a mohou se tak ve veřejnoprávních rozhlasových a televizních stanicích vyjadřovat k zásadním otázkám v rámci veřejných záležitostí, a to i v případě, že tyto otázky nesouvisejí s konkrétní volební kampaní. Všechny tyto prostředky podle Komise zvyšují vyhlídky členů strany na to, že budou známí a rozsáhle rozšíří obsah svého volebního programu.
56. Kromě toho je Komise toho názoru, že existence některých průzkumů veřejného mínění, které podle všeho naznačují, že volič volí spíše podle osobnosti kandidáta než podle jeho příslušnosti k politické straně, nemůže zneplatnit konstatování, že polské právo vede ve svých důsledcích k přímé diskriminaci „mobilních“ občanů Unie, kteří si přejí kandidovat v obecních volbách nebo ve volbách do Evropského parlamentu, na základě státní příslušnosti. Konkrétně musí být zohledněno i to, že tito občané mohou být ve své hostitelské zemi méně známí.
2) K tomu, jak členské státy vykonávají svou pravomoc
57. Komise připomíná, že podle ustálené judikatury Soudního dvora:
– musí členské státy vykonávat své pravomoci v souladu s právem Unie(20) a
– uplatnění vnitrostátního opatření, které může narušit výkon základních svobod zaručených Smlouvou, může být z hlediska unijního práva odůvodněno pouze tehdy, pokud uplatnění tohoto opatření nevede k porušení základních práv, která jsou v unijním právním řádu chráněna(21).
58. V tomto ohledu Komise tvrdí, že při přijímání ustanovení o způsobilosti být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu musí Polská republika zohlednit povinnosti plynoucí z čl. 20 odst. 2 písm. b) a z článku 22 SFEU, takže se ve smyslu čl. 51 odst. 1 Listiny uplatní unijní právo(22).
59. Členství v politické straně je projevem výkonu svobody sdružování, jakož i svobody projevu, které jsou zakotveny v čl. 12 odst. 1(23), respektive v článku 11 Listiny. Podle názoru Komise musí být působnost, jakož i požadavky čl. 20 odst. 2 písm. b) a článku 22 SFEU vykládány s přihlédnutím k těmto ustanovením Listiny(24).
60. Komise v tomto ohledu tvrdí, že zbavení práva na členství v politické straně je zřetelným projevem omezení základního práva sdružovat se. Podle čl. 52 odst. 3 Listiny nesmí jít takové omezení nad rámec omezení přípustných na základě EÚLP. Připomíná rovněž, že judikatura Evropského soudu pro lidská práva uznává zvláštnosti členských států Unie(25).
61. Mimoto Komise připomíná, že zahrnutí politických práv do ustanovení Smlouvy o FEU o občanství cílí k tomu, aby se „mobilní“ občané EU mohli v členském státě, v němž mají bydliště, integrovat a hrát aktivní politickou úlohu v rámci obecních voleb a voleb do Evropského parlamentu, což vyvrací jakoukoli úvahu o vměšování se do vnitrostátních záležitostí.
62. Členské státy mají navíc možnost vyhradit právo být volen ve vnitrostátních (nebo v některých případech v regionálních) volbách svým státním příslušníkům, což vyhovuje zásadě nezasahovat do národní identity, která je charakteristická pro základní politické a ústavní struktury. V tomto ohledu Komise uvádí, že Polská republika o takovém zasahování nepředložila žádný důkaz, i když kromě ní a České republiky žádný jiný členský stát neomezuje podmínky vstupu do politické strany. Komise se nadto ohrazuje proti tomu, že by chtěla postulovat právo na neomezenou účast na politickém životě v členském státě bydliště. Domnívá se ostatně, že nic nebrání omezení rozsahu účasti „mobilních“ občanů Unie v politických stranách například při navrhování kandidátů ve volbách do národních parlamentů.
63. Konečně skutečnost, že kandidáti, kteří nejsou členy politické strany, mohou být zapsáni na listinu volebního výboru některé strany, nemůže znovunastolit rovnost ve vztahu ke kandidátům, kteří členy jsou, jelikož stačí konstatovat, že posledně uvedení kandidáti kandidují jakožto členové strany a na prvním místě uvedení kandidáti jsou závislí na dohodě uzavřené po kladném rozhodnutí členů strany, které nemohou ovlivnit „zevnitř“.
b) Polská republika
64. Tento členský stát uplatňuje tři okruhy argumentů.
1) Znění článku 22 SFEU nezakládá právo na členství v politické straně
65. Podle Polské republiky není článek 22 SFEU přímo použitelný, jelikož jeho dva odstavce vyžadují přijetí dodatečných legislativních aktů, které nesměřují k celkové harmonizaci volebních systémů členských států(26). Dotýká se výlučně formálních požadavků způsobilosti být volen, a nikoli konkrétních možností být zvolen v některém členském státě. Rozšíření výkladu článku 22 SFEU na právo na členství v politické straně by bylo v rozporu se zásadou svěření pravomocí uvedenou v čl. 5 odst. 2 a v čl. 4 odst. 1 a 2 SEU.
2) Omezení vstupu do politické strany je odůvodněno snahou omezit sféru vlivu „mobilních“ občanů Unie na vnitrostátní politický život
66. Polská republika se domnívá, že vzhledem k úloze stran v oblasti veřejných politik a k cíli vykonávat veřejnou moc, jejž strany sledují, může mít členství „mobilních“ občanů Unie v politické straně dopady zejména na výsledky parlamentních nebo prezidentských voleb, což je neslučitelné s článkem 22 SFEU, jehož působnost je omezena na určité volby, jakož i s čl. 4 odst. 2 SEU.
67. V tomto ohledu tvrdí, že pokud jde o členství v politických stranách, zaručuje čl. 11 odst. 1 Ústavy Polské republiky (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej) svobodu zakládat politické strany a svobodu jejich činnosti, přičemž se rozumí, že v politických stranách se v souladu se zásadami svobodné účasti a rovnosti sdružují polští občané s cílem ovlivňovat demokratickými prostředky vnitrostátní politiku.
68. Polská republika zpochybňuje analýzu Komise, podle které zbavení práva na členství v politické straně zasahuje do svobody sdružování zakotvené v článku 12 Listiny a v článku 11 EÚLP. Polská republika tvrdí, že státy, které jsou stranami této úmluvy, mohou zavést omezení politické činnosti cizinců(27). A dále tvrdí, že se při neexistenci ustanovení unijního práva o právu na členství v politické straně nepoužije článek 12 Listiny.
3) Kandidáti, kteří nejsou členy žádné politické strany, nejsou oproti jejím členům zvláště znevýhodněni
69. Polská republika zaprvé tvrdí, že polské právo nepodmiňuje možnost kandidovat v obecních volbách nebo ve volbách do Evropského parlamentu členstvím v politické straně.
70. Zadruhé uvádí, že by Komise měla doložit svá tvrzení, že členství v politické straně optimalizuje vyhlídky na zvolení v obecních volbách nebo ve volbách do Evropského parlamentu, když studie prokazují, že se rozhodování voličů řídí spíše tím, jak voliči vnímají kandidáty s ohledem na jejich účast na společenském a politickém životě(28), neboli, jinak řečeno, na jejich obecnou známost. Příklad Komise, podle něhož by byli „mobilní“ občané Unie uskupeni do sdružení, jež by bylo s to hájit názory obdobné názorům politické strany, je kromě toho odtržený od reality, neboť postuluje, že jeho členem není žádný Polák.
71. Polská republika zatřetí uvádí, že „mobilní“ občan Unie může být zapsán na kandidátní listinu podanou politickou stranou nebo koalicí stran(29).
72. Začtvrté Polská republika v reakci na argumenty Komise týkající se financování zdůrazňuje, že Komise nezohledňuje prahy výdajů, které volební zákoník stanoví pro volební výbory stran nebo koalic, když tvrdí, že ve srovnání s tím jsou výbory voličů a organizace finančně znevýhodněny. A dále uvádí, že přispívat na financování politické strany sice mohou pouze polští státní příslušníci, avšak v souladu s čl. 25 odst. 1 zákona o politických stranách musí mít v zásadě trvalé bydliště na jejím území.
73. Zapáté podle Polské republiky platí, že i když podmínka shromáždění 1 000 podpisů za účelem zřízení volebního výboru není, s výjimkou určitých situací(30), stanovena pro volební výbory stran, koalic a organizací, mají „mobilní“ občané Unie možnost zřizovat volební výbory organizací, v jejichž rámci mohou kandidovat a využívat jejich infrastrukturu.
74. Zašesté, pokud jde o sdělovací prostředky, Polská republika předně uvádí, že přístup k nim se bez rozdílu mezi volebními výbory řídí článkem 116 a následujícími volebního zákoníku a zvláštními ustanoveními tohoto zákoníku o jednotlivých volbách. Dále, pokud jde o právo vyjadřovat se na veřejnoprávních stanicích mimo dobu volební kampaně, Polská republika uvádí, že toto právo plyne z úlohy stran v politickém systému státu a že členské státy mají v této oblasti výlučnou pravomoc. Konečně Polská republika vyzdvihuje rovný přístup k sociálním sítím, které mají vliv během volebních kampaní i mimo ně.
c) Konkrétní argumenty České republiky, vedlejší účastnice řízení, a vyjádření Komise ke spisu vedlejší účastnice
1) K působnosti článku 22 SFEU
i) Argumenty České republiky
75. Tento členský stát tvrdí, že ze směrnic 93/109 a 94/80, které jsou vodítkem pro výklad článku 22 SFEU, plyne, že posledně uvedený článek se podmínky státní příslušnosti týká v souvislosti s právem volit a být volen, nikoli v souvislosti s jinými aspekty, tedy ani s podmínkami pro členství v politické straně. Tuto analýzu dokládá judikatura Soudního dvora(31).
ii) Vyjádření Komise
76. Tento orgán má za to, že sekundární právo sice upravuje některé aspekty práva občanů Unie v oblasti voleb, tohoto sekundárního práva se však nelze dovolávat za účelem omezení působnosti článku 22 SFEU, a tedy působnosti čl. 20 odst. 2 písm. b) SFEU, na konkrétní otázky upravené uvedeným právem. Přípustnou působnost sekundárního práva stanoví Smlouva, a nikoli naopak(32).
2) K použitelnému právnímu základu
i) Argumenty České republiky
77. Tento členský stát tvrdí, že pokud by se na předmětnou věc unijní právo vztahovalo, bylo by třeba ji posoudit z hlediska obecného zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti stanoveného článkem 18 SFEU, nikoliv z hlediska článku 22 SFEU stanovujícího zvláštní zákaz diskriminace ve vztahu k právu mobilních občanů Unie volit a být volen v určitých volbách. Jelikož členstvím v politické straně „mobilní“ občan Unie nezíská postavení kandidáta ve volbách, je při neexistenci takového členství aplikovatelný pouze obecný zákaz diskriminace dle článku 18 SFEU(33).
ii) Vyjádření Komise
78. Komise zpochybňuje relevanci judikatury, kterou Česká republika na podporu své argumentace cituje. To, že Soudní dvůr konstatoval diskriminaci v rozporu s ustanoveními odpovídajícími ustanovením článku 18 SFEU, neznamená, že diskriminační ustanovení dotčená v projednávané věci, týkající se podmínek výkonu politických práv, která článek 22 SFEU přiznává „mobilním“ občanům Unie, nelze považovat za porušení povinnosti rovného zacházení, která je tímto ustanovením výslovně stanovena. Unijní normotvůrce ve směrnici 93/109 upřesnil, že „právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu v členském státě bydliště stanovené v [nyní čl. 22 odst. 2 SFEU] představuje uplatňování zásady nediskriminace mezi státními příslušníky daného členského státu a státními příslušníky jiného členského státu“(34). Mimoto výklad, podle kterého je působnost článku 22 SFEU omezena pouze na občany, kteří mají postavení kandidátů, by byl v rozporu se zněním tohoto ustanovení, které dopadá na podmínky způsobilosti být volen, včetně vyhlídek na to stát se kandidátem a být poté volitelný(35).
3) K důkazu tvrzeného nesplnění povinnosti
i) Argumenty České republiky
79. Tento členský stát připomíná, že podle ustálené judikatury Soudního dvora je povinností Komise, aby vytýkané porušení unijního práva prokázala, přičemž se nemůže opírat o žádné domněnky(36). V žalobě uvedené domněnky a nepodložená tvrzení ohledně slabší pozice „mobilních“ občanů Unie, kteří nejsou členy politické strany, proto nemohou obstát.
ii) Vyjádření Komise
80. Komise uvádí, že diskriminace vytýkaná Polské republice plyne přímo ze závazných ustanovení práva, a nikoli ze správní praxe. Soudnímu dvoru tedy není třeba poskytovat statistické údaje o počtu „mobilních“ občanů Unie, kteří v důsledku této diskriminace fakticky utrpěli újmu. To ani není v praxi možné v takovém případě, jako je projednávaný případ, v němž má diskriminační opatření odrazující účinek. Je totiž nemožné přesně stanovit, kolik „mobilních“ občanů Unie se nepokusilo kandidovat ve volbách, protože je od toho odradil zákaz členství v politické straně(37).
4) K omezení výkonu práv založených článkem 22 SFEU
i) Argumenty České republiky
81. Tento členský stát kritizuje relevanci judikatury citované Komisí, a sice rozsudku ze dne 27. dubna 2006, Komise v. Německo(38), a zdůrazňuje, že nemožnost „mobilních“ občanů Unie být členy politických stran každopádně nezasahuje do podstaty volebních práv podle článku 22 SFEU a polská právní úprava umožňuje plnohodnotný výkon těchto práv.
ii) Vyjádření Komise
82. Komise setrvává na svém stanovisku, že pokud členské státy stanovují pravidla pro výkon politických práv založených článkem 22 SFEU, musí tak činit v souladu s požadavky tohoto ustanovení a při dodržení základních práv. Komise dodává, že z judikatury citované v její žalobě, která se týká povinnosti členských států vzít tato práva v úvahu, plyne povinnost, aby tyto státy vykonávaly svoji diskreční pravomoc způsobem, aby bylo zajištěno dodržení uvedených práv(39).
5) K situaci v ostatních členských státech
i) Argumenty České republiky
83. Argument Komise, že omezení členství v politických stranách stanoví jen dva členské státy, není relevantní pro výklad článku 22 SFEU. Tato argumentace naopak potvrzuje, že Komise usiluje o odlišný výklad článku 22 SFEU, jehož znění zůstává dlouhodobě beze změny, na základě posunu společenského kontextu. Takový posun může být ovšem důvodem toliko pro úvahy o změně dotčeného ustanovení, nikoli pro zásadní změnu jeho výkladu.
ii) Vyjádření Komise
84. Podle tohoto orgánu se tento argument jeví jako nesrozumitelný. Naopak to, že velká většina členských států přístup „mobilních“ občanů Unie ke členství v politické straně neomezuje, prokazuje relevanci výkladu, který Komise zvolila.
2. Posouzení
85. Projednávaná žaloba se týká toho, jaké důsledky má pro volitelnost v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu právo stát se členem politické strany, které podle polského práva není přiznáno „mobilním“ občanům Unie. Má tento zákaz za následek – jak tvrdí Komise – že tito občané nevykonávají své právo být voleni v těchto volbách „za stejných podmínek“ jako čeští státní příslušníci ve smyslu článku 22 SFEU?
86. Za současného stavu unijního práva je členství v politické straně záležitostí spadající do pravomoci členských států. Z ustálené judikatury Soudního dvora však plyne, že členské státy jsou při výkonu své pravomoci povinny dodržovat povinnosti, které vyplývají z unijního práva(40).
87. Je tedy třeba určit, jaké požadavky plynou z článku 22 SFEU, kterého se dovolává Komise, a zda lze platně tvrdit, že tyto požadavky mohou mít dopad na národní identitu členského státu ve smyslu čl. 4 odst. 2 SEU.
a) K působnosti článku 22 SFEU
88. Působnost článku 22 SFEU se v souladu s jeho zněním omezuje na volby, které jsou v tomto článku uvedeny, a sice na volby obecní (odstavec 1) a na volby do Evropského parlamentu (odstavec 2) – parlamentní a prezidentské volby jsou tudíž z této působnosti vyloučeny.
89. Soudní dvůr má na základě projednávané žaloby objasnit, zda musí být zásada rovnosti, která je zakotvena v článku 22 SFEU, chápána tak, že dopadá na všechny podmínky, za nichž může každý „mobilní“ občan Unie kandidovat ve volbách, nebo zda se týká jen zákonných podmínek volitelnosti.
90. Jde tedy o to vymezit rozhodovací prostor, který je přiznán členským státům v důsledku toho, že pravidla pro výkon práva volit a práva být volen ve volbách do Evropského parlamentu(41) a v obecních volbách jsou upravena ve směrnicích – v prvním případě ve směrnici 93/109 a v druhém případě ve směrnici 94/80.
91. Argument Polské republiky, který vychází z doslovného výkladu článku 22 SFEU a podle něhož tyto směrnice omezují zásadu rovnosti zakotvenou v tomto ustanovení, musí být bez dalšího odmítnut s ohledem na zásadu hierarchie právních norem, na kterou správně poukazuje Komise a podle níž sekundárním právem nelze omezit právo přiznané Smlouvou(42).
92. Uvedené směrnice tedy pouze vymezují minimální rámec, v němž je konkretizována zásada rovnosti při výkonu práva volit a být volen(43).
93. Především je to ale historie vzniku článku 22 SFEU a vývoj právního rámce, do něhož je obsah tohoto ustanovení zasazen, které svědčí o tom – od vstupu Lisabonské smlouvy v platnost přitom zcela jasně – že uvedené ustanovení musí být vykládáno s ohledem na dva pilíře, z nichž vychází a kterými jsou občanství Unie a zastupitelská demokracie.
94. Pokud jde zaprvé o občanství Unie, Komise se správně dovolává použití čl. 20 odst. 2 písm. b) SFEU, který stanoví, že toto občanství(44) zakládá mimo jiné i právo volit a být volen ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách v členském státě bydliště za stejných podmínek jako státní příslušníci tohoto státu.
95. Tato vazba na občanství se v primárním právu vyskytuje od Maastrichtské smlouvy, podepsané dne 7. února 1992(45). Od samého počátku byla spjata s právem svobodně se pohybovat a pobývat na území členských států(46) a zásadou zákazu diskriminace na základě státní příslušnosti, která je součástí každé svobody pohybu.
96. Uvedená vazba nicméně nabyla specifické podoby na základě změn zavedených Lisabonskou smlouvou, a to zejména s ohledem na záměr členských států přiznat občanství prvořadý význam. Do Smlouvy o EU byla doplněna hlava II, nadepsaná „Ustanovení o demokratických zásadách“, která obsahuje článek 9, podle něhož platí, že „[v]e všech svých činnostech dodržuje Unie zásadu rovnosti svých občanů, kterým se dostává od jejích orgánů, institucí a jiných subjektů stejné pozornosti. Občanem Unie je každá osoba, která má státní příslušnost členského státu. Občanství Unie doplňuje občanství členského státu, nenahrazuje je.“ Práva spojená s občanstvím Unie jsou uvedena v článcích 20 až 24 SFEU, které odpovídají článkům 17 až 21 ES. Práva „mobilních“ občanů Unie ve volbách do Evropského parlamentu a v obecních volbách jsou stanovena v čl. 20 odst. 2 písm. b) a v článku 22 SFEU.
97. Dále je třeba podotknout, že tato práva jsou uvedena i v hlavě V Listiny(47), nadepsané „Občanská práva“. Práva „mobilních“ občanů Unie ve volbách do Evropského parlamentu i v obecních volbách jsou v obecné rovině zakotvena v jejích článcích 39(48) a 40(49).
98. Po vstupu Lisabonské smlouvy v platnost je tedy třeba na volební práva občanů Unie zakotvená v článku 22 SFEU nahlížet jako na základní práva a projev zásady rovného zacházení, která je neoddělitelně spjata se základním statusem státních příslušníků členských států(50).
99. Ve Smlouvě o EU a v Listině jsou volební práva znovu uvedena i proto, aby se utvořily vazby na další v nich zakotvená práva nebo zásady, jako je rovnost a demokracie, což jsou hodnoty společné členským státům, na kterých je Unie založena(51).
100. Pokud jde zadruhé o demokratické zásady, od okamžiku vstupu Lisabonské smlouvy v platnost článek 10 SEU v odstavci 1 stanoví, že „[f]ungování Unie je založeno na zastupitelské demokracii“(52), a v odstavcích 2 a 3 uznává právo evropských občanů na přímé zastoupení v Evropském parlamentu a jejich právo podílet se na demokratickém životě Unie.
101. Z důvodu propojení práva volit a být volen, která souvisejí s občanstvím Unie, s demokratickými zásadami v Unii, k němuž došlo na základě Lisabonské smlouvy, a to přinejmenším ve vztahu k volbám do Evropského parlamentu, je tedy jasně vyjádřen cíl zajistit účinné zastoupení „mobilních“ občanů Unie.
102. Komise správně tvrdí, že tato reprezentativnost je důsledkem integrace „mobilních“ občanů Unie ve státě jejich bydliště, jak je zdůrazněno v bodech odůvodnění směrnic 93/109 a 94/80(53). Především na místní úrovni mají politická práva přiznaná těmto občanům podpořit společenské začlenění uvedených občanů, kteří se rozhodli pobývat v členském státě, jehož nejsou státními příslušníky. Z tohoto hlediska je třeba poukázat i na cíl připomenutý v těchto bodech odůvodnění, kterým je „zamezi[t] jakémukoli rozlišování mezi listinami kandidátů, kteří jsou státními příslušníky daného členského státu, a kandidátů, kteří nejsou jeho státními příslušníky“.
103. Podle mého názoru proto Komise může na základě článku 22 SFEU, zasazeného do kontextu práv spojených s občanstvím Unie a demokratických zásad zakotvených ve Smlouvách, oprávněně tvrdit, že záruka rovnosti volebních práv občanů Unie musí být vyjádřena – aniž je v tomto ohledu třeba vymezovat nějaký demonstrativní, nebo dokonce taxativní výčet kritérií – všeobecnou povinností neodrazovat od účasti ve volbách prostřednictvím různých faktorů(54).
104. Jinými slovy, článek 22 SFEU musí být chápán v tom smyslu, že jakákoliv překážka výkonu volebních práv z důvodu státní příslušnosti, která překračuje rámec vymezený ve směrnicích 93/109 a 94/80, představuje diskriminaci v rámci použití Smluv(55), která je zakázána(56).
105. Za těchto podmínek je nyní nutno posoudit závěr Komise, podle něhož může výkonu těchto práv bránit nemožnost stát se členem politické strany.
106. Účastnice řízení se v projednávaném případě shodují na tom, že šance na obsazení volených funkcí na místní nebo evropské úrovni se odvíjejí od míry účasti na demokratickém životě členského státu, v němž „mobilní“ občané Unie kandidují, ať už v rámci nějaké strany, nebo nezávisle.
107. Obdobně jako Komise, která vychází z pokynů Benátské komise(57), jež Polská republika nezpochybnila, jsem však toho názoru, že kandidatuře v obecních volbách nebo ve volbách do Evropského parlamentu klíčovým způsobem napomáhá přístup k prostředkům, jimiž disponují politické strany(58).
108. Jak kromě toho uvedla Komise s poukazem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva, politické strany hrají v souvislosti s výkonem politických práv v členských státech prvořadou úlohu(59). Na unijní úrovni je tato úloha jasně uznána v čl. 10 odst. 4 SEU(60), jemuž odpovídá čl. 12 odst. 2 Listiny(61).
109. Tento článek Listiny je totiž zjevně provázán s jejími články 39 a 40(62). Za těchto podmínek a z výše uvedených důvodů(63) je třeba v naprostém souladu se zásadou svěření pravomocí zakotvenou v čl. 5 odst. 2 SEU konstatovat, že každý členský stát musí k tomu, aby zajistil výkon práv přiznaných článkem 22 SFEU, vzít do úvahy i tato ustanovení.
110. Souhlasím tudíž s názorem Komise, že její žaloba opírající se o článek 22 SFEU musí být posouzena s ohledem na právo na svobodu sdružování zakotvené v čl. 12 odst. 1 Listiny ve spojení s článkem 11 Listiny(64) týkajícím se svobody projevu. Tyto svobody jsou zvláště chráněny, jelikož hrají stěžejní úlohu v rámci účasti občanů na demokracii(65). V článku 12 odst. 2 Listiny je pak uvedena jedna z forem tohoto provázání, pokud jde o evropské politické strany.
111. Toto právo na svobodu sdružování odpovídá právu zaručenému v čl. 11 odst. 1 EÚLP, a proto mu musí být v souladu s čl. 52 odst. 3 Listiny přiznán stejný smysl a rozsah jako posledně uvedenému právu(66).
112. Z judikatury Evropského soudu pro lidská práva plyne, že právo na svobodu sdružování je jedním ze základních pilířů demokratické a pluralitní společnosti, jelikož občanům umožňuje jednat kolektivně v oblastech společného zájmu, a přispívat tak k řádnému fungování veřejného života(67).
113. Otázku, zda zákonem stanovená nemožnost „mobilních“ občanů Unie stát se v Polské republice členem politické strany narušuje – jak tvrdí Komise – rovnost těchto občanů s polskými státními příslušníky, pokud jde o podmínky volitelnosti uvedených občanů v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu, a to zejména tím, že výrazně snižuje jejich šance na zvolení, je tedy třeba posoudit i s ohledem na tato ustanovení Smlouvy o EU a Listiny.
b) K existenci omezení výkonu volebních práv
114. Polská republika, podporovaná Českou republikou, je toho názoru, že Komise nepředložila důkazy o praktických dopadech dotčených zákonných ustanovení na volitelnost „mobilních“ občanů Unie.
115. Soudní dvůr rozhodl, že pokud má nesplnění povinnosti původ v přijetí opatření ve formě zákona či podzákonného předpisu, jehož existence a uplatňování nejsou popírány, může být toto nesplnění povinnosti prokázáno právní analýzou ustanovení tohoto předpisu(68).
116. V projednávaném případě má nesplnění povinnosti, které Komise přičítá Polské republice, původ v přijetí opatření ve formě zákona, jehož existenci ani uplatňování tento členský stát nepopírá a jehož ustanovení jsou předmětem právní analýzy v rámci návrhu na zahájení řízení.
117. Navíc se jedná o posouzení toho, do jaké míry má tato právní úprava odrazující účinky na případné kandidování ve volbách, což není možné vyčíslit.
118. Polská republika tedy nemůže Komisi důvodně vytýkat, že nepředložila důkazy o tom, jaké praktické dopady má zákon, podle něhož se mohou členy politických stran stát pouze polští státní příslušníci, na volební práva „mobilních“ občanů Unie.
119. Pokud jde o dotčený polský zákon, který právo na členství v politické straně vyhrazuje polským státním příslušníkům, nerovné zacházení z hlediska volebních práv podle mého názoru plyne z prostého zjištění, že tito státní příslušníci se mohou dle vlastního uvážení rozhodnout, zda budou v obecních volbách nebo ve volbách do Evropského parlamentu kandidovat jako členové politické strany, nebo jako nezávislí, zatímco „mobilní“ občané Unie mají k dispozici pouze posledně uvedený způsob. Jak přitom bylo vyloženo výše, přístup do politických stran umožňuje účinnější výkon volebních práv za účelem účasti na demokratickém životě.
120. Žádný argument Polské republiky nemůže tento závěr změnit. Toto omezení možného působení „mobilních“ občanů Unie totiž zejména nemůže být zhojeno skutečností, že tito občané mohou kandidovat na kandidátní listině politické strany, jelikož v tomto ohledu podléhají zvláštním kritériím, jak je uvedla Komise. Mimoto rozsah úlohy organizací, které slouží nečlenům politické strany, jehož se dovolávala Polská republika, je zcela nesrovnatelný s rozsahem úlohy politické strany.
121. Komise kromě toho dokládá existenci nerovnosti při financování volebních výborů plynoucí přímo z ustanovení práva, která byla autory zprávy, kterou Komise cituje, označena za „zjevnou překážku“(69).
122. Navrhuji proto Soudnímu dvoru, aby měl za to, že Komise dostatečně prokázala existenci omezení výkonu volebních práv k újmě „mobilních“ občanů Unie, kteří se nacházejí ve stejné situaci jako tuzemští státní příslušníci.
123. Z toho plyne, že Polská republika tím, že při výkonu své pravomoci přijala dotčená vnitrostátní ustanovení, nedodržela požadavky vyplývající z unijního práva, a sice požadavky podle článku 22 SFEU, který musí být vykládán ve spojení s články 12, 39 a 40 Listiny.
c) K odůvodnění omezení členství v politické straně
124. Polská republika odůvodňuje rozdílné zacházení s „mobilními“ občany Unie, které plyne z jejího rozhodnutí vyhradit členství v politické straně vlastním státním příslušníkům, důvody vycházejícími ze Smlouvy, a to zvláště důvody souvisejícími s respektováním národní identity.
125. Tento členský stát se dovolává čl. 4 odst. 2 SEU a v podstatě tvrdí, že unijní právo, jak jej vykládá Komise, by vedlo k tomu, že by se „mobilní“ občané Unie podíleli na veřejném životě na jiné úrovni, než jakou připouštějí členské státy, a zejména by jim umožňovalo ovlivňovat prostřednictvím politických stran rozhodnutí na celostátní úrovni.
126. Je třeba připomenout, že podle čl. 4 odst. 2 SEU Unie ctí národní identitu členských států, která spočívá v jejich základních politických a ústavních systémech.
127. Je pravda, že součástí národní identity ve smyslu čl. 4 odst. 2 SEU je i uspořádání politického života na celostátní úrovni, na kterém se podílejí politické strany. Povinnost ctít uvedenou identitu se v tomto ohledu projevuje tím, že účast „mobilních“ občanů Unie se omezuje na volby do Evropského parlamentu a obecní volby; neusiluje se přitom o harmonizaci volebních systémů členských států(70). Unijní normotvůrce zohlednil i dopad usnadněného přístupu k těmto volbám na rovnováhu politického života v členském státě bydliště, když stanovil, že členské státy mohou ve prospěch vlastních státních příslušníků provést ve stanovených mezích(71) určité přechodné úpravy.
128. Pokud jde o otázku, jaký dopad má na celostátní úrovni členství „mobilních“ občanů Unie v politických stranách s ohledem na potenciální důsledky tohoto členství v rámci těchto stran, podotýkám, že dle názoru všech účastnic řízení to záleží na samotných politických stranách. Svoje uspořádání i způsoby výběru svých kandidátů si totiž mohou vymezit dle svého uvážení(72). Podotýkám, že Polská republika uvedla pouze to, že aktivitu členů politické strany, kteří jsou „mobilními“ občany Unie, nelze omezit na určité volby; toto tvrzení však neprokázala.
129. Souhlasím tudíž s názorem Komise, že kdyby bylo „mobilním“ občanům Unie umožněno stát se členy politické strany, a to ve snaze zajistit účinnost jejich práv v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu, nemohlo by tím dojít k narušení národní identity Polské republiky.
130. Kromě toho je třeba podotknout, že i kdyby se takové narušení prokázalo, čl. 4 odst. 2 SEU musí být vykládán s přihlédnutím k ustanovením téže právní síly(73).
131. Členské státy se tudíž na základě čl. 4 odst. 2 SEU nemohou zprostit povinnosti dodržovat v rámci výkonu práva být volen v obecních volbách a ve volbách do Evropského parlamentu základní práva potvrzená v Listině(74), mezi něž se řadí i zásada demokracie a zásada rovnosti, která je zakotvena v článku 22 SFEU(75) a vyplývá z občanství Unie. Tyto zásady patří mezi hodnoty, na kterých je Unie založena(76).
132. S ohledem na všechny tyto úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl, že žaloba Komise je opodstatněná.
VI. K nákladům řízení
133. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že mám za to, že by Soudní dvůr měl vyhovět návrhovým žádáním Komise, musí být náhrada nákladů řízení uložena Polské republice.
134. V souladu s čl. 140 odst. 1 jednacího řádu ponese Česká republika vlastní náklady řízení.
VII. Závěry
135. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr rozhodl takto:
„1) Polská republika tím, že občanům Evropské unie, kteří nemají polskou státní příslušnost, ale mají na území Polské republiky bydliště, odepírá právo stát se členem politické strany, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z článku 22 SFEU.
2) Polské republice se ukládá náhrada nákladů řízení.
3) Česká republika ponese vlastní náklady řízení.“