Edición provisional
CONCLUSIONES DEL ABOGADO GENERAL
SR. JEAN RICHARD DE LA TOUR
presentadas el 11 de enero de 2024 (1)
Asunto C‑814/21
Comisión Europea
contra
República de Polonia
«Incumplimiento de Estado — Ciudadanía de la Unión — Artículo 22 TFUE — Derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado — Ciudadanos de la Unión residentes en Polonia sin ostentar la nacionalidad de dicho Estado — Inexistencia del derecho a ser miembros de un partido político — Candidatura a las elecciones municipales o al Parlamento Europeo en condiciones distintas a las previstas para los nacionales — Artículo 10 TUE — Principio de democracia — Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Artículos 12, 39 y 40 — Justificación — Artículo 4 TUE, apartado 2»
Índice
I. Introducción
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Tratado FUE
2. Carta
3. Directiva 93/109/CE
4. Directiva 94/80/CE
B. Derecho polaco
1. Ley de Partidos Políticos
2. Código Electoral
3. Ley de Radiodifusión
4. Ley de Asociaciones
III. Procedimiento administrativo previo
IV. Pretensiones de las partes
V. Análisis
A. Sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la República Checa
1. Alegaciones de las partes
2. Apreciación
B. Sobre el fondo
1. Alegaciones de las partes
a) Comisión
1) Sobre el fundamento del recurso por incumplimiento
2) Sobre el ejercicio de su competencia por los Estados miembros
b) República de Polonia
1) El tenor del artículo 22 TFUE no confiere el derecho a afiliarse a un partido político
2) La restricción de la afiliación a un partido político está justificada por el interés en limitar la esfera de influencia de los ciudadanos «móviles» de la Unión en la vida política nacional
3) Los candidatos no afiliados a un partido político no están en una situación especialmente desventajosa con respecto a los afiliados
c) Alegaciones particulares de la República Checa, parte coadyuvante, y observaciones en respuesta de la Comisión
1) Sobre el alcance del artículo 22 TFUE
i) Alegaciones de la República Checa
ii) Observaciones de la Comisión
2) Sobre la base jurídica aplicable
i) Alegaciones de la República Checa
ii) Observaciones de la Comisión
3) Sobre la prueba del incumplimiento alegado
i) Alegaciones de la República Checa
ii) Observaciones de la Comisión
4) Sobre la limitación del ejercicio de los derechos conferidos por el artículo 22 TFUE
i) Alegaciones de la República Checa
ii) Observaciones de la Comisión
5) Sobre la situación en los demás Estados miembros
i) Alegaciones de la República Checa
ii) Observaciones de la Comisión
2. Apreciación
a) Sobre el alcance del artículo 22 TFUE
b) Sobre la existencia de una limitación del ejercicio de los derechos electorales
c) Sobre la justificación de la restricción de la afiliación a un partido político
VI. Costas
VII. Conclusión
I. Introducción
1. Mediante su recurso, interpuesto en aplicación del artículo 258 TFUE y basado en el artículo 22 TFUE, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben con arreglo a este último precepto alegando, en esencia, que, al denegar a los ciudadanos de la Unión Europea que no son nacionales polacos, pero que residen en su territorio, el derecho a ser miembros de un partido político, (2) tales ciudadanos tienen menos probabilidades de ser elegidos en unas elecciones municipales o al Parlamento Europeo que los nacionales polacos. (3)
2. En las presentes conclusiones explicaré por qué no puede aceptarse la opinión de la República de Polonia de que la interpretación del artículo 22 TFUE debe ceñirse a su tenor literal, en el sentido de que solo regula las condiciones legales de elegibilidad, y por qué, por el contrario, el análisis contextual y teleológico de las obligaciones que se derivan de dicha disposición conduce a considerar fundada la imputación basada en el menoscabo del ejercicio efectivo del derecho a ser elegible, formulada por la Comisión.
II. Marco jurídico
A. Derecho de la Unión
1. Tratado FUE
3. El artículo 20 TFUE está redactado de la siguiente manera:
«1. Se crea una ciudadanía de la Unión. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla.
2. Los ciudadanos de la Unión son titulares de los derechos y están sujetos a los deberes establecidos en los Tratados. Tienen, entre otras cosas, el derecho:
[…]
b) de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro en el que residan, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado;
[…]
Estos derechos se ejercerán en las condiciones y dentro de los límites definidos por los Tratados y por las medidas adoptadas en aplicación de estos».
4. El artículo 22 TFUE dispone lo siguiente:
«1. Todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales del Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.
2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 1 del artículo 223 y en las normas adoptadas para su aplicación, todo ciudadano de la Unión que resida en un Estado miembro del que no sea nacional tendrá derecho a ser elector y elegible en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro en el que resida, en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado. Este derecho se ejercerá sin perjuicio de las modalidades que el Consejo adopte, por unanimidad con arreglo a un procedimiento legislativo especial, y previa consulta al Parlamento Europeo; dichas modalidades podrán establecer excepciones cuando así lo justifiquen problemas específicos de un Estado miembro.»
2. Carta
5. El artículo 12 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea, (4) que lleva por epígrafe «Libertad de reunión y de asociación», tiene el siguiente tenor:
«1. Toda persona tiene derecho a la libertad de reunión pacífica y a la libertad de asociación en todos los niveles, especialmente en los ámbitos político, sindical y cívico, lo que supone el derecho de toda persona a fundar con otras sindicatos y a afiliarse a los mismos para la defensa de sus intereses.
2. Los partidos políticos a escala de la Unión contribuyen a expresar la voluntad política de los ciudadanos de la Unión.»
3. Directiva 93/109/CE
6. La Directiva 93/109/CE del Consejo, de 6 de diciembre de 1993, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (5) enuncia lo siguiente en su cuarto considerando:
«Considerando que el apartado 2 del artículo 8 B del Tratado CE solo trata de la posibilidad de ejercer el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo, sin perjuicio de la aplicación del apartado 3 del artículo 138 del Tratado CE, que prevé el establecimiento de un procedimiento uniforme en todos los Estados miembros para tales elecciones; que la finalidad de dicho precepto es, en esencia, suprimir el requisito de nacionalidad que actualmente se exige en la mayoría de Estados miembros para ejercer tales derechos».
7. El artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva dispone:
«La presente Directiva establece las modalidades según las cuales los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales podrán ejercer en este el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo.»
4. Directiva 94/80/CE
8. La Directiva 94/80/CE del Consejo, de 19 de diciembre de 1994, por la que se fijan las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo por parte de los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales (6) enuncia lo siguiente en su quinto considerando:
«Considerando que el apartado 1 del artículo 8 B del Tratado tiene por objeto que todos los ciudadanos de la Unión, tengan o no la nacionalidad de su Estado miembro de residencia, puedan ejercer en él en igualdad de condiciones su derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales y que, en consecuencia, es necesario que dichas condiciones y, en particular, las relativas a la duración y prueba del período de residencia aplicables a los no nacionales, sean iguales que las aplicables, en su caso, a los nacionales del Estado miembro de que se trate; que los ciudadanos no nacionales no deben estar sujetos a condiciones específicas a menos que, excepcionalmente, pueda justificarse un trato diferente de los nacionales y de los no nacionales por circunstancias especiales que distingan a estos últimos de los primeros».
9. El artículo 1, apartado 1, de dicha Directiva dispone:
«La presente Directiva establece las modalidades según las cuales los ciudadanos de la Unión residentes en un Estado miembro del que no sean nacionales podrán ejercer en este el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones municipales.»
B. Derecho polaco
1. Ley de Partidos Políticos
10. El artículo 2, apartado 1, de la ustawa o partiach politycznych (Ley de Partidos Políticos), (7) de 27 de junio de 1997, establece lo siguiente:
«Los nacionales de la República de Polonia que tengan dieciocho años cumplidos podrán ser miembros de un partido político.»
11. El artículo 5 de dicha Ley dispone:
«Se garantiza a los partidos políticos el acceso a las cadenas públicas de radio y televisión de conformidad con las normas establecidas en leyes separadas.»
12. El artículo 24 de la citada Ley enuncia lo siguiente:
«1. El patrimonio de los partidos políticos estará constituido por las cuotas de sus afiliados; donaciones, herencias o legados; rendimientos procedentes de su patrimonio y ayudas y subvenciones previstas por la ley.
2. El patrimonio de los partidos políticos solo podrá utilizarse para los fines determinados en sus respectivos estatutos o para fines benéficos.
[…]
4. Los partidos políticos solo podrán obtener rendimientos procedentes de su patrimonio en relación con:
1) los intereses devengados por los fondos depositados en cuentas bancarias y en depósitos a plazo;
2) la negociación de obligaciones del Skarbu Państwa [Tesoro Público, Polonia] y de bonos del Tesoro Público;
3) la cesión de activos;
[…]»
13. El artículo 28, apartado 1, de la misma Ley preceptúa:
«Un partido político que:
1) habiendo constituido su propio comité electoral para las elecciones al Sejm [Dieta, Polonia] haya obtenido, a escala nacional, al menos el 3 % de los votos válidamente emitidos a favor de la lista de candidatos de la circunscripción para el cargo de diputado, o
2) haya suscrito un pacto de coalición electoral para las elecciones a la Dieta, cuyas listas de candidatos de la circunscripción para el cargo de diputado hayan obtenido, a escala nacional, al menos el 6 % de los votos válidamente emitidos,
tendrá derecho a recibir, durante la legislatura y de conformidad con las modalidades y normas establecidas en la presente Ley, una subvención financiada con cargo a los presupuestos del Estado […] para la realización de sus actividades estatutarias.
[…]»
14. El artículo 36, apartado 1, de la Ley de Partidos Políticos tiene el siguiente tenor:
«La reserva de fondos destinados a sufragar los gastos electorales del partido político podrá estar constituida por aportaciones del propio partido y por donaciones, herencias y legados.»
2. Código Electoral
15. El artículo 84 de la ustawa Kodeks wyborczy (Ley por la que se aprueba el Código Electoral), (8) de 5 de enero de 2011 (en lo sucesivo, «Código Electoral»), dispone lo siguiente:
«1. El derecho a designar candidatos para las elecciones corresponde a los comités electorales. Los comités electorales también llevarán a cabo otras actividades electorales y, en particular, sobre la base del principio de exclusividad, realizarán la campaña electoral en nombre de los candidatos.
2. En las elecciones a la Dieta y al Senado y con ocasión de las elecciones al Parlamento Europeo en la República de Polonia, los comités electorales podrán estar constituidos por partidos políticos, por coaliciones de partidos políticos y por electores.
[…]»
4. En las elecciones a los órganos representativos de los entes territoriales y en las elecciones a alcaldías, los comités electorales podrán estar constituidos por partidos políticos y coaliciones de partidos políticos, por asociaciones y organizaciones sociales (en lo sucesivo, «organizaciones») y por electores.
16. El artículo 87, apartados 1 y 2, de dicho Código establece:
«1. Los partidos políticos podrán suscribir pactos de coalición electoral con el fin de designar candidatos comunes. Cada partido político solo podrá pertenecer a una única coalición electoral.
2. Las actividades electorales en nombre de una coalición electoral serán llevadas a cabo por un comité electoral de coalición constituido por los respectivos órganos de los partidos políticos dotados de poder de representación ante el público.»
17. El artículo 89, apartado 1, del citado Código dispone:
«Las agrupaciones de electores podrán ser constituidas por al menos quince nacionales titulares del derecho de sufragio activo.»
18. El artículo 117, apartado 1, del mismo Código establece lo siguiente:
«Desde el decimoquinto día anterior a la fecha del escrutinio y hasta la fecha de cierre de la campaña electoral, los comités electorales cuyos candidatos hayan sido registrados tendrán derecho a presentar sus programas electorales de manera gratuita en las cadenas públicas de radio y televisión, a expensas de los organismos de radiodifusión.»
19. El artículo 119, apartado 1, del Código Electoral dispone:
«Sin perjuicio del derecho a que se refiere el artículo 117, apartado 1, a partir de la fecha en que la autoridad electoral competente reciba la notificación de la constitución de un comité electoral y hasta la fecha de cierre de la campaña electoral, dicho comité electoral podrá presentar, previo pago, su programa electoral en las emisoras de radio y de televisión tanto públicas como privadas.»
20. A tenor del artículo 126 de dicho Código:
«Los comités electorales sufragarán con cargo a sus propios fondos los gastos realizados con motivo de las elecciones.»
21. El artículo 130 del citado Código preceptúa lo siguiente:
«1. Incumbe al apoderado financiero velar por el cumplimiento de las obligaciones financieras del comité electoral.
2. No podrá contraerse obligación financiera alguna en nombre y por cuenta del comité electoral sin contar con el consentimiento escrito del apoderado financiero.
3. Cuando los activos a disposición del apoderado financiero no sean suficientes para cubrir las deudas contraídas por el comité electoral, responderán de estas:
1) en los partidos o las organizaciones, el partido político o la organización que haya constituido el comité electoral;
2) en las coaliciones, los partidos políticos integrantes de la coalición de que se trate, con carácter solidario;
3) en las agrupaciones de electores, los miembros de dichas agrupaciones, con carácter solidario.
[…]»
22. El artículo 132 del mismo Código está redactado del siguiente modo:
«1. Los recursos financieros del comité electoral de un partido político solo podrán proceder de la reserva de fondos destinados a sufragar los gastos electorales de dicho partido, constituida de conformidad con las disposiciones de la [Ley de Partidos Políticos].
2. Los recursos financieros del comité electoral de una coalición solo podrán proceder de la reserva de fondos destinados a sufragar los gastos electorales de los partidos que la componen.
3. Los recursos financieros
1) del comité electoral de una organización,
2) de una agrupación de electores,
solo podrán proceder de aportaciones de nacionales polacos que tengan su residencia permanente en el territorio de la República de Polonia y de préstamos bancarios contraídos únicamente para la concurrencia a las elecciones.
[…]»
23. El artículo 133 del Código Electoral establece:
«1. Los comités electorales de los partidos políticos o las coaliciones podrán utilizar de manera gratuita los locales y el material de oficina de los partidos políticos durante la campaña electoral.
2. Las agrupaciones de electores podrán utilizar de manera gratuita los locales y el material de oficina de sus miembros durante la campaña electoral.
3. Los comités electorales de las organizaciones podrán utilizar de manera gratuita los locales y el material de oficina de dichas organizaciones durante la campaña electoral.»
24. A tenor del artículo 341 de dicho Código:
«Pueden designar candidatos para las elecciones al Parlamento Europeo:
1) los comités electorales de los partidos políticos;
2) los comités electorales de las coaliciones;
3) las agrupaciones de electores.»
25. De conformidad con el artículo 343 del citado Código, las listas de candidatos necesitan las firmas de al menos 10 000 electores con residencia permanente en la circunscripción electoral de que se trate.
26. Por lo que se refiere a las elecciones de los representantes de los entes territoriales, el artículo 399 del mismo Código establece que corresponde a los comités electorales de partidos políticos, coaliciones y organizaciones y a las agrupaciones de electores el derecho a designar a los candidatos para el puesto de consejeros.
27. En virtud del artículo 400, apartado 1, del Código Electoral, los comités electorales de los partidos políticos deberán notificar su constitución a la Państwowa Komisja Wyborcza (Junta Electoral Nacional) dentro del plazo comprendido entre la fecha de publicación del reglamento por el que se convoquen las elecciones y el quincuagésimo quinto día anterior a la fecha del escrutinio.
28. El artículo 401, apartado 1, de dicho Código dispone que la constitución del comité electoral de coalición podrá llevarse a cabo durante el período comprendido entre la fecha de publicación del reglamento por el que se convoquen las elecciones y el quincuagésimo quinto día anterior a la fecha del escrutinio y que el mandatario electoral del comité electoral de coalición dará traslado de dicha constitución a la Junta Electoral Nacional, a más tardar, el quincuagésimo quinto día anterior a la fecha del escrutinio.
29. Con arreglo al artículo 402, apartado 1, del citado Código, los comités electorales de las organizaciones deberán notificar su constitución al comisionado electoral competente en el lugar en que estas tengan su sede dentro del plazo comprendido entre la fecha de publicación del reglamento por el que se convoquen las elecciones y el quincuagésimo quinto día anterior a la fecha del escrutinio.
30. El artículo 403, apartados 1 a 3, del mismo Código dispone:
«1. Las agrupaciones de electores podrán ser constituidas por al menos quince nacionales titulares del derecho de sufragio activo.
2. Recabadas las firmas de al menos 1 000 nacionales titulares del derecho de sufragio activo que avalen la constitución de una agrupación de electores, el mandatario electoral informará de la constitución de esta a la Junta Electoral Nacional, sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3. La notificación podrá efectuarse a más tardar el quincuagésimo quinto día anterior a la fecha del escrutinio.
3. En caso de que la agrupación de electores se haya creado para la designación de candidatos en un solo voivodato:
1) el número de nacionales a que se refiere el apartado 1 será de 5;
2) el número de firmas a que se refiere el apartado 2 será de 20 y la notificación a que se refiere el apartado 2 se remitirá al comisionado electoral competente del lugar en que tenga la sede la agrupación de que se trate.»
3. Ley de Radiodifusión
31. La ustawa o radiofonii i telewizji (Ley de Radiodifusión), (9) de 29 de diciembre de 1992, dispone, en su artículo 23, apartado 1, que las emisoras de radio y de televisión de titularidad pública deben ofrecer a los partidos políticos la oportunidad de dar a conocer sus opiniones sobre cuestiones fundamentales de interés público.
4. Ley de Asociaciones
32. Con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la ustawa Prawo o stowarzyszeniach (Ley de Asociaciones), (10) de 7 de abril de 1989, también pueden agruparse en asociaciones los extranjeros residentes en Polonia.
III. Procedimiento administrativo previo
33. El 16 de abril de 2012, en el marco de un proyecto EU Pilot, la Comisión comunicó a las autoridades polacas su dictamen preliminar sobre la incompatibilidad con el artículo 22 TFUE de la normativa polaca que reserva a los nacionales polacos el derecho a fundar un partido político y el derecho a afiliarse a un partido político.
34. Ante la falta de respuesta, la Comisión remitió, el 26 de abril de 2013, un escrito de requerimiento a la República de Polonia con el mismo objeto. En su respuesta de 24 de julio de 2013, dicho Estado miembro negó cualquier infracción del Derecho de la Unión.
35. El 22 de abril de 2014, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que sostenía que la República de Polonia había incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE al denegar a los ciudadanos «móviles» de la Unión el derecho a fundar partidos políticos y el derecho a afiliarse a un partido político.
36. En su respuesta de 16 de junio de 2014, la República de Polonia alegó que el artículo 22 TFUE no confiere el derecho a los ciudadanos «móviles» de la Unión, en el Estado miembro de residencia, a fundar partidos políticos y a afiliarse a un partido político.
37. Mediante escrito de 2 de diciembre de 2020, el comisario europeo de Justicia instó a la República de Polonia a informarle de un posible cambio de postura o de cualesquiera modificaciones legislativas adoptadas con vistas a garantizar los derechos de que se trata a los ciudadanos «móviles» de la Unión.
38. Después de que, mediante escrito de 26 de enero de 2021, las autoridades polacas informaran a la Comisión de que reiteraban su opinión, dicha institución decidió interponer el presente recurso restringiendo su objeto a la limitación consistente en reservar la condición de miembro de un partido político únicamente a los nacionales polacos. La Comisión precisó que, por lo que se refiere a la cuestión del derecho de los ciudadanos «móviles» de la Unión a fundar un partido político, evocada en las fases anteriores del procedimiento, se reservaba la posibilidad de plantearla en un procedimiento separado.
IV. Pretensiones de las partes
39. Mediante su recurso, la Comisión solicita al Tribunal de Justicia:
– Que declare que «la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 [TFUE] al negar a los ciudadanos de la Unión Europea que no son nacionales polacos, pero que residen en su territorio, el derecho a ser miembros de un partido político».
– Que condene en costas a la República de Polonia.
40. La República de Polonia solicita que se desestime el recurso por infundado y que se condene en costas a la Comisión.
41. Mediante decisión del Presidente del Tribunal de Justicia de 10 de mayo de 2022, se admitió la intervención de la República Checa en apoyo de las pretensiones de la República de Polonia.
42. En su escrito de formalización de la intervención, la República Checa propuso una excepción de inadmisibilidad, desarrolló algunas alegaciones de la República de Polonia y respondió a determinadas alegaciones formuladas por la Comisión.
43. Dicha institución concluye sus observaciones relativas a al citado escrito de formalización de la intervención, limitadas a las cuestiones nuevas, en el sentido de que mantiene las pretensiones de su demanda.
V. Análisis
A. Sobre la excepción de inadmisibilidad propuesta por la República Checa
1. Alegaciones de las partes
44. Contrariamente a la República de Polonia, la República Checa sostiene en su escrito de formalización de la intervención que el recurso por incumplimiento es inadmisible por falta de claridad de las disposiciones en las que se basa dicho recurso. El referido Estado miembro señala que, si bien la Comisión imputa una infracción del artículo 22 TFUE, en los motivos formulados en su escrito de demanda se refiere también el artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), y los artículos 11 y 12 de la Carta.
45. La Comisión considera que alega inequívocamente que la prohibición impuesta a los ciudadanos «móviles» de la Unión de afiliarse a un partido es incompatible con el artículo 22 TFUE. Añade que la República de Polonia lo ha entendido a la perfección y, de hecho, se defiende claramente de esta alegación en sus escritos. Dicha institución precisa, para empezar, que, para interpretar correctamente el fundamento de su recurso, es preciso atender sistémicamente a otras disposiciones del Derecho primario. A continuación, aduce que también aludió a la Carta para recordar que, cuando los Estados miembros establecen una serie de normas reguladoras del ejercicio de los derechos políticos conferidos por el artículo 22 TFUE, aplican el Derecho de la Unión y deben, por tanto, respetar los derechos fundamentales. Por último, sostiene que ello no pone en duda el alcance del presente asunto, reflejado en el petitum de su demanda, según el cual debe considerarse que la normativa nacional cuestionada, que establece una discriminación directa por razón de la nacionalidad, constituye una infracción del artículo 22 TFUE.
2. Apreciación
46. El artículo 40, párrafo cuarto, del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea dispone que «las pretensiones de la demanda de intervención no podrán tener otro fin que apoyar las pretensiones de una de las partes». (11) Por consiguiente, la excepción propuesta por la República Checa es inadmisible, (12) ya que la República de Polonia no ha planteado la inadmisibilidad del recurso.
47. Sin embargo, habida cuenta de las exigencias formuladas en el artículo 120, letra c), del Reglamento de Procedimiento y en la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, (13) procede examinar si el recurso de la Comisión presenta las imputaciones de forma coherente y precisa a fin de permitir que la República de Polonia y el Tribunal de Justicia comprendan exactamente el alcance de la infracción del Derecho de la Unión reprochada, requisito necesario para que dicho Estado pueda invocar eficazmente los motivos en que basa su defensa y para que el Tribunal de Justicia pueda verificar la existencia del incumplimiento imputado.
48. En el presente asunto, como alega la Comisión, de los motivos formulados en el escrito de demanda se desprende, inequívocamente y en consonancia con el dictamen motivado, que el artículo 22 TFUE, sobre el que se basa la demanda, debe interpretarse situando esta disposición en su contexto y tomando en consideración los vínculos existentes con la Carta y, en particular, con el artículo 12, apartado 1, de esta. De ello no resulta, por tanto, que la Comisión alegue una vulneración de dichas disposiciones. (14)
B. Sobre el fondo
1. Alegaciones de las partes
a) Comisión
1) Sobre el fundamento del recurso por incumplimiento
49. La Comisión basó su demanda en el artículo 22 TFUE puesto que:
– confiere a los ciudadanos «móviles» de la Unión el derecho a ejercer los derechos electorales en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro en el que residan;
– establece un principio general y universal de igualdad de trato, el cual no se limita únicamente a las normas prácticas, administrativas y de procedimiento establecidas, en particular, en las Directivas 93/109 y 94/80 y que no requiere de una pormenorización en todos sus aspectos concretos del acceso a las elecciones;
– en consecuencia, está prohibida toda medida basada en un criterio de nacionalidad que impida a los ciudadanos «móviles» de la Unión ejercer su derecho de sufragio pasivo en las mismas condiciones que los nacionales del Estado miembro en el que residan, y
– la imposibilidad para los ciudadanos «móviles» de la Unión de afiliarse a un partido político, derivada del artículo 2, apartado 1, de la Ley de Partidos Políticos, que les veda el acceso a un órgano fundamental para participar en las elecciones, merma sus probabilidades de ser elegidos en comparación con los nacionales polacos. Por consiguiente, priva a estos ciudadanos del efecto perseguido por los derechos conferidos por el Tratado basados en su integración en el Estado miembro de residencia. (15)
50. Dicha institución insiste en que no sostiene que el Derecho de la Unión reconozca a los ciudadanos «móviles» de la Unión el derecho a participar en la vida política. Por el contrario, señala el papel esencial que desempeñan los partidos políticos en los sistemas electorales, en la vida política de los Estados miembros y, con carácter más general, su contribución a la democracia representativa. A este respecto, se basa en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos (16) y en las Directrices de la Comisión Europea para la Democracia a través del Derecho sobre la regulación de los partidos políticos (Comisión de Venecia). (17)
51. Considera, en consecuencia, que un ciudadano «móvil» de la Unión no puede ser candidato a las elecciones en el Estado miembro en el que reside en las mismas condiciones que los nacionales de dicho Estado si no puede presentarse a esas elecciones como miembro de un partido político nacional.
52. A este respecto, contrariamente a lo que deduce la República de Polonia del análisis de determinadas disposiciones nacionales relativas a las organizaciones, la Comisión alega que la pertenencia a un partido político ofrece al candidato a las elecciones numerosas ventajas específicas que carecen de equivalente fuera de tal partido. (18) Estas ventajas son las siguientes:
– la notoriedad pública del nombre del partido, su arraigo histórico y su reputación, y los vínculos mantenidos con las estructuras sociorganizativas (por ejemplo, los sindicatos, que históricamente pueden vincularse a un partido, organizaciones juveniles, etc.);
– la utilización del aparato electoral y de los recursos humanos y financieros del partido político, y
– las prerrogativas específicas conferidas por el Derecho nacional en materia tanto de acceso a la financiación y a los medios de comunicación como de fiscalidad.
53. Por lo que se refiere a la financiación en Polonia, la Comisión observa que los partidos políticos que obtienen un número determinado de votos en las elecciones a la Dieta tienen derecho a una subvención a lo largo de la legislatura con arreglo al artículo 28 de la Ley de Partidos Políticos. De conformidad con el artículo 24 de dicha Ley, los partidos políticos tienen acceso a muchas más fuentes de financiación que las agrupaciones de electores y los comités electorales de organizaciones y pueden utilizar esas fuentes, entre otras cosas, para financiar la campaña electoral gracias a las reservas de fondos destinados a sufragar los gastos electorales que, en virtud del artículo 36 de esa misma Ley, se nutren también de donaciones, herencias y legados.
54. La Comisión pone de relieve, a este respecto, otras dos restricciones específicas impuestas a los comités y agrupaciones electorales, a saber:
– con arreglo al artículo 403 del Código Electoral, los electores que, en las elecciones municipales, deseen crear una agrupación electoral deben reunir al menos 1 000 firmas, y
– los candidatos no polacos se ven privados del derecho a ofrecer apoyo financiero a los comités electorales de organizaciones o a las agrupaciones de electores, de modo que no les pueden transferir fondos ni siquiera para su propia campaña, restricción esta que merma aún más sus probabilidades de ser elegidos. (19)
55. En cuanto atañe a los medios de comunicación, la Comisión insiste en que los partidos políticos disponen, por regla general, de mayores recursos financieros para destinarlos a actividades de promoción de sus candidatos, a la compra de espacios de publicidad en las emisoras privadas o a estar presentes en las redes sociales. Además, de conformidad con el artículo 5 de la Ley de Partidos Políticos y el artículo 23 de la Ley de Radiodifusión, los partidos políticos tienen garantizado el acceso permanente a los medios de comunicación públicos y, por consiguiente, pueden dar a conocer, en las emisoras de radio y de televisión de titularidad pública, su opinión sobre cuestiones fundamentales de interés general, aunque no estén relacionadas con una campaña electoral específica. Según la Comisión, todos estos medios aumentan las oportunidades de los miembros de los partidos de adquirir notoriedad y difundir ampliamente el contenido de su programa electoral.
56. Por otra parte, dicha institución considera que el hecho de que algunos sondeos de opinión parecen indicar que el elector tiende con mayor frecuencia a orientar su voto atendiendo a la personalidad del candidato y no tanto a su pertenencia a un partido político no puede invalidar la constatación de que la Ley polaca da lugar a una discriminación directa por razón de la nacionalidad contra los ciudadanos «móviles» de la Unión que deseen postularse en las elecciones municipales o al Parlamento Europeo. En concreto, también debe tenerse en cuenta que estos ciudadanos pueden ser menos conocidos en su país de acogida.
2) Sobre el ejercicio de su competencia por los Estados miembros
57. La Comisión recuerda que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia:
– los Estados miembros deben ejercer sus competencias respetando el Derecho de la Unión, (20) y
– la aplicación de una medida nacional que pueda obstaculizar el ejercicio de las libertades fundamentales garantizadas por el Tratado solo puede justificarse conforme al Derecho de la Unión si la aplicación de dicha medida no da lugar a una vulneración de los derechos fundamentales protegidos por el ordenamiento jurídico de la Unión. (21)
58. A este respecto, sostiene que, al adoptar disposiciones relativas a la elegibilidad en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, la República de Polonia debe tener en cuenta las obligaciones derivadas de los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE, de tal modo que el Derecho de la Unión se aplique en el sentido del artículo 51, apartado 1, de la Carta. (22)
59. La pertenencia a un partido político es una expresión del ejercicio de la libertad de asociación y de la libertad de expresión, consagradas respectivamente en el artículo 12, apartado 1, (23) y en el artículo 11 de la Carta. En opinión de la Comisión, el ámbito de aplicación y las exigencias de los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE deben interpretarse teniendo en cuenta estas disposiciones de la Carta. (24)
60. En este sentido, la Comisión alega que la privación del derecho a afiliarse a un partido político es una manifestación evidente de una limitación del derecho fundamental de asociación. De conformidad con el artículo 52, apartado 3, de la Carta, tal limitación no puede ir más allá de una restricción admitida en virtud del CEDH. Recuerda asimismo que la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos reconoce las particularidades de los Estados miembros de la Unión. (25)
61. Además, la Comisión recuerda que la inclusión de derechos políticos en las disposiciones del TFUE relativas a la ciudadanía tiene por objeto garantizar que los ciudadanos «móviles» de la Unión puedan integrarse y desempeñar un papel político activo en el Estado miembro en el que residan en el contexto de las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, lo que invalida toda idea de injerencia en los asuntos nacionales.
62. Por otro lado, los Estados miembros tienen la facultad de reservar a sus propios nacionales el derecho de sufragio pasivo en las elecciones nacionales (o, en algunos casos, regionales), lo que cumple el principio de no menoscabar la identidad nacional inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales. A este respecto, la Comisión señala que la República de Polonia no ha aportado prueba alguna de tal menoscabo, cuando, aparte de dicho país y la República Checa, ningún otro Estado miembro limita las condiciones de afiliación a un partido político. Por añadidura, la Comisión niega defender un derecho a la participación en la vida política en el Estado miembro de residencia sin restricciones. De hecho, considera que nada impide restringir el campo de acción de la participación de los ciudadanos «móviles» de la Unión en los partidos políticos, por ejemplo, a la hora de seleccionar a los candidatos para las elecciones legislativas nacionales.
63. Por último, el hecho de que los candidatos no afiliados a un partido político puedan ser incorporados a la lista del comité electoral de un partido no puede restaurar la igualdad de estos con los candidatos afiliados a tal partido, puesto que basta con señalar que los segundos se presentan como miembros de un partido y que los primeros dependen del visto bueno obtenido a raíz de una decisión favorable de los miembros del partido, en la que no pueden influir «desde dentro».
b) República de Polonia
64. La República de Polonia formula tres series de alegaciones.
1) El tenor del artículo 22 TFUE no confiere el derecho a afiliarse a un partido político
65. Según la República de Polonia, el artículo 22 TFUE no es directamente aplicable, ya que sus dos apartados requieren la adopción de actos legislativos complementarios que no tienen por objeto una armonización global de los regímenes electorales de los Estados miembros. (26) Se refiere únicamente a las exigencias formales de elegibilidad y no a las posibilidades concretas de ser elegido en un Estado miembro. En su opinión, hacer extensiva la interpretación del artículo 22 TFUE al derecho a afiliarse a un partido político contraviene el principio de atribución de competencias establecido en los artículos 5 TUE, apartado 2, y 4 TUE, apartados 1 y 2.
2) La restricción de la afiliación a un partido político está justificada por el interés en limitar la esfera de influencia de los ciudadanos «móviles» de la Unión en la vida política nacional
66. La República de Polonia considera que, habida cuenta del papel desempeñado por los partidos en materia de políticas públicas y del objetivo que estos persiguen de ejercer el poder público, la afiliación de los ciudadanos «móviles» de la Unión a un partido político puede afectar, en particular, a los resultados de las elecciones legislativas o presidenciales, lo que es incompatible con el artículo 22 TFUE, cuyo ámbito de aplicación se limita a determinadas elecciones, y con el artículo 4 TUE, apartado 2.
67. A este respecto, alega que, por lo que respecta a la pertenencia a partidos políticos, el artículo 11, apartado 1, de la Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Constitución de la República de Polonia) garantiza la libertad de fundar partidos políticos y la libertad de sus actividades, entendiéndose que los partidos políticos, con respeto de los principios de libre participación y de igualdad, agrupan a ciudadanos polacos con miras a ejercer, mediante métodos democráticos, influencia en la política nacional.
68. La República de Polonia rebate el análisis de la Comisión según el cual la privación del derecho a afiliarse a un partido político vulnera la libertad de asociación consagrada en el artículo 12 de la Carta y el artículo 11 del CEDH. Sostiene, por una parte, que los Estados parte en dicho Convenio pueden introducir restricciones a la actividad política de los extranjeros. (27) Por otra parte, a falta de una disposición del Derecho de la Unión sobre el derecho a afiliarse a un partido político, no se aplica el artículo 12 de la Carta.
3) Los candidatos no afiliados a un partido político no están en una situación especialmente desventajosa con respecto a los afiliados
69. La República de Polonia alega, en primer término, que el Derecho polaco no supedita la posibilidad de presentar la candidatura a las elecciones municipales o al Parlamento Europeo a la pertenencia a un partido político.
70. En segundo término, aduce que la Comisión debe justificar sus afirmaciones de que la pertenencia a un partido político optimiza las probabilidades de ser elegido en las elecciones municipales o al Parlamento Europeo, cuando los estudios demuestran que el sentido del voto de los electores depende, por el contrario, de la manera en que estos perciben a los candidatos en función de su participación en la vida social y política (28) o, en otras palabras, de su notoriedad. Añade que, por otro lado, el ejemplo de la Comisión según el cual los ciudadanos «móviles» de la Unión podrían agruparse en una asociación que defienda opiniones semejantes a las de un partido político es ajeno a la realidad, dado que defiende que ningún polaco sería miembro de esa asociación.
71. En tercer término, la República de Polonia ha señalado que un ciudadano «móvil» de la Unión puede ser incluido en las listas de candidatos de un partido político o de una coalición de partidos. (29)
72. En cuarto término, la República de Polonia, en respuesta a las alegaciones de la Comisión relativas a la financiación, indica, por una parte, que dicha institución pasa por alto los umbrales de gastos impuestos por el Código Electoral a los comités electorales de partidos o coaliciones cuando sostiene que, en comparación, las agrupaciones de electores y las organizaciones se hallan en situación de desventaja en lo que respecta a la financiación. Por otra parte, si bien es cierto que los nacionales polacos son los únicos que pueden contribuir a la financiación de los partidos políticos, tales nacionales tienen en principio la obligación de residir de forma permanente en su territorio, de conformidad con el artículo 25, apartado 1, de la Ley de Partidos Políticos.
73. En quinto término, según la República de Polonia, aunque, salvo en determinadas circunstancias, (30) el requisito de las 1 000 firmas para crear un comité electoral no se impone a los comités electorales de los partidos, coaliciones y organizaciones, los ciudadanos «móviles» de la Unión pueden constituir comités electorales de organizaciones en las que pueden presentarse como candidatos y beneficiarse de su infraestructura.
74. En sexto término, por lo que respecta a los medios de comunicación, la República de Polonia indica, para empezar, que la regulación del acceso a estos, contenida en los artículos 116 y siguientes del Código Electoral y en disposiciones específicas de dicho Código relativas a las distintas elecciones, no distingue entre los distintos tipos de comités electorales. A continuación, en cuanto atañe al derecho a difundir las propias opiniones en las emisoras de titularidad pública fuera del período de campaña electoral, la República de Polonia señala que del papel de los partidos en el sistema político del Estado resulta que los Estados miembros tienen competencia exclusiva en la materia. Por último, pone de relieve la igualdad de acceso a las redes sociales, influyentes durante las campañas electorales y fuera de ellas.
c) Alegaciones particulares de la República Checa, parte coadyuvante, y observaciones en respuesta de la Comisión
1) Sobre el alcance del artículo 22 TFUE
i) Alegaciones de la República Checa
75. La República Checa alega que de las Directivas 93/109 y 94/80, que orientan la interpretación del artículo 22 TFUE, resulta que el requisito de nacionalidad se aborda en relación con el derecho de sufragio activo y pasivo y no con otros elementos, entre ellos los requisitos de afiliación a un partido político. Añade que este análisis está respaldado por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (31)
ii) Observaciones de la Comisión
76. La Comisión considera que, si bien el Derecho derivado regula ciertamente determinados aspectos del derecho de los ciudadanos de la Unión en materia de elecciones, ese Derecho derivado no puede invocarse para limitar el alcance del artículo 22 TFUE y, por ende, el del artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), a cuestiones específicas reguladas por dicho Derecho. Es el Tratado el que determina el ámbito de aplicación permitido del Derecho derivado y no a la inversa. (32)
2) Sobre la base jurídica aplicable
i) Alegaciones de la República Checa
77. La República Checa sostiene que, en caso de que el Derecho de la Unión sea aplicable al presente asunto, este debería apreciarse a la luz de la prohibición general de discriminación por razón de la nacionalidad contenida en el artículo 18 TFUE y no a la luz del artículo 22 TFUE, que establece una prohibición específica de discriminación por lo que respecta al derecho de sufragio activo y pasivo de los ciudadanos «móviles» de la Unión en determinadas elecciones. Añade que, dado que la afiliación a un partido político no confiere al ciudadano «móvil» de la Unión la condición de candidato a unas elecciones, a falta de tal condición, solo es aplicable el artículo 18 TFUE. (33)
ii) Observaciones de la Comisión
78. La Comisión cuestiona la pertinencia de la jurisprudencia citada por la República Checa en apoyo de su argumentación. Sostiene que el hecho de que el Tribunal de Justicia haya declarado una discriminación contraria a las disposiciones que corresponden a las que figuran en el artículo 18 TFUE no significa que no pueda considerarse que las disposiciones discriminatorias controvertidas en el presente procedimiento, relativas a las condiciones de ejercicio de los derechos políticos que el artículo 22 TFUE confiere a los ciudadanos «móviles» de la Unión, infringen la obligación de igualdad de trato expresamente establecida por la referida disposición. El legislador de la Unión precisó en la Directiva 93/109 que «el derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo en el Estado miembro de residencia, contemplado en [el actual artículo 22 TFUE, apartado 2], supone una aplicación del principio de no discriminación entre nacionales y no nacionales». (34) Dicha institución sostiene que, además, la interpretación según la cual el ámbito de aplicación del artículo 22 TFUE se limita únicamente a los ciudadanos que tengan la condición de candidatos es contraria al tenor de la citada disposición, que se refiere a las condiciones de elegibilidad, entre ellas las probabilidades de ser candidato y, posteriormente, elegible. (35)
3) Sobre la prueba del incumplimiento alegado
i) Alegaciones de la República Checa
79. La República Checa recuerda que, en virtud de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, corresponde a la Comisión probar la existencia del incumplimiento alegado, sin poder basarse en ninguna presunción. (36) En consecuencia, no pueden prosperar las alegaciones y presunciones no fundamentadas relativas a la situación de debilidad de los ciudadanos «móviles» de la Unión no afiliados a un partido político que figuran en la demanda.
ii) Observaciones de la Comisión
80. La Comisión señala que la discriminación reprochada a la República de Polonia resulta directamente de disposiciones jurídicas vinculantes y no de una práctica administrativa. Por consiguiente, no es necesario proporcionar al Tribunal de Justicia datos estadísticos sobre el número de ciudadanos «móviles» de la Unión que hayan sufrido de hecho un perjuicio como consecuencia de esta discriminación. Aduce que ello tampoco es posible en la práctica en un caso como el de autos, en el que la medida discriminatoria tiene carácter disuasorio. Concluye que, en efecto, es imposible determinar con precisión cuántos ciudadanos «móviles» de la Unión no intentaron presentarse a las elecciones debido a que la prohibición de afiliarse a un partido político los disuadió de hacerlo. (37)
4) Sobre la limitación del ejercicio de los derechos conferidos por el artículo 22 TFUE
i) Alegaciones de la República Checa
81. La República Checa critica la pertinencia de la jurisprudencia citada por la Comisión, a saber, la sentencia de 27 de abril de 2006, Comisión/Alemania, (38) y señala que, en cualquier caso, la imposibilidad para los ciudadanos «móviles» de la Unión de afiliarse a partidos políticos no menoscaba la esencia de los derechos electorales establecidos en el artículo 22 TFUE y que la legislación polaca permite el pleno ejercicio de esos derechos.
ii) Observaciones de la Comisión
82. La Comisión mantiene su posición según la cual, cuando los Estados miembros establecen normas relativas al ejercicio de los derechos políticos conferidos por el artículo 22 TFUE, deben hacerlo conforme a las exigencias establecidas en la referida disposición y respetando los derechos fundamentales. Dicha institución añade que, de la jurisprudencia citada en su escrito de demanda, relativa a la obligación de los Estados miembros de tener en cuenta estos derechos, se desprende para estos la obligación de ejercer su facultad discrecional de modo que se garantice el respeto de tales derechos. (39)
5) Sobre la situación en los demás Estados miembros
i) Alegaciones de la República Checa
83. La República Checa sostiene que la alegación de la Comisión de que solo dos Estados miembros establecen restricciones a la pertenencia a partidos políticos no es pertinente para la interpretación del artículo 22 TFUE. Dicha alegación confirma, por el contrario, que la Comisión pretende interpretar de manera diferente esta disposición, cuyo tenor se ha mantenido inalterado desde hace mucho tiempo, basándose en una evolución del contexto social. Sin embargo, tal evolución no puede sino constituir un motivo para abordar la posibilidad de modificar la disposición de que se trata y no de proceder a un cambio fundamental en su interpretación.
ii) Observaciones de la Comisión
84. Según la Comisión, este argumento resulta incomprensible. Por el contrario, el hecho de que la gran mayoría de los Estados miembros no restrinja a los ciudadanos «móviles» de la Unión la posibilidad de afiliarse a un partido político demuestra la pertinencia de la interpretación que ha adoptado.
2. Apreciación
85. El presente recurso versa sobre las consecuencias que se derivan para la elegibilidad en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo del derecho a afiliarse a un partido político, que, con arreglo a la legislación polaca, no se concede a los ciudadanos «móviles» de la Unión. ¿Produce esta prohibición el efecto —como sostiene la Comisión— de que dichos ciudadanos no ejerzan su derecho de sufragio pasivo en las referidas elecciones «en las mismas condiciones» que los nacionales polacos, en el sentido del artículo 22 TFUE?
86. En el estado actual del Derecho de la Unión, la afiliación a un partido político es competencia de los Estados miembros. Sin embargo, de la jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia se desprende que, al ejercitar sus competencias, los Estados miembros están obligados a cumplir las obligaciones que les incumben en virtud del Derecho de la Unión. (40)
87. Por consiguiente, es necesario determinar qué exigencias se derivan del artículo 22 TFUE, invocado por la Comisión y si puede sostenerse válidamente que estas exigencias pueden afectar a la identidad nacional de un Estado miembro, en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2.
a) Sobre el alcance del artículo 22 TFUE
88. De conformidad con su tenor literal, el ámbito de aplicación del artículo 22 TFUE se limita únicamente a las elecciones a las que se refiere esta disposición, a saber, las elecciones municipales (apartado 1) y las elecciones al Parlamento Europeo (apartado 2), excluyendo así las elecciones legislativas o presidenciales.
89. Mediante el presente recurso, se solicita al Tribunal de Justicia que aclare si debe entenderse que el principio de igualdad enunciado en el artículo 22 TFUE abarca todas las condiciones en las que cualquier ciudadano «móvil» de la Unión puede presentarse a las elecciones o si se refiere únicamente a las condiciones legales de elegibilidad.
90. Se trata, por tanto, de definir el margen de maniobra que confiere a los Estados miembros el hecho de que las modalidades de ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo (41) y en las elecciones municipales estén establecidas, respectivamente, por las Directivas 93/109 y 94/80.
91. Debido a la jerarquía normativa, acertadamente invocada por la Comisión, que no permite que el Derecho derivado restrinja un derecho reconocido por el Tratado, debe rechazarse de entrada la alegación de la República de Polonia basada en una interpretación literal del artículo 22 TFUE, según la cual las citadas Directivas restringen el principio de igualdad enunciado en dicha disposición. (42)
92. Así, las referidas Directivas se limitan a definir un marco mínimo en el que se da efecto al principio de igualdad en el ejercicio del derecho de sufragio activo y pasivo. (43)
93. Pero, sobre todo, la génesis del artículo 22 TFUE y la evolución del marco jurídico en el que se inscribe el contenido de esta disposición ponen de manifiesto, con toda claridad desde el Tratado de Lisboa, que dicho artículo debe interpretarse a la luz de los dos pilares sobre los que se asienta, a saber, la ciudadanía de la Unión y la democracia representativa.
94. Por lo que respecta, en primer lugar, a la ciudadanía de la Unión, la Comisión afirma acertadamente que debe aplicarse el artículo 20 TFUE, apartado 2, letra b), que establece que dicha ciudadanía (44) confiere, entre otros derechos, el disfrute del derecho de sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales del Estado miembro de residencia, en las mismas condiciones que los nacionales de ese Estado.
95. Este vínculo con la ciudadanía forma parte del Derecho primario desde el Tratado de Maastricht, firmado el 7 de febrero de 1992. (45) Fue asociado desde el principio al derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros (46) y al principio de no discriminación por razón de la nacionalidad, que es el elemento común a todas las libertades de circulación.
96. Sin embargo, dicho vínculo ha adquirido una dimensión particular a raíz de las modificaciones introducidas por el Tratado de Lisboa debido en particular a la voluntad de los Estados miembros de conceder un lugar preponderante a la ciudadanía. En efecto, por una parte, el Tratado UE ha sido enriquecido con un Título II que lleva por epígrafe «Disposiciones sobre los principios democráticos», el cual contiene el artículo 9, a tenor del cual «la Unión respetará en todas sus actividades el principio de la igualdad de sus ciudadanos, que se beneficiarán por igual de la atención de sus instituciones, órganos y organismos. Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente la nacionalidad de un Estado miembro. La ciudadanía de la Unión se añade a la ciudadanía nacional sin sustituirla». Los derechos asociados a la ciudadanía de la Unión se encuentran recogidos en los artículos 20 TFUE a 24 TFUE, que corresponden a los artículos 17 CE a 21 CE. Los derechos de los ciudadanos «móviles» de la Unión en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales se encuentran recogidos en los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra b), y 22 TFUE.
97. Por otra parte, cada uno de estos derechos figura asimismo en el título V de la Carta, (47) cuyo epígrafe es «Ciudadanía». Los derechos de los ciudadanos «móviles» de la Unión en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones municipales están consagrados en los artículos 39 (48) y 40 (49) en términos generales.
98. En consecuencia, con la entrada en vigor del Tratado de Lisboa, los derechos electorales de los ciudadanos de la Unión establecidos en el artículo 22 TFUE deben analizarse como derechos fundamentales y como expresión del principio de igualdad de trato, inherente al estatuto fundamental de los nacionales de los Estados miembros. (50)
99. Su reiteración en el Tratado UE y en la Carta tiene también por objeto establecer vínculos con otros derechos o principios enunciados en ella, como la igualdad y la democracia, que son valores comunes a los Estados miembros en los que se fundamenta la Unión. (51)
100. En segundo lugar, por lo que respecta a los principios democráticos, desde el Tratado de Lisboa, el artículo 10 TUE dispone, en su apartado 1, que «el funcionamiento de la Unión se basa en la democracia representativa» (52) y reconoce, en sus apartados 2 y 3, el derecho de los ciudadanos europeos a estar directamente representados a través del Parlamento Europeo y a participar en la vida democrática de la Unión.
101. Así, mediante la relación establecida por el Tratado de Lisboa, al menos por lo que respecta a las elecciones al Parlamento Europeo, entre los derechos de sufragio activo y de sufragio pasivo asociados a la ciudadanía de la Unión y los principios democráticos dentro de la Unión, se expresa claramente el objetivo de garantizar una representatividad efectiva de los ciudadanos «móviles» de la Unión.
102. La Comisión recuerda acertadamente que esta representatividad es el corolario de la integración de los ciudadanos «móviles» de la Unión en su Estado de residencia, como se señala en los considerandos de las Directivas 93/109 y 94/80. (53) Más concretamente en el ámbito local, los derechos políticos conferidos a dichos ciudadanos tienen por objeto favorecer la integración social de los ciudadanos que hayan elegido residir en un Estado miembro del que no son nacionales. Desde esta perspectiva, también debe señalarse el objetivo recordado en los referidos considerandos, a saber, «evitar toda polarización entre listas de candidatos nacionales y no nacionales».
103. En consecuencia, en mi opinión, la Comisión puede sostener fundadamente sobre la base del artículo 22 TFUE, situado en el contexto de los derechos asociados a la ciudadanía de la Unión y de los principios democráticos establecidos en los Tratados, que la garantía de la igualdad de los derechos electorales de los ciudadanos de la Unión debe resultar en la obligación general de no desincentivar la participación en las elecciones a través de diferentes factores, sin necesidad de establecer una lista —ya sea indicativa o exhaustiva— de criterios. (54)
104. Dicho de otro modo, el artículo 22 TFUE debe entenderse en el sentido de que cualquier obstáculo por razón de la nacionalidad al ejercicio de los derechos electorales fuera de los marcos definidos por las Directivas 93/109 y 94/80 constituye una discriminación en el ámbito de aplicación de los Tratados, (55) que está prohibida. (56)
105. En estas circunstancias, debe examinarse ahora el análisis de la Comisión según el cual la imposibilidad de afiliarse a un partido político puede obstaculizar el ejercicio de estos derechos.
106. En el caso que nos ocupa, las partes coinciden en que las posibilidades de acceder a cargos electos a nivel local o europeo dependen del grado de participación en la vida democrática del Estado miembro en el que los ciudadanos «móviles» de la Unión presentan su candidatura, ya sea en las listas de un partido o de forma independiente.
107. Sin embargo, al igual que la Comisión, que se basa en las Directrices de la Comisión de Venecia, (57) no cuestionadas por la República de Polonia, considero que el acceso a los recursos de que disponen los partidos políticos es un elemento esencial para fomentar las candidaturas en las elecciones municipales (58) o al Parlamento Europeo.
108. Además, como ha alegado la Comisión basándose en la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, el papel desempeñado por los partidos políticos es decisivo para el ejercicio de los derechos políticos en los Estados miembros. (59) A nivel de la Unión, este papel está claramente reconocido en el artículo 10 TUE, apartado 4, (60) al que corresponde el artículo 12, apartado 2, de la Carta. (61)
109. En efecto, existe un vínculo evidente entre este artículo y los artículos 39 y 40 de la Carta. (62) En estas circunstancias y por los motivos ya expuestos, (63) respetando además plenamente el principio de atribución de competencias enunciado en el artículo 5 TUE, apartado 2, cada Estado miembro debe tener en cuenta las citadas disposiciones para garantizar el ejercicio de los derechos conferidos por el artículo 22 TFUE.
110. Por consiguiente, coincido con la Comisión en que su recurso basado en el artículo 22 TFUE debe apreciarse a la luz del derecho a la libertad de asociación consagrado en el artículo 12, apartado 1, de la Carta, en relación con el artículo 11, (64) de esta, relativo a la libertad de expresión. Estas libertades están especialmente protegidas debido a su papel decisivo en la participación de los ciudadanos en la democracia. (65) En el artículo 12, apartado 2, de la Carta figura una expresión de este vínculo por lo que respecta a los partidos políticos europeos.
111. Este derecho a la libertad de asociación corresponde al garantizado por el artículo 11, apartado 1, del CEDH y, por lo tanto, se le debe conferir el mismo sentido y alcance, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 52, apartado 3, de la Carta. (66)
112. De la jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos se desprende que el derecho a la libertad de asociación es una de las bases esenciales de una sociedad democrática y pluralista, ya que permite a los ciudadanos actuar colectivamente en ámbitos de interés mutuo y contribuir al buen funcionamiento de la vida pública. (67)
113. Así pues, también a la luz de las citadas disposiciones del Tratado UE y de la Carta procede apreciar si, como sostiene la Comisión, la imposibilidad legal para los ciudadanos «móviles» de la Unión de afiliarse a un partido político en Polonia compromete la igualdad de condiciones entre estos y los nacionales polacos en términos de elegibilidad como candidatos en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo, en particular en la medida en que reduce significativamente sus probabilidades de ser elegidos.
b) Sobre la existencia de una limitación del ejercicio de los derechos electorales
114. Según la República de Polonia, apoyada por la República Checa, la Comisión no aporta pruebas de los efectos prácticos de las disposiciones legales cuestionadas sobre la elegibilidad de los ciudadanos «móviles» de la Unión.
115. Pues bien, el Tribunal de Justicia ha declarado que la existencia de un incumplimiento puede probarse, en caso de que tenga su origen en la adopción de una medida legislativa o reglamentaria cuya existencia y aplicación no se niegan, mediante un análisis jurídico de las disposiciones de tal medida. (68)
116. El incumplimiento que la Comisión imputa a la República de Polonia en el presente asunto tuvo su origen en la adopción de una medida legislativa cuya existencia y aplicación no niega el citado Estado miembro y cuyas disposiciones son objeto de análisis jurídico en el escrito de interposición del recurso.
117. Además, se trata de apreciar en qué medida tiene esta normativa un efecto disuasorio para posibles candidatos a las elecciones, algo que no es cuantificable.
118. Por consiguiente, la República de Polonia carece de fundamento para reprochar a la Comisión que no ha aportado pruebas de los efectos prácticos de la normativa que reserva a los nacionales checos la posibilidad de afiliarse a un partido político sobre los derechos electorales de los ciudadanos «móviles» de la Unión.
119. Por lo que se refiere a la normativa polaca controvertida, que reserva a los nacionales polacos el derecho a afiliarse a un partido político, la desigualdad de trato en materia de derechos electorales resulta, en mi opinión, de la mera constatación de que los nacionales checos pueden escoger libremente una de las opciones de que disponen para ser candidatos en las elecciones municipales o al Parlamento Europeo, a saber, presentarse como miembros de un partido político o bien como candidatos independientes, mientras que los ciudadanos «móviles» de la Unión solo disponen de esta última opción. Pues bien, como ya se ha explicado, el acceso a los partidos políticos permite ejercer más eficazmente los derechos electorales para participar en la vida democrática.
120. Ninguno de los paliativos presentados por la República de Polonia puede alterar esta apreciación. En efecto, en particular, el hecho de que los ciudadanos «móviles» de la Unión puedan ser admitidos en las listas de candidatos de los partidos políticos no puede compensar esta limitación de su capacidad de actuar ya que dependen de unos criterios específicos que deben cumplirse, expuestos por la Comisión. Además, el alcance del papel de las organizaciones al servicio de los no afiliados a partidos políticos, invocado por la República de Polonia, no tiene punto de comparación con el de un partido político.
121. Por otro lado, la Comisión justifica la existencia de una desigualdad en la financiación de los comités electorales que resulta directamente de las disposiciones legales, que fue calificada de «obstáculo manifiesto» por los autores del informe que cita dicha institución. (69)
122. En consecuencia, propongo al Tribunal de Justicia que considere que la Comisión ha acreditado de modo suficiente la existencia de una limitación del ejercicio de los derechos electorales que, ante una misma situación, perjudica a los ciudadanos «móviles» de la Unión con respecto a los nacionales.
123. De ello resulta que la República de Polonia, al adoptar las disposiciones nacionales de que se trata en el ejercicio de su competencia, no respetó las exigencias derivadas del Derecho de la Unión, a saber, las contenidas en el artículo 22 TFUE, el cual debe interpretarse en relación con los artículos 12, 39 y 40 de la Carta.
c) Sobre la justificación de la restricción de la afiliación a un partido político
124. La República de Polonia justifica la diferencia de trato de los ciudadanos «móviles» de la Unión, que se deriva de su decisión de reservar a sus nacionales la afiliación a un partido político, por razones basadas en el Tratado, en particular relacionadas con el respeto de la identidad nacional.
125. Dicho Estado miembro invoca el artículo 4 TUE, apartado 2, y alega, en esencia, que el Derecho de la Unión, tal como lo interpreta la Comisión, tendría como consecuencia que los ciudadanos «móviles» de la Unión participasen en la vida pública a un nivel diferente del admitido por los Estados miembros y, en particular, les permitiría tener cierta influencia en las decisiones nacionales beneficiándose del vector de los partidos políticos.
126. Cabe recordar que, de conformidad con el artículo 4 TUE, apartado 2, la Unión respeta la identidad nacional de sus Estados miembros, inherente a las estructuras fundamentales políticas y constitucionales de estos.
127. Pues bien, es cierto que la organización de la vida política nacional, a la que contribuyen los partidos políticos, forma parte de la identidad nacional en el sentido del artículo 4 TUE, apartado 2. En este sentido, el respeto de esta identidad se traduce en la limitación de la participación de los ciudadanos «móviles» de la Unión únicamente a las elecciones al Parlamento Europeo y a las elecciones municipales, sin el objetivo de armonizar los sistemas electorales de los Estados miembros. (70) El legislador de la Unión también tuvo en consideración la incidencia de las facilidades de acceso a dichas elecciones sobre el equilibrio de la vida política del Estado miembro de residencia otorgando a los Estados miembros la posibilidad de realizar determinados ajustes, delimitados (71) y transitorios, en beneficio de sus nacionales.
128. En cuanto atañe a la cuestión del impacto a nivel nacional de la afiliación de los ciudadanos «móviles» de la Unión a partidos políticos debido a los posibles efectos de esa afiliación dentro de dichos partidos, debo observar que, en opinión de todas las partes, se trata de un aspecto que corresponde regular a los propios partidos. En efecto, pueden definir libremente su forma de organización y los métodos de elección de sus candidatos. (72) Procede señalar que la República de Polonia se limita a afirmar, sin acreditarlo, que es imposible limitar el campo de acción de los afiliados que son ciudadanos «móviles» de la Unión a determinadas elecciones.
129. En consecuencia, comparto la opinión de la Comisión de que permitir a los ciudadanos «móviles» de la Unión afiliarse a un partido político con vistas a garantizar la efectividad de sus derechos en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo no puede menoscabar la identidad nacional de la República de Polonia.
130. Además, suponiendo que se compruebe tal menoscabo, el artículo 4 TUE, apartado 2, debe interpretarse a la luz de disposiciones con el mismo rango que este precepto. (73)
131. Por consiguiente, el artículo 4 TUE, apartado 2, no puede dispensar a los Estados miembros de la obligación de respetar los derechos fundamentales reflejados en la Carta (74) y entre los que se encuentran el principio de la democracia y el principio de igualdad, explicitado en el artículo 22 TFUE (75) y conferido por la ciudadanía de la Unión, para el ejercicio del derecho de sufragio pasivo en las elecciones municipales y al Parlamento Europeo. Estos principios forman parte de los valores fundacionales de la Unión. (76)
132. Habida cuenta de todas estas consideraciones, propongo al Tribunal de Justicia que declare fundado el recurso de la Comisión.
VI. Costas
133. A tenor del artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En la medida en que considero que el Tribunal de Justicia debe estimar las pretensiones de la Comisión, procede condenar a la República de Polonia al pago de las costas.
134. De conformidad con el artículo 140, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, la República Checa cargará con sus propias costas.
VII. Conclusión
135. A la luz de las consideraciones anteriores, propongo al Tribunal de Justicia que:
1) Declare que la República de Polonia ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 22 TFUE al denegar a los ciudadanos de la Unión que no son nacionales polacos, pero residen en la República de Polonia, el derecho a ser miembros de un partido político o de un movimiento político.
2) Condene en costas a la República de Polonia.
3) Condene a la República Checa a cargar con sus propias costas.