Privremena verzija
PRESUDA SUDA (sedmo vijeće)
18. travnja 2024.(*)
„Zahtjev za prethodnu odluku – Poljoprivreda – Zajednička poljoprivredna politika – Programi izravne potpore za poljoprivrednike – Uredba (EZ) br. 1122/2009 – Program jedinstvenih plaćanja po površini – Članak 58. – Umanjenja i isključenja koja se primjenjuju u slučaju prekoračenjâ u prijavi – Kazna za prekoračenje u prijavi veće od 50 % utvrđene površine – Naplata iznosa kazne tijekom tri kalendarske godine od kalendarske godine utvrđenja – Pojam ‚kada je utvrđen’ – Izvješće o kontroli u kojem se utvrđuje postojanje nepravilnosti u zahtjevu za potporu o kojem je riječ”
U predmetu C-79/23 [Kaszamás](i),
povodom zahtjeva za prethodnu odluku na temelju članka 267. UFEU-a, koji je uputio Fővárosi Törvényszék (Okružni sud u Budimpešti, Mađarska), odlukom od 24. siječnja 2023., koju je Sud zaprimio 14. veljače 2023., u postupku
FJ
protiv
Agrárminiszter,
SUD (sedmo vijeće),
u sastavu: F. Biltgen, predsjednik vijeća, N. Wahl i M. L. Arastey Sahún (izvjestiteljica), suci,
nezavisni odvjetnik: N. Emiliou,
tajnik: A. Calot Escobar,
uzimajući u obzir pisani dio postupka,
uzimajući u obzir očitovanja koja su podnijeli:
– za mađarsku vladu, Zs. Biró-Tóth i M. Z. Fehér, u svojstvu agenata,
– za Europsku komisiju, J. Aquilina i V. Bottka, u svojstvu agenata,
odlučivši, nakon što je saslušao nezavisnog odvjetnika, da u predmetu odluči bez mišljenja,
donosi sljedeću
Presudu
1 Zahtjev za prethodnu odluku odnosi se na tumačenje članka 35. Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 od 21. lipnja 2005. o financiranju zajedničke poljoprivredne politike (SL 2005., L 209, str. 1.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 1. str. 44.) i članka 58. trećeg stavka Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programâ izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina (SL 2009., L 316, str. 65.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 20., str. 231. i ispravak SL 2013., L 246, str. 3.), kako je izmijenjena Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 1368/2011 od 21. prosinca 2011. (SL 2011., L 341, str. 33.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 54., str. 216.) (u daljnjem tekstu: Uredba 1122/2009).
2 Taj je zahtjev upućen u okviru spora između osobe FJ i Agrárminisztera (ministar poljoprivrede, Mađarska) u vezi s predujmom dodijeljenim osobi FJ u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini za 2020., koji je zadržan radi naplate novčane kazne koja joj je izrečena zbog prekoračenja u prijavi površina u okviru tog programa za 2013. godinu.
Pravni okvir
Pravo Unije
Uredba br. 1290/2005
3 Člankom 1. Uredbe br. 1290/2005 određivalo se:
„Ova Uredba određuje posebne zahtjeve i pravila o financiranju izdataka u okviru zajedničke poljoprivredne politike, uključujući izdatke za ruralni razvoj.”
4 Članak 2. stavak 1. te uredbe predviđao je:
„U svrhu ostvarivanja ciljeva zajedničke poljoprivredne politike definirane Ugovorom i financiranja različitih mjera te politike, uključujući ruralni razvoj, ovime se osnivaju:
(a) Europski fond za jamstva u poljoprivredi, dalje u tekstu: ‚EFJP’;
(b) Europski poljoprivredni fond za ruralni razvoj, dalje u tekstu: ‚EPFRR’.”
5 Glava IV. navedene uredbe, naslovljena „Poravnanje računa i nadzor [Europske] [k]omisije”, sadržavala je poglavlje 2., koje se odnosilo na „[n]epravilnosti”, u kojem su se nalazili članci 32. do 35. te uredbe.
6 Članak 32. Uredbe br. 1290/2005, koji predviđa posebne odredbe za EFJP, u stavku 5. prvom podstavku propisivao je:
„Ako do povrata nije došlo u roku od četiri godine od prvog upravnog ili sudskog nalaza, ili u roku od osam godina ako je povrat u postupku pred nacionalnim sudovima, predmetna država članica snosi 50 % financijskih posljedica neizvršenog povrata, a proračun Zajednice preostalih 50 %.”
7 Članak 33. te uredbe, koji predviđa posebne odredbe za EPFRR, u stavku 8. prvom podstavku određivao je:
„Ako povrat nije osiguran prije završetka programa ruralnog razvoja, predmetna država članica snosi 50 % financijskih posljedica neosiguranog povrata, a proračun Zajednice preostalih 50 %, pri čemu se te posljedice uzimaju u obzir po isteku četverogodišnjeg razdoblja nakon prvog upravnog ili sudskog nalaza ili po isteku osmogodišnjeg razdoblja ako je postupak povrata predmet tužbe pred nacionalnim sudovima, ili po zaključenju programa ako ti rokovi istječu prije zaključenja.”
8 Članak 35. navedene uredbe glasio je:
„U smislu ovog Poglavlja, prvi upravni ili sudski nalaz znači prvu pisanu procjenu nadležnog upravnog ili sudskog tijela koje na temelju stvarnih činjenica zaključuje da je počinjena nepravilnost, ne dovodeći u pitanje mogućnost kasnije prilagodbe ili povlačenja tog zaključka zbog tijeka upravnog ili sudskog postupka.”
9 Uredba br. 1290/2005, koja je mjerodavna ratione temporis u pogledu činjenica iz glavnog postupka, stavljena je izvan snage Uredbom (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća od 17. prosinca 2013. o financiranju, upravljanju i nadzoru zajedničke poljoprivredne politike i o stavljanju izvan snage uredaba Vijeća (EEZ) br. 352/78, (EZ) br. 165/94, (EZ) br. 2799/98, (EZ) br. 814/2000, (EZ) br. 1290/2005 i (EZ) 485/2008 (SL 2013., L 347, str. 549. i ispravci SL 2016., L 130, str. 6., SL 2017., L 327, str. 83. i SL 2018., L 233, str. 3.).
Uredba br. 885/2006
10 Uredba Komisije (EZ) br. 885/2006 od 21. lipnja 2006. o utvrđivanju detaljnih pravila za primjenu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1290/2005 u pogledu akreditacije agencija za plaćanja i drugih tijela te poravnanja računa EFJP-a i EPFRR-a (SL 2006., L 171, str. 90.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 88.), kako je izmijenjena Uredbom Komisije (EZ) br. 1034/2008 od 21. listopada 2008. (SL 2008., L 279, str. 13.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 14., svezak 2., str. 185.), u članku 5.b određivala je:
„Ne dovodeći u pitanje bilo koje druge mjere izvršavanja predviđene nacionalnim zakonodavstvom, države članice izvršavaju prijeboj bilo kojeg još nepodmirenog duga korisnika koji je utvrđen u skladu s nacionalnim zakonodavstvom s bilo kojim budućim plaćanjem agencije za plaćanja odgovorne za osiguravanje povrata duga od istog korisnika.”
11 Ta uredba, koja se ratione temporis primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka, stavljena je izvan snage Delegiranom uredbom Komisije (EU) br. 907/2014 оd 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu agencija za plaćanja i ostalih tijela, financijskog upravljanja, poravnanja računa, jamstava i upotrebe eura (SL 2014., L 255, str. 18.).
Uredba br. 1122/2009
12 Kao što to proizlazi iz njezina naslova, Uredbom Komisije br. 1122/2009 utvrđivala su se detaljna pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 od 19. siječnja 2009. o utvrđivanju zajedničkih pravila za programe izravne potpore za poljoprivrednike u okviru zajedničke poljoprivredne politike i utvrđivanju određenih programa potpore za poljoprivrednike, o izmjeni uredaba (EZ) br. 1290/2005, (EZ) br. 247/2006, (EZ) br. 378/2007 i stavljanju izvan snage Uredbe (EZ) br. 1782/2003 (SL 2009., L 30, str. 16.) (SL, posebno izdanje na hrvatskom jeziku, poglavlje 3., svezak 19., str. 199.), u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava u okviru programâ izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih Uredbom br. 73/2009.
13 U uvodnim izjavama 73., 90., 92. i 101. Uredbe br. 1122/2009 navodilo se:
(73) Potrebno je utvrditi pravila za uspostavu detaljnih i posebnih izvješća o kontroli za višestruku sukladnost. Specijalizirani kontrolori na terenu trebaju navesti sve nalaze i njihov stupanj ozbiljnosti da bi agencija za plaćanja mogla odrediti primjerena umanjenja ili, prema potrebi, donijeti odluku o isključenju u pogledu primanja izravnih plaćanja.
[...]
(90) Informacije o rezultatima kontrola višestruke sukladnosti moraju biti dostupne svim agencijama za plaćanja odgovornim za upravljanje različitim plaćanjima koja podliježu zahtjevima višestruke sukladnosti da bi se, kad to nalazi opravdavaju, primijenila primjerena umanjenja.
[...]
(92) S obzirom na obveze višestruke sukladnosti, uz razvrstavanje umanjenja ili isključenja s obzirom na načelo razmjernosti, treba propisati da se, od određenog trenutka, ponovljena kršenja iste obveze višestruke sukladnosti nakon prethodnog upozorenja poljoprivredniku imaju smatrati namjernom neusklađenosti.
[...]
(101) Da bi se osigurala ravnomjerna primjena načela dobre vjere u cijeloj Zajednici, kada se nadoknade svi iznosi koji su neosnovano isplaćeni, treba utvrditi uvjete pod kojima se može pozivati na to načelo ne dovodeći u pitanje postupanje s dotičnim izdacima u sklopu obračuna koji je u skladu s Uredbom [br. 1290/2005].”
14 Članak 2. Uredbe br. 1122/2009, naslovljen „Definicije”, u drugom stavku određivao je:
„[...] primjenjuju [se] sljedeće definicije:
[...]
(10) ‚nepravilnosti’ znači svi slučajevi nepoštovanja mjerodavnih pravila za odobrenje dotične potpore;
[...]
(12) ‚programi potpore po površini’ znače [...] sve programe potpore iz glava IV. i V. Uredbe [br. 73/2009] [...] ;
[...]
(23) ‚određena površina’ znači površina koja ispunjava sve uvjete utvrđene pravilima za odobrenje potpore; [...]
[...]
(31) ‚višestruka sukladnost’ znači obvezni zahtjevi za upravljanje te dobri poljoprivredni i okolišni uvjeti u skladu s člancima 5. i 6. Uredbe [br. 73/2009];
[...]”
15 Glava III. dijela II. Uredbe br. 1122/2009, naslovljena „Kontrole”, sadržavala je poglavlje II. koje se odnosilo na „[k]ontrole u vezi s kriterijima prihvatljivosti”. U odjeljku II. te uredbe, naslovljenom „Kontrole na terenu”, nalazio se članak 32. te uredbe, naslovljen „Izvješće o kontroli”, koji je određivao:
„1. Za svaku kontrolu na terenu u skladu s ovim odjeljkom priprema se izvješće o kontroli koje omogućava pregled detalja izvršenih kontrola. [...]
2. Poljoprivrednik ima mogućnost potpisati izvješće da bi potvrdio svoju nazočnost pri pregledu i dodati svoja opažanja. Ako se utvrde nepravilnosti, poljoprivrednik dobiva presliku izvješća o kontroli.
Kada se kontrola na terenu obavlja daljinskim istraživanjem u skladu s člankom 35., države članice mogu odlučiti da poljoprivredniku ili njegovom zastupniku ne dopuste mogućnost potpisivanja izvješća o kontroli ako kontrolom pomoću daljinskog istraživanja nisu otkrivene nepravilnosti. Ako se takvim kontrolama otkriju nepravilnosti, dopušta se mogućnost potpisivanja izvješća prije nego nadležno tijelo, na temelju utvrđenog činjeničnog stanja, donese odluku o mogućim umanjenjima ili isključenjima.”
16 Glava III. dijela II. Uredbe br. 1122/2009 sadržavala je, osim toga, poglavlje III. koje se odnosilo na „[k]ontrole u vezi s višestrukom sukladnosti”, čiji je odjeljak III., naslovljen „Kontrole na terenu”, sadržavao članak 54. te uredbe. Taj članak, naslovljen „Izvješća o kontroli”, predviđao je:
„1. Sve kontrole na terenu u skladu s ovim poglavljem [...] predmet su izvješća o kontroli koje izrađuje nadležno kontrolno tijelo.
Izvješće je podijeljeno na sljedeće dijelove:
[...]
(b) dio s odvojenim prikazima izvršenih provjera za svaki akt i normu koji sadržava, prije svega, sljedeće podatke:
i. zahtjeve i norme koji su predmet kontrola na terenu;
ii. vrsta i opseg izvedenih provjera;
iii. rezultati provjera;
iv. akti i norme u vezi s kojima su utvrđene neusklađenosti;
[...]
2. Poljoprivrednik se obavješćuje o svim utvrđenim neusklađenostima u roku od tri mjeseca od datuma kontrola na terenu.
[...]
3. [...]
Ako nadležno kontrolno tijelo nije agencija za plaćanja, izvješće se šalje u roku od mjesec dana od njegovog završetka agenciji za plaćanja ili koordinacijskom tijelu.
[...]”
17 Glava IV. dijela II. navedene uredbe, naslovljena „Osnova za izračun potpore, umanjenja i isključenja”, sadržavala je poglavlje II., naslovljeno „Nalazi u vezi s kriterijima prihvatljivosti”, čiji se odjeljak I. odnosio na „[p]rogram jedinstvenih plaćanja i drug[e] sustav[e] potpore po površini”. Članak 58. iste uredbe, koji se u tom odjeljku nalazio pod naslovom „Umanjenja i isključenja u slučaju prekoračenja prijava”, glasio je:
„Ako u pogledu skupine usjeva, površina prijavljena za namjene bilo [kojeg programa] potpore po površini prelazi površinu određenu u skladu s člankom 57., potpora će se izračunati na temelju određene površine umanjene dva puta za ustanovljenu razliku, ako je razlika veća od 3 % ili veća od 2 hektara, ali ne više od 20 % utvrđene površine.
Ako je razlika veća od 20 % utvrđene površine, ne dodjeljuje se nikakva potpora po površini za dotičnu skupinu usjeva.
Ako je razlika veća od 50 %, poljoprivrednik se ponovno isključuje iz primanja potpore do iznosa koji odgovara razlici između prijavljene površine i površine utvrđene u skladu s člankom 57. ove Uredbe. Navedeni se iznos poravnava u skladu s člankom 5b. Uredbe Komisije [br. 885/2006]. Ako se iznos ne može u cijelosti poravnati u skladu s navedenim člankom tijekom tri kalendarske godine od kalendarske godine kada je utvrđen, neporavnani saldo se otpisuje.”
18 Glava IV. dijela II. Uredbe br. 1122/2009 sadržavala je, osim toga, poglavlje III., naslovljeno „Nalazi u vezi s višestrukom sukladnosti”. Članak 70. te uredbe, koji se nalazi u tom poglavlju pod naslovom „Opća načela i definicije”, u stavku 4. određivao je:
„Smatra se da su neusklađenosti ‚određene’ ako su utvrđene prilikom bilo koje kontrole izvedene u skladu s ovom Uredbom ili je s njima na bilo koji način upoznato nadležno kontrolno tijelo ili, prema potrebi, agencija za plaćanja.”
19 Uredba br. 1122/2009, koja se ratione temporis primjenjuje na činjenice iz glavnog postupka u dijelu u kojem se odnosi na zahtjev za potporu za 2013., stavljena je izvan snage s učinkom od 1. siječnja 2015. Delegiranom uredbom Komisije (EU) br. 640/2014 оd 11. ožujka 2014. o dopuni Uredbe (EU) br. 1306/2013 Europskog parlamenta i Vijeća u pogledu integriranog administrativnog i kontrolnog sustava te uvjeta za odbijanje ili obustavu plaćanja i administrativne kazne koje se primjenjuju za izravna plaćanja, potporu ruralnom razvoju i višestruku sukladnost (SL 2014., L 181, str. 48.).
Mađarsko pravo
20 Članak 60. stavak 1. a mezőgazdasági, agrár-vidékfejlesztési, valamint halászati támogatásokhoz és egyéb intézkedésekhez kapcsolódó eljárás egyes kérdéseiről szóló 2007. évi XVII. törvény (Zakon br. XVII iz 2007. o određenim postupovnim pitanjima u vezi s potporama u području poljoprivrede, ruralnog razvoja i ribarstva, u daljnjem tekstu: Zakon o potporama) predviđa:
„Ako nije drukčije propisano izravno primjenjivim pravnim aktom Zajednice, tijelo za potpore u poljoprivredi i ruralni razvoj zadržava, u okviru mjera, potporu na koju zainteresirana osoba ima pravo do visine duga koji je dotična osoba dužna platiti, pa se dug na taj način smatra plaćenim. Ako iznos potpore koji se može potraživati ne pokriva sve dugove korisnika, treba ga prebiti s dugovima knjiženima prema redoslijedu dospijeća.”
Glavni postupak i prethodna pitanja
21 Osoba FJ poljoprivrednik je koji je 14. svibnja 2013. Magyar Államkincstáru (Mađarska državna riznica, u daljnjem tekstu: prvostupanjsko tijelo) podnio zahtjev za potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini za 2013. godinu (u daljnjem tekstu: zahtjev za potporu iz 2013.).
22 Nakon više kontrola na terenu provedenih 2013. i 2014. godine, prvostupanjsko je tijelo odlukom od 30. rujna 2014. odbilo zahtjev za potporu iz 2013. i isključilo osobu FJ iz primanja potpore za iznos od 3 834 105 mađarskih forinti (HUF) (otprilike 9900 eura).
23 Rješenjem od 23. lipnja 2016. ministar poljoprivrede, djelujući u svojstvu drugostupanjskog tijela, poništio je tu odluku zbog nedostatka u obrazloženju i naložio prvostupanjskom tijelu da pokrene novi postupak.
24 Potonje je odlukom od 9. travnja 2018. ponovno odlučilo o zahtjevu za potporu iz 2013. Međutim, nakon pritužbe osobe FJ, ta je odluka poništena rješenjem ministra poljoprivrede od 13. svibnja 2019., koji je navedenom tijelu drugi put naložio pokretanje novog postupka.
25 Odlukom od 27. siječnja 2020. prvostupanjsko tijelo ponovno je odbilo zahtjev za potporu iz 2013. i isključilo osobu FJ iz primanja potpore za iznos od 4 253 460 HUF (otprilike 11 000 eura) na temelju članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009, koji se odnosi na kazne za prekoračenje u prijavi veće od 50 % utvrđene površine. Osoba FJ nije osporavala tu odluku.
26 Osoba FJ podnijela je 15. svibnja 2020. tom tijelu zahtjev za potporu u okviru programa jedinstvenih plaćanja po površini za 2020. godinu.
27 Odlukom od 20. listopada 2020. navedeno tijelo odobrilo je osobi FJ, na temelju tog zahtjeva za potporu, predujam u iznosu od 235 564 HUF (otprilike 600 eura).
28 Međutim, rješenjem od 21. listopada 2020. isto je tijelo na temelju članka 60. stavka 1. Zakona o potporama naložilo zadržavanje cijelog iznosa tog predujma radi naplate iznosa kazne izrečene osobi FJ u svojoj odluci od 27. siječnja 2020.
29 Rješenjem od 23. veljače 2021. ministar poljoprivrede potvrdio je to rješenje jer se, u skladu s člankom 58. trećim stavkom Uredbe br. 1122/2009 i člankom 60. stavkom 1. Zakona o potporama, iznos te kazne može naplatiti u roku od tri kalendarske godine od odluke od 27. siječnja 2020.
30 Osoba FJ podnijela je tužbu protiv rješenja od 23. veljače 2021. Fővárosi Törvényszékomu (Okružni sud u Budimpešti, Mađarska), sudu koji je uputio zahtjev. Tvrdi da je ministar poljoprivrede, time što je godinu utvrđenja iz članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009 izjednačio s godinom u kojoj je donesena konačna odluka o njegovu zahtjevu za potporu, propustio uzeti u obzir članak 35. Uredbe br. 1290/2005, koji definira pojam „nalaz” u slučaju nepravilnosti počinjene u okviru financiranja zajedničke poljoprivredne politike.
31 Osoba FJ tvrdi da je u ovom slučaju godina utvrđenja – uzimajući u obzir taj pojam „nalaz” – 2013. godina ili, ako to nije slučaj, 2014. godina, tijekom koje su provedene kontrole na terenu, sastavljeni su zapisnici koji se odnose na te kontrole te je donesena prva odluka na temelju navedenih kontrola. Stoga, u skladu s člankom 58. trećim stavkom Uredbe br. 1122/2009, iznos kazne o kojoj je riječ, koji nije naplaćen u tri kalendarske godine nakon 2014., treba otpisati.
32 Ministar poljoprivrede pred sudom koji je uputio zahtjev i dalje tvrdi da se – s obzirom na to da je ta kazna izrečena odlukom od 27. siječnja 2020. – upravo godina u kojoj je donesena ta odluka treba smatrati godinom utvrđenja.
33 U tom pogledu, prije svega, sud koji je uputio zahtjev dvoji u pogledu pitanja treba li pojam „kada je utvrđen” u smislu članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009, koji nije definiran u toj uredbi, tumačiti uzimajući u obzir pojam „nalaz” u smislu članka 35. Uredbe br. 1290/2005. Ističe da je taj članak 35. uveden izrazom „[u] smislu ovog poglavlja”, tako da se može primijeniti samo u odnosu na druge odredbe glave IV. poglavlja 2. te uredbe, pri čemu se navedeno poglavlje odnosi na nepravilnosti. Međutim, on ne isključuje da se pojam „nalaz” u smislu navedenog članka 35. može primijeniti i na naplatu kazne predviđene člankom 58. trećim stavkom Uredbe br. 1122/2009, s obzirom na to da potonji upućuje na članak 5.b Uredbe br. 885/2006 i da se potonjom uredbom utvrđuju detaljna pravila za primjenu Uredbe br. 1290/2005.
34 Nadalje, sud koji je uputio zahtjev smatra da na temelju činjenica iz glavnog postupka postoje tri moguća tumačenja pojma „nalaz” u smislu članka 35. Uredbe br. 1290/2005.
35 Prema prvom tumačenju, koje podupire ministar poljoprivrede, nalaz je odluka kojom se konačno zaključuje postupak povodom zahtjeva za potporu. Navodi se da je to tumačenje u skladu s predmetom takve odluke kojom tijelo utvrđuje činjenice i pravno ih kvalificira. Međutim, sud koji je uputio zahtjev pita se je li navedeno tumačenje u skladu s namjerom zakonodavca Unije, izraženom u uvodnim izjavama 92. i 101. Uredbe br. 1122/2009, da osigura poštovanje načela proporcionalnosti, postupnosti i dobre vjere u okviru umanjenja i isključenja potpora, osobito kada, kao u ovom slučaju, tijelo donese konačnu odluku o zahtjevu za potporu sedam godina nakon njegova podnošenja i nakon što su dvije prethodne odluke kojima se odlučuje o tom zahtjevu poništene zbog njihove nezakonitosti.
36 Prema drugom tumačenju, nalaz je kontrola na terenu koju provodi nadležno tijelo. Naime, ta bi se kontrola mogla smatrati prvom pisanom ocjenom koju to tijelo provodi kako bi zaključilo da postoji nepravilnost na temelju konkretnih činjenica. Sud koji je uputio zahtjev primjećuje da bi, u slučaju da navedeno tijelo provede više kontrola na terenu, to tumačenje postavilo pitanje označava li nalaz prvu ili posljednju od tih kontrola.
37 Prema trećem tumačenju, nalaz je prva odluka nadležnog tijela u okviru postupka povodom zahtjeva za potporu. U ovom bi slučaju bila riječ o odluci od 30. rujna 2014. Navodi se da je to tumačenje potkrijepljeno samim tekstom članka 35. Uredbe br. 1290/2005, kojim se upućuje na „prvi [...] nalaz” i pojašnjava da on ne dovodi u pitanje kasniju prilagodbu ili povlačenje tog akta.
38 Naposljetku, ako definicija pojma „nalaz” iz članka 35. Uredbe br. 1290/2005 ne treba biti primjenjiva za potrebe tumačenja članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009, sud koji je uputio zahtjev pita se koja se godina može smatrati, u ovom slučaju, godinom nalaza.
39 U tim je okolnostima Fővárosi Törvényszék (Okružni sud u Budimpešti) odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeća prethodna pitanja:
„(1) Primjenjuje li se pojam ,nalaz’ definiran u članku 35. Uredbe br. 1290/2005 o financiranju zajedničke poljoprivredne politike pri tumačenju i primjeni članka 58. trećeg stavka [Uredbe br. 1122/2009]?
(2) U slučaju potvrdnog odgovora na prvo prethodno pitanje, treba li pojam ,nalaz’ definiran u članku 35. Uredbe br. 1290/2005 tumačiti na način da se kalendarskom godinom prvog upravnog ili sudskog nalaza treba smatrati
– kalendarska godina u kojoj tijelo koje odlučuje o upravnom postupku pokrenutom na temelju zahtjeva poduzme prve radnje u svrhu prikupljanja dokaza u okviru kojih utvrdi postojanje nepravilnosti, a to je u ovom predmetu godina u kojoj je sastavljen nalaz koji sadržava zaključke o kontroli na terenu, ili pak
– godina u kojoj predmetno tijelo donese prvu odluku u pogledu merituma na temelju tih radnji u svrhu prikupljanja dokaza, ili pak
– godina u kojoj u okviru postupka predmetno tijelo donese konačnu odluku kojom se utvrđuje isključenje?
(3) Ovisi li odgovor na drugo prethodno pitanje o činjenici da se pisana procjena koja čini nalaz može kasnije povući ili prilagoditi zbog prava na pravni lijek koje se zainteresiranoj osobi priznaje na temelju propisa, a ne kao posljedica izmjena iz upravnog ili sudskog postupka?
(4) Ako je kalendarska godina nalaza kalendarska godina prve radnje u svrhu prikupljanja dokaza i ako je, kao što je to slučaj u ovom predmetu, ta radnja podrazumijevala kontrolu na terenu provedenu u nekoliko različitih navrata, treba li pojam prve radnje u svrhu prikupljanja dokaza iz članka 35. Uredbe br. 1290/2005 tumačiti na način da se odnosi na prvu kontrolu na terenu koju provodi tijelo ili na način da se odnosi na posljednju kontrolu tog tijela na terenu, u okviru koje su se uzeli u obzir očitovanja i dokazi koje je podnijela zainteresirana osoba?
(5) U slučaju niječnog odgovora na prvo prethodno pitanje, utječe li to na prethodno utvrđen sadržaj nalaza koji treba uzeti u obzir za potrebe članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009?”
O prethodnim pitanjima
40 Ističući svojih pet pitanja, koja valja ispitati zajedno, sud koji je uputio zahtjev u biti pita treba li pojam „kada je utvrđen” u smislu članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009 tumačiti – prema potrebi s obzirom na pojam „nalaz” u smislu članka 35. Uredbe br. 1290/2005 – na način da se, u slučaju da je nad poljoprivrednikom provedena kontrola na terenu, odnosi na izvješće o kontroli sastavljeno nakon te kontrole kojim se utvrđuje postojanje nepravilnosti u zahtjevu za potporu o kojem je riječ ili kao da se odnosi na prvu meritornu odluku donesenu na temelju tog izvješća ili pak kao da se odnosi na konačnu odluku o isključenju iz potpore.
41 Kao prvo, valja istaknuti, s jedne strane, da se pitanja suda koji je uputio zahtjev o mogućnosti uzimanja u obzir članka 35. Uredbe br. 1290/2005 u svrhu tumačenja članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009 objašnjavaju, među ostalim, činjenicom da u verziji tih uredbi na mađarskom jeziku navedene dvije odredbe upotrebljavaju jedan te isti izraz, odnosno „ténymegállapítás”. Međutim, iako neke njihove jezične verzije također upotrebljavaju jedan te isti izraz, kao što su njemačka („Feststellung”) i engleska („finding”), ili barem bliske izraze, kao što je francuska verzija („acte de constat” i „constatation”), druge jezične verzije navedenih odredaba koriste različite pojmove, kao što su španjolska („acto de comprobación” i „se haya descubierto la irregularidad”), hrvatska („nalaz” i „kada je utvrđen”) talijanska („verbal” i „accertamento”) ili portugalska verzija („auto” i „a diferença seja constatada”).
42 S druge strane, iako su te dvije uredbe obuhvaćene zajedničkom poljoprivrednom politikom, valja primijetiti da Uredba br. 1290/2005 ima opću primjenu jer, u skladu s njezinim člankom 1. i člankom 2. stavkom 1., određuje posebne zahtjeve i pravila o financiranju izdataka u okviru te politike i uspostavlja dva fonda za financiranje tih izdataka, odnosno EFJP i EPFRR, dok se Uredbom br. 1122/2009 nastoji, na konkretniji način, provesti Uredba br. 73/2009 u pogledu određenih aspekata programâ izravne potpore za poljoprivrednike.
43 Točnije, članak 35. Uredbe br. 1290/2005 nalazi se u poglavlju 2. glave IV. te uredbe, čiji je cilj, među ostalim, utvrditi raspodjelu financijskog tereta između država članica i Europske unije u slučaju neosiguranog povrata izdataka zbog nepravilnosti koje su počinili korisnici.
44 U tu svrhu, tim se člankom 35. predviđa definicija upravnog ili sudskog nalaza, pri čemu se izričito navodi „[u] smislu ovog poglavlja”, odnosno poglavlja 2. u kojem se nalaze članci 32. do 35. navedene uredbe, čime se nastoji isključiti njegova relevantnost za tumačenje drugih odredaba.
45 Članak 58. Uredbe br. 1122/2009 se, pak, ne odnosi na financijske troškove koje moraju snositi države članice i Unija, nego na kazne koje moraju snositi poljoprivrednici koji su počinili prekoračenje u prijavi.
46 U tim okolnostima valja smatrati da članak 35. Uredbe br. 1290/2005 nije relevantan za tumačenje članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009.
47 Kao drugo, prema ustaljenoj sudskoj praksi, prilikom tumačenja odredbe prava Unije treba voditi računa ne samo o njezinu tekstu nego i o njezinu kontekstu i ciljevima koji se žele postići propisom u kojem se nalazi (presuda od 27. siječnja 2021., De Ruiter, C-361/19, EU:C:2021:71, t. 39. i navedena sudska praksa).
48 U tom pogledu valja napomenuti, kao prvo, da se člankom 58. Uredbe br. 1122/2009 utvrđuju, kao što to proizlazi iz njegova naslova, umanjenja i isključenja u slučaju prekoračenja u prijavi. Prekoračenja u prijavi odnose se na slučajeve u kojima poljoprivrednik, koji je za skupinu usjeva zatražio potporu na temelju jednog od programa potpora po površini, koji uključuju, među ostalim, kao što to proizlazi iz članka 2. drugog stavka točke 12. te uredbe, program jedinstvenih plaćanja po površini o kojem je riječ u glavnom postupku, predviđen u glavi V. Uredbe br. 73/2009, u svojem zahtjevu za potporu prijavi površinu veću od „određene površine”. Ona je definirana u članku 2. drugom stavku točki 23. Uredbe br. 1122/2009 kao površina koja ispunjava sve uvjete utvrđene pravilima za odobrenje takve potpore.
49 Na temelju članka 58. trećeg stavka te uredbe, ako je razlika između prijavljene površine u zahtjevu za potporu i utvrđene površine veća od 50 % potonje površine, poljoprivrednik se kažnjava do iznosa koji odgovara iznosu te razlike. Taj se iznos poravnava u skladu s člankom 5.b Uredbe br. 885/2006, odnosno prebija s bilo kojim budućim plaćanjem koja treba izvršiti tom poljoprivredniku. Međutim, ako se iznos ne može u cijelosti poravnati u skladu s navedenim člankom tijekom triju kalendarskih godina od kalendarske godine kada je utvrđen, neporavnani saldo se otpisuje.
50 Stoga tekst članka 58. sam po sebi ne omogućuje da se jasno utvrdi smisao koji treba pridati pojmu „kada je utvrđen”, koji se u njemu nalazi.
51 Kad je riječ, kao drugo, o kontekstu članka 58. Uredbe br. 1122/2009, valja istaknuti da se izrazi „kada je utvrđen” [fr. constatation], „rezultati provjera” [fr. constat] ili „utvrđen[a]/određen[a] [fr.constaté(e)]” više puta pojavljuju u toj uredbi.
52 U tom pogledu, članak 32. navedene uredbe, koji se odnosi na kontrole na terenu u vezi s kriterijima prihvatljivosti – odnosno, kao što to proizlazi iz članka 21. Uredbe br. 73/2009, na uvjete predviđene potonjom uredbom, potrebne za dobivanje potpore – osobito je relevantan za kontekstualno tumačenje članka 58. Uredbe br. 1122/2009 jer se potonji članak odnosi, kao što to proizlazi iz točke 17. ove presude, na utvrđenja u vezi s tim kriterijima.
53 Člankom 32. te uredbe propisano je da se za svaku kontrolu na terenu u vezi s kriterijima prihvatljivosti priprema izvješće o kontroli koje omogućava pregled detalja izvršenih kontrola. Nadalje, poljoprivrednik ima mogućnost potpisati to izvješće i ako se utvrde nepravilnosti, dobiva njegovu presliku. Naposljetku, kada se kontrola na terenu obavlja daljinskim istraživanjem i otkrije nepravilnosti, poljoprivrednik može potpisati izvješće prije nego nadležno tijelo, na temelju utvrđenog činjeničnog stanja, donese odluku o mogućim umanjenjima ili isključenjima.
54 Stoga iz tog članka 32. jasno proizlazi, s jedne strane, da su nepravilnosti utvrđene u izvješću o kontroli i, s druge strane, da nadležno tijelo, kako bi odlučilo o eventualnim umanjenjima ili isključenjima, to čini na temelju činjeničnog stanja utvrđenog u tom izvješću.
55 Iz toga slijedi da pojam „kada je utvrđen” u smislu Uredbe br. 1122/2009 i osobito njezina članka 58. trećeg stavka odgovara nalazima o nepravilnostima koje su otkrivene tijekom kontrole na terenu, kako su navedeni u izvješću o kontroli sastavljenom tom prilikom.
56 To je tumačenje potkrijepljeno člankom 54. Uredbe br. 1122/2009, koji se odnosi na izvješća o kontroli koja nadležno tijelo mora sastaviti nakon svake kontrole na terenu u pogledu višestruke sukladnosti, odnosno, kao što to proizlazi iz članka 2. drugog stavka točke 31. te uredbe, obveznih zahtjeva za upravljanje te dobrih poljoprivrednih i okolišnih uvjeta u skladu s člancima 5. i 6. Uredbe (EZ) br. 73/2009, u vezi s uvodnim izjavama 73. i 90. Uredbe br. 1122/2009. Naime, taj članak 54. osobito predviđa, s jedne strane, da ta izvješća, među ostalim, sadržavaju rezultate dobivene prilikom takve kontrole i, s druge strane, da se, ako nadležno kontrolno tijelo nije agencija za plaćanja, navedena izvješća šalju toj agenciji. Međutim, kao što to proizlazi iz uvodnih izjava 73. i 90. te uredbe, nalazi iz izvješća o kontroli omogućuju navedenoj agenciji za plaćanja da odredi primjerena umanjenja ili isključenja.
57 Osim toga, članak 70. stavak 4. Uredbe br. 1122/2009, koji se odnosi na umanjenja i isključenja u vezi s višestrukom sukladnosti, propisuje da se smatra da su neusklađenosti „određene” ako su utvrđene prilikom bilo koje kontrole izvedene u skladu s tom Uredbom ili je s njima na bilo koji način upoznato nadležno kontrolno tijelo ili, prema potrebi, agencija za plaćanja. Tom se odredbom tako ponovno potvrđuje ne samo to da utvrđenja u pravilu izravno proizlaze iz kontrola provedenih u skladu s navedenom uredbom, nego i da ih se može smatrati utvrđenima iz nepravilnosti koje odgovaraju slučajevima neusklađenosti s kojima je tijelo jednostavno upoznato, i to na bilo koji način. Stoga je očito da pojam „kada je utvrđen” [fr. constatation] u smislu te uredbe ima neformalan karakter i da se stoga ne mora nužno materijalizirati u upravnoj odluci donesenoj na temelju izvješća o kontroli.
58 Kao treće, tumačenje iz točke 55. ove presude potkrijepljeno je ciljevima članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009.
59 U tom pogledu valja uputiti na načelo pravne sigurnosti, koje Sud uzima u obzir u području potpora isplaćenih poljoprivrednicima (vidjeti u tom smislu presudu od 27. siječnja 2021., De Ruiter, C-361/19, EU:C:2021:71, t. 35. i navedenu sudsku praksu), osobito kada je riječ o odredbama koje se odnose na upravne sankcije, kao što je to slučaj s pravilima u vezi s isključenjem iz potpore (vidjeti u tom smislu presudu od 4. svibnja 2006., Haug, C-286/05, EU:C:2006:296, t. 22.). Naime, cilj članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009, u dijelu u kojem se njime određuje rok za primjenu upravne kazne, upravo je osigurati pravnu sigurnost poljoprivrednicima.
60 Načelo pravne sigurnosti zahtijeva da propis Unije zainteresiranim osobama omogućuje da točno znaju doseg obveza koje im on nameće te da mogu jasno znati svoja prava i obveze i na temelju toga poduzimati svoje radnje (presuda od 25. srpnja 2018., Teglgaard i Fløjstrupgård, C-239/17, EU:C:2018:597, t. 52. i navedena sudska praksa).
61 Međutim, ako bi pojam „kada je utvrđen” u smislu članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009 ovisio o neizvjesnostima nacionalnog upravnog postupka – odnosno, ovisno o slučaju, nacionalnog sudskog postupka – to bi, kao što pokazuju činjenice iz glavnog postupka, dotičnom poljoprivredniku moglo otežati predviđanje financijskih posljedica koje će morati snositi u slučaju da odluči podnijeti novi zahtjev za potporu i da se ta potpora djelomično ili u cijelosti zadrži zbog nepravilnosti otkrivenih prije više od tri kalendarske godine.
62 U tom pogledu valja podsjetiti na to da iz odluke kojom se upućuje prethodno pitanje proizlazi da je u glavnom postupku, zbog poništenja – u dva navrata – odluka koje je donijelo prvostupanjsko tijelo, više od sedam godina proteklo od trenutka kada je provedena prva kontrola na terenu u vezi sa zahtjevom za potporu o kojem je riječ, u lipnju 2013., i trenutka kada su nacionalna tijela u listopadu 2020. pristupila naplati kazne zbog prekoračenja u prijavi.
63 Stoga u ovom slučaju valja smatrati da godina utvrđenja, u smislu članka 58. trećeg stavka Uredbe br. 1122/2009, odgovara kalendarskoj godini tijekom koje je sastavljeno izvješće o kontroli koje je izdano nakon kontrole na terenu i u kojem je utvrđeno postojanje nepravilnosti u zahtjevu za potporu o kojem je riječ.
64 Budući da je u glavnom predmetu tijekom 2013. i 2014. provedeno više kontrola na terenu, valja pojasniti da je na nacionalnom sudu, koji je jedini nadležan za ocjenu činjenica, da utvrdi koja je od tih kontrola omogućila da se na njoj, zbog utvrđenih nepravilnosti, konačno utemelji kazna koju su naknadno izrekla nacionalna tijela, odnosno isključenje iz potpore za iznos izračunan u skladu s člankom 58. trećim stavkom Uredbe br. 1122/2009.
65 S obzirom na sva prethodna razmatranja, na postavljena pitanja valja odgovoriti tako da članak 58. treći stavak Uredbe br. 1122/2009 treba tumačiti na način da se pojam „kada je utvrđen” u smislu te odredbe, u slučaju da je nad poljoprivrednikom provedena kontrola na terenu, odnosi na izvješće o kontroli koje je sastavljeno nakon te kontrole i u kojem se utvrđuje postojanje nepravilnosti u zahtjevu za potporu o kojem je riječ.
Troškovi
66 Budući da ovaj postupak ima značaj prethodnog pitanja za stranke glavnog postupka pred sudom koji je uputio zahtjev, na tom je sudu da odluči o troškovima postupka. Troškovi podnošenja očitovanja Sudu, koji nisu troškovi spomenutih stranaka, ne nadoknađuju se.
Slijedom navedenog, Sud (sedmo vijeće) odlučuje:
Članak 58. treći stavak Uredbe Komisije (EZ) br. 1122/2009 od 30. studenoga 2009. o utvrđivanju detaljnih pravila za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 73/2009 u pogledu višestruke sukladnosti, modulacije i integriranog administrativnog i kontrolnog sustava, u okviru programâ izravne potpore za poljoprivrednike predviđenih u navedenoj Uredbi, kao i za provedbu Uredbe Vijeća (EZ) br. 1234/2007 u pogledu višestruke sukladnosti u okviru programa potpore predviđenog za sektor vina, kako je izmijenjena Provedbenom uredbom Komisije (EU) br. 1368/2011 od 21. prosinca 2011.
treba tumačiti na način da se:
pojam „kada je utvrđen” u smislu te odredbe, u slučaju da je nad poljoprivrednikom provedena kontrola na terenu, odnosi na izvješće o kontroli koje je sastavljeno nakon te kontrole i u kojem se utvrđuje postojanje nepravilnosti u zahtjevu za potporu o kojem je riječ.
Potpisi