Vorläufige Fassung
SCHLUSSANTRÄGE DES GENERALANWALTS
ATHANASIOS RANTOS
vom 18. April 2024(1)
Rechtssache C‑447/22 P
Republik Slowenien,
Europäische Kommission
gegen
Petra Flašker
„Rechtsmittel – Staatliche Beihilfen – Art. 107 und 108 AEUV – Von der Republik Slowenien vor dem Beitritt zur Europäischen Union gewährte Beihilfemaßnahmen – Vorprüfungsphase – Beschluss der Europäischen Kommission, mit dem das Nichtvorliegen einer staatlichen Beihilfe festgestellt wird – Keine Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens – Begriff ‚ernsthafte Schwierigkeiten‘ hinsichtlich des Vorliegens einer Beihilfe oder ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt – Umfang der Sorgfalts- und Ermittlungspflichten der Kommission – Beweislast der Partei, die sich auf das Vorliegen ‚ernsthafter Schwierigkeiten‘ beruft“
I. Einleitung
1. Mit ihrem Rechtsmittel beantragt die Republik Slowenien die Aufhebung des Urteils des Gerichts der Europäischen Union vom 27. April 2022, Flašker/Kommission (T‑392/20, im Folgenden: angefochtenes Urteil, EU:T:2022:245), mit dem dieses den Beschluss C(2020) 1724 final der Kommission vom 24. März 2020, der die Prüfung von Maßnahmen betreffend das Netzwerk öffentlicher Apotheken Lekarna Ljubljana im Hinblick auf die Vorschriften über staatliche Beihilfen in den Art. 107 und 108 AEUV abschließt (Sache SA.43546 [2016/FC] – Slowenien, im Folgenden: streitiger Beschluss), für nichtig erklärt hat, soweit er die von diesem „verwalteten Vermögenswerte“ betrifft.
2. Dieser Sache liegt eine Beschwerde zugrunde, die Petra Flašker (im Folgenden: PF), Inhaberin einer privaten Apotheke, im Jahr 2016 bei der Kommission einreichte und mit der sie beanstandete, es bestünden staatliche Beihilfen zugunsten von Lekarna Ljubljana, einer Konkurrentin, in Form insbesondere der Überlassung von Vermögenswerten unter Verwaltung, etwa Geschäftsräumen, zu Bedingungen, die nicht den Marktbedingungen entsprächen. Mit dem streitigen Beschluss schloss die Kommission die Prüfung der Beschwerde ab, ohne das vertiefte Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen. Die Kommission gab im Wesentlichen an, am Ende der Vorprüfungsphase nach Art. 108 Abs. 3 AEUV zu der Überzeugung gelangt zu sein, dass die in Rede stehenden Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellten und es sich, selbst unter der Annahme, die Überlassung von Vermögenswerten unter Verwaltung habe eine staatliche Beihilfe darstellen können, dann jedenfalls um eine „bestehende Beihilfe“ handele. Das mit der hiergegen erhobenen Nichtigkeitsklage befasste Gericht hat mit dem angefochtenen Urteil dem von PF geltend gemachten Klagegrund, die Kommission habe den streitigen Beschluss nicht rechtmäßig erlassen können, ohne das Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen, stattgegeben und den streitigen Beschluss für nichtig erklärt, soweit er die von Lekarna Ljubljana verwalteten Vermögenswerte betrifft.
3. Mit dem hiergegen eingelegten Rechtsmittel macht die Republik Slowenien, unterstützt durch die Kommission, im Rahmen ihrer ersten beiden Rechtsmittelgründe geltend, das angefochtene Urteil des Gerichts sei mit einem Rechtsfehler hinsichtlich der Auslegung und Anwendung des Art. 108 Abs. 2 und 3 AEUV, des Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung (EU) 2015/1589(2) sowie des Begriffs „ernsthafte Schwierigkeiten“, die zu der Pflicht führen, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen, behaftet. Dem Ersuchen des Gerichtshofs entsprechend werden sich die vorliegenden Schlussanträge auf die Analyse dieser ersten beiden Rechtsmittelgründe konzentrieren.
4. Die vorliegende Rechtssache knüpft an zahlreiche andere Rechtssachen an, aus denen sich eine ständige Rechtsprechung der Unionsgerichte entwickelt hat, und fügt sich in eine Reihe von Rechtssachen ein, in denen jüngst Urteile zur Nichteröffnung des förmlichen Prüfverfahrens ergangen sind(3). Sie gibt dem Gerichtshof somit Gelegenheit, zum einen den Begriff „ernsthafte Schwierigkeiten“, deren Vorliegen am Ende einer Vorprüfung zu der Verpflichtung der Kommission führt, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen, und zum anderen die Beweislast und den Umfang der Sorgfalts- und Ermittlungspflichten der Kommission bei Sachverhaltsunklarheiten näher zu klären.
II. Rechtlicher Rahmen
A. Beitrittsvertrag und Beitrittsakte
5. Der Vertrag über den Beitritt der Republik Slowenien zur Europäischen Union(4) wurde von der Republik Slowenien am 16. April 2003 unterzeichnet und trat am 1. Mai 2004 in Kraft (im Folgenden: Beitrittsvertrag).
6. Gemäß Art. 1 Abs. 2 des Beitrittsvertrags sind die Aufnahmebedingungen und die Anpassungen der die Union begründenden Verträge in der Akte über die Bedingungen des Beitritts zur Europäischen Union und die Anpassungen der die Europäische Union begründenden Verträge (im Folgenden: Beitrittsakte(5)) festgelegt.
7. Nach Art. 22 der Beitrittsakte, der ebenso wie deren andere Bestimmungen Bestandteil des Beitrittsvertrags ist, werden die in Anhang IV dieser Akte aufgeführten Maßnahmen unter den in jenem Anhang festgelegten Bedingungen angewandt.
8. Anhang IV Nr. 3 Abs. 1 der Beitrittsakte sieht vor:
„Die folgenden Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die in einem neuen Mitgliedstaat vor dem Tag des Beitritts eingeführt worden und auch nach diesem Tag noch anzuwenden sind, gelten als zum Tag des Beitritts bestehende Beihilfen im Sinne von Artikel [108 Absatz 1 AEUV]:
a) Beihilfemaßnahmen, die vor dem 10. Dezember 1994 eingeführt worden sind;
b) Beihilfemaßnahmen, die in der Anlage zu diesem Anhang aufgeführt sind;
c) Beihilfemaßnahmen, die vor dem Tag des Beitritts von der Kontrollbehörde für staatliche Beihilfen des neuen Mitgliedstaats überprüft und als mit dem Besitzstand vereinbar beurteilt wurden und gegen die die [Europäische] Kommission keine Einwände aufgrund schwerwiegender Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Gemeinsamen Markt gemäß dem in Nummer 2 vorgesehenen Verfahren erhoben hat.
Nach dem Tag des Beitritts weiterhin anzuwendende Maßnahmen, die staatliche Beihilfen darstellen und nicht die vorstehend genannten Voraussetzungen erfüllen, sind als zum Tag des Beitritts für die Zwecke der Anwendung von Artikel [108 Absatz 3 AEUV] als neue Beihilfen anzusehen.“
B. Verordnung 2015/1589
9. In Art. 1 („Definitionen“) der Verordnung 2015/1589 heißt es:
„Im Sinne dieser Verordnung bezeichnet der Ausdruck
a) ‚Beihilfen‘ alle Maßnahmen, die die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV erfüllen;
b) ‚bestehende Beihilfen‘
i) unbeschadet … des Anhangs IV Nummer 3 und der Anlage zu diesem Anhang der Akte über den Beitritt der Tschechischen Republik, Estlands, Zyperns, Lettlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloweniens und der Slowakei … alle Beihilfen, die vor Inkrafttreten des [AEU‑Vertrags] in dem entsprechenden Mitgliedstaat bestanden, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die vor Inkrafttreten [des AEU‑Vertrags] in dem entsprechenden Mitgliedstaat eingeführt worden sind und auch nach dessen Inkrafttreten noch anwendbar sind;
…
c) ‚neue Beihilfen‘ alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen;
…“
10. Art. 4 („Vorläufige Prüfung der Anmeldung und Beschlüsse der Kommission“) Abs. 2 bis 5 dieser Verordnung bestimmt:
„(2) Gelangt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung zu dem Schluss, dass die angemeldete Maßnahme keine Beihilfe darstellt, so stellt sie dies durch Beschluss fest.
(3) Stellt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme, insoweit sie in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 1 AEUV fällt, keinen Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gibt, so beschließt sie, dass die Maßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist (im Folgenden ‚Beschluss, keine Einwände zu erheben‘). In dem Beschluss wird angeführt, welche Ausnahmevorschrift des AEUV zur Anwendung gelangt ist.
(4) Stellt die Kommission nach einer vorläufigen Prüfung fest, dass die angemeldete Maßnahme Anlass zu Bedenken hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt gibt, so beschließt sie, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen (im Folgenden ‚Beschluss über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens‘).
(5) Die Beschlüsse nach den Absätzen 2, 3 und 4 dieses Artikels werden innerhalb von zwei Monaten erlassen. …“
C. Verordnung (EG) Nr. 794/2004
11. Art. 4 („Anmeldung bestimmter Änderungen bestehender Beihilfen im vereinfachten Verfahren“) Abs. 1 Satz 1 der Verordnung (EG) Nr. 794/2004(6) sieht vor, dass für den Zweck von Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589, „die Änderung einer bestehenden Beihilfe jede Änderung [ist], außer einer Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem [Binnenm]arkt haben kann. Eine Erhöhung der Ausgangsmittel für eine bestehende Beihilfe bis zu 20 % wird jedoch nicht als Änderung einer bestehenden Beihilfe angesehen.“
III. Vorgeschichte des Rechtsstreits
12. Die Vorgeschichte des Rechtsstreits sowie der Inhalt des streitigen Beschlusses werden in den Rn. 2 bis 13 des angefochtenen Urteils dargestellt und lassen sich für die Zwecke der vorliegenden Schlussanträge wie folgt zusammenfassen.
13. Im Jahr 1979 wurde in Ljubljana (Slowenien), damals in der Sozialistischen Föderativen Republik Jugoslawien, eine Organisation namens Lekarna Ljubljana o.p. gegründet, die mit der Arzneimittelversorgung durch Apotheken betraut war. Nach den Angaben der slowenischen Behörden wurde diese Organisation zur Erfüllung ihrer Aufgabe mit Vermögenswerten ausgestattet. Nach dem Vorbringen von PF, die derzeit freie Apothekerin ist, war diese Einrichtung eine „Organisation der Vereinten Arbeit“, die sich nicht wirtschaftlich am Markt betätigt und nicht die Fähigkeit besessen habe, Trägerin von Eigentumsrechten zu sein.
14. Nach der Unabhängigkeit Sloweniens wurde im Jahr 1991 ein Gesetz über Unternehmen erlassen, das insbesondere mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraute öffentliche Unternehmen betrifft. Gemäß Art. 48 dieses Gesetzes „[bezieht das] Unternehmen die Ressourcen für seine Aufgabe aus der Ausstattung durch seinen Gründer, dem Verkauf von Produkten und Dienstleistungen und den anderen im vorliegenden Gesetz vorgesehenen Quellen“.
15. Im Folgejahr wurde auch ein Gesetz über Apotheken erlassen. Dieses sieht die Koexistenz öffentlicher Apotheken und privater Apotheken sowie die Verantwortung der Gemeinden für die Arzneimittelversorgung im Gemeindegebiet vor. Die privaten Apotheken erhalten eine Betriebserlaubnis in Form einer Konzession, die von der jeweiligen Gemeinde nach einer Ausschreibung erteilt wird. Die öffentlichen Apotheken werden von den Gemeinden gegründet, die an ihrer Leitung teilhaben, und unterliegen den Regelungen ihres Gründungsakts. Nach Angaben der Kommission existieren in Slowenien nunmehr etwa 25 öffentliche Apothekeneinrichtungen, die annähernd 200 Apotheken betreiben, und 100 private Apotheken.
16. Auf der Grundlage dieser beiden Gesetze hat die Stadtgemeinde Ljubljana im Jahr 1997 durch Beschluss die öffentliche Apotheke Javni Zavod Lekarna Ljubljana (im Folgenden: Lekarna Ljubljana) gegründet, die Rechtsnachfolgerin von Lekarna Ljubljana o.p. sei und in deren Rechte und Pflichten eintrete.
17. Derzeit betreibt Lekarna Ljubljana etwa 50 Apotheken in Slowenien, hauptsächlich in Ljubljana, aber auch in etwa 15 anderen Gemeinden. In Grosuplje (Slowenien), der Stadt, in der PF ihre private Apotheke betreibt, sind auch zwei Apotheken von Lekarna Ljubljana niedergelassen.
18. Mit einer Beschwerde, die nach vorherigen Kontakten mit den Kommissionsdienststellen am 27. April 2016 offiziell bei der Kommission eingereicht wurde, beanstandete PF das Vorliegen staatlicher Beihilfen im Sinne von Art. 107 AEUV zugunsten von Lekarna Ljubljana. Zu den im Lauf der Untersuchung der Beschwerde ermittelten Maßnahmen zählt „die Überlassung von Vermögenswerten unter Verwaltung“ zu Bedingungen, die nach Ansicht von PF nicht den Marktbedingungen entsprachen. Als solche Vermögenswerte nennt sie Geschäftsräume.
19. Es fand ein mehrmaliger Austausch der Kommission mit den slowenischen Behörden einerseits und mit PF andererseits statt. Die Kommission teilte PF zweimal eine vorläufige Auffassung mit, wonach die ermittelten Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellten. Jedes Mal erhielt PF ihre Beschwerde unter Beibringung zusätzlicher Informationen aufrecht und wurde im Jahr 2018 von 16 weiteren privaten Apotheken aus Slowenien unterstützt.
20. Am 24. März 2020 erließ die Kommission gegenüber der Republik Slowenien den streitigen Beschluss. Dieser erging, ohne dass die Kommission das vertiefte Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV eingeleitet hätte. Die Kommission gelangt dort, im 73. Erwägungsgrund dieses Beschlusses, zu dem Ergebnis, dass die Prüfung der vier Maßnahmen zugunsten von Lekarna Ljubljana, die von PF im Lauf der Untersuchung benannt wurden, d. h. i) der von der Gemeinde Škofljica (Slowenien) gewährte Vorteil eines unentgeltlichen langfristigen Gebrauchsüberlassungsvertrags, ii) die Überlassung von verwalteten Vermögenswerten durch die Stadtgemeinde Ljubljana, iii) die Befreiung von Konzessionsgebühren durch mehrere Gemeinden und iv) der Verzicht auf Gewinne, die mit mehreren Gemeinden hätten geteilt werden müssen, nicht ergeben hat, dass staatliche Beihilfen vorliegen. Was allerdings die Überlassung von verwalteten Vermögenswerten anbelangt, führt die Kommission in den Erwägungsgründen 37 bis 40 des streitigen Beschlusses aus, dass es sich, wenn man annähme, die Überlassung solcher Vermögenswerte habe eine staatliche Beihilfe darstellen können, dann jedenfalls um eine „bestehende Beihilfe“ handele.
21. Begründet wird dies in den letztgenannten Erwägungsgründen wie folgt. Nachdem die Kommission auf die Bestimmungen des Art. 48 des im Jahr 1991 erlassenen Gesetzes über Unternehmen und darauf hingewiesen hatte, dass zum einen die Stadtgemeinde Ljubljana demnach Lekarna Ljubljana mit Vermögenswerten habe ausstatten müssen, damit diese ihre Tätigkeit habe aufnehmen können, und zum anderen jeder von Lekarna Ljubljana – auch aus eigenen Mitteln – erworbene Vermögenswert nach den Vorschriften über das öffentliche Rechnungswesen als „verwalteter Vermögenswert“ erfasst werde, führt die Kommission aus, dass die Stadtgemeinde Ljubljana nach den Angaben der slowenischen Behörden Lekarna Ljubljana o.p. im Jahr 1979 mit den für die Betriebsaufnahme erforderlichen Vermögenswerten ausgestattet habe, dass diese Vermögenswerte im Jahr 1997 auf ihren Rechtsnachfolger, Lekarna Ljubljana, übertragen worden seien und dass alle anderen seit 1979 später von diesen beiden Unternehmen erworbenen Vermögenswerte aus deren eigenen Mitteln am Markt und zu Marktbedingungen erworben worden seien. Die einzigen verwalteten Vermögenswerte, die eine staatliche Beihilfe darstellen könnten, seien daher die Lekarna Ljubljana o.p. im Rahmen der ursprünglichen Ausstattung überlassenen, die im Jahr 1997 auf Lekarna Ljubljana übertragen worden sei.
22. Sodann verweist die Kommission auf Anhang IV der Beitrittsakte, insbesondere dessen Nr. 3 über die Wettbewerbspolitik. Sie weist darauf hin, dass nach dem Wortlaut von Nr. 3 Abs. 1 „[d]ie folgenden Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die in einem neuen Mitgliedstaat vor dem Tag des Beitritts eingeführt worden und auch nach diesem Tag noch anzuwenden sind, … als zum Tag des Beitritts bestehende Beihilfen [im Sinne von Art. 108 Abs. 1 AEUV gelten]: a) Beihilfemaßnahmen, die vor dem 10. Dezember 1994 eingeführt worden sind“.
23. Ferner weist die Kommission darauf hin, dass Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589 „neue Beihilfen“ als „alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen“ definiert. Sie weist weiter darauf hin, dass Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 794/2004 vorsieht, dass „die Änderung einer bestehenden Beihilfe jede Änderung [ist], außer einer Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem [Binnenm]arkt haben kann“.
24. Daraus folge, dass es sich, sollte die Überlassung verwalteter Vermögenswerte eine staatliche Beihilfe bewirkt haben, jedenfalls um eine bestehende Beihilfe gehandelt habe, denn diese Beihilfe sei im Rahmen der Gründung von Lekarna Ljubljana o.p. im Jahr 1979 gewährt worden. Deren Ersetzung durch Lekarna Ljubljana im Jahr 1997 sei rein verwaltungstechnischer Art, da sich der rechtliche Kontext nicht geändert habe, ebenso wenig wie die Verwendung und die Bedingungen der Verwendung der betreffenden Vermögenswerte. Diese Ersetzung könne daher keine Änderung einer bestehenden Beihilfe darstellen und demnach bestehe die in Rede stehende Beihilfe als Beihilfe dieser Art fort.
IV. Verfahren vor dem Gericht und angefochtenes Urteil
25. Mit Klageschrift, die am 19. Juni 2020 bei der Kanzlei des Gerichts einging, erhob PF Klage mit dem Antrag, den streitigen Beschluss für nichtig zu erklären und der Kommission die Kosten aufzuerlegen.
26. PF stützte ihre Klage auf drei Gründe: Erstens liege einen Verstoß gegen die Pflicht zur Begründung des streitigen Beschlusses vor, zweitens seien die Würdigung des Sachverhalts sowie dessen rechtliche Einordnung hinsichtlich der Überlassung von Vermögenswerten unter Verwaltung fehlerhaft, so dass ein Verstoß gegen Art. 107 und108 AEUV bestehe, und drittens habe die Kommission den streitigen Beschluss nicht rechtmäßig erlassen können, ohne das Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen(7).
27. Mit dem angefochtenen Urteil gab das Gericht dem dritten Klagegrund, dessen Würdigung an erster Stelle es für zweckmäßig hielt, und der Klage insgesamt statt, indem es, ohne eine Prüfung der ersten beiden Klagegründe als notwendig zu erachten(8), den streitigen Beschluss für nichtig erklärte, soweit dieser die Würdigung der Überlassung verwalteter Vermögenswerte an Lekarna Ljubljana im Hinblick auf die Vorschriften im Bereich der staatlichen Beihilfen betrifft.
28. Genauer gesagt hat das Gericht, nachdem es den Prüfungsumfang der Klage auf die Würdigung der Maßnahmen betreffend die „verwalteten Vermögenswerte“ beschränkt(9) und ausgeführt hat, dass es zweckmäßig sei, den dritten Klagegrund im Licht insbesondere der von PF im Rahmen des zweiten Klagegrundes vorgebrachten Argumente zu würdigen(10), im Rahmen der Würdigung hinsichtlich der verwalteten Vermögenswerte danach differenziert, ob sie im Jahr 1979 bei der Gründung von Lekarna Ljubljana o.p. überlassen wurden, damit diese ihren Betrieb aufnehmen konnte (im Folgenden: im Jahr 1979 verwaltete Vermögenswerte), oder ob sie von Lekarna Ljubljana o.p. und Lekarna Ljubljana zu einem späteren Zeitpunkt übernommen wurden (im Folgenden: nach 1979 verwaltete Vermögenswerte)(11).
29. Das Gericht befand, dass die Kommission am Ende der nach Art. 108 Abs. 3 AEUV durchgeführten Vorprüfung die Zweifel nicht ausgeräumt habe, ob zum einen die Vermögenswerte, die Lekarna Ljubljana o.p. im Jahr 1979 zur Verwaltung überlassen und im Jahr 1997 auf Lekarna Ljubljana übertragen worden seien, soweit sie als staatliche Beihilfen eingestuft würden, bestehende Beihilfen oder neue Beihilfen im Sinne von Art. 1 Buchst. b der Verordnung 2015/1589 darstellten(12) und ob zum anderen alle verwalteten Vermögenswerte, die von Lekarna Ljubljana o.p. und Lekarna Ljubljana nach 1979 übernommen worden seien, tatsächlich von diesen selbst zu Marktbedingungen erworben worden seien, wie von den slowenischen Behörden behauptet, und demnach mittels dieser Vermögenswerte diesen Einrichtungen keine staatlichen Beihilfen gewährt worden seien(13).
30. Auf der Grundlage dieser Feststellungen gelangte das Gericht zu dem Ergebnis, die Kommission sei „ernsthaften Schwierigkeiten [begegnet], die sie dazu hätten veranlassen müssen, … das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen. Die vertiefte Prüfung in diesem Verfahren hätte es der Kommission außerdem, soweit erforderlich, ermöglicht, sich fundierter zu folgenden Fragen zu äußern: Lagen überhaupt staatliche Beihilfen im Sinne von Art. 107 AEUV vor, falls Lekarna Ljubljana verwaltete Vermögenswerte von der Stadtgemeinde Ljubljana unentgeltlich oder zu Vorzugsbedingungen überlassen wurden? Sind solche Vermögenswerte als bestehende oder als neue Beihilfen einzustufen? Sind sie als Einzelbeihilfen oder Beihilfen im Rahmen einer Beihilferegelung einzustufen? Dies hätte die Kommission in die Lage versetzt, das weitere Verfahren in genauerer Kenntnis der Sachlage auszurichten, um erforderlichenfalls die Vereinbarkeit der Maßnahmen mit dem Binnenmarkt der Maßnahmen zu würdigen, die sich als bestehende oder neue Beihilfen herausgestellt hätten, die einer solchen Würdigung bedürfen“(14).
V. Verfahren vor dem Gerichtshof und Anträge der Parteien
31. Am 6. Juli 2022 hat die Republik Slowenien ein Rechtsmittel gegen dieses Urteil eingelegt. Sie beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die erstinstanzliche Klage abzuweisen; hilfsweise, wenn der Rechtsstreit nicht zur Entscheidung reif ist, die Rechtssache an das Gericht zurückzuverweisen und PF die Kosten aufzuerlegen.
32. Die Kommission beantragt, das angefochtene Urteil aufzuheben und die erstinstanzliche Klage abzuweisen, wenn der Rechtsstreit entscheidungsreif ist; hilfsweise, die Rechtssache an das Gericht zurückzuverweisen und die Kostenentscheidung vorzubehalten.
33. PF beantragt, das Rechtsmittel zurückzuweisen und die Kosten der Republik Slowenien aufzuerlegen.
34. In der Sitzung vom 31. Januar 2024 haben die Parteien mündlich verhandelt und die Fragen des Gerichtshofs beantwortet.
VI. Analyse
35. Ihr Rechtsmittel stützt die Republik Slowenien, die von der Kommission unterstützt wird, auf vier Rechtsmittelgründe, mit denen sie erstens Rechtsfehler bei der Auslegung und Anwendung von Art. 108 Abs. 2 und 3 AEUV sowie Art. 4 Abs. 2 und 3 der Verordnung 2015/1589 sowie Fehler bei der Auslegung des Begriffs „ernsthafte Schwierigkeiten“ im Hinblick auf die Einstufung der nach 1979 verwalteten Vermögenswerte als staatliche Beihilfe, zweitens eine fehlerhafte Interpretation des Sachverhalts und Rechtsfehler betreffend das Bestehen solcher ernsthaften Schwierigkeiten hinsichtlich der Einstufung der im Jahr 1979 verwalteten Vermögenswerte als „bestehende Beihilfe“, drittens eine Verletzung der Begründungspflicht des Gerichts und viertens eine Verletzung des Rechts der Kommission auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht im Sinne von Art. 47 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union geltend macht.
36. Dem Ersuchen des Gerichtshofs entsprechend werden sich die vorliegenden Schlussanträge auf die Prüfung der ersten beiden Rechtsmittelgründe beschränken.
37. Da diese beiden Rechtsmittelgründe die Verpflichtung der Kommission zur Prüfung einer Beschwerde zum Gegenstand haben, mit der das Vorliegen einer eventuellen Beihilfe oder ihre Unvereinbarkeit mit dem Binnenmarkt beanstandet wird, erscheint es mir zweckmäßig, zuerst den Umfang der Verpflichtung der Kommission, das förmliche Prüfverfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen, wie er in der Rechtsprechung des Gerichtshofs bestimmt wurde, zu prüfen (A), sodann in einem zweiten Schritt die vom Gericht angestellten Erwägungen zu analysieren, wobei ich die verschiedenen Rügen prüfen werde, die von der Republik Slowenien mit Unterstützung der Kommission im Rahmen des ersten Rechtsmittelgrundes, der die nach 1979 verwalteten Vermögenswerte betrifft (B), sowie des zweiten Rechtsmittelgrundes, der die im Jahr 1979 verwalteten Vermögenswerte betrifft (C), erhoben wurden.
A. Zur Verpflichtung der Kommission, das förmliche Prüfverfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV eröffnen
38. An dieser Stelle halte ich es für zweckmäßig, die einschlägigen Regeln zu dem durch den AEU‑Vertrag geschaffenen System der Kontrolle staatlicher Beihilfen und zu den Pflichten der Kommission im Rahmen des Verfahrens der Prüfung einer staatlichen Beihilfe nach Art. 108 AEUV in Erinnerung zu rufen.
39. Zunächst weise ich darauf hin, dass für die Beurteilung der Vereinbarkeit von Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt ausschließlich die Kommission zuständig ist(15). Im Hinblick auf die Anwendung der Art. 93 und 107 AEUV ist die Kommission nach Art. 108 AEUV insbesondere für Beschlüsse über die Vereinbarkeit staatlicher Beihilfen mit dem Binnenmarkt ausschließlich zuständig; dies gilt für die Überprüfung bestehender Beihilferegelungen, die Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen und die Nichtbefolgung ihrer Beschlüsse oder der Anmeldungspflicht(16). Mit dieser ausschließlichen Zuständigkeit soll namentlich vorhersehbar und transparent für eine wirksame und einheitliche Anwendung des Art. 107 AEUV in der Union gesorgt werden (17).
40. Im Rahmen des in Art. 108 vorgesehenen Verfahrens zur Prüfung einer staatlichen Beihilfe ist zu unterscheiden zwischen der Vorprüfungsphase nach Art. 108 Abs. 3 AEUV, die nur dazu dient, der Kommission eine erste Meinungsbildung über die teilweise oder völlige Vereinbarkeit einer Beihilfe zu ermöglichen, und der in Art. 108 Abs. 2 AEUV geregelten Prüfungsphase, die es der Kommission ermöglichen soll, sich umfassende Kenntnis von allen Gesichtspunkten des Falles zu verschaffen. Der Hauptunterschied zwischen diesen beiden Phasen besteht darin, dass die Kommission in der Vorprüfungsphase keinerlei Verpflichtung trifft, den Beteiligten vor Erlass ihrer Entscheidung Gelegenheit zur Äußerung zu geben(18). Der Aufbau dieses Systems beruht also auf der Erwägung, dass die Dienststellen der Kommission nicht verpflichtet werden dürfen, ein Verfahren durchzuführen, das ihre Ressourcen stark belastet, wenn eine staatliche Maßnahme prima facie keine Schwierigkeiten im Hinblick auf ihre Einstufung oder ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt bereitet, was auch erklärt, weshalb die die Vorprüfungsphase abschließenden Beschlüsse grundsätzlich innerhalb von zwei Monaten erlassen werden(19).
41. Nach dem Wortlaut des Art. 4 Abs. 4 der Verordnung 2015/1589 und ständiger Rechtsprechung ist die Kommission, wenn sie nach einer ersten Prüfung im Rahmen des Verfahrens nach Art. 108 Abs. 3 AEUV nicht die Überzeugung gewinnen kann, dass die in Rede stehende staatliche Maßnahme entweder keine „Beihilfe“ im Sinne von Art. 107 Abs. 1 AEUV darstellt oder dass sie, wenn sie als Beihilfe eingestuft wird, mit dem Vertrag vereinbar ist, oder wenn dieses Verfahren es ihr nicht erlaubt hat, alle Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung der Vertragskonformität der betroffenen Maßnahme auszuräumen, verpflichtet, das Verfahren gemäß Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen, „ohne hierbei über einen Ermessensspielraum zu verfügen“(20). Das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV ist somit unerlässlich, wenn die Kommission bei der Prüfung, ob eine Beihilfe vorliegt oder ob sie mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, ernsthaften Schwierigkeiten begegnet. Mit anderen Worten darf sich die Kommission daher für den Erlass einer positiven Entscheidung über eine Beihilfe nur dann auf die Vorprüfungsphase nach Art. 108 Abs. 3 AEUV beschränken, wenn sie nach einer ersten Prüfung die Überzeugung gewinnt, dass die Beihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar ist. Ist die Kommission aufgrund dieser ersten Prüfung jedoch zu der gegenteiligen Überzeugung gelangt oder hat sie nicht alle Schwierigkeiten hinsichtlich der Beurteilung des Vorliegens einer Beihilfe oder der Vereinbarkeit dieser Beihilfe mit dem Binnenmarkt ausräumen können, ist sie verpflichtet, alle erforderlichen Stellungnahmen einzuholen und dazu das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV einzuleiten(21).
42. Aus ebendieser Rechtsprechung ergibt sich auch, dass der Begriff „ernsthafte Schwierigkeiten“(22) objektiven Charakter hat und dass der Nachweis für das Bestehen solcher Schwierigkeiten, der sowohl in den Umständen des Erlasses der Entscheidung am Ende der Vorprüfung als auch in ihrem Inhalt zu suchen ist, von demjenigen, der die Nichtigerklärung dieser Entscheidung beantragt, anhand eines Bündels übereinstimmender Indizien zu erbringen ist(23). Wenn die Prüfung durch die Kommission im Vorprüfungsverfahren unzureichend oder unvollständig war, stellt dies folglich einen Anhaltspunkt dafür dar, dass diese Institution mit ernsthaften Schwierigkeiten bei der Beurteilung der Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme mit dem Binnenmarkt konfrontiert war, was sie zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens hätte veranlassen müssen(24).
43. Beantragt ein Beteiligter die Nichtigerklärung eines Beschlusses der Kommission, gegen eine staatliche Beihilfe keine Einwände zu erheben, rügt er im Wesentlichen, dass dieser Beschluss getroffen worden sei, ohne dass die Kommission das förmliche Prüfverfahren eröffnet habe, und dass diese dadurch ihre Verfahrensrechte verletzt habe. Um mit seiner Nichtigkeitsklage durchzudringen, kann dieser Beteiligte jeden Klagegrund anführen, der geeignet ist, zu zeigen, dass die Beurteilung der Informationen und Angaben, über die die Kommission in der Phase der vorläufigen Prüfung der angemeldeten Maßnahme verfügt, Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit der fraglichen Maßnahme mit dem Binnenmarkt hätte geben müssen. Der Vortrag solcher Argumente kann aber weder den Gegenstand der Klage noch die Voraussetzungen ihrer Zulässigkeit ändern. Vielmehr liegt im Bestehen von Bedenken hinsichtlich dieser Vereinbarkeit gerade der Nachweis, der zu erbringen ist, um zu zeigen, dass die Kommission verpflichtet war, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV und Art. 6 Abs. 1 der Verordnung 2015/1589 zu eröffnen(25).
44. Daraus folgt, dass die Rechtmäßigkeit eines auf Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 gestützten Beschlusses, keine Einwände zu erheben, davon abhängt, ob die Beurteilung der Informationen und Angaben, über die die Kommission in der Phase der vorläufigen Prüfung der angemeldeten „Beihilfe“-Maßnahme verfügte, objektiv Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Binnenmarkt hätte geben müssen, da solche Bedenken zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens führen müssen, an dem sich die „Beteiligten“ im Sinne von Art. 1 Buchst. h dieser Verordnung beteiligen können(26).
45. Zudem ist die Rechtmäßigkeit eines am Ende des vorläufigen Prüfverfahrens getroffenen Beschlusses wie desjenigen nach Art. 4 Abs. 2 der Verordnung 2015/1589 von den Unionsgerichten nicht nur anhand der Informationen zu prüfen, über die die Kommission bei Erlass des Beschlusses verfügte, sondern auch anhand derjenigen, über die sie „verfügen konnte“, einschließlich der Informationen, die entscheidungserheblich erschienen und die ihr auf Verlangen im Verwaltungsverfahren hätten vorgelegt werden können(27).
46. Die Kommission hat nämlich im Interesse einer ordnungsgemäßen Anwendung der Vorschriften auf dem Gebiet der staatlichen Beihilfen das Verfahren zur Prüfung der beanstandeten Maßnahmen sorgfältig und unvoreingenommen zu führen, damit sie bei Erlass eines endgültigen Beschlusses, in dem das Vorliegen und gegebenenfalls die Unvereinbarkeit oder Rechtswidrigkeit der Beihilfe festgestellt wird, über möglichst vollständige und verlässliche Informationen verfügt(28).
47. Hierzu hat der Gerichtshof im Urteil Tempus Energy ausgeführt, dass es bei der Prüfung des Vorliegens und der Rechtmäßigkeit einer staatlichen Beihilfe zwar erforderlich sein kann, dass die Kommission gegebenenfalls über eine bloße Prüfung der ihr zur Kenntnis gebrachten rechtlichen und tatsächlichen Gesichtspunkte hinausgeht, es ihr jedoch nicht obliegt, aus eigener Initiative, wenn keine dahin gehenden Anhaltspunkte vorliegen, alle Informationen zusammenzutragen, die einen Zusammenhang mit der Sache aufweisen könnten, mit der sie befasst ist, auch wenn solche Informationen öffentlich zugänglich sind(29). Mithin kann mit dem bloßen Vorliegen einer potenziell maßgeblichen Information, von der die Kommission keine Kenntnis hatte und über die sie angesichts derjenigen Informationen, die sie tatsächlich in ihrem Besitz hatte, keine Erkundigungen einholen musste, nicht das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten dargetan werden, die die Kommission verpflichtet hätten, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen(30).
48. Was die Begründungspflicht der Kommission gemäß Art. 296 Abs. 2 AEUV anbelangt, hat der Gerichtshof ausgeführt, dass ein Beschluss, wenn es sich um einen Beschluss nach Art. 108 Abs. 3 AEUV handelt, keine Einwände gegen eine Beihilfemaßnahme zu erheben, lediglich die Gründe enthalten muss, aus denen die Kommission keine ernsthaften Schwierigkeiten bei der Beurteilung der Frage der Vereinbarkeit der betreffenden Beihilfe mit dem Binnenmarkt sieht, und dass selbst eine kurze Begründung dieses Beschlusses als ausreichend im Hinblick auf das Begründungserfordernis des Art. 296 Abs. 2 AEUV anzusehen ist, wenn sie gleichwohl klar und eindeutig die Gründe zum Ausdruck bringt, aus denen die Kommission zu der Auffassung gelangt ist, dass keine derartigen Schwierigkeiten vorlägen, da die Frage der Stichhaltigkeit dieser Begründung mit diesem Erfordernis nichts zu tun hat(31).
49. Schließlich ist darauf hinzuweisen, dass die in der in den Nrn. 41 bis 47 der vorliegenden Schlussanträge angeführten Rechtsprechung gefestigten Grundsätze zwar in erster Linie im Hinblick auf Beschlüsse, keine Einwände zu erheben, nach Art. 4 Abs. 3 der Verordnung 2015/1589 entwickelt wurden, sie jedoch auch auf Beschlüsse wie den streitigen Beschluss, mit dem festgestellt wurde, dass die Maßnahme „keine Beihilfe darstellt“, nach Art. 4 Abs. 2 dieser Verordnung anwendbar sind(32).
50. Nach diesen Maßstäben ist zu prüfen, ob das Gericht einen Rechtsfehler begangen hat, indem es in dem angefochtenen Urteil entschieden hat, dass die Kommission am Ende der Vorprüfung nach Art. 108 Abs. 3 die bestehenden Bedenken hinsichtlich der verwalteten Vermögenswerte nicht ausgeräumt hat, d. h. zum einen festzustellen, ob die von Lekarna Ljubljana o.p. und Lekarna Ljubljana nach 1979 übernommenen verwalteten Vermögenswerte tatsächlich zu Marktbedingungen erworben wurden und demnach mittels dieser Vermögenswerte keine Beihilfen gewährt wurden (erster Rechtsmittelgrund), und zum anderen, ob die im Jahr 1979 Lekarna Ljubljana o.p. zur Verwaltung überlassenen und im Jahr 1997 auf Lekarna Ljubljana übertragenen Vermögenswerte, soweit sie als staatliche Beihilfen eingestuft werden können, bestehende Beihilfen oder neue Beihilfen darstellen (zweiter Rechtsmittelgrund).
B. Zum ersten Rechtsmittelgrund
1. Vorbringen der Parteien
51. Mit dem ersten Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 48 bis 50 des angefochtenen Urteils betreffend die Beurteilung der von Lekarna Ljubljana o.p. und Lekarna Ljubljana nach 1979 übernommenen Vermögenswerte richtet, wirft die Republik Slowenien, unterstützt durch die Kommission, dem Gericht im Wesentlichen vor, den Umfang der Verpflichtungen der Kommission in der Vorprüfungsphase nach Art. 108 Abs. 3 AEUV falsch ausgelegt zu haben, indem es die Beweisschwelle für die Feststellung des Vorliegens „ernsthafter Schwierigkeiten“, die die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Art. 108 Abs. 2 AEUV rechtfertigen könnten, zu niedrig angesetzt habe.
52. Genauer gesagt habe das Gericht in Rn. 49 des angefochtenen Urteils zu Unrecht entschieden, dass der Sachverhalt hinsichtlich der Art und des Status der nach 1979 verwalteten Vermögenswerte „unklar“ sei. Ebenfalls zu Unrecht sei es in Rn. 50 zu dem Ergebnis gelangt, dass die Kommission die Bedenken in Bezug auf die Frage nicht ausgeräumt habe, ob die oben genannten Unternehmen die Gesamtheit ihrer Vermögenswerte nach 1979 unter Marktbedingungen erworben hätten und ob ihnen demnach durch diese Vermögenswerte keine staatlichen Beihilfen gewährt worden seien.
53. Zur Substantiierung dieses Vorbringens nimmt die Republik Slowenien als Erstes Stellung zu allen sieben Dokumenten und zu den Gesichtspunkten, die PF im Vorprüfungsverfahren vorgebracht hat und die vom Gericht im angefochtenen Urteil gewürdigt wurden, und macht in diesem Zusammenhang im Wesentlichen geltend, keines dieser Elemente vermöge objektiv Bedenken dahin aufkommen zu lassen, dass möglicherweise eine staatliche Beihilfe vorliege. Da PF nicht den geringsten konkreten Anhaltspunkt und keine Beweise vorgebracht habe, die objektiv Anlass zu Bedenken gäben, dass die Stadtgemeinde Ljubljana Lekarna Ljubljana verwaltete Vermögenswerte unentgeltlich oder zu günstigeren als den Marktbedingungen überlassen habe, habe sich die Kommission auf die Zusicherung der slowenischen Behörden verlassen dürfen, wonach diese verwalteten Vermögenswerte zu Marktbedingungen überlassen worden seien, und sei nicht verpflichtet gewesen, aus eigener Initiative Informationen zu ermitteln, die eventuell zur Feststellung einer etwaigen staatlichen Beihilfe hätten relevant sein können.
54. Als Zweites rügt die Republik Slowenien, dass das Gericht, wie sich aus Rn. 48 des angefochtenen Urteils ergebe, die unzutreffende Auffassung vertreten habe, es obliege nicht PF, zweifelsfrei zu beweisen, dass die von Lekarna Ljubljana verwalteten Vermögenswerte solche umfassten, die eine staatliche Beihilfe darstellten, sondern dass es im Gegenteil vielmehr der Kommission, die mit einer „Unklarheit“ des Sachverhalts konfrontiert gewesen sei, oblegen habe, eine eingehendere Prüfung vorzunehmen. Damit habe das Gericht den rechtlichen Maßstab hinsichtlich der „ernsthaften Schwierigkeiten“ falsch angewandt, denn es habe eine unangemessene und offensichtlich zu niedrige Beweisschwelle für den von PF zu führenden Nachweis des Vorliegens von Bedenken angesetzt, ohne hierbei den Ermessensspielraum der Kommission in Bezug auf die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens nach Art. 108 Abs. 3 AEUV zu berücksichtigen. Dieser Ansatz, der überdies gegen den vom Gerichtshof im Urteil Tempus Energy bestimmten Maßstab verstoße, führe daher dazu, dass die Unterscheidung zwischen der Vorprüfungsphase und dem formellen Prüfverfahren vollkommen aufgehoben und die Kommission gezwungen sei, das letztgenannte Verfahren jedes Mal durchzuführen, wenn ein Beteiligter im Lauf der ersten dieser Phasen Bedenken hinsichtlich einer angeblichen staatlichen Beihilfe äußert, und zwar selbst dann, wenn dieser Beteiligte nicht den geringsten plausiblen Beweis für seine Behauptungen beigebracht habe.
55. Nach Auffassung von PF ist der erste Rechtsmittelgrund als unbegründet zu verwerfen.
2. Würdigung
56. Wie aus der Rechtsprechung des Gerichtshofs hervorgeht, hängt die Rechtmäßigkeit eines Beschlusses, mit dem nach einer vorläufigen Prüfung festgestellt wird, dass eine Maßnahme keine Beihilfe darstellt, davon ab, ob die Beurteilung der Informationen und Angaben, über die die Kommission in der Phase der vorläufigen Prüfung verfügt hat, objektiv Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Binnenmarkt hätte geben und daher zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens führen müssen(33).
57. Um eine solche Rechtmäßigkeitsprüfung vorzunehmen, und da der Inhalt der Rn. 48 bis 50 des angefochtenen Urteils, auf die sich der erste Rechtsmittelgrund ausdrücklich bezieht, die in den vorangegangenen Randnummern des angefochtenen Urteils vorgenommene Prüfung widerspiegelt, erscheint es mir zweckmäßig, die vom Gericht in den Rn. 40 bis 50 dieses Urteils in Bezug auf die verwalteten Vermögenswerte, die Lekarna Ljubljana o.p. und Lekarna Ljubljana nach 1979 erworben haben, angestellten Erwägungen(34) wiederzugeben.
58. Das Gericht hat insoweit als Erstes festgestellt, dass die Schlussfolgerung der Kommission, diese Vermögenswerte stellten keine staatlichen Beihilfen dar, auf der Zusicherung der slowenischen Behörden beruht habe, wonach alle genannten Vermögenswerte auf dem privaten Markt ohne Unterstützung der öffentlichen Hand erworben worden seien. Um zu diesem Ergebnis zu gelangen, habe sich die Kommission jedoch darauf beschränkt, die entsprechenden Zusicherungen der slowenischen Behörden anzuführen, obgleich für diese Behauptung kein konkreter Beweis vorgelegt worden sei(35).
59. Als Zweites hat das Gericht, um festzustellen, ob im Hinblick auf die nach 1979 verwalteten Vermögenswerte staatliche Beihilfen gewährt worden waren, die verschiedenen Dokumente geprüft, die PF zum Nachweis des Vorliegens „ernsthafter Schwierigkeiten“, denen die Kommission begegnet sei, vorgelegt hatte. Zunächst hat das Gericht zu dem Auszug aus dem Jahresbericht von Lekarna Ljubljana für das Jahr 2012 Stellung genommen, in dem zwei Immobilien mit Sonderstatus aufgeführt sind, die Lekarna Ljubljana von der Stadtgemeinde Ljubljana zur Verwaltung überlassen worden waren (im Folgenden: die beiden in Rede stehenden Immobilien), ohne dass nähere Angaben zu den Bedingungen dieser Übertragung gemacht worden seien(36). Sodann hat das Gericht nach der Feststellung, dass Lekarna Ljubljana zu der Kategorie der Begünstigten nach Art. 24 des slowenischen Gesetzes über die Sachanlagen des Staates und der Lokalverwaltungen gehöre, wonach der Staat und die Lokalverwaltungen anderen öffentlichen Einheiten als öffentlichen Gesellschaften unentgeltlich Sachanlagen überlassen könne, wenn dies im öffentlichen Interesse liege, im Wesentlichen ausgeführt, es sei nicht auszuschließen, dass diese Art von Übertragung von Sachanlagen unter den Begriff „staatliche Beihilfe“ falle(37). Zum Schluss hat sich das Gericht mit den verschiedenen Auszügen aus dem Haushalt von Lekarna Ljubljana und der Stadtgemeinde Ljubljana für das Jahr 2010 befasst, wie sie von PF vorgelegt worden waren. Aus diesen Auszügen gingen gewisse Widersprüche zwischen den Zahlen der Gemeinde zum Wert der Lekarna Ljubljana zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerte und denjenigen Zahlen, die sich aus deren Haushalt ergeben, hervor. Hierzu hat das Gericht darauf hingewiesen, dass „es nicht möglich erscheint, allein anhand dieser Haushalte zu erkennen, was von den Lekarna Ljubljana zur Verwaltung überlassenen Vermögenswerten jeweils unbeweglichem Vermögen entspricht, das ihr von der Stadtgemeinde Ljubljana unentgeltlich oder zu Vorzugsbedingungen zur Verfügung gestellt wurde, was unbeweglichem Vermögen, das Lekarna Ljubljana zu Marktbedingungen erworben hat, und was finanziellen oder monetären Vermögenswerten“, und dass es „nicht [PF] obliegt, zweifelsfrei zu beweisen, dass sich unter den von Lekarna Ljubljana verwalteten Vermögenswerten solche befinden, die staatlichen Beihilfen entsprechen, sondern vielmehr der Kommission, bei Unklarheiten in dieser Hinsicht ihre Ermittlungen zu vertiefen“(38).
60. Nach alledem ist das Gericht im Wesentlichen zu dem Ergebnis gelangt, dass die Kommission am Ende der Vorprüfung nach Art. 108 Abs. 3 AEUV die Zweifel daran nicht ausgeräumt habe, ob die verwalteten Vermögenswerte, die von Lekarna Ljubljana o.p. und Lekarna Ljubljana nach 1979 übernommen worden seien, zu Marktbedingungen erworben worden seien und ihnen demnach durch diese Vermögenswerte keine staatlichen Beihilfen gewährt worden seien(39). Die Kommission sei ihrer Beweislast nicht nachgekommen, da einige der von PF im Verwaltungsverfahren dargelegten Umstände, wie die in den Nrn. 58 und 59 der vorliegenden Schlussanträge erwähnten, einen „unklaren“ Sachverhalt in Bezug auf die Art und den Status dieser verwalteten Vermögenswerte erkennen ließen. Angesichts dieser Sachverhaltsunklarheit sei die Kommission verpflichtet gewesen, ihre Ermittlungen zu vertiefen, um – mittels der weitreichenden Befugnisse, über die sie nach dem AEU‑Vertrag und der Verordnung 2015/1589 verfüge – festzustellen, ob sich unter den von Lekarna Ljubljana verwalteten Vermögenswerten solche befänden, die staatlichen Beihilfen entsprächen. Es könne nicht davon ausgegangen werden, dass PF die Beweislast hierfür trage, da es für PF viel schwieriger sein könne, die hierfür relevanten Informationen von den Behörden zu erhalten, die eine staatliche Beihilfe gewährt haben könnten(40).
61. Auf der Grundlage dieses Befundes ist auf die verschiedenen von der Republik Slowenien und der Kommission erhobenen Rügen einzugehen.
62. Als Erstes ist daran zu erinnern, dass der Gerichtshof nach seiner ständigen Rechtsprechung, wenn das Gericht die Tatsachen festgestellt oder gewürdigt hat, gemäß Art. 256 AEUV lediglich zur Kontrolle ihrer rechtlichen Qualifizierung und der Rechtsfolgen, die das Gericht aus ihnen gezogen hat, befugt ist. Die Würdigung der Tatsachen ist, sofern die dem Gericht vorgelegten Beweise nicht verfälscht wurden, daher keine Rechtsfrage, die als solche der Kontrolle des Gerichtshofs im Rahmen eines Rechtsmittels unterliegt(41). Vorliegend sind unabhängig davon, ob das Gericht in Rn. 50 des angefochtenen Urteils zu Unrecht angenommen hat, die Kommission habe die Bedenken, ob die nach 1979 verwalteten Vermögenswerte staatliche Beihilfen darstellten, nicht ausgeräumt, die Rügen, die den von PF beigebrachten und vom Gericht in dem angefochtenen Urteil gewürdigten Beweisen den Beweiswert absprechen, als unzulässig zu verwerfen, da sie in Wirklichkeit darauf abzielen, eine neue Würdigung dieser Tatsachen zu erhalten, wofür der Gerichtshof nicht zuständig ist. Zudem haben die Republik Slowenien und die Kommission in der mündlichen Verhandlung bestätigt, dass sie nicht beabsichtigten, die Sachverhaltsfeststellung des Gerichts mit dem Argument einer Verfälschung der Beweise in Frage zu stellen. Folglich sind die von der Republik Slowenien und der Kommission vorgebrachten spezifischen Argumente tatsächlicher Art, die die verschiedenen Beweise betreffen, nicht zu prüfen.
63. Als Zweites wenden sich sowohl die Republik Slowenien als auch die Kommission, wie sie in der mündlichen Verhandlung ebenfalls bestätigt haben, gegen die rechtliche Einstufung der oben genannten Tatsachen als Indizien für Bedenken hinsichtlich des Vorliegens einer Beihilfe oder der Vereinbarkeit der Maßnahme mit dem Binnenmarkt. Die geltend gemachten Fehler in der rechtlichen Einstufung setzen einen Fehler bei der Bestimmung der Schwelle der Beweislast voraus, die PF trifft, wenn diese sich auf das Vorliegen „ernsthafter Schwierigkeiten“ beruft, die die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens rechtfertigen können.
64. Insoweit hat das Gericht im Rahmen der Bestimmung der anwendbaren „Vorschriften und Grundsätze“(42) in den Rn. 35 und 36 des angefochtenen Urteils den anzuwendenden rechtlichen Maßstab vollkommen im Einklang mit der in den Nrn. 41 bis 47 der vorliegenden Schlussanträge angeführten ständigen Rechtsprechung herangezogen. Insbesondere weist das Gericht in Rn. 35 des angefochtenen Urteils zu Recht darauf hin, dass „[die Kommission], wenn [sie] Beihilfemaßnahmen im Hinblick auf Art. 107 AEUV prüft, um festzustellen, ob sie mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, … verpflichtet ist, [das förmliche Prüfverfahren] zu eröffnen, wenn sie nach der Vorprüfungsphase nicht alle Schwierigkeiten ausräumen konnte, die sie an der Feststellung der Vereinbarkeit dieser Maßnahmen mit dem Binnenmarkt hindern“, und „[d]iese Grundsätze entsprechend gelten müssen, wenn die Kommission auch Bedenken hinsichtlich der Einstufung der prüfungsgegenständlichen Maßnahme als Beihilfe im Sinne des Art. 107 Abs. 1 AEUV als solcher hegt“. Ebenso ist das Gericht in Rn. 36 des angefochtenen Urteils zu dem Ergebnis gelangt, dass „[die Kommission], wenn [sie] eine Maßnahme im Hinblick auf die Art. 107 und 108 AEUV prüft und am Ende einer Vorprüfung … entweder hinsichtlich der Einstufung dieser Maßnahme als staatliche Beihilfe, hinsichtlich ihrer Einstufung als bestehende Beihilfe oder als neue Beihilfe oder, falls sie eine neue Beihilfe für gegeben erachtet, hinsichtlich ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt anhaltenden Schwierigkeiten oder Bedenken, d. h. ernsthaften Schwierigkeiten, begegnet, verpflichtet ist, das Verfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen“.
65. Daraus folgt, dass dem Gericht nicht vorgeworfen werden kann, die Schwelle in Bezug auf die Beweisanforderungen, die erfüllt sein müssen, damit die Pflicht zur Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens ausgelöst wird, offensichtlich zu niedrig angesetzt zu haben.
66. Als Drittes stellt sich, wenngleich die Beweisschwelle korrekt bestimmt erscheint und auf die Gefahr hin, eine neue Sachverhaltswürdigung zu veranlassen, die Frage, ob das Gericht diese Schwelle insbesondere in Anbetracht der Rn. 48, 49 und 50 des angefochtenen Urteils, gegen die sich das Rechtsmittel ausdrücklich richtet, fehlerhaft angewandt hat. Es sei daran erinnert, dass das Gericht in Rn. 49 des angefochtenen Urteils zu dem Ergebnis gelangt ist, dass sich „der [streitige] Beschluss darauf beschränkt hat, bezüglich der nach 1979 … übernommenen verwalteten Vermögenswerte auf die Angaben der slowenischen Behörden zu verweisen, wonach all diese von wirtschaftlichen Einheiten zu Marktbedingungen erworben worden seien, [während] die … von der Klägerin im Verwaltungsverfahren dargelegten Umstände einen hinsichtlich der Art und des Status der von Lekarna Ljubljana verwalteten Vermögenswerte unklaren Sachverhalt erkennen lassen“ (Hervorhebung nur hier). Die Kommission macht geltend, diese Zusicherung der slowenischen Behörden habe angesichts der Pflicht der Mitgliedstaaten zur loyalen Zusammenarbeit genügen müssen, um jegliche Unklarheit in Bezug auf das mögliche Vorliegen einer Beihilfe zu beseitigen.
67. Zwar sind die Mitgliedstaaten gemäß Art. 4 Abs. 3 EUV verpflichtet, mit der Kommission zusammenzuarbeiten und ihr alle zur Erfüllung ihrer Verpflichtungen aus der Verordnung 2015/1589 erforderlichen Informationen bereitzustellen(43); dies schließt jedoch erstens nicht per se das Vorliegen „ernsthafter Schwierigkeiten“ oder von „Bedenken“ aus, denen die Kommission am Ende der Vorprüfung begegnen könnte. Vielmehr würden der Grundgedanke des Beschwerdeverfahrens vor der Kommission und dessen Wirksamkeit konterkariert, wenn „Bedenken“ automatisch bloß aufgrund der Zusicherungen der nationalen Behörden ausgeräumt werden könnten. Ließe man zu, dass Bedenken hinsichtlich des Vorliegens oder der Vereinbarkeit einer Beihilfemaßnahme derart einfach aufgrund der bloßen Zusicherungen der nationalen Behörden zerstreut werden können, entzöge dies nicht nur der Vorprüfung nach Art. 108 Abs. 2 AEUV jegliche Daseinsberechtigung, sondern bärge auch das Risiko, den Mechanismus der Kontrolle der staatlichen Beihilfen und die der Kommission anvertraute Rolle zu gefährden. So würde es für einen Mitgliedstaat genügen, die Behauptungen der Beschwerdeführer zurückzuweisen, ohne hierfür Beweise zu erbringen, um ein Verfahren nach Art. 108 AEUV zu beenden. Im vorliegenden Fall ist das Gericht außerdem, wie sich aus den Nrn. 58 bis 60 der vorliegenden Schlussanträge ergibt, erst nach einer vertieften Prüfung der verschiedenen Aspekte des Vorbringens von PF im Verwaltungsverfahren zu der Feststellung gelangt, dass der Sachverhalt hinsichtlich der Art und des Status der verwalteten Vermögenswerte „unklar“ sei.
68. Zweitens hat das Gericht meines Erachtens in Rn. 49 des angefochtenen Urteils zu Recht festgestellt, dass die Kommission „selbst die Frage [nicht] auf dokumentierter Grundlage geklärt [hatte], deren mangelnde Beibringung sie [PF] nicht vorwerfen kann“, und dass „es für einen Beschwerdeführer viel schwieriger sein kann, die … relevanten Informationen von den Behörden zu erhalten, die die staatliche Beihilfe gewährt haben könnten, als für die Kommission, die hierfür über weitreichende Befugnisse verfügt, die sich unmittelbar aus dem AEU‑Vertrag, aber auch aus der Verordnung 2015/1589 ergeben“. Die Beschwerdeführer haben in der Tat zum einen generell einen begrenzten Zugang zu den relevanten Informationen, seien sie in öffentlicher oder privater Hand, und damit nicht die Möglichkeit, detaillierte Informationen bereitzustellen, damit die Kommission auf hinreichend umfassender und verlässlicher Grundlage entscheiden kann. Diese Schwierigkeit, Zugang zu den Beweisen zu erhalten, ist im Rahmen einer Sache wie der vorliegenden, deren Ursprung in den 1970er Jahren liegt und von dem Übergang von einer Planwirtschaft zu einer Marktwirtschaft sowie einem Wettbewerbsverhältnis zwischen öffentlichen und privaten Apotheken (was den Zugang zu den relevanten Informationen von Lekarna Ljubljana für PF weiter erschwert) geprägt ist, umso beträchtlicher. Zum anderen ist hervorzuheben, dass die Kommission über ein umfangreiches Arsenal an Befugnissen verfügt, die es ihr ermöglichen, bei den Mitgliedstaaten weitere Auskünfte einzuholen, die in aller Regel eher imstande sind, Bedenken gegebenenfalls auszuräumen, als die Beschwerdeführer(44). Ferner ist die Kommission verpflichtet, das Vorprüfungsverfahren sorgfältig und unvoreingenommen zu führen, damit sie bei Erlass eines endgültigen Beschlusses, in dem das Vorliegen und die Vereinbarkeit oder Rechtmäßigkeit der Beihilfe festgestellt wird, über möglichst vollständige und verlässliche Informationen verfügt(45). Insofern erscheint es mir nicht übertrieben oder unvernünftig, davon auszugehen, dass die Kommission in einem solchen Fall zur Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens verpflichtet ist, da ihr die Eröffnung eines kontradiktorischen Untersuchungsverfahrens eine nähere Aufklärung vor dem Erlass eines Beschlusses ermöglicht.
69. Drittens merke ich, da diese Würdigung Sache des Gerichts ist, ergänzend an, dass, da das Vorliegen von Schwierigkeiten, die „objektiv“ Bedenken hinsichtlich der Einstufung einer Maßnahme als „Beihilfe“ aufkommen lassen müssen, die Pflicht nach sich zieht, das förmliche Prüfverfahren zu eröffnen, festzustellen ist, dass zum einen ein besonderes System wie das slowenische, das ein Wettbewerbsverhältnis zwischen öffentlichen und privaten Apotheken ermöglicht, in meinen Augen per se und „objektiv“ offensichtliche Fragen hinsichtlich der Vereinbarkeit mit den Vorschriften im Bereich der staatlichen Beihilfen aufwirft. Zum anderen schließt der Umstand, dass, wie die Republik Slowenien geltend macht, nicht Vermögenswerte, sondern „verwaltete Vermögenswerte“ von der Stadtgemeinde Ljubljana übertragen worden seien, ebenfalls „objektiv“ nicht per se die Möglichkeit der Gewährung eines Vorteils aus, der eine staatliche Beihilfe darstellt, die einer eingehenderen Prüfung bedurft hätte.
70. Nach alledem bin ich der Ansicht, dass der erste Rechtsmittelgrund als unbegründet zurückzuweisen ist.
C. Zum zweiten Rechtsmittelgrund
1. Vorbringen der Parteien
71. Mit dem zweiten Rechtsmittelgrund, der sich gegen die Rn. 51 bis 55 des angefochtenen Urteils richtet und die Überlassung verwalteter Vermögenswerte im Jahr 1979 betrifft, wirft die Republik Slowenien dem Gericht im Wesentlichen vor, es habe zu Unrecht angenommen, dass die Kommission „ernsthaften Schwierigkeiten“ im Hinblick darauf begegnet sei, ob diese Maßnahme, soweit sie als staatliche Beihilfe eingestuft werden könne, eine „bestehende“ Beihilfe im Sinne von Art. 1 Buchst. b der Verordnung 2015/1589 darstelle oder ob sie zwischenzeitlich im Sinne von Art. 4 Abs. 1 der Verordnung Nr. 794/2004 „geändert“ worden sei und daher als „neue Beihilfe“ im Sinne von Art. 1 Buchst. c der Verordnung 2015/1589 einzustufen sei.
72. Nach Auffassung der Republik Slowenien hat das Gericht in den Rn. 55 und 56 des angefochtenen Urteils zu Unrecht das Vorliegen ernsthafter Schwierigkeiten in Bezug auf die genannte Maßnahme angenommen, obwohl sich aus dem 39. Erwägungsgrund des streitigen Beschlusses unmissverständlich ergebe, dass die Kommission klar entschieden habe, dass die Maßnahme der Überlassung verwalteter Vermögenswerte, die Lekarna Ljubljana o.p. im Jahr 1979 bei ihrer Gründung gewährt worden sei, „soweit diese Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellen könne, allenfalls eine bestehende Beihilfe sein könne“.
73. Ferner habe das Gericht in Rn. 54 des angefochtenen Urteils zu Unrecht angenommen, dass die „Ausgangs“-Situation, d. h. diejenige am 10. Dezember 1994(46), deshalb unklar sei, weil der streitige Beschluss keine Information enthalte, die Aufschluss darüber geben könne, ob an diesem Tag bereits private Apotheken kommunale Konzessionen erhalten hatten oder ob Lekarna Ljubljana o.p. noch eine Monopolstellung in ihrem Tätigkeitsgebiet innehatte(47).
74. Des Weiteren habe das Gericht in den Rn. 51 bis 54 des angefochtenen Urteils zu Unrecht angenommen, dass Lekarna Ljubljana und Lekarna Ljubljana o.p. unter unterschiedlichen Bedingungen tätig gewesen seien, obwohl Letztere angesichts der rechtlichen Änderungen und Gesetzesänderungen, die vor dem 10. Dezember 1994 eingetreten seien, in Wirklichkeit unter den gleichen Bedingungen tätig gewesen sei wie ihre Nachfolgerin(48).
75. Schließlich ist die Republik Slowenien in diesem Rahmen bestrebt, die verschiedenen Rügen zu widerlegen, die PF im Verwaltungsverfahren erhoben hatte, insbesondere diejenigen, mit denen PF geltend gemacht hatte, die Kommission habe zum einen die Bedenken, ob die in Rede stehende Maßnahme nach dem 1. Mai 2004, dem Tag des Beitritts der Republik Slowenien zur Europäischen Union, geändert worden sei, nicht ausgeräumt und zum anderen die Vereinbarkeit dieser Maßnahme mit dem Binnenmarkt nicht geprüft. Im Hinblick auf die erste dieser Rügen macht die Rechtsmittelführerin im Wesentlichen geltend, diese von PF erhobene Rüge sei insofern unbegründet, als das Gericht in Rn. 54 des angefochtenen Urteils unzutreffend angenommen habe, Lekarna Ljubljana habe zu der Einrichtung, deren Rechtsnachfolge sie im Jahr 1997 angetreten habe, erhebliche Unterschiede aufgewiesen. Die zweite dieser Rügen ist nach Auffassung der Republik Slowenien rechtlich nicht relevant, da die Vereinbarkeit einer Beihilfemaßnahme nach Art. 108 Abs. 1 AEUV nur bei Beihilferegelungen erforderlich sei, wohingegen die vorliegend in Rede stehende Maßnahme eine Einzelbeihilfe sei. Dennoch sei das Gericht diesem Argument rechtlich gefolgt, denn es habe keinerlei Gründe zu dessen Zurückweisung angegeben.
76. Aus diesen Gründen bestand nach Auffassung der Republik Slowenien im Ergebnis keine Verpflichtung der Kommission, das förmliche Prüfverfahren nach Art. 108 Abs. 2 AEUV zu eröffnen. Angesichts der Angaben, über die sie in der Vorprüfungsphase verfügt habe, habe sie keine tatsächliche oder rechtliche Grundlage für die Annahme ernsthafter Schwierigkeiten gehabt. Überdies sei dieser Beschluss entgegen der Auffassung des Gerichts im angefochtenen Urteil ausreichend begründet worden.
77. Nach Ansicht von PF ist dieser Rechtsmittelgrund als unbegründet zu verwerfen.
2. Würdigung
78. Angesichts des technischen und spezifischen Charakters der verschiedenen von der Republik Slowenien im Rahmen des zweiten Rechtsmittelgrundes erhobenen Rügen erfordert ihre Prüfung, die Ausführungen des Gerichts in den Rn. 51 bis 55 des angefochtenen Urteils in Erinnerung zu rufen.
79. Vorweg ist darauf hinzuweisen, dass im Rahmen des Systems der Kontrolle staatlicher Beihilfen das Verfahren differiert, je nachdem, ob es sich um bestehende oder neue Beihilfen handelt. Während bestehende Beihilfen gemäß Art. 108 Abs. 1 AEUV regelmäßig durchgeführt werden dürfen, solange die Kommission nicht ihre Vertragswidrigkeit festgestellt hat, sieht Art. 108 Abs. 3 AEUV vor, dass der Kommission Vorhaben zur Einführung neuer Beihilfen oder zur Umgestaltung bestehender Beihilfen rechtzeitig zu melden sind und dass sie nicht durchgeführt werden dürfen, bevor das Verfahren zu einem abschließenden Beschluss geführt hat. Als neue Beihilfen, die der Anmeldepflicht unterliegen, sind Maßnahmen anzusehen, die nach dem Inkrafttreten des AEU‑Vertrags erlassen worden sind und auf die Einführung oder Umgestaltung von Beihilfen gerichtet sind, wobei sich diese Umgestaltung auf bestehende Beihilfen oder auf der Kommission mitgeteilte ursprüngliche Vorhaben beziehen kann(49).
80. In diesem Zusammenhang wird der Begriff „neue Beihilfe“ in Art. 1 Buchst. c als „alle Beihilfen, also Beihilferegelungen und Einzelbeihilfen, die keine bestehenden Beihilfen sind, einschließlich Änderungen bestehender Beihilfen“ definiert. Art. 4 Abs. 1 Satz 1 der Verordnung Nr. 794/2004 bestimmt hierzu, dass „die Änderung einer bestehenden Beihilfe jede Änderung [ist], außer einer Änderung rein formaler oder verwaltungstechnischer Art, die keinen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem [Binnenm]arkt haben kann“. Der Gerichtshof hat entschieden, dass eine Änderung nicht als „rein formal oder verwaltungstechnisch“ im Sinne dieser Bestimmung eingestuft werden kann, wenn sie einen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt haben könnte(50).
81. In dieser Hinsicht ist Ausgangspunkt der Prüfung des Gerichts der streitige Beschluss. So hat es in Rn. 52 des angefochtenen Urteils darauf hingewiesen, dass sich die Kommission zur Erläuterung, dass die im Jahr 1979 zur Verwaltung überlassenen und im Jahr 1997 auf Lekarna Ljubljana übertragenen Vermögenswerte, soweit sie den Charakter staatlicher Beihilfen haben könnten, bestehende Beihilfen seien, darauf beschränkt habe, im 39. Erwägungsgrund des streitigen Beschlusses anzugeben, dass der Übergang von Lekarna Ljubljana o.p. auf Lekarna Ljubljana im Wege der Rechtsnachfolge im Jahr 1997 rein verwaltungstechnischer Art sei und dass sich der rechtliche Rahmen ebenso wie die Bedingungen der Verwendung der Vermögenswerte seitdem nicht geändert hätten, so dass die im Jahr 1997 bestehende Beihilfe nicht geändert worden sei und weiterhin eine bestehende Beihilfe sei.
82. Das Gericht stellt in Rn. 53 des angefochtenen Urteils fest, dass gemäß Anhang IV Nr. 3 Abs. 1 Buchst. a der Beitrittsakte Einzelbeihilfen, die in Slowenien vor dem 10. Dezember 1994 eingeführt worden und auch nach dem Tag des Beitritts dieses Mitgliedstaats, d. h. dem 1. Mai 2004, noch anzuwenden sind, als zum Tag des Beitritts bestehende Beihilfen gelten. Im vorliegenden Fall gelte daher eine in Slowenien vor dem 10. Dezember 1994 eingeführte Beihilfe als eine am 1. Mai 2004 bestehende Beihilfe, sofern sie zwischen diesen beiden Zeitpunkten nicht geändert worden sei, während sie anderenfalls ab letzterem Zeitpunkt als „neue Beihilfe“ anzusehen sei. Außerdem werde diese Beihilfe durch eine Änderung nach dem 1. Mai 2004 ebenfalls zu einer neuen Beihilfe. Folglich könnten die Lekarna Ljubljana o.p. im Jahr 1979 zur Verwaltung überlassenen und im Jahr 1997 auf Lekarna Ljubljana übertragenen Vermögenswerte nur dann „bestehende Beihilfen“ darstellen, wenn sie zwischen dem 10. Dezember 1994 und dem Tag des Erlasses des streitigen Beschlusses nicht geändert worden seien. Dieser Prüfungsrahmen ist rechtlich zutreffend und wurde im Übrigen nicht beanstandet.
83. In diesem Zusammenhang hat das Gericht daher in den Rn. 54 und 55 des angefochtenen Urteils zu Recht geprüft, ob die verschiedenen von PF vorgebrachten Umstände geeignet sind, eine „Änderung“ der Art der „bestehenden Beihilfe“ zu beweisen, die nach dem 10. Dezember 1994 eingetreten ist und sie in eine „neue Beihilfe“ verwandelt hat.
84. Hierzu hat das Gericht zunächst angenommen, dass am 10. Dezember 1994 der rechtliche Kontext „unklar“ gewesen sei, da keine in dem streitigen Beschluss enthaltene Information Aufschluss darüber geben könne, ob private Apotheken zu diesem Zeitpunkt bereits kommunale Konzessionen erhalten hatten und ob Lekarna Ljubljana o.p. in ihrem Tätigkeitsgebiet noch eine Monopolstellung innehatte. Sodann hat das Gericht auf der Grundlage von Angaben von PF, die nicht bestritten worden sind, festgestellt, dass im Jahr 1997, als Lekarna Ljubljana die Rechtsnachfolge von Lekarna Ljubljana o.p. antrat, der Markt wettbewerblich gewesen sei und dies zu erheblichen Änderungen für die neue Einrichtung geführt habe, wie der Fähigkeit, Eigentum zu erwerben, der Gewinnorientierung zumindest seit 2007 und der Erweiterung ihrer Tätigkeit über das Kommunalgebiet von Ljubljana hinaus. Mangels eingehender Prüfung der Entwicklung des rechtlichen und wirtschaftlichen Kontexts der in Rede stehenden Tätigkeit, die die Kommission im Rahmen ihrer Überwachungspflichten aus eigener Initiative vornehmen müsse, hat das Gericht festgestellt, dass diese Parameter „der Gewissheit, dass seit dem 10. Dezember 1994 keine Änderung der in Rede stehenden möglichen Beihilfe eingetreten ist, entgegenstehen“. Dieses Ergebnis wurde durch das Vorbringen der Kommission nicht in Frage gestellt, die im Jahr 1997 eingetretene Rechtsnachfolge sei rein verwaltungstechnischer Art gewesen und der rechtliche Kontext ebenso wie die Bedingungen der Verwendung der fraglichen Vermögenswerte seien unverändert geblieben; dieses Vorbringen wurde „insoweit jedenfalls nicht hinreichend dargetan“. Daher ist das Gericht in Rn. 55 des angefochtenen Urteils zu dem Schluss gekommen, die Kommission habe die Bedenken, ob die Überlassung der in Rede stehenden Vermögenswerte, soweit diese als staatliche Beihilfen einzustufen seien, bestehende Beihilfen oder neue Beihilfen darstellten, nicht beseitigt.
85. Im Licht dieser Beurteilung weise ich als Erstes darauf hin, dass die von der Republik Slowenien im Rahmen des zweiten Rechtsmittelgrundes vorgebrachten Argumente, die in Wirklichkeit darauf gerichtet sind, die Tatsachenwürdigung des Gerichts in Frage zu stellen, aus den gleichen wie den in Nr. 62 der vorliegenden Schlussanträge genannten Gründen als unzulässig zurückzuweisen sind.
86. Als Zweites weise ich wie in meiner Schlussfolgerung zum ersten Rechtsmittelgrund darauf hin, dass kein Fehler in Bezug auf den rechtlichen Maßstab für den Beweis des Vorliegens ernsthafter Schwierigkeiten festgestellt wurde, denn den einleitenden Ausführungen des Gerichts in den Rn. 35 und 36 des angefochtenen Urteils, die in Nr. 64 der vorliegenden Schlussanträge geprüft worden sind, kommt gleichermaßen Geltung und Relevanz für die Würdigung des zweiten Rechtsmittelgrundes zu. Auf ebendiese Randnummern verweist im Übrigen das Gericht in Rn. 54 des angefochtenen Urteils, als es feststellt, dass eine eingehende Prüfung des rechtlichen und wirtschaftlichen Kontexts der in Rede stehenden Tätigkeit notwendig sei.
87. Als Drittes erscheint mir, was die enger umgrenzten Rügen hinsichtlich der rechtlichen Einstufung des Sachverhalts anbelangt, und auf die Gefahr hin, dass dies eine neue Würdigung veranlasst, in Anbetracht der Art und des Umfangs der vom Gericht in Rn. 54 des angefochtenen Urteils in Bezug auf den rechtlichen und wirtschaftlichen Kontext festgestellten Unklarheiten die Annahme vernünftig, dass diese Unklarheiten objektiv Anlass zu Bedenken hinsichtlich der Einstufung der fraglichen Beihilfe als bestehende Beihilfe und daher zur Eröffnung eines förmlichen Prüfverfahrens hätten geben müssen. Denn im Licht der in Nr. 80 der vorliegenden Schlussanträge zitierten Rechtsprechung bezogen sich diese Unklarheiten auf Umstände, die „einen Einfluss auf die Würdigung der Vereinbarkeit der Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt haben“ könnten.
88. Folglich ist meines Erachtens der zweite Rechtsmittelgrund ebenfalls als unbegründet zurückzuweisen.
VII. Ergebnis
89. Nach alledem und insofern als sich die vorliegenden Schlussanträge auf die ersten beiden Rechtsmittelgründe beziehen, schlage ich dem Gerichtshof vor, diese Rechtsmittelgründe als unbegründet zurückzuweisen.