Začasna izdaja
SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
ATHANASIOSA RANTOSA,
predstavljeni 18. aprila 2024(1)
Zadeva C‑447/22 P
Republika Slovenija,
Evropska komisija
proti
Petri Flašker
„Pritožba – Državne pomoči – Člena 107 in 108 PDEU – Ukrepi pomoči, ki jih je Republika Slovenija dodelila pred pristopom k Evropski uniji – Predhodna faza preučitve – Sklep Evropske komisije o ugotovitvi neobstoja državne pomoči – Neuvedba formalnega postopka preiskave – Pojem ,resne težave‘ glede obstoja pomoči ali njene združljivosti z notranjim trgom – Obseg obveznosti skrbnega ravnanja in preiskave Komisije – Dokazno breme stranke, ki se sklicuje na obstoj ,resnih težav‘“
I. Uvod
1. Republika Slovenija s pritožbo predlaga razveljavitev sodbe Splošnega sodišča Evropske unije z dne 27. aprila 2022, Flašker/Komisija (T‑392/20, EU:T:2022:245, v nadaljevanju: izpodbijana sodba), s katero je to sodišče Sklep Komisije C(2020) 1724 final z dne 24. marca 2020, s katerim je bila končana preučitev ukrepov, ki se nanašajo na verigo javnih lekarn Lekarne Ljubljana, v skladu s pravili o državnih pomočeh iz členov 107 in 108 PDEU (zadeva SA.43546 (2016/FC) – Slovenija, v nadaljevanju: sporni sklep), razglasilo za ničen v delu, ki se nanaša na „sredstva, dana v upravljanje“ Lekarni Ljubljana.
2. Ta zadeva izhaja iz pritožbe, ki jo je leta 2016 pri Komisiji vložila Petra Flašker (v nadaljevanju: PF), upravljavka zasebne lekarne, in v kateri je zatrjevala obstoj državne pomoči v korist konkurenčne družbe Lekarna Ljubljana, med drugim v obliki dodelitve sredstev, kot so poslovni prostori, v upravljanje pod pogoji, ki ne ustrezajo tržnim pogojem. Komisija je s spornim sklepom končala preučitev pritožbe, ne da bi začela postopek temeljitejše preiskave iz člena 108(2) PDEU. Komisija je v bistvu navedla, da je po končani predhodni fazi preučitve iz člena 108(3) PDEU prepričana, da zadevni ukrepi niso državna pomoč, pri čemer je pojasnila, da tudi če bi dodelitev sredstev v upravljanje lahko pomenila takšno pomoč, bi šlo za „obstoječo pomoč“. Splošno sodišče, ki mu je bila predložena ničnostna tožba, je v izpodbijani sodbi ugodilo tožbenemu razlogu PF, v skladu s katerim Komisija ni mogla zakonito sprejeti spornega sklepa, ne da bi začela postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU, in sporni sklep razglasilo za ničen v delu, ki se nanaša na sredstva v upravljanju Lekarne Ljubljana.
3. Republika Slovenija ob podpori Komisije v pritožbenem postopku v okviru prvih dveh pritožbenih razlogov trdi, da je v izpodbijani sodbi napačno uporabljeno pravo pri razlagi in uporabi člena 108(2) in (3) PDEU, člena 4(2) in (3) Uredbe (EU) 2015/1589(2) ter pojma „resne težave“, ki so povod za nastanek obveznosti uvedbe formalnega postopka preiskave. V skladu z zahtevo Sodišča se bom v teh sklepnih predlogih osredotočil na analizo teh prvih dveh pritožbenih razlogov.
4. Obravnavana zadeva sledi številnim drugim zadevam, na podlagi katerih se je izoblikovala ustaljena sodna praksa sodišč Unije, in vrsti drugih zadev, v katerih so bile izdane novejše sodbe v zvezi z neuvedbo formalnega postopka preiskave.(3) Sodišču torej ponuja priložnost, da dodatno pojasni, prvič, pojem „resne težave“, ki so, če se po predhodni preučitvi ugotovi njihov obstoj, povod za nastanek obveznosti, v skladu s katero mora Komisija začeti formalni postopek, in drugič, dokazno breme ter obseg obveznosti skrbnega ravnanja in preiskave, ki ju ima Komisija, kadar je soočena s položajem negotovosti.
II. Pravni okvir
A. Pogodba o pristopu in Akt o pristopu
5. Pogodbo o pristopu Republike Slovenije k Evropski uniji(4) je Republika Slovenija podpisala 16. aprila 2003, veljati pa je začela 1. maja 2004 (v nadaljevanju: Pogodba o pristopu).
6. V skladu s členom 1(2) Pogodbe o pristopu so pogoji sprejema in prilagoditve pogodb, na katerih temelji Evropska unija, navedeni v Aktu o pogojih pristopa in prilagoditvah Pogodb, na katerih temelji Evropska unija (v nadaljevanju: Akt o pristopu(5)).
7. Člen 22 Akta o pristopu, ki je tako kot njegove druge določbe sestavni del Pogodbe o pristopu, določa, da se ukrepi, našteti v Prilogi IV k temu aktu, uporabijo pod pogoji, določenimi v tej prilogi.
8. Točka 3(1) Priloge IV k Aktu o pristopu določa:
„Naslednji programi pomoči in posamična pomoč, ki se jih je v novih državah članicah začelo izvajati pred dnem pristopa in se jih izvaja tudi po tem dnevu, se po pristopu štejejo za obstoječo pomoč v smislu člena [108(1) PDEU]:
(a) ukrepi pomoči, ki se jih je začelo izvajati pred 10. decembrom 1994;
(b) ukrepi pomoči, ki so našteti v Dodatku k tej Prilogi;
(c) ukrepi pomoči, ki jih je pred dnem pristopa ocenil organ za nadzor državnih pomoči nove države članice, in ugotovil, da so združljivi s pravnim redom EU, ter ki jim [Evropska] [k]omisija ni ugovarjala v skladu s postopkom iz odstavka 2 zaradi resnih dvomov v združljivost ukrepov s skupnim trgom.
Za uporabo člena [108(3) PDEU] se vse ukrepe, ki se na dan pristopa še vedno uporabljajo in ki predstavljajo državno pomoč in ne izpolnjujejo zgornjih pogojev, od pristopa šteje za novo pomoč.“
B. Uredba (EU) 2015/1589
9. Člen 1 Uredbe 2015/1589, naslovljen „Opredelitve“, določa:
„V tej uredbi se uporabljajo naslednje opredelitve pojmov:
(a) ,pomoč‘ pomeni vse ukrepe, ki izpolnjujejo merila, določena v členu 107(1) [PDEU];
(b) ,veljavna [obstoječa] pomoč‘ pomeni:
(i) brez poseganja v […] točko 3 in Dodatek k Prilogi IV k Aktu o pristopu Češke, Estonije, Cipra, Latvije, Litve, Madžarske, Malte, Poljske, Slovenije in Slovaške […], vso pomoč, ki je obstajala pred začetkom veljavnosti [Pogodbe DEU] v zadevnih državah članicah, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki se je začela izvajati pred začetkom veljavnosti [Pogodbe DEU] in se še vedno uporablja;
[…]
(c) ,nova pomoč‘ pomeni vso pomoč, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči;
[…]“
10. Člen 4 te uredbe, naslovljen „Predhodni pregled [Predhodna preučitev] uradne priglasitve in sklepov Komisije“, v odstavkih od 2 do 5 določa:
„2. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da prijavljeni ukrep ni pomoč, to ugotovitev navede v sklepu.
3. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da ni dvomov o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, kolikor sodi na področje uporabe člena 107(1) [PDEU], odloči, da je ukrep združljiv z notranjim trgom (v nadaljnjem besedilu: sklep o nenasprotovanju). V sklepu se navede, katera izjema na podlagi PDEU je bila uporabljena.
4. Če Komisija po predhodni preučitvi ugotovi, da obstajajo dvomi o združljivosti prijavljenega ukrepa z notranjim trgom, potem se odloči za začetek postopka na podlagi člena 108(2) [PDEU] (v nadaljnjem besedilu: sklep o začetku formalnega postopka preiskave).
5. Sklepi iz odstavkov 2, 3 in 4 tega člena se sprejmejo v dveh mesecih. […]“
C. Uredba (ES) št. 794/2004
11. Člen 4 Uredbe (ES) št. 794/2004(6), naslovljen „Poenostavljeni postopek priglasitve nekaterih sprememb obstoječe pomoči“, v odstavku 1, prvi stavek, določa, da za namene člena 1(c) Uredbe 2015/1589 „sprememba obstoječe pomoči pomeni katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči [z notranjim] trgom. Vendar se povečanje začetnega proračuna obstoječe sheme pomoči do 20 % ne šteje kot sprememba obstoječe pomoči.“
III. Dejansko stanje
12. Dejansko stanje in vsebina spornega sklepa sta navedena v točkah od 2 do 13 izpodbijane sodbe in ju je za potrebe teh sklepnih predlogov mogoče povzeti, kot sledi.
13. Leta 1979 je bil v Ljubljani (Slovenija), ki je bila tedaj v Socialistični federativni republiki Jugoslaviji, ustanovljen subjekt z imenom Lekarna Ljubljana p. o., ki je bil pooblaščen za distribucijo farmacevtskih izdelkov prek lekarn. Po podatkih, ki so jih posredovali slovenski organi, so bila temu subjektu zagotovljena sredstva, da je lahko opravljal svoje delo. Po navedbah PF, ki je trenutno samostojna nosilka lekarniške dejavnosti, je bil ta subjekt „organizacija združenega dela“, ki ni izvajala tržne dejavnosti in ni mogla biti lastnik premoženja.
14. Po osamosvojitvi Slovenije je bil leta 1991 sprejet Zakon o zavodih, ki se uporablja med drugim za javne zavode, pooblaščene za opravljanje storitev splošnega gospodarskega pomena. Člen 48 tega zakona določa, da „[z]avod pridobiva sredstva za delo iz sredstev ustanovitelja, s plačili za storitve, s prodajo blaga in storitev na trgu in iz drugih virov na način in pod pogoji, določenimi [s tem] zakonom […]“.
15. Naslednje leto je bil sprejet še Zakon o lekarniški dejavnosti. Ta določa soobstoj javnih lekarniških zavodov in zasebnih lekarn ter odgovornost občin za zagotavljanje lekarniške dejavnosti na njihovem ozemlju. Zasebne lekarne prejmejo dovoljenje za opravljanje dejavnosti v obliki koncesije, ki jo zadevna občina dodeli na podlagi javnega razpisa. Javne lekarniške zavode ustanovijo občine, ki sodelujejo pri njihovem upravljanju, ureja pa jih njihov ustanovitveni akt. Po navedbah Komisije je v Sloveniji trenutno približno 25 javnih lekarniških zavodov, v okviru katerih deluje skoraj 200 lekarn, in 100 zasebnih lekarn.
16. Mestna občina Ljubljana je na podlagi teh dveh zakonov leta 1997 z odlokom ustanovila javni lekarniški zavod Javni zavod Lekarna Ljubljana (v nadaljevanju: Lekarna Ljubljana), pri čemer je določila, da je ta pravni naslednik Lekarne Ljubljana p. o. ter da je prevzel njene pravice in obveznosti.
17. V okviru Lekarne Ljubljana zdaj deluje približno 50 javnih lekarn v Sloveniji, večinoma v Ljubljani, pa tudi v približno 15 drugih občinah. V Grosuplju (Slovenija), mestu, v katerem ima PF svojo zasebno lekarno, sta tudi dve lekarni Lekarne Ljubljana.
18. PF se je s pritožbo, uradno vloženo pri Komisiji 27. aprila 2016 po predhodnih stikih z njenimi službami, pritožila zaradi obstoja državne pomoči v smislu člena 107 PDEU v korist Lekarne Ljubljana. Eden od ukrepov, ugotovljenih med obravnavo te pritožbe, je „dodelitev sredstev v upravljanje“ pod pogoji, ki po mnenju PF ne ustrezajo tržnim pogojem. PF kot taka sredstva navaja poslovne prostore.
19. Komisija si je s slovenskimi organi in PF izmenjala številna stališča. Komisija je PF dvakrat poslala predhodno oceno, v skladu s katero ugotovljeni ukrepi ne pomenijo državne pomoči. PF je pri svoji pritožbi vsakič vztrajala, tako da je predložila dodatne informacije, leta 2018 pa jo je podprlo še šestnajst drugih zasebnih lekarn iz Slovenije.
20. Komisija je 24. marca 2020 na Republiko Slovenijo naslovila sporni sklep. Ta sklep je bil sprejet, ne da bi Komisija začela postopek temeljitejše preiskave iz člena 108(2) PDEU. Komisija je v točki 73 obrazložitve tega sklepa ugotovila, da preučitev vseh štirih ukrepov, izvedenih v korist Lekarne Ljubljana, ki jih je PF med preiskavo opredelila, kot sledi, in sicer kot (i) ugodnost dolgoročnega brezplačnega najema, ki jo je odobrila Očina Škofljica (Slovenija), (ii) dodelitev sredstev v upravljanje, ki ga je opravila Mestna občina Ljubljana, (iii) oprostitev plačila koncesijskih dajatev, ki jo je odobrilo več občin, in (iv) oprostitev obveznosti delitve dobička z več občinami, ni pokazala obstoja državne pomoči. Vendar je Komisija v zvezi z dodelitvijo sredstev v upravljanje v točkah od 37 do 40 obrazložitve spornega sklepa navedla, da tudi če bi dodelitev takih sredstev v upravljanje lahko pomenila državno pomoč, gre za „veljavno [obstoječo] pomoč“.
21. Obrazložitev iz teh zadnjenavedenih točk obrazložitve sklepa je naslednja. Komisija je po tem, ko je povzela določbe člena 48 Zakona o zavodih, sprejetega leta 1991, in navedla, prvič, da je morala Mestna občina Ljubljana na tej podlagi Lekarni Ljubljana zagotoviti sredstva, da je ta lahko začela delovati, in drugič, da se vse premoženje, ki ga pridobi Lekarna Ljubljana, vključno s premoženjem, ki ga pridobi iz lastnih sredstev, v skladu s pravili o javnem računovodstvu evidentira kot „sredstva v upravljanju“, poudarila, da je Mestna občina Ljubljana po navedbah slovenskih organov Lekarni Ljubljana p. o. leta 1979 zagotovila sredstva, potrebna za začetek njenega delovanja, da so bila ta sredstva leta 1997 prenesena na njeno pravno naslednico, to je Lekarno Ljubljana, vsa ostala sredstva, ki sta jih ta subjekta pridobila po letu 1979, pa so bila pridobljena z njunimi lastnimi sredstvi na trgu po tržnih pogojih. Edina sredstva v upravljanju, katerih dodelitev bi lahko pomenila državno pomoč, naj bi torej bila sredstva, ki izhajajo iz začetne dodelitve sredstev Lekarni Ljubljana p. o. in ki so bila leta 1997 prenesena na Lekarno Ljubljana.
22. Komisija se je nato sklicevala na Prilogo IV k Aktu o pristopu, zlasti na točko 3 o politiki konkurence. Navedla je, da se v skladu z odstavkom 1 te točke „[n]aslednji programi pomoči in posamična pomoč, ki se jih je v novih državah članicah začelo izvajati pred dnem pristopa in se jih izvaja tudi po tem dnevu, […] po pristopu štejejo za obstoječo pomoč v smislu člena [108(1) PDEU]: (a) ukrepi pomoči, ki se jih je začelo izvajati pred 10. decembrom 1994“.
23. Komisija je poleg tega opozorila, da člen 1(c) Uredbe 2015/1589 opredeljuje „novo pomoč“ kot „vso pomoč, to je sheme pomoči in individualno pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči“. Opozorila je tudi, da v skladu s členom 4(1) Uredbe št. 794/2004 „sprememba obstoječe pomoči pomeni katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči [z notranjim] trgom“.
24. Komisija je sklenila, da – če je dodelitev sredstev v upravljanje državna pomoč – gre za obstoječo pomoč, saj je bila ta pomoč podeljena v okviru ustanovitve Lekarne Ljubljana p. o. leta 1979. Nadomestitev zadnjenavedene z Lekarno Ljubljana v letu 1997 naj bi bila povsem upravne narave, saj naj se ne bi spremenili ne pravni okvir ne uporaba in pogoji za uporabo zadevnih sredstev. Ta nadomestitev naj torej ne bi mogla pomeniti spremembe obstoječe pomoči, zato naj bi bila zadevna pomoč še vedno pomoč te vrste.
IV. Postopek pred Splošnim sodiščem in izpodbijana sodba
25. PF je 19. junija 2020 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila tožbo, s katero je predlagala, naj se sporni sklep razglasi za ničen in naj se Komisiji naloži plačilo stroškov.
26. PF je v utemeljitev te tožbe navedla tri tožbene razloge, od katerih se je prvi nanašal na kršitev obveznosti obrazložitve spornega sklepa, drugi na napačno presojo dejanskega stanja in na napačno pravno opredelitev dejstev v zvezi z dodelitvijo sredstev v upravljanje, ki naj bi privedla do kršitve členov 107 in 108 PDEU, tretji pa na to, da naj Komisija spornega sklepa ne bi mogla zakonito sprejeti, ne da bi začela postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU.(7)
27. Splošno sodišče je z izpodbijano sodbo sprejelo tretji tožbeni razlog, za katerega je menilo, da ga je treba preizkusiti najprej, ter ugodilo tožbi in sporni sklep razglasilo za ničen v delu, ki se nanaša na presojo dodelitve sredstev v upravljanje Lekarni Ljubljana z vidika pravil o državni pomoči, pri čemer je presodilo, da prvega in drugega tožbenega razloga ni treba preizkusiti.(8)
28. Natančneje, Splošno sodišče je po tem, ko je obseg tožbe omejilo na presojo izključno ukrepov v zvezi s „sredstvi v upravljanju“(9) in pojasnilo, da je treba tretji tožbeni razlog preizkusiti zlasti ob upoštevanju trditev, ki jih je PF navedla v okviru drugega tožbenega razloga,(10) preizkus sredstev v upravljanju razdelilo na dva dela glede na to, ali so bila ta dodeljena v letu 1979 ob ustanovitvi Lekarne Ljubljana p. o., da bi ta lahko začela poslovati (v nadaljevanju: sredstva v upravljanju v letu 1979), ali pa sta jih Lekarna Ljubljana p. o. in Lekarna Ljubljana pridobili po tem datumu (v nadaljevanju: sredstva v upravljanju po letu 1979).(11)
29. Splošno sodišče je razsodilo, da Komisija po končani predhodni preučitvi na podlagi člena 108(3) PDEU ni odpravila dvomov glede vprašanj, prvič, ali so sredstva, ki so bila leta 1979 dodeljena v upravljanje Lekarni Ljubljana p. o. in leta 1997 prenesena na Lekarno Ljubljana – če jih je mogoče opredeliti kot „državno pomoč“ – obstoječa ali nova pomoč v smislu člena 1(b) Uredbe 2015/1589(12) in, drugič, ali sta Lekarna Ljubljana p. o. in Lekarna Ljubljana po letu 1979 vsa sredstva v upravljanju dejansko pridobili sami po tržnih pogojih, kot so trdili slovenski organi, in – posledično – ali je bila s temi sredstvi tema subjektoma dodeljena državna pomoč.(13)
30. Splošno sodišče je na podlagi teh dveh ugotovitev sklenilo, da se je Komisija „soočala z resnimi težavami, zaradi katerih bi morala začeti postopek iz člena 108(2) PDEU […]. Temeljitejša preiskava, ki jo vključuje ta postopek, bi Komisiji med drugim omogočila, da bi se po potrebi na podlagi zadostnih informacij izrekla o naslednjih vprašanjih: o samem obstoju državne pomoči v smislu člena 107 PDEU v primeru, da je Mestna občina Ljubljana Lekarni Ljubljana dodelila sredstva v upravljanje neodplačno ali pod ugodnejšimi pogoji, o opredelitvi takih sredstev kot obstoječe ali nove pomoči in o njihovi opredelitvi kot individualne pomoči ali pomoči v okviru sheme pomoči. To bi Komisiji omogočilo, da bi ob popolnem poznavanju dejstev vodila nadaljnji postopek, da bi po potrebi ocenila združljivost ukrepov, za katere se je izkazalo, da so obstoječa ali nova pomoč, in ki zahtevajo takšno oceno, z notranjim trgom.“(14)
V. Postopek pred Sodiščem in predlogi strank
31. Republika Slovenija je 6. julija 2022 vložila pritožbo zoper izpodbijano sodbo. Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi in, primarno, zavrne tožbo na prvi stopnji; podredno, če stanje postopka ne dovoljuje dokončne odločitve o zadevi, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču in PF naloži plačilo stroškov.
32. Komisija Sodišču predlaga, naj izpodbijano sodbo razveljavi ter, primarno, če stanje postopka dovoljuje odločitev o sporu, zavrne tožbo na prvi stopnji in PF naloži plačilo stroškov; podredno, zadevo vrne v razsojanje Splošnemu sodišču in pridrži odločitev o stroških.
33. PF Sodišču predlaga, naj pritožbo zavrne in Republiki Sloveniji naloži plačilo stroškov.
34. Stranke so na obravnavi 31. januarja 2024 ustno podale stališča in odgovorile na vprašanja Sodišča.
VI. Analiza
35. Republika Slovenija ob podpori Komisije v utemeljitev pritožbe navaja štiri razloge, od katerih se prvi nanaša na napačno uporabo prava pri razlagi in uporabi člena 108(2) in (3) PDEU ter člena 4(2) in (3) Uredbe 2015/1589 in na napake pri razlagi pojma „resne težave“ v zvezi z opredelitvijo državne pomoči, kar zadeva sredstva v upravljanju po letu 1979, drugi na napačno razlago dejstev in napačno uporabo prava v zvezi z obstojem takih resnih težav pri opredelitvi sredstev v upravljanju v letu 1979 kot „obstoječe pomoči“, tretji na kršitev obveznosti obrazložitve, ki jo ima Splošno sodišče, četrti pa na kršitev pravice Komisije do učinkovitega pravnega sredstva in nepristranskega sodišča v smislu člena 47 Listine Evropske unije o temeljnih pravicah.
36. Na zahtevo Sodišča bodo ti sklepni predlogi omejeni na analizo prvih dveh pritožbenih razlogov.
37. Ker se ta pritožbena razloga nanašata na obveznost Komisije, da preizkusi pritožbo v zvezi z obstojem domnevne pomoči ali njeno združljivostjo z notranjim trgom, se mi zdi koristno, da najprej obravnavam obseg obveznosti Komisije, da začne formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU, kot je določen v sodni praksi Sodišča (razdelek A), nato pa analiziram razlogovanje Splošnega sodišča, pri čemer bom obravnaval tudi različne očitke, ki jih je ob podpori Komisije navedla Republika Slovenija v okviru prvega pritožbenega razloga, ki se nanaša na sredstva v upravljanju po letu 1979 (razdelek B), in drugega pritožbenega razloga, ki se nanaša na sredstva v upravljanju v letu 1979 (razdelek C).
A. Obveznost Komisije, da začne formalni postopek preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU
38. Menim, da je na tej točki koristno opozoriti na upoštevna pravila sistema nadzora državnih pomoči, uvedenega s Pogodbo DEU, in obveznosti, ki jih ima Komisija v okviru postopka preverjanja državne pomoči na podlagi člena 108 PDEU.
39. Naj najprej spomnim, da je za presojo združljivosti ukrepov pomoči z notranjim trgom izključno pristojna Komisija.(15) Za uporabo členov 93 in 107 PDEU ima namreč Komisija na podlagi člena 108 PDEU posebno in izključno pristojnost, da odloča o združljivosti državne pomoči z notranjim trgom pri pregledu obstoječe pomoči, odločanju o novi ali spremenjeni pomoči in ukrepanju zaradi neizpolnjevanja njenih sklepov ali zahteve po uradnem obvestilu.(16) Namen te izključne pristojnosti je zlasti zagotoviti učinkovito in enotno uporabo člena 107 PDEU po vsej Uniji ob popolni predvidljivosti in preglednosti.(17)
40. V okviru postopka preverjanja državne pomoči iz člena 108 PDEU je treba razlikovati med fazo predhodne preučitve pomoči iz člena 108(3) PDEU, katere edini cilj je omogočiti Komisiji, da si izoblikuje prvo mnenje o obstoju ali delni oziroma popolni združljivosti pomoči, in fazo preiskave iz člena 108(2) PDEU, katere namen je Komisiji omogočiti, da se v celoti seznani z vsemi podatki zadeve. Glavna razlika med tema dvema fazama je, da v predhodni fazi Komisija pred sprejetjem odločitve ni dolžna pozvati zainteresiranih strank k predložitvi pripomb.(18) Sistem je torej strukturiran tako, da službam Komisije ni treba izvajati postopka, ki bi močno obremenil njihove vire, če opredelitev državnega ukrepa ali ugotavljanje njegove združljivosti z notranjim trgom na prvi pogled ne povzročata težav, s čimer je tudi pojasnjeno, zakaj se sklepi, s katerimi se predhodna faza zaključi, načeloma sprejmejo v dveh mesecih.(19)
41. V zvezi s tem iz besedila člena 4(4) Uredbe 2015/1589 in ustaljene sodne prakse Sodišča izhaja, da če Komisija po prvem preverjanju v okviru postopka iz člena 108(3) PDEU ne more ugotoviti, da zadevni državni ukrep bodisi ni „pomoč“ v smislu člena 107(1) PDEU bodisi – če se opredeli kot pomoč – je združljiv s Pogodbo, ali če s tem postopkom ni mogla premagati vseh težav, ki so nastale s presojo združljivosti obravnavanega ukrepa, mora začeti postopek na podlagi člena 108(2) PDEU, ne da bi „v zvezi s tem imela diskrecijsko pravico“.(20) Postopek iz člena 108(2) PDEU je torej nujen, če ima Komisija resne težave pri presoji obstoja pomoči ali njene združljivosti z notranjim trgom. Povedano drugače, Komisija lahko, da bi v zvezi z neko pomočjo sprejela ugodno odločitev, opravi fazo predhodne preučitve iz člena 108(3) PDEU le, kadar je na podlagi prvega preverjanja prepričana, da je ta pomoč združljiva z notranjim trgom. Če pa se Komisija na podlagi prvega preverjanja prepriča o nasprotnem ali če z njim ne more odpraviti vseh težav, ki so se pokazale pri presoji obstoja pomoči ali združljivosti te pomoči z notranjim trgom, je dolžna zbrati vsa potrebna mnenja in v ta namen začeti postopek iz člena 108(2) PDEU.(21)
42. Iz iste sodne prakse prav tako izhaja, da je pojem „resne težave“ objektiven(22) in da mora dokaz o obstoju takih težav, ki ga je treba iskati tako v okoliščinah sprejetja sklepa, izdanega po predhodnem pregledu, kot tudi v njegovi vsebini, predložiti vlagatelj zahteve za razglasitev ničnosti tega sklepa na podlagi sklenjenega kroga indicev.(23) Nezadostnost ali nepopolnost preučitve Komisije v postopku predhodne preučitve tako kaže na to, da je ta institucija imela resne težave pri presoji združljivosti priglašenega ukrepa z notranjim trgom, zaradi česar bi morala uvesti formalni postopek preiskave.(24)
43. Zato zainteresirana stranka, kadar predlaga razglasitev ničnosti sklepa Komisije o nenasprotovanju državni pomoči, izpodbija predvsem to, da je ta institucija navedeni sklep sprejela, ne da bi začela formalni postopek preiskave, s čimer je kršila procesne pravice tožeče stranke. Da bi bilo ugodeno predlogu te stranke za razglasitev ničnosti, lahko ta navede kateri koli tožbeni razlog, ki kaže na to, da bi presoja informacij in elementov, s katerimi je Komisija razpolagala med fazo predhodne preučitve, morala povzročiti dvome o združljivosti zadevnega ukrepa z notranjim trgom. Vendar uporaba teh trditev ne more povzročiti niti spremembe predmeta tožbe niti spremembe predpostavk dopustnosti. Nasprotno, ravno obstoj dvomov o tej združljivosti je dokaz, ki ga je treba predložiti, da bi se pokazalo, da bi Komisija morala začeti formalni postopek preiskave iz člena 108(2) PDEU in člena 6(1) Uredbe 2015/1589.(25)
44. Iz tega je mogoče sklepati, da je zakonitost sklepa o nenasprotovanju, ki temelji na členu 4(3) Uredbe 2015/1589, odvisna od vprašanja, ali bi presoja informacij in dokazov, s katerimi je Komisija razpolagala med fazo predhodne preučitve priglašenega ukrepa, morala objektivno povzročiti dvome tako glede opredelitve ukrepa kot „pomoči“ kot glede njegove združljivosti z notranjim trgom, ker je treba ob takih dvomih uvesti formalni postopek preiskave, v katerem lahko sodelujejo „zainteresirane stranke“ v smislu člena 1(h) te uredbe.(26)
45. Poleg tega mora sodišče Unije zakonitost sklepa, sprejetega ob koncu postopka predhodne preučitve, kot je ta iz člena 4(2) Uredbe 2015/1589, presojati ne le glede na informacije, ki jih je Komisija imela ob njegovem sprejetju, ampak tudi glede na informacije, ki bi jih „lahko imela na voljo“, kar vključuje informacije, ki so se izkazale za upoštevne in ki bi jih lahko na svojo zahtevo pridobila med upravnim postopkom.(27)
46. Komisija mora namreč v interesu pravilne uporabe pravil na področju državnih pomoči postopek preverjanja zadevnih ukrepov voditi skrbno in nepristransko, da bi tako imela ob sprejetju končnega sklepa o ugotovitvi obstoja pomoči in po potrebi njene nezdružljivosti ali nezakonitosti na voljo najpopolnejše in najzanesljivejše elemente.(28)
47. V zvezi s tem je Sodišče v sodbi Tempus Energy pojasnilo, da čeprav je pri preučitvi obstoja in zakonitosti državne pomoči lahko potrebno, da Komisija glede na okoliščine primera preseže zgolj preučitev dejanskih in pravnih okoliščin, ki so ji bile naznanjene, pa ji ni treba na lastno pobudo in ob neobstoju kakršnega koli indica v tem smislu, poiskati vseh informacij, ki bi bile lahko povezane z zadevo, o kateri odloča, tudi če bi bile takšne informacije javno dostopne.(29) Tako zgolj obstoj potencialno upoštevne informacije, s katero Komisija ni bila seznanjena in ki je glede na informacije, ki jih je dejansko imela, ni bila dolžna preiskati, ne more dokazati obstoja resnih težav, zaradi katerih bi morala ta institucija začeti formalni postopek preiskave.(30)
48. Glede obveznosti obrazložitve, ki jo ima Komisija na podlagi člena 296, drugi odstavek, PDEU, je Sodišče pojasnilo, da kadar gre za sklep o nenasprotovanju ukrepu pomoči, sprejet na podlagi člena 108(3) PDEU, mora tak sklep zajemati le razloge, zaradi katerih je Komisija menila, da ni resnih težav pri presoji združljivosti zadevne pomoči z notranjim trgom, in da je treba tudi kratko razlago tega sklepa z vidika obveznosti obrazložitve, ki je določena v členu 296, drugi odstavek, PDEU, šteti za zadostno, če so v njej vsaj jasno in nedvoumno navedeni razlogi, zaradi katerih je Komisija presodila, da takih težav ni, pri čemer vprašanje utemeljenosti te obrazložitve s to obveznostjo ni povezano.(31)
49. Nazadnje je treba poudariti, da se načela, določena s sodno prakso, navedeno v točkah od 41 do 47 teh sklepnih predlogov, čeprav so bila izoblikovana predvsem v zvezi s sklepi o nenasprotovanju iz člena 4(3) Uredbe 2015/1589, uporabljajo tudi za sklepe, kot je sporni sklep, s katerimi je ugotovljeno, da ukrep „ni pomoč“, iz člena 4(2) te uredbe.(32)
50. Glede na te zahteve je treba preveriti, ali je Splošno sodišče napačno uporabilo pravo, ker je v izpodbijani sodbi ugotovilo, da Komisija po končani predhodni preučitvi na podlagi člena 108(3) PDEU ni odpravila dvomov v zvezi s sredstvi v upravljanju, in sicer je treba ugotoviti, prvič, ali sta Lekarna Ljubljana p. o. in Lekarna Ljubljana po letu 1979 sredstva v upravljanju dejansko pridobili po tržnih pogojih in, posledično, ali je bila s temi sredstvi zagotovljena pomoč (prvi pritožbeni razlog) ter, drugič, ali so sredstva, ki so bila leta 1979 dodeljena v upravljanje Lekarni Ljubljana p. o. in leta 1997 prenesena na Lekarno Ljubljana – če jih je mogoče opredeliti kot državno pomoč – obstoječa ali nova pomoč (drugi pritožbeni razlog).
B. Prvi pritožbeni razlog
1. Trditve strank
51. Republika Slovenija ob podpori Komisije s prvim pritožbenim razlogom, ki se nanaša na točke od 48 do 50 izpodbijane sodbe v zvezi z analizo sredstev v upravljanju, ki sta jih pridobili Lekarna Ljubljana p. o. in Lekarna Ljubljana po letu 1979, Splošnemu sodišču v bistvu očita, da je napačno opredelilo obseg obveznosti, ki jih ima Komisija v fazi predhodnega pregleda iz člena 108(3) PDEU, ker je sprejelo prenizek dokazni prag za ugotovitev obstoja „resnih težav“, ki bi lahko upravičile začetek formalnega postopka preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU.
52. Natančneje, Splošno sodišče naj bi v točki 49 izpodbijane sodbe napačno presodilo, da položaj v zvezi z naravo in statusom sredstev v upravljanju po letu 1979 ni „jasen“. V točki 50 te sodbe naj bi tudi napačno ugotovilo, da Komisija ni odpravila dvomov o tem, ali sta zgoraj navedeni podjetji po letu 1979 vsa svoja sredstva v upravljanju pridobili po tržnih pogojih in ali jima je bila posledično s temi sredstvi zagotovljena državna pomoč.
53. Republika Slovenija se v podporo tem preudarkom, na prvem mestu, opredeli do vseh sedmih dokumentov in elementov, ki jih je predložila PF v postopku predhodne preučitve in ki jih je Splošno sodišče analiziralo v izpodbijani sodbi, pri čemer v bistvu trdi, da nobeden od teh elementov ne more objektivno vzbuditi dvoma o obstoju hipotetične državne pomoči. Ker naj PF ne bi predložila nobenega konkretnega indica ali dokaza, na podlagi katerega bi bilo mogoče objektivno domnevati, da je Mestna občina Ljubljana prenesla sredstva v upravljanje Lekarni Ljubljana neodplačno ali pod pogoji, ugodnejšimi od tržnih, naj bi se namreč Komisija lahko upravičeno zanašala na zagotovila slovenskih organov, da so bila ta sredstva v upravljanju dodeljena pod tržnimi pogoji, in naj ji ne bi bilo treba na lastno pobudo poiskati informacij, ki bi lahko bile glede na okoliščine upoštevne za ugotovitev obstoja hipotetične državne pomoči.
54. Republika Slovenija, na drugem mestu, Splošnemu sodišču očita, da je menilo, kot je razvidno iz točke 48 izpodbijane sodbe, da ni naloga PF, da onkraj vsakega dvoma dokaže, da sredstva v upravljanju Lekarne Ljubljana vključujejo sredstva, ki pomenijo državno pomoč, ampak da mora, nasprotno, Komisija, ko je soočena s položajem „negotovosti“, opraviti temeljitejšo preučitev. Pri tem naj bi Splošno sodišče napačno uporabilo pravni standard „resnih težav“, ker je za dokazovanje obstoja dvoma, ki ga je podala PF, uporabilo neustrezen in očitno prenizek dokazni prag, ne da bi pri tem upoštevalo diskrecijsko pravico, ki jo ima Komisija za začetek formalnega postopka preiskave na podlagi člena 108(3) PDEU. Ta pristop, ki naj bi bil poleg tega v nasprotju s standardom, ki ga je določilo Sodišče v sodbi Tempus Energy, naj bi torej povzročil izničenje vsakršne razlike med predhodno fazo in formalnim postopkom preiskave, zaradi česar naj bi bila Komisija prisiljena zadnjenavedeni postopek začeti vsakič, ko stranka v prvonavedeni fazi izrazi pomisleke glede domnevne državne pomoči, tudi če ta stranka v utemeljitev svojih trditev ni predložila nobenega verodostojnega dokaza.
55. PF trdi, da je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
2. Presoja
56. Kot izhaja iz sodne prakse Sodišča, je zakonitost sklepa, s katerim se po predhodni preučitvi ugotovi, da ukrep ne pomeni pomoči, odvisna od tega, ali bi presoja informacij in elementov, ki jih je Komisija imela na voljo v fazi predhodne preučitve, morala objektivno vzbuditi dvom o taki opredelitvi in biti povod za začetek formalnega postopka preiskave.(33)
57. Za izvedbo takega nadzora zakonitosti in ker je vsebina točk od 48 do 50 izpodbijane sodbe, ki so izrecno navedene v prvem pritožbenem razlogu, odraz analize, opravljene v predhodnih točkah izpodbijane sodbe, se mi zdi koristno spomniti na razlogovanje Splošnega sodišča v točkah od 40 do 50 te sodbe v zvezi s sredstvi v upravljanju, ki sta jih Lekarna Ljubljana p. o. in Lekarna Ljubljana pridobili po letu 1979.(34)
58. V zvezi s tem je Splošno sodišče najprej ugotovilo, da ugotovitev Komisije, da ta sredstva ne pomenijo državne pomoči, temelji na trditvi slovenskih organov, da so bila vsa navedena sredstva pridobljena na zasebnem trgu brez kakršne koli javne podpore. Vendar naj bi se Komisija za utemeljitev te ugotovitve zgolj sklicevala na zagotovila, ki so jih v ta namen dali slovenski organi, čeprav naj v podporo tej trditvi ne bi bili predloženi nobeni konkretni dokazi.(35)
59. Splošno sodišče je nato, da bi ugotovilo, ali je bila s sredstvi v upravljanju po letu 1979 dodeljena državna pomoč, preučilo različne dokumente, ki jih je predložila PF, da bi dokazala obstoj „resnih težav“, s katerimi naj bi se soočala Komisija. Splošno sodišče se je najprej opredelilo do izvlečka iz letnega poročila Lekarne Ljubljana za leto 2012, v katerem sta navedeni dve nepremičnini s posebnim statusom, ki ju je Mestna občina Ljubljana prenesla v upravljanje Lekarne Ljubljana (v nadaljevanju: zadevni nepremičnini), pri čemer pa niso navedeni pogoji tega prenosa.(36) Splošno sodišče je nato, ko je ugotovilo, da Lekarna Ljubljana spada v kategorijo upravičencev iz člena 24 slovenskega Zakona o stvarnem premoženju države in samoupravnih lokalnih skupnostih, v skladu s katerim lahko država in lokalne skupnosti brezplačno zagotavljajo stvarno premoženje javnim subjektom, ki niso javna podjetja, če je to v javnem interesu, v bistvu navedlo, da ni mogoče izključiti, da ta vrsta prenosa stvarnega premoženja spada pod pojem „državna pomoč“.(37) Nazadnje je Splošno sodišče analiziralo različne izvlečke iz javnih bilanc Lekarne Ljubljana in Mestne občine Ljubljana za leto 2010, ki jih je predložila PF. Iz teh izvlečkov naj bi bila razvidna nekatera neskladja med številčnimi podatki mestne občine v zvezi z vrednostjo sredstev, danih v upravljanje Lekarni Ljubljana, in številčnimi podatki iz javnih bilanc zadnjenavedene. V zvezi s tem je Splošno sodišče ugotovilo, da „zgolj na podlagi teh javnih bilanc ni mogoče ugotoviti, kaj od sredstev, dodeljenih v upravljanje Lekarni Ljubljana, so nepremičnine, ki ji jih je neodplačno ali pod ugodnejšimi pogoji zagotovila Mestna občina Ljubljana, nepremičnine, ki jih je Lekarna Ljubljana pridobila po tržnih pogojih, ali finančna oziroma denarna sredstva“, in da „ni naloga [PF], da brez vsakršnega dvoma dokaže, da sredstva v upravljanju Lekarne Ljubljana vključujejo sredstva, ki ustrezajo državni pomoči, temveč mora Komisija, ki se je v zvezi s tem znašla v negotovosti, opraviti temeljitejšo preiskavo“.(38)
60. Ob upoštevanju navedenega je Splošno sodišče v bistvu ugotovilo, da Komisija po končani predhodni preučitvi, opravljeni na podlagi člena 108(3) PDEU, ni odpravila dvomov o tem, ali sta Lekarna Ljubljana p. o. in Lekarna Ljubljana po letu 1979 sredstva v upravljanju pridobili po tržnih pogojih, in zato tudi ne o tem, ali je bila tema subjektoma s temi sredstvi zagotovljena državna pomoč.(39) Po njegovem mnenju Komisija ni izpolnila svojega dokaznega bremena, saj so nekateri elementi, ki jih je PF izpostavila med upravnim postopkom, kot so tisti iz točk 58 in 59 teh sklepnih predlogov, razkrili „nejasnost“ narave in statusa teh sredstev v upravljanju. Splošno sodišče je dodalo, da bi morala Komisija v takšnem položaju opraviti temeljitejšo preiskavo, da bi s širokimi pooblastili, ki jih ima na podlagi Pogodbe DEU in Uredbe 2015/1589, ugotovila, ali sredstva v upravljanju Lekarne Ljubljana vključujejo sredstva, ki ustrezajo državni pomoči. Ne bi naj bilo mogoče šteti, da je bilo dokazno breme v zvezi s tem na strani PF, ki bi morda veliko težje pridobila upoštevne informacije v zvezi s tem od javnih organov, ki so morda dodelili državno pomoč.(40)
61. Različne očitke Republike Slovenije in Komisije je treba obravnavati na podlagi te analize.
62. Na prvem mestu, treba je spomniti, da je v skladu z ustaljeno sodno prakso Sodišča, kadar je Splošno sodišče ugotovilo ali presodilo dejstva, Sodišče pristojno le za to, da na podlagi člena 256 PDEU opravi nadzor nad pravno opredelitvijo teh dejstev in iz njih izpeljanih pravnih posledic. Presoja dejstev, razen v primeru izkrivljanja dokazov, predloženih Splošnemu sodišču, torej ni pravno vprašanje, ki je kot tako predmet nadzora Sodišča v okviru pritožbe.(41) V obravnavanem primeru je treba – ne glede na to, ali je Splošno sodišče v točki 50 izpodbijane sodbe napačno menilo, da Komisija ni odpravila dvomov v zvezi z vprašanjem, ali so sredstva v upravljanju po letu 1979 državna pomoč – očitke, s katerimi se izpodbija vrednost dokazov, ki jih je PF predložila v upravnem postopku in jih je Splošno sodišče preizkusilo v izpodbijani sodbi, zavreči kot nedopustne, ker se z njimi dejansko želi doseči nova presoja navedenih dejanskih okoliščin, kar ni v pristojnosti Sodišča. Poleg tega sta Republika Slovenija in Komisija na obravnavi trdili, da z zatrjevanjem izkrivljanja dokazov ne izpodbijata resničnosti dejstev, ki jih je ugotovilo Splošno sodišče. Zato ni treba preučiti konkretnih dejanskih trditev Republike Slovenije in Komisije v zvezi z različnimi dokazi.
63. Na drugem mestu, Republika Slovenija in Komisija, kot sta potrdili tudi na obravnavi, izpodbijata pravno opredelitev zgoraj navedenih dejstev kot indicev, s katerimi je mogoče dokazati obstoj dvomov glede obstoja zadevnega ukrepa ali njegove združljivosti z notranjim trgom. Ta zatrjevana napačna pravna opredelitev namreč predpostavlja napačno opredelitev praga dokaznega bremena, ki ga ima PF, ko se sklicuje na obstoj „resnih težav“, s katerimi je mogoče upravičiti začetek formalnega postopka preiskave.
64. V zvezi s tem je Splošno sodišče pri določitvi „pravil in načel, ki se uporabljajo“,(42) v točkah 35 in 36 izpodbijane sodbe navedlo pravni standard, ki se uporablja na način, ki je povsem v skladu z ustaljeno sodno prakso, navedeno v točkah od 41 do 47 teh sklepnih predlogov. Natančneje, Splošno sodišče je v točki 35 izpodbijane sodbe pravilno opozorilo, da „mora Komisija pri presoji ukrepov pomoči glede na člen 107 PDEU, da bi ugotovila, ali so združljivi z notranjim trgom, začeti [formalni postopek preiskave], če po fazi predhodne preučitve ne more ovreči vseh težav, zaradi katerih ni mogoče skleniti, da so ti ukrepi združljivi z notranjim trgom“, in da „[morajo] enaka načela veljati tudi, kadar Komisija še vedno dvomi o opredelitvi ukrepa, ki ga presoja, kot pomoči v smislu člena 107(1) PDEU“. Podobno je Splošno sodišče v točki 36 izpodbijane sodbe ugotovilo, da „mora Komisija, kadar preučuje ukrep na podlagi členov 107 in 108 PDEU ter se po končani predhodni preučitvi […] sooča z nerešljivimi težavami ali dvomi, z drugimi besedami, z resnimi težavami, bodisi glede opredelitve tega ukrepa kot državne pomoči bodisi glede njegove opredelitve kot obstoječe ali nove pomoči bodisi glede njegove združljivosti z notranjim trgom, če meni, da je ta ukrep nova pomoč, začeti postopek iz člena 108(2) PDEU“.
65. Iz tega izhaja, da Splošnemu sodišču ni mogoče očitati, da je uporabilo očitno prenizek prag glede dokaznih zahtev, ki jih je treba izpolniti, da nastane obveznost začetka formalnega postopka preiskave.
66. Na tretjem mestu, čeprav se zdi, da je dokazni prag pravilno opredeljen, se ob tveganju, da bo treba znova presoditi dejstva, postavlja vprašanje, ali je Splošno sodišče ta prag domnevno napačno uporabilo, zlasti glede na točke 48, 49 in 50 izpodbijane sodbe, ki so izrecno navedene v pritožbi. Naj spomnim, da je Splošno sodišče v točki 49 izpodbijane sodbe ugotovilo, da je „v [spornem] sklepu v zvezi s sredstvi v upravljanju […] po letu 1979 navedena le trditev slovenskih organov, da sta navedena subjekta vsa ta sredstva pridobila pod tržnimi pogoji, dokazi, ki jih je pritožnica predložila v upravnem postopku […], pa kažejo na premalo jasen položaj narave in statusa sredstev v upravljanju Lekarne Ljubljana“ (moj poudarek). Komisija trdi, da bi morala biti takšna trditev slovenskih organov ob upoštevanju obveznosti lojalnega sodelovanja držav članic dovolj za odpravo kakršne koli negotovosti glede obstoja hipotetične državne pomoči.
67. Vendar, prvič, čeprav drži, da morajo države članice v skladu s členom 4(3) PEU sodelovati s Komisijo in ji zagotoviti vse potrebne informacije, da lahko ta izpolni svojo nalogo iz Uredbe 2015/1589(43), to samo po sebi ne izključuje obstoja „resnih težav“ ali „dvomov“, s katerimi bi se Komisija lahko soočala po končani predhodni preučitvi. To, da bi bilo „dvome“ mogoče samodejno odpraviti zgolj na podlagi trditev nacionalnih organov, bi bilo namreč v nasprotju s samim namenom pritožbenega postopka pred Komisijo in njegovo učinkovitostjo. Če bi bilo dvome glede obstoja ali združljivosti ukrepa pomoči mogoče tako preprosto odpraviti zgolj na podlagi trditev nacionalnih organov, ne bi bilo razloga za obstoj predhodnega postopka iz člena 108(2) PDEU, ogrožena pa bi bila lahko tudi mehanizem nadzora državnih pomoči in vloga, ki je zaupana Komisiji. Država članica bi tako postopek, začet na podlagi člena 108 PDEU, lahko končala že s tem, da bi trditve pritožnikov zavrnila, ne da bi jih podkrepila z dokazi. Poleg tega je Splošno sodišče v obravnavani zadevi, kot je razvidno iz točk od 58 do 60 teh sklepnih predlogov, „nezadostna jasnost“ narave in statusa sredstev v upravljanju ugotovilo šele po temeljiti analizi različnih elementov, ki jih je PF predstavila med upravnim postopkom.
68. Drugič, menim, da je Splošno sodišče v točki 49 izpodbijane sodbe pravilno ugotovilo, da ker Komisija „sama ni pojasnila vprašanja na podlagi dokumentov, [PF] ne more očitati, da ji jih ni predložila“, in da „je lahko za pritožnika res veliko težje pridobiti ustrezne informacije […] od javnih organov, ki so morda dodelili državno pomoč, kot pa za Komisijo, ki ima za to široka pooblastila neposredno na podlagi Pogodbe DEU, pa tudi Uredbe 2015/1589“. Na eni strani imajo namreč pritožniki na splošno omejen dostop do upoštevnih informacij, tako javnih kot zasebnih, zaradi česar Komisiji ne morejo zagotoviti podrobnih informacij, da bi ta lahko sprejela odločitev na podlagi dovolj popolnih in zanesljivih dokazov. Te težave z dostopom do dokazov so v zadevi, kot je obravnavana, katere začetki segajo v sedemdeseta leta prejšnjega stoletja in ki jo zaznamujeta prehod iz planskega v tržno gospodarstvo ter konkurenca med javnimi in zasebnimi lekarnami (kar PF še dodatno otežuje dostop do upoštevnih informacij v zvezi z Lekarno Ljubljana), še toliko večje. Na drugi strani pa je treba poudariti, da ima Komisija širok nabor pooblastil, na podlagi katerih lahko zahteva dodatne informacije od držav članic, ki so praviloma v boljšem položaju, da po potrebi odpravijo dvome, kot pritožniki.(44) Poleg tega mora Komisija skrbno in nepristransko voditi predhodno fazo preučitve, tako da ima ob sprejetju končnega sklepa o ugotovitvi obstoja in združljivosti ali zakonitosti pomoči na voljo najpopolnejše in najzanesljivejše podatke.(45) V tem smislu se mi ne zdi pretirano ali nerazumno meniti, da mora v takem primeru začeti formalni postopek preiskave, saj bi ji začetek kontradiktorne preiskave omogočil, da bi bila pred sprejetjem odločitve bolje informirana.
69. Tretjič in – ker mora to presojo opraviti Splošno sodišče – podredno, menim, da je, ker je obstoj težav, ki morajo „objektivno“ vzbuditi dvom glede opredelitve nekega ukrepa kot „pomoči“, povod za nastanek obveznosti uvedbe formalnega postopka preiskave, treba na eni strani ugotoviti, da posebna ureditev, kot je slovenska, ki omogoča konkurenco med javnimi in zasebnimi lekarnami, sama po sebi in „objektivno“ vzbuja očitne pomisleke glede svoje združljivosti s pravili o državni pomoči. Na drugi strani pa okoliščina, da ne gre za prenos sredstev, temveč, kot trdi Republika Slovenija, za prenos „sredstev“ Mestne občine Ljubljana „v upravljanje“, prav tako „objektivno“ sama po sebi ne izključuje možnosti prenosa prednosti, ki pomeni državno pomoč, kar bi bilo treba dodatno preučiti.
70. Glede na navedeno menim, da je treba prvi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
C. Drugi pritožbeni razlog
1. Trditve strank
71. Republika Slovenija z drugim pritožbenim razlogom, ki se nanaša na točke od 51 do 55 izpodbijane sodbe in zadeva dodelitev sredstev v upravljanje v letu 1979, Splošnem sodišču v bistvu očita, da je ugotovilo, da se je Komisija soočala z „resnimi težavami“ pri vprašanju, ali navedeni ukrep – če ga je mogoče šteti za državno pomoč – pomeni „obstoječo“ pomoč v smislu člena 1(b) Uredbe 2015/1589 ali pa je bil medtem „spremenjen“ v smislu člena 4(1) Uredbe št. 794/2004, zaradi česar ga je treba opredeliti kot „novo pomoč“ v smislu člena 1(c) Uredbe 2015/1589.
72. Po mnenju Republike Slovenije je namreč Splošno sodišče v točkah 55 in 56 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da v zvezi s tem ukrepom obstajajo resne težave, čeprav iz točke 39 obrazložitve spornega sklepa izhaja, da je Komisija jasno odločila, da bi ukrep dodelitve sredstev v upravljanje Lekarni Ljubljana p. o. v letu 1979 ob njeni ustanovitvi, „če bi lahko pomenil državno pomoč, lahko bil kvečjemu obstoječa pomoč“.
73. Splošno sodišče naj bi v točki 54 izpodbijane sodbe prav tako napačno ugotovilo, da je „izhodiščni“ položaj, to je položaj na dan 10. decembra 1994,(46) negotov, ker sporni sklep ne vsebuje nobenih informacij, na podlagi katerih bi bilo mogoče pojasniti, ali so na ta dan zasebne lekarne že pridobile občinske koncesije oziroma ali je imela Lekarna Ljubljana p. o. še vedno monopol na področju svoje dejavnosti.(47)
74. Poleg tega naj bi Splošno sodišče v točkah od 51 do 54 izpodbijane sodbe napačno menilo, da sta Lekarna Ljubljana in Lekarna Ljubljana p. o. delovali v različnih pogojih, čeprav naj bi glede na pravne in zakonodajne spremembe, ki so se zgodile pred 10. decembrom 1994, zadnjenavedena v resnici delovala v enakih pogojih kot njena naslednica.(48)
75. Nazadnje, Republika Slovenija si v tem okviru prizadeva ovreči različne ugovore, ki jih je v upravnem postopku navedla PF, zlasti tiste, ki se nanašajo, prvič, na to, da Komisija ni odpravila dvomov glede tega, ali je bil zadevni ukrep spremenjen po 1. maju 2004, to je datumu pristopa Republike Slovenije k Evropski uniji, in drugič, na to, da Komisija ni preverila združljivosti tega ukrepa z notranjim trgom. V zvezi s prvim od teh očitkov v bistvu trdi, da ta očitek PF ni utemeljen, ker je Splošno sodišče v točki 54 izpodbijane sodbe napačno ugotovilo, da se Lekarna Ljubljana bistveno razlikuje od subjekta, ki ga je nasledila leta 1997. V zvezi z drugim očitkom Republika Slovenija meni, da pravno ni pomemben, ker se združljivost ukrepa pomoči v skladu s členom 108(1) PDEU lahko zahteva le za sheme pomoči, medtem ko gre v obravnavani zadevi za individualno pomoč. Splošno sodišče pa naj bi to pravno trditev sprejelo, saj naj ne bi navedlo nobenih razlogov za njeno zavrnitev.
76. Glede na navedeno Republika Slovenija ugotavlja, da Komisiji nikakor ni bilo treba začeti formalnega postopka preiskave na podlagi člena 108(2) PDEU. Glede na podatke, ki jih je imela na voljo v fazi predhodnega pregleda, naj namreč ne bi imela nobene materialne ali pravne podlage za ugotovitev obstoja „resnih težav“. Poleg tega naj bi bil ta sklep v nasprotju s trditvami Splošnega sodišča v izpodbijani sodbi zadostno obrazložen.
77. PF predlaga, naj se ta pritožbeni razlog zavrne kot neutemeljen.
2. Presoja
78. Glede na tehnično in posebno naravo različnih očitkov, ki jih je Republika Slovenija navedla v drugem pritožbenem razlogu, je za njihovo preučitev treba spomniti na razlogovanje Splošnega sodišča iz točk od 51 do 55 izpodbijane sodbe.
79. Najprej je treba spomniti, da se v okviru sistema nadzora državnih pomoči postopek razlikuje glede na to, ali gre za obstoječe ali nove pomoči. Medtem ko se lahko obstoječe pomoči v skladu s členom 108(1) PDEU zakonito izvajajo, dokler Komisija ne ugotovi njihove nezdružljivosti, člen 108(3) PDEU določa, da je treba načrte za uvedbo novih pomoči ali spremembo obstoječih pomoči pravočasno priglasiti Komisiji in jih ni mogoče izvajati, dokler postopek ni končan z dokončno odločbo. Za nove pomoči, za katere velja obveznost priglasitve, je treba šteti ukrepe, sprejete po začetku veljavnosti Pogodbe DEU, katerih namen je vzpostavitev ali sprememba pomoči, pri čemer se lahko te spremembe nanašajo bodisi na obstoječe pomoči bodisi na prvotne načrte, ki so bili priglašeni Komisiji.(49)
80. V zvezi s tem je pojem „nova pomoč“ v členu 1(c) Uredbe 2015/1589 opredeljen kot „vs[a] pomoč, to je sheme pomoči ali individualn[a] pomoč, ki ni veljavna [obstoječa] pomoč, vključno s spremembami veljavne [obstoječe] pomoči“. V zvezi s tem člen 4(1), prvi stavek, Uredbe št. 794/2004 določa, da „sprememba obstoječe pomoči pomeni katero koli spremembo, razen preoblikovanja povsem formalne ali upravne narave, ki ne more vplivati na ocenjevanje združljivosti ukrepa pomoči [z notranjim] trgom“. Sodišče je razsodilo, da spremembe ni mogoče opredeliti kot „povsem formalne ali upravne“ v smislu te določbe, če lahko vpliva na oceno združljivosti ukrepa pomoči z notranjim trgom.(50)
81. V zvezi s tem je izhodišče analize Splošnega sodišča sporni sklep. Tako je v točki 52 izpodbijane sodbe opozorilo, da je Komisija, da bi pojasnila, da sredstva, ki so bila leta 1979 dodeljena v upravljanje in leta 1997 prenesena na Lekarno Ljubljana – če jih je mogoče šteti za državno pomoč – pomenijo obstoječo pomoč, v točki 39 obrazložitve spornega sklepa zgolj navedla, da je bilo nasledstvo med Lekarno Ljubljana p. o. in Lekarno Ljubljana leta 1997 zgolj upravne narave ter da se pravni okvir ter uporaba in pogoji uporabe teh sredstev od takrat niso spremenili, tako da obstoječa pomoč, ki je veljala v letu 1997, ni bila spremenjena in je ostala obstoječa pomoč.
82. Splošno sodišče je v točki 53 izpodbijane sodbe ugotovilo, da se je v skladu z določbami iz točke 3(1)(a) Priloge IV k Aktu o pristopu individualna pomoč, ki se je v Sloveniji začela izvajati pred 10. decembrom 1994 in se je uporabljala tudi po datumu pristopa te države članice, to je 1. maju 2004, ob pristopu štela za obstoječo pomoč. V obravnavani zadevi je torej Splošno sodišče menilo, da je bilo treba pomoč, ki se je v Sloveniji začela izvajati pred 10. decembrom 1994, 1. maja 2004 šteti za obstoječo pomoč, če med tema dvema datumoma ni bila spremenjena, sicer pa jo je treba od zadnjenavedenega datuma dalje šteti za „novo pomoč“. Poleg tega bi vsaka sprememba te pomoči po 1. maju 2004 prav tako povzročila, da ta pomoč postane nova pomoč. Da bi torej sredstva, ki so bila leta 1979 dodeljena v upravljanje Lekarni Ljubljana p. o. in nato leta 1997 prenesena na Lekarno Ljubljana, pomenila „obstoječo pomoč“, se ta domnevna pomoč med 10. decembrom 1994 in dnem sprejetja spornega sklepa nikakor ne bi smela spremeniti. Ta analitični okvir, ki sicer ni sporen, je pravno utemeljen.
83. V tem okviru je torej Splošno sodišče v točkah 54 in 55 izpodbijane sodbe upravičeno preverilo, ali je z različnimi elementi, ki jih je navedla PF, mogoče dokazati „spremembo“ narave „obstoječe pomoči“, do katere je prišlo po 10. decembru 1994 in zaradi katere se je ta pomoč spremenila v „novo pomoč“.
84. V zvezi s tem je Splošno sodišče najprej ugotovilo, da je bil 10. decembra 1994 regulativni okvir „negotov“, ker v spornem sklepu ni informacij, iz katerih bi bilo razvidno, ali so zasebne lekarne na ta dan že pridobile občinske koncesije oziroma ali je Lekarna Ljubljana p. o. še vedno imela monopol na svojem področju dejavnosti. Nato je Splošno sodišče na podlagi nespornih navedb PF ugotovilo, da je bil trg v letu 1997, ko je Lekarna Ljubljana nasledila Lekarno Ljubljana p. o., konkurenčen in da je to za novi subjekt pomenilo bistvene spremembe, kot so možnost pridobivanja premoženja, doseganje pridobitnega namena, vsaj od leta 2007 dalje, in širitev dejavnosti zunaj območja Mestne občine Ljubljana. Ker temeljitejšega preizkusa spremembe pravnega in gospodarskega okvira zadevne dejavnosti, ki bi ga morala Komisija opraviti na lastno pobudo v okviru svojih obveznosti nadzora, ni bilo, je Splošno sodišče ugotovilo, da ti dejavniki „preprečujejo, da bi lahko z gotovostjo trdili, da morebitna pomoč, ki se obravnava, od 10. decembra 1994 dalje ni bila spremenjena“. Trditev Komisije, da je bilo nasledstvo, do katerega je prišlo v letu 1997, zgolj upravne narave ter da se pravni okvir in pogoji uporabe zadevnih sredstev niso spremenili, to je trditev, „ki je bila v tem pogledu vsaj nezadostno utemeljena“, te ugotovitve ni omajala. Tako je Splošno sodišče v točki 55 izpodbijane sodbe ugotovilo, da Komisija ni odpravila dvomov glede tega, ali zadevna sredstva, kolikor jih je mogoče opredeliti kot „državno pomoč“, pomenijo obstoječo ali novo pomoč.
85. Na podlagi te analize ugotavljam, prvič, da je treba trditve, ki jih je Republika Slovenija navedla v drugem pritožbenem razlogu in s katerimi se dejansko izpodbija dejanska presoja Splošnega sodišča, iz enakih razlogov, kot so navedeni v točki 62 teh sklepnih predlogov, zavreči kot nedopustne.
86. Drugič, tako kot v zvezi s prvim pritožbenim razlogom ugotavljam, da ni bila ugotovljena nobena napaka pri opredelitvi pravnega standarda za dokazovanje obstoja resnih težav in da so uvodne ugotovitve Splošnega sodišča iz točk 35 in 36 izpodbijane sodbe, ki so obravnavane v točki 64 teh sklepnih predlogov, veljavne in pomembne tudi za analizo drugega pritožbenega razloga. Poleg tega se je Splošno sodišče na isti točki sklicevalo v točki 54 izpodbijane sodbe, ko je razsodilo, da je treba podrobneje preučiti spremembo pravnega in gospodarskega okvira zadevne dejavnosti.
87. Tretjič, glede bolj omejenih očitkov v zvezi s pravno opredelitvijo dejstev, se mi zdi ob tveganju, da bo treba izvesti novo presojo, glede na naravo in pomen negotovosti v zvezi s pravnim in gospodarskim okvirom, ki jih je Splošno sodišče ugotovilo v točki 54 izpodbijane sodbe, razumno ugotoviti, da bi te negotovosti objektivno morale vzbuditi dvom glede opredelitve zadevne pomoči kot obstoječe pomoči, in sprožiti začetek formalnega postopka preiskave. Glede na sodno prakso, navedeno v točki 80 teh sklepnih predlogov, so se namreč te negotovosti nanašale na elemente, ki lahko „vplivajo na presojo združljivosti ukrepa z notranjim trgom“.
88. Zato menim, da je treba tudi drugi pritožbeni razlog zavrniti kot neutemeljen.
VII. Predlog
89. Na podlagi navedenega in ker se ti sklepni predlogi nanašajo le na prva dva pritožbena razloga, Sodišču predlagam, naj ta pritožbena razloga zavrne kot neutemeljena.