Неокончателна редакция
ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 18 април 2024 година(1)
Дело C‑119/23
Virgilijus Valančius
срещу
Lietuvos Respublikos Vyriausybė,
при участието на:
Lietuvos Respublikos Seimo kanceliarija,
Lietuvos Respublikos Prezidento kanceliarija,
Saulius Lukas Kalėda
(Преюдициално запитване, отправено от Vilniaus apygardos administracinis teismas (Окръжен административен съд Вилнюс, Литва)
„Преюдициално запитване — Национална процедура за избор на кандидат за назначаване на длъжност съдия в Общия съд на Европейския съюз — Член 19, параграф 2 ДЕС — Член 254 ДФЕС — Изискване независимостта на кандидата да е извън съмнение — Независимост на съдебната власт — Група от независими експерти — Критерии за подбор — Списък с класиране на кандидатите“
I. Въведение
1. Назначаването на съдиите в Общия съд е уредено в член 19, параграф 2 ДЕС и член 254 ДФЕС. Тези сравнително кратки и формулирани по сходен начин разпоредби предвиждат по-специално, че съдиите се „назначават по общо съгласие от правителствата на държавите членки […] след консултация с комитета, предвиден в член 255“, и „се избират измежду лица, които представят всички гаранции за независимост и притежават необходимата правоспособност за заемане на висши съдебни длъжности“.
2. Прилагат ли се залегналите в тези разпоредби принципи към националните процедури за избор на кандидатите, които правителствата на държавите членки предлагат за длъжността съдия в Общия съд? Ако да, налага ли изискването за независимост, предвидено в тези разпоредби, някои особени задължения за държавите членки относно начина, по който те трябва да организират и провеждат такива процедури? По-конкретно, допуска ли правото на Съюза държава членка, създала група от независими експерти, която да извърши оценка на кандидатите и да състави списък с класиране на лицата, които отговарят на изискванията за професионална компетентност и независимост, да избере кандидат от този списък, различен от класирания на първо място?
3. Това по същество са основните въпроси, предмет на настоящото производство.
II. Правна уредба
А. Правото на Съюза
4. Съгласно член 1 от Решение 2010/124/ЕС на Съвета от 25 февруари 2010 година относно правилата за функциониране на комитета, предвиден в член 255 от Договора за функционирането на Европейския съюз(2) (наричан по-нататък „Комитетът по член 255“), тези правила са посочени в приложението към това решение. Точки 6—8 от правилата гласят следното:
„6. Сезиране на комитета и искане на допълнителна информация
Когато правителството на държава членка предложи даден кандидат, генералният секретариат на Съвета предава това предложение на председателя на комитета.
Комитетът може да поиска от правителството, направило предложението, да му предаде допълнителна информация или други елементи, които смята за необходими за обсъжданията си.
7. Изслушване
Комитетът изслушва кандидата под формата на закрито изслушване освен в случаите, когато става въпрос за предложение, чиято цел е подновяването на мандата на съдия или генерален адвокат.
8. Обосновка и представяне на становището
Комитетът дава становището си с обосновка. В обосновката са посочени основните мотиви, върху които се основава становището на комитета.
Становището на комитета се предава на представителите на правителствата на държавите членки. […]“.
Б. Националното право
5. Член 52, параграф 3 от Lietuvos Respublikos Vyriausybės įstatymas (Закон за Министерския съвет на Република Литва) от 19 май 1994 г.(3) предвижда:
„Министерският съвет предлага кандидати за назначаване като съдии в Съда на Европейския съюз и в Общия съд на Европейския съюз [(наричан по-нататък „Общият съд“)] след одобрение от президента на Република Литва и консултиране с парламента на Литва в съответствие с процедурата, предвидена в Lietuvos Respublikos Seimo statutas [(Статута на парламента на Република Литва)]“.
6. Точки 2—4, 13, 15, 19, 21 и 22 от Pretendento į Europos Sąjungos bendrojo teismo teisėjus atrankos tvarkos aprašas (Правилник за процедурата за избор на кандидати за длъжността съдия в [Общия съд])“, в редакцията му, приложима към спора в главното производство, приета със Заповед № 1R-65 от 9 март 2021 г. на министъра на правосъдието на Република Литва, гласят:
„2. Работната група за избор [(наричана по-нататък „работната група“)] се създава с разпореждане на министър-председателя на Република Литва. Тя се състои от седем лица. Работната група включва министъра на правосъдието на Република Литва (ръководител на работната група) и представител на парламента на Република Литва, представител на президента на Републиката, представител на Съдебния съвет, представител на Юридическия факултет на Университета „Миколас Ромерис“, представител на Юридическия факултет на Вилнюския университет и представител на Юридическия факултет на Университета „Витаутас Велики“. За секретар на работната група се назначава служител на Министерството на правосъдието на Република Литва.
3. Работната група, като отчита шестте критерия за подбор на кандидати за длъжността съдия в [Общия съд], установени в Договорите, на които се основава Европейският съюз, и подробно описани в Шестия доклад за дейността на [Комитета по член 255], […] информира обществеността за откриването на процедурата за избор с обявление на уебсайта на Министерството на правосъдието, с което кани лицата, отговарящи на упоменатите критерии за подбор, да подадат кандидатура за участие в процедурата за избор. […]
4. Работната група определя срок от най-малко 10 работни дни, в който кандидатите да подадат в Министерството на правосъдието кандидатурата си за участие в процедурата за избор. […]
[…]
13. Процедурата за избор включва преценка дали кандидатите отговарят на критериите, посочени в точка 3 от Правилника, въз основа на представените от кандидатите документи и на събеседване за подбор. […]
15. На етапа на подбор кандидатите се оценяват въз основа на шестте критерия, посочени в точка 3 от Правилника: правоспособност, професионален опит, годност за упражняване на функциите на съдия, езикови умения, умения за работа в екип в международна среда, в която са представени множество правни традиции, и гаранции за независимост, безпристрастност, честност и почтеност.
[…]
19. В края на процедурата за избор всеки член на работната група присъжда на кандидата оценка между 1 и 10 точки. Най-ниската оценка е 1 точка, а най-високата — 10 точки. Индивидуалните оценки, дадени от членовете на работната група, се сумират. Съставя се списък с класирането въз основа на получените резултати. Списъкът трябва да включва всички кандидати, за които работната група счита, че отговарят на критериите за подбор като съдия в [Общия съд], независимо от броя на получените точки.
[…]
21. В края на процедурата за избор ръководителят на работната група представя на литовското правителство проект на акт за определянето на класирания на първо място кандидат с оглед на назначаването му като съдия в [Общия съд], като прилага протокола от заседанието на работната група, съдържащ приложение (изготвен от работната група списък с класирането, в който се посочва броят точки, получени от кандидатите) и автобиографията на класирания на първо място кандидат.
22. Това е препоръка относно класирания на първо място кандидат за длъжността съдия в [Общия съд], отправена до правителството, което в съответствие с точка 52, параграф 3 Закона за Министерския съвет предлага кандидат за длъжността съдия в [Общия съд]“.
III. Фактите, главното производство и преюдициалните въпроси
А. Разглежданата процедура за избор
7. Г‑н Virgilijus Valančius, жалбоподател в главното производство (наричан по-нататък „жалбоподателят“), е назначен на длъжността съдия в Общия съд, считано от 13 април 2016 г., след като е предложен от литовското правителство. Мандатът на жалбоподателя е изтекъл на 31 август 2019 г., но той продължава да заема длъжност съдия в Общия съд и след тази дата в съответствие с член 5 от Статута на Съда на Европейския съюз (наричан по-нататък „Статутът“)(4).
8. С решение от 31 юли 2019 г. литовското правителство иска от президента на Република Литва и от литовския парламент да дадат съгласие за кандидатурата на г‑н Valančius за нов мандат. След неуспеха на тази номинация поради невъзможността да се постигне консенсус между съответните три национални институции, през март 2021 г. е публикувана покана за представяне на кандидатури за определянето на кандидат за длъжността съдия в Общия съд. Същевременно с разпореждане на министър-председателя е създадена работна група и със заповед на министъра на правосъдието са одобрени правилата, по които да бъде проведена процедурата за избор.
9. На 10 май 2021 г. работната група оценява потенциалните кандидати, като одобрява списък с осем души, за които е установено, че отговарят на критериите за подбор за съдия, подредени в низходящ ред съобразно получения от тях резултат (наричан по-нататък „списъкът с допуснатите кандидати“). Жалбоподателят е посочен като най-подходящия кандидат в списъка с допуснатите кандидати.
10. На 11 май 2021 г. Министерството на правосъдието предлага кандидатурата на жалбоподателя на литовското правителство.
11. На 6 април 2022 г. литовското правителство предлага на президента на Република Литва и литовския парламент да одобрят кандидатурата на лицето, класирано на второ място в списъка с допуснатите кандидати. С решение от 4 май 2022 г. литовското правителство, като отчита одобрението на президента на Република Литва и на литовския парламент, предлага този кандидат за длъжността съдия в Общия съд („първото решение за избор“).
12. На 5 юли 2022 г. Комитетът по член 255 дава становище, което е неблагоприятно за този кандидат.
13. На 14 септември 2022 г. правителството на Република Литва иска от президента на Република Литва и от парламента да одобрят предложението за кандидатурата на класирания на трето място кандидат в списъка с допуснатите кандидати за длъжността съдия в Общия съд — г‑н Saulius Lukas Kalėda. След като получава одобрението на двете институции, литовското правителство решава да предложи това лице като кандидат (наричано по-нататък „второто решение за избор“)(5).
14. След положително становище на Комитета по член 255, на 15 септември 2023 г. г‑н Kalėda е назначен за съдия в Общия съд от представителите на правителствата на държавите членки и полага клетва на заседанието на Общия съд от 27 септември 2023 г., на която дата приключва мандатът на жалбоподателя като съдия в Общия съд.
Б. Главното производство и производството пред Съда
15. На 18 май 2022 г. жалбоподателят подава жалба за отмяна на първото решение за избор пред Vilniaus apygardos administracinis teismas (Окръжен административен съд Вилнюс, Литва), като иска по-специално да се разпореди на литовското правителство да възобнови процедурите за обсъждане и предлагане на кандидати за длъжността съдия в Общия съд в съответствие със законоустановената процедура и да подложи на обсъждане и предлагане кандидата, класиран на първо място от работната група. В този контекст жалбоподателят изтъква, че проведената национална процедура за избор на кандидат за длъжността съдия в Общия съд (наричана по-нататък „разглежданата национална процедура“) нарушава принципите, произтичащи от член 19, параграф 2, трета алинея ДЕС и член 254, втора алинея ДФЕС. Впоследствие жалбоподателят включва в обхвата на жалбата си и второто решение за избор(6).
16. Тъй като има съмнения за правилното тълкуване на горепосочените разпоредби от правото на Съюза, Vilniaus apygardos administracinis teismas (Окръжен административен съд Вилнюс) решава да спре производството и да отправи до Съда следните преюдициални въпроси:
„(1) Изисква ли член 254 [ДФЕС] във връзка с член 19, параграф 2 [ДЕС], който предвижда, че членовете на [Общия съд] се избират измежду лица, „които представят всички гаранции за независимост и притежават необходимата правоспособност за заемане на висши съдебни длъжности“, кандидатът за назначаване в [Общия съд] да бъде избран в държава — членка на Съюза изключително въз основа на професионалните способности?
(2) Съвместима ли е национална практика като разглежданата по настоящото дело — при която, за да се гарантира прозрачността на избора на конкретен кандидат, правителството на държава членка, което отговаря за предлагането на кандидат за назначаване на длъжността съдия в [Общия съд], създава група от независими експерти за оценка на кандидатите, която след събеседване с всички кандидати изготвя списък с класиране на кандидатите въз основа на предварително определени ясни и обективни критерии за подбор и в съответствие с предварително обявените условия предлага на правителството кандидата, който е класиран на първо място въз основа на професионалните му способности и компетентност, но правителството предлага за назначаване за съдия на Европейския съюз кандидат, различен от кандидата, класиран на първо място — с изискването независимостта на съдията да е извън съмнение и с другите изисквания за заемане на съдебна длъжност, предвидени в член 254 [ДФЕС] във връзка с член 19, параграф 2 [ДЕС], като се има предвид, че съдия, който може да е назначен незаконосъобразно, би могъл да повлияе на решенията на [Общия съд]?“.
17. С решение на председателя на Съда от 26 септември 2023 г. до запитващата юрисдикция е отправено искане за информация, като от нея се иска да уточни дали фактът, че г‑н Kalėda е назначен за съдия в Общия съд с решение на представителите на правителствата на държавите членки от 15 септември 2023 г., е от значение за предмета на спора в главното производство, и ако да, дали тази юрисдикция поддържа преюдициалното си запитване. С писмо от 10 октомври 2023 г. тази юрисдикция посочва, че това назначение не е от значение за предмета на спора в главното производство и че поддържа преюдициалното си запитване.
18. В настоящото производство писмени становища представят жалбоподателят, чешкото, литовското, унгарското, нидерландското, полското и шведското правителство, както и Европейската комисия. Жалбоподателят, чешкото правителство, Ирландия, литовското и полското правителство, както и Комисията представят и устни становища в съдебното заседание, проведено на 16 януари 2024 г.
IV. Анализ
19. С двата си въпроса, които могат да се разгледат заедно, запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 19, параграф 2 ДЕС и член 254 ДФЕС не допускат национална правна уредба или практика, по силата на която правителството на държава членка, създало група от независими експерти със задача да извърши оценка на кандидатите, които да бъдат предложени за длъжността съдия в Общия съд, и да изготви списък с класиране на кандидатите, които отговарят на изискванията за професионална компетентност и независимост, предвидени в Договорите на Съюза, може да избере кандидат от този списък, различен от класирания на първо място.
20. Преди разглеждането на този въпрос по същество, е необходимо да се изследват някои предварителни процесуални въпроси.
А. Процесуални въпроси: компетентност на Съда, допустимост на преюдициалното запитване и необходимост от отговор
21. Някои от представилите становища правителства на държавите членки изтъкват редица доводи, с които оспорват компетентността на Съда и/или допустимостта на преюдициалното запитване, и/или необходимостта Съдът да отговори на поставените от запитващата юрисдикция въпроси. Макар в известна степен тези страни да обединяват доводите си по тези три въпроса, все пак ще ги разгледам поотделно.
1. Компетентност
22. От една страна, някои правителства считат, че Съдът няма компетентност да отговори на поставените въпроси. Според тях, след като процедурата, по която правителството предлага кандидат, се урежда само от националното право, разпоредбите от правото на Съюза, чието тълкуване се иска, не са приложими в главното производство. Някои правителства подчертават и сложността на процедурата по назначаване на длъжността съдия в Общия съд, която приключва с приемането на решение, взето по общо съгласие от представителите на правителствата на държавите членки, което не подлежи на контрол за законосъобразност от Съда. Според тях а fortiori Съдът не можел да има компетентност да се произнесе по законосъобразността на националния етап на това сложно производство.
23. В тази насока в самото начало ще отбележа, че преюдициалните въпроси се отнасят до обхвата на член 19, параграф 2 ДЕС и член 254 ДФЕС — проблем, който изисква тълкуване на тези разпоредби от първичното право на Съюза и като такъв изцяло е от компетентността на Съда съгласно член 267 ДФЕС(7).
24. Освен това припомням, че съгласно постоянната съдебна практика, макар организацията на правораздаването в държавите членки да е от тяхната компетентност, това не променя факта, че при упражняването ѝ държавите членки са длъжни да спазват задълженията, които произтичат за тях от правото на Съюза. Такъв може да бъде по-специално случаят с националните норми относно приемането на решения за назначаване на съдии и евентуално нормите относно съдебния контрол върху тези процедури по назначаване(8). Струва ми се, че такъв принцип трябва a fortiori да се прилага по отношение на националните норми за приемане на решения, предназначени да бъдат — както ще обясня по-нататък — част от процеса по назначаване на членове на Съда на Европейския съюз.
25. Освен това не съм убеден, че може да се направи аналогия между настоящото дело и делата, по които Съдът е постановил, че по силата на член 263 ДФЕС той няма компетентност да контролира валидността на актовете, приети от представителите на правителствата на държавите членки, които действат не в качеството на членове на Съвета, а в качеството на представители на своето правителство, като по този начин упражняват колективно правомощията на държавите членки, какъвто е случаят, когато решават да назначават членове на Съда на Европейския съюз(9).
26. Обжалваните решения не са актове с междуправителствен характер, а актове, приети от литовските органи въз основа на националното право. Както изтъкват някои правителства, действително тези актове могат да се считат за предварителни актове в смисъл, че следва да се считат за етап от сложен процес, който в крайна сметка води до приемането на междуправителствено решение. Това обаче не променя факта, че макар обжалваните решения — които несъмнено пораждат определени правни последици — да подлежат на съдебен контрол съгласно националното право, липсата на компетентност на Съда по отношение на друг акт (решението за назначаване, прието от представителите на правителствата на държавите членки) е явно ирелевантна за определянето на способността на Съда (и по-скоро на задължението му) да отговори на поставените въпроси на основание член 267 ДФЕС, доколкото те се отнасят до тълкуването на правото на Съюза.
2. Допустимост
27. Второ, някои правителства твърдят, че поставените въпроси са недопустими, тъй като отговорът на тези въпроси не е необходим за разрешаването на спора, висящ пред запитващата юрисдикция. Мотивите за тази теза са два: (i) запитващата юрисдикция няма компетентност да постанови исканите мерки (разпореждане срещу правителството), понеже това би означавало упражняване на правомощията на правителството в областта на външната политика, и (ii) въпросите са хипотетични, доколкото разглежданата национална процедура — дори да се предположи, че въпросните разпоредби от правото на Съюза трябва да се считат за приложими — във всички случаи е била проведена в съответствие с тези разпоредби.
28. Следва да се отбележи, че съгласно постоянната съдебна практика само националният съд, който е сезиран със спора и трябва да поеме отговорността за последващото му съдебно решаване, може да прецени — предвид особеностите на делото — както необходимостта от преюдициално решение, за да може да се произнесе, така и релевантността на въпросите, които поставя на Съда. Следователно, щом поставените въпроси се отнасят до тълкуването на норма от правото на Съюза, Съдът по принцип е длъжен да се произнесе. Оттук следва, че въпросите относно правото на Съюза се ползват с презумпция за релевантност. Съдът може да откаже да се произнесе по отправеното от национална юрисдикция преюдициално запитване само ако е съвсем очевидно, че исканото тълкуване на норма от правото на Съюза няма никаква връзка с действителността или с предмета на спора в главното производство, когато проблемът е от хипотетично естество или още когато Съдът не разполага с необходимите данни от фактическа и правна страна, за да бъде полезен с отговора на поставените му въпроси(10).
29. По настоящото дело не виждам обстоятелство, което да може да обори тази презумпция. Всъщност пред запитващата юрисдикция е налице действителен спор, в който жалбоподателят се позовава на разпоредбите на правото на Съюза, чието тълкуване е предмет на преюдициалните въпроси(11). Дали изтъкнатите разпоредби на правото на Съюза действително са приложими по този спор и ако да, дали са спазени, са аспекти, които се отнасят до поставените въпроси по същество и следователно не могат да засегнат тяхната допустимост(12).
30. Доводът, изведен от твърдяната липса на компетентност на запитващата юрисдикция да упражни контрол върху обжалваните решения или да уважи конкретните искания на жалбоподателя, за мен също не е убедителен. Съгласно постоянната съдебна практика на въпросите, които са свързани с тълкуването на правото на Съюза и са поставени от националния съд, следва да се отговори с оглед на нормативната и фактическата рамка, която той определя съгласно своите правомощия и проверката на чиято точност не е задача на Съда(13). Дали висящото пред запитващата юрисдикция искане е допустимо или дали актът за преюдициално запитване е постановен съобразно националните правила за съдопроизводството, са аспекти, които са извън обхвата на компетентността на Съда по член 267 ДФЕС(14).
31. В същия ред на мисли това дали компетентните национални органи са приложили правилно принципите, произтичащи от релевантните разпоредби на правото на Съюза, в рамките на разглежданата национална процедура, също е аспект, който Съдът не следва да преценява. За целите на настоящото производство е достатъчно да се отбележи, че страните в главното производство спорят по този въпрос и че запитващата юрисдикция е поискала съдействие от Съда, за да се произнесе по него. Това е достатъчно, за да се обяви преюдициалното запитване за допустимо. В рамките на преюдициално производство ролята на Съда е да разясни правилното тълкуване на разглежданите разпоредби от правото на Съюза, а тази на запитващата юрисдикция — да приложи тези разпоредби, както са тълкувани, към конкретните обстоятелства по случая(15), като изведе всички последици от евентуалното им нарушаване(16).
3. Необходимостта от отговор
32. На трето място, някои правителства поддържат, че тъй като г‑н Kalėda междувременно е встъпил в длъжност, главното производство е загубило своята цел, което означава, че няма необходимост да се дава отговор на поставените въпроси. Те считат, че дори ако разглежданата национална процедура е нарушила правата на жалбоподателя (което не е така), поисканите от него мерки вече не биха могли да бъдат постановени: решението на запитващата юрисдикция не засягало валидността на решението на представителите на правителствата на държавите членки за назначаването на г‑н Kalėda за съдия в Общия съд.
33. В тази насока следва да се припомни, че преюдициалното производство по-специално предполага пред националната юрисдикция да е висящ действителен спор, по който тя трябва да се произнесе с решение, в което да вземе предвид решението по преюдициалното запитване(17).
34. В случая споделям мнението на тези правителства, че дори обжалваните решения да бъдат отменени от запитващата юрисдикция, това не би имало пряко отражение върху валидността на решението на представителите на правителствата на държавите членки за назначаване на г‑н Kalėda за съдия в Общия съд. В този контекст мимоходом бих отбелязал, че обстоятелството, че г‑н Kalėda отговаря на изискванията, предвидени в Договорите, изглежда безспорно между страните. Също така ми се струва, че искането на жалбоподателя до запитващата юрисдикция да възобнови процедурата за избор на кандидат за длъжността съдия в Общия съд понастоящем е останало без предмет, доколкото длъжността, за която е проведена процедурата, вече не е свободна.
35. В този контекст по съображения за изчерпателност може да е полезно да се добави, че окончателната проверка дали даден кандидат отговаря на изискванията за компетентност и за независимост, предвидени в Договорите, е задача, възложена на представителите на правителствата на държавите членки, и че тази оценка не подлежи на съдебен контрол от страна на юрисдикциите на Съюза или на националните съдилища. След като бъде назначен, съответният член на Съда на Европейския съюз не може да бъде автоматично лишен от длъжност поради (предполагаема или действителна) грешка, допусната в процеса на подбор на национално равнище. Това би противоречало на принципа на несменяемост на съдиите(18).
36. Това обаче не означава, че грешките, допуснати в процеса на назначаване, не могат да бъдат отстранени. Член 6 от Статута предвижда, че „[с]ъдия може да бъде освободен от длъжност или да бъде лишен от правото си на пенсия или други ползи само ако по единодушно мнение на съдиите и генералните адвокати на Съда той повече не отговаря на необходимите условия или не изпълнява служебните си задължения. […] Когато засегнатото лице е член на Общия съд или на специализиран съд, Съдът взема решение след консултация със съответния съд […]“(19).
37. От тази разпоредба следва, че ако след назначаването на съдия се появи обстоятелство, което може да хвърли съмнение по въпроса дали преценката на представителите на правителствата на държавите членки е направена въз основа на пълна, точна и вярна информация, Съдът би могъл да проучи този въпрос и евентуално да реши да започне предвидената в член 6 от Правилника процедура. Такъв може да бъде например случаят, когато даден кандидат съзнателно е предоставил подвеждаща информация и/или подправени документи на компетентните национални органи или на Комитета по член 255(20).
38. Важно е да се отбележи също, че правомощието на Съда да упражнява контрол върху такива въпроси след назначаването се определя по силата на задължение, а не на широка свобода на преценка. Както Съдът последователно приема, включително по дело Simpson (което се отнася до грешка в процедурата по назначаване на съдия в съществувалия по-рано Съд на публичната служба на Европейския съюз), от закрепеното в член 47 от Хартата основно право на независим и безпристрастен съд, предварително създаден със закон, следва, че „когато възникне сериозно съмнение във връзка с това, всяка юрисдикция има задължението да провери дали, с оглед на състава си, тя представлява такъв съд. Тази проверка е необходима за доверието, което съдилищата на демократично общество трябва да вдъхват на правните субекти. В този смисъл такъв контрол е съществена формалност, чието спазване е абсолютна процесуална предпоставка и трябва да се проверява служебно“(21).
39. Независимо от горното, за мен не е очевидно, че разглежданият спор е загубил своята цел. Всъщност в отговор на поставен въпрос в това отношение от Съда запитващата юрисдикция посочва, че делото в главното производство все още е висящо и според нея няма основание да оттегли преюдициалното запитване съгласно член 267 ДФЕС, тъй като отговорът на тези въпроси все още е необходим за решаването на спора(22). Освен това в съдебното заседание жалбоподателят посочва, без това да се оспорва от литовското правителство, че след възобновяването на производството след неговото спиране по разпореждане на запитващата юрисдикция на основание член 267 ДФЕС, той би могъл да измени исканията си, като поиска например установително решение, което за него може да е удовлетворителна форма на поправяне на вредата, или като претендира за присъждането на обезщетение за имуществени вреди.
40. Ето защо с оглед на информацията, представена както от запитващата юрисдикция, така и от страните в главното производство, за мен отговорът на поставените въпроси все още е необходим на запитващата юрисдикция, за да разреши висящия пред нея спор.
Б. По същество
41. Процедурата и изискванията за назначаване на съдии в Общия съд се уреждат от член 19, параграф 2 ДЕС и член 254 ДФЕС. Съгласно тези разпоредби, които са формулирани по сходен начин, съдиите в Общия съд по-специално трябва да се: (i) „избират измежду лица, които представят всички гаранции за независимост и притежават необходимата правоспособност за заемане на висши съдебни длъжности“, и (ii) „назначават по общо съгласие от правителствата на държавите членки“ след консултация с Комитета по член 255.
42. Първият проблем, който е в сърцевината на настоящото дело, е дали изискването съгласно тези разпоредби съдиите в Общия съд да се избират измежду лица, които предоставят всички гаранции за независимост (наричано по-нататък „изискването за независимост“), създава каквото и да било задължение за държавите членки досежно процедурата за избор на кандидатите, които да бъдат предложени за такива длъжности.
43. Повечето правителства, представили становище, изразяват отрицателно становище в тази насока. Те подчертават, че член 19, параграф 2 ДЕС и член 254 ДФЕС се отнасят до процедурата, по която кандидатите се назначават за съдии, т.е. до процедурата, която се провежда, след като държава членка е предложила кандидат. Тези разпоредби обаче не съдържат никакво специално правило за начина, по който държавите членки да избират кандидатите. Ето защо тези правителства считат, че процедурата за избор на кандидатите е от изключителната компетентност на държавите членки, които имат неограничено право на преценка в тази насока.
44. В следващите страници ще обясня защо не споделям тази гледна точка. Преди да разгледам тези доводи обаче, е необходимо да се направят някои предварителни бележки за понятието „независимост на съдебната власт“ и какво включва то в случаи като този в главното производство.
1. Понятието „независимост на съдебната власт“
45. Съгласно постоянната практика на Съда член 19 ДЕС конкретизира правовата държава като основна ценност по силата на член 2 ДЕС(23), като възлага задачата да се осигури съдебен контрол за спазването на правния ред на Съюза, на Съда на Европейския съюз и на националните съдилища(24). Правото на ефективен съдебен контрол от независим съд, закрепено понастоящем в член 47 от Хартата, е определено от Съда като „неделимо свързано с правовата държава“(25). Съдът е постановил също, че гаранцията за независимост — която има два аспекта, независимостта stricto sensu и безпристрастността(26) — е присъща на правораздавателната дейност и следователно е необходима на равнището както на Съюза (по отношение на членовете на Съда на Европейския съюз), така и на държавите членки (по отношение на членовете на националните съдилища, които могат да се произнасят по въпроси за прилагането или тълкуването на правото на Съюза)(27).
46. В допълнение, Съдът е пояснил, че гаранциите за независимост изискват наличието на правила, регламентиращи правораздаването, които позволяват да се отстрани всяко оправдано съмнение у правните субекти в неподатливостта на съдебния орган на влиянието на външни фактори и в неутралността му по отношение на противопоставените пред него интереси(28).
47. От постоянната съдебна практика по-конкретно следва, че трябва да съществуват две групи правила. Едната група правила — за които може да се счита, че имат предварителен характер — имат за цел да гарантират, че само лица, които са и е видно, че са независими, могат да бъдат назначавани за съдии. Тези правила включват материалноправните и процесуалноправните условия, които уреждат вземането на решения за назначаване(29). Друга група правила — за които може да се счита, че имат последващ характер — имат за цел да гарантират, че назначените съдии упражняват правораздавателни функции така, че да не може да възникне никакво обективно обосновано съмнение за тяхната независимост. Тези правила включват по-специално правилата, в които са залегнали основанията за самоотвод, отвод и освобождаване от длъжност на членовете на съда(30), както и други аспекти от дейността на съдиите(31).
48. Така от горепосочената съдебна практика изрично следва, че в правото на Съюза има само едно понятие „независимост на съдебната власт“(32), което се прилага и за съдилищата на Съюза, и за националните съдилища. За тази цел в съответните правни системи трябва да има по-специално правила, които уреждат назначаването на съдии, приети са от законодателната власт(33) и са формулирани достатъчно ясно, точно и пълно(34), за да се запази действителната и очевидна независимост на съдиите(35).
49. След това уточнение следващият въпрос, който е необходимо да се разгледа, е дали и евентуално как описаните по-горе принципи могат да се приложат в случай като този в главното производство.
2. Процедурата за избор на кандидатите за съдия в Общия съд
50. На този етап трябва се върна на възраженията, посочени в точка 43 от настоящото заключение, на някои правителства относно приложимостта на принципите, които произтичат от член 19, параграф 2 ДЕС и 254 ДФЕС, към разглежданата национална процедура.
51. Несъмнено тази процедура и приетите в края ѝ решения от литовското правителство не се отнасят, разгледани сами по себе си, до назначаването на съдия, тъй като водят единствено до подбора на кандидат за тази длъжност. Според мен обаче това обстоятелство няма никакво значение в посочения контекст. Всъщност изтъкнатите от някои правителства в тази насока доводи ми се струват изключително формалистични.
52. Националните процедури за избор на кандидати и решенията, с които приключват тези процедури, са неразделна част от цялостния процес по назначаване на съдиите в Общия съд. Този процес се състои от три отделни етапа: един на национално равнище (за подбор на кандидата), един на равнището на ЕС (пред Комитета по член 255(36)) и един на междуправителствено равнище (когато представителите на правителствата на държавите членки приемат решение).
53. Всеки от тези три етапа представлява необходима фаза на процеса. По-специално, представителите на правителствата на държавите членки могат да вземат решение за назначаването на член на Съда на Европейския съюз само ако е представено официално предложение в този смисъл от национално правителство (и въпросното лице е било изслушано от Комитета по член 255).
54. За мен няма никакво съмнение, че — предвид липсата на уредба в Договорите по този въпрос — държавите членки имат широка свобода на действие досежно начина, по който се организира, структурира и провежда процедурата за избор на техните кандидати. Те могат да въведат стандартна процедура, която да се прилага във всички случаи на подобни назначения, или всеки път да използват ad hoc процедура. Тези процедури могат да бъдат относително прости и целенасочени или да се състоят от различни процедурни стъпки, например чрез включване на различни институции и/или органи в процеса на подбор.
55. Ето защо в тази насока за мен е доста разумен подходът, възприет от Комитета по член 255, който е посочил, че наличието на „открита, прозрачна и строга национална процедура за избор“ е елемент, който се оценява положително при преценката на годността на кандидата, а липсата на такава процедура сама по себе си не може да бъде основание да се приеме, че кандидатът не е годен да изпълнява съответните функции(37).
56. В тази насока може да е полезно да се припомни, че съгласно постоянната практика на Съда нито една разпоредба от правото на Съюза (включително членове 2 ДЕС и 19 ДЕС) не задължава държавите членки да възприемат конкретен конституционен модел на отношенията и взаимодействието между различните власти в държавата, по-специално що се отнася до определянето и разграничаването на правомощията им(38). В допълнение Съдът е приел също, че, както е видно от член 4, параграф 2 ДЕС, Съюзът зачита националната идентичност на държавите членки, която е присъща на техните основни политически и конституционни структури, което означава, че тези държави разполагат с известна свобода на преценка, за да осигурят прилагането на принципите на правовата държава.(39)
57. Така, що се отнася до назначаването на националните съдии, Съдът е постановил, че по принцип самият факт, че национална правна уредба предвижда приемането на разглежданите решения от (или след консултация с) президента(40), министър-председателя(41) или законодателните органи(42) на държавата, сам по себе си не може да постави под съмнение независимостта на съдиите от тези институции. Съдът е постановил също, че участието на консултативни органи, например съставени от други съдии, при условие че самите тези органи са достатъчно независими, може да допринесе за обективното протичане на този процес, като зададе рамки на свободата на действие, с която разполагат другите участващи в този процес институции. Участието на такива органи обаче не може да се счита за необходимо(43). Само по себе си също не е проблематично, че институцията, която има правомощието да вземе решение, разполага с известна свобода на преценка при подбора на кандидатите, които да бъдат назначени(44).
58. С оглед на това Съдът неизменно постановява, че широката свобода на действие, която имат държавите членки, за да структурират отношението между публичноправните субекти, да определят организацията на съдебната си система и — в крайна сметка, но не на последно място — да регламентират процеса по назначаване на националните съдии, не ги освобождава от задължението да спазват правото на Съюза. По-специално, държавите членки са длъжни да спазват изискването за независимост на съдилищата, което произтича от членове 2 и 19 ДЕС(45). Както бе посочено в точка 24 от настоящото заключение, всъщност от постоянната съдебна практика следва, че макар организацията на правораздаването в държавите членки да е от тяхната компетентност, при упражняването на тази компетентност държавите членки са длъжни да спазват задълженията, които произтичат за тях от правото на Съюза.
59. Тези принципи по необходимост трябва да се прилагат към процеса по назначаване на съдиите в Общия съд, и то към всеки от трите му етапа. За мен е неестествено и неоправдано да се поддържа, че въпреки значимостта на първия етап от този процес и решаващата роля на постановеното в края му решение, той следва да се счита за „пространство, в което не се прилага правото на Съюза“(46). Всъщност неслучайно в практиката си относно независимостта на съдебната власт Съдът често се позовава на процеса по назначаване на съдии(47), който според мен обхваща всички различни етапи от процедурата, които в крайна сметка водят до формалното назначаване на съдиите.
60. От друга страна, струва ми се също толкова очевидно, че всеки етап не може да се разглежда изолирано: всъщност от значение е как общият процес, състоящ се от различните етапи, може обективно да бъде възприет от обществеността(48).
61. При това положение според мен няма как да се счита, че държава членка спазва правото на Съюза, ако националната процедура за избор на кандидатите за член на Съда на Европейския съюз, както е замислена от националния законодател или просто както се прилага на практика от компетентните органи(49), може да накърни интегритета на общия процес по назначаване и следователно резултата от него(50). Такъв ще е случаят, ако независимо от наличието на разпоредби от правото на Съюза, които уреждат, от една страна, останалите два етапа от процеса по назначаване(51) и от друга страна, други аспекти на правораздавателната дейност, за да се гарантира, че тя се упражнява защитена от всякакво външно влияние(52), процедурата за подбор на кандидатите е годна да породи оправдани съмнения за независимостта на избраното лице.
62. За да се дадат някои крайни примери: такъв би бил случаят например с покана за представяне на кандидатури, която изброява членството в определена политическа партия като условие, което кандидатите трябва да изпълнят, или решение за избор на кандидат, който открито е заявил (в пресата, пред публичен орган или комитет и т.н.), че би действал в интерес на държавата си по произход или съгласно указанията на институцията, която го е избрала.
63. Ето защо не мога да се съглася и с довода на някои правителства, че решението дали даден кандидат отговаря на предвидените в Договорите изисквания, е задача, която е от компетентността единствено на Комитета по член 255.
64. Несъмнено, Комитетът по член 255 е предвидено да има ключова роля в този аспект. Всъщност проверката дали кандидатът е годен да изпълнява функциите на съдия или на генерален адвокат е смисълът изобщо на този комитет. Също така за мен е съвсем ясно, че идеята на създаването на Комитета по член 255 — чието начало може да бъде проследено чак до консултативния комитет, визиран в т.нар. Due Report от януари 2000 г. (53) и в Заключителния доклад на Дискусионния кръг относно начина на работа на Съда от март 2003 г. (54) — е не просто да бъде формално упражнение, а всъщност да „вдигне летвата“ за държавите членки.(55)
65. При все това, безспорно Комитетът по член 255 си остава чисто консултативен орган, който дава съответно необвързващо становище. Не може да се смята, че той е единственият орган, на когото е възложено да провери професионалната компетентност и независимостта на кандидата. По изложените съображения, според мен всички институционални участници в процеса (национални органи, Комитет по член 255 и представители на правителствата на държавите членки), всеки от които действа в рамките на своята компетентност и на съответния етап от процеса, трябва да следят за спазването на тези изисквания.
66. Ето защо в светлината на посочените по-горе принципи сега ще разгледам въпросите, поставени от Vilniaus apygardos administracinis teismas (Окръжен административен съд Вилнюс), както са преформулирани в точка 19 от настоящото заключение.
3. Разглежданата национална процедура
67. От предходните съображения следва, че за да се разгледат поставените в случая проблеми, ключовият въпрос е дали разглежданата национална процедура, както е регламентирана и/или приложена от литовските власти, може да накърни честността на процеса по назначаване на съответния съдия в Общия съд.
68. Тази преценка по принцип следва да се извърши от запитващата юрисдикция с оглед на всички относими обстоятелства. Все пак, за да се подпомогне тази юрисдикция, ще посоча, че не виждам никакви правни или фактически обстоятелства — системни или спорадични(56) — които сами по себе си или разглеждани заедно с други обстоятелства(57), да могат да породят у правните субекти обективно оправдани съмнения за независимостта на кандидата, предложен от литовското правителство за длъжността съдия в Общия съд.
69. Първо, важно е от самото начало да се подчертае, че за всички лица, включени в изготвения от работната група списък с класиране, е прието, че отговарят на изискванията за компетентност и независимост, предвидени в Договорите на Съюза(58). Освен това, както посочих по-горе, за мен няма никакво съмнение, че г‑н Kalėda действително е изпълнил тези изисквания в главното производство.
70. Второ, разбирам също, че в рамките на разглежданото национално производство литовското правителство по никакъв начин не е нарушило правната уредба, която самото то е въвело и е било длъжно да спазва(59). По-специално, съгласно приложимото национално право работната група, изглежда, е консултативен орган и нейната препоръка относно назначаването на първия класиран кандидат не изглежда обвързваща за литовското правителство.
71. Трето, нито една разпоредба от правото на Съюза, включително член 19 ДЕС и член 254 ДФЕС, не задължава правителствата да предложат кандидата, който според тях е „най-подходящ“ за длъжността. За назначаването на съдия в Общия съд в Договорите на Съюза се изисква само кандидатите да отговарят на двете условия: за компетентност и независимост, посочени в тях. Ако съответното правителство счита, че различни кандидати отговарят на тези изисквания, то разполага с право на преценка да предложи избрания от него кандидат.
72. В тази насока ще добавя, че при подбора на кандидатите правителствата със сигурност не са възпрепятствани да използват допълнителни критерии за подбор, стига тези критерии да са съвместими с критериите за компетентност и независимост, предвидени в Договорите. Например не намирам за укоримо, че дадено правителство може да иска да отчете и съображения, свързани с баланса между половете или географския баланс(60). В същия ред на мисли според мен критериите, предвидени в относимото литовско законодателство (правна компетентност, професионален опит, годност да се изпълняват функциите на съдия, езикови умения, умения за работа в екип в международна среда, в която са представени множество правни традиции, и гаранции за независимост, безпристрастност, честност и почтеност(61)), са напълно съвместими с установените в Договорите критерии.
73. При това положение, накрая, но не и по значение, ще припомня, че съгласно практиката както на Съда(62), така и на Европейския съд по правата на човека(63) не всяка нередност, която може да бъде допусната в процеса по назначаване на съдия, непременно поставя под съмнение неговата независимост. Всичко зависи от естеството на нередността и от обстоятелствата, при които тя е била извършена(64). По-специално, възникват сериозни съмнения, когато тази нередност е от такова естество и толкова сериозна, че създава реална опасност други власти на държавата (и по-специално изпълнителната власт) — или, ще добавя, всяко друго публично или частно физическо или юридическо лице — да могат неоправдано да упражняват влияние върху този съдия. За сметка на това незначителните нередности обикновено не повдигат въпроси за независимостта на въпросните съдии.
74. Ето защо ми се струва, че нито едно от обстоятелствата, посочени в преюдициалното запитване или в писмените и устните становища на страните, не може да постави под въпрос в съзнанието на правните субекти независимостта на кандидата, избран от литовското правителство(65). По-специално, не виждам нищо, което би могло да доведе обективния наблюдател до извода, че това лице може например да се счита за подчинено или за зависимо(66) от национален орган или, във всеки случай, да е склонно да се подчини външен натиск(67), пряко или непряко(68), когато упражнява правораздавателната си функция в Общия съд.
75. Ето защо считам, че разглежданата национална правна уредба или практика, както е предвидена в относимите национални закони (и доколкото мога да преценя, така както реално е приложена в разглежданата национална процедура), е съвместима с член 19, параграф 2 ДЕС и член 254 ДФЕС.
V. Заключение
76. В заключение, предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси, отправени от Vilniaus apygardos administracinis teismas (Окръжен административен съд Вилнюс, Литва), че член 19, параграф 2 ДЕС и член 254 ДФЕС допускат национална правна уредба или практика, по силата на която правителството на държава членка, създало група от независими експерти със задача да извърши оценка на кандидатите, които да бъдат предложени за длъжността съдия в Общия съд, и да изготви списък с класиране на кандидатите, които отговарят на изискванията за професионална компетентност и независимост, предвидени в Договорите на Съюза, може да избере кандидат от този списък, различен от класирания на първо място.