RETTENS DOM (Niende Udvidede Afdeling)
6. oktober 2021 (*)
»Økonomisk og monetær politik – tilsyn med kreditinstitutter – specifikke tilsynsopgaver, der overdrages til ECB – afgørelse om inddragelse af et kreditinstituts tilladelse – tilsidesættelse af lovgivningen om hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme – antagelse til realitetsbehandling – beføjelserne for de deltagende medlemsstaters kompetente nationale myndigheder og for ECB inden for rammerne af den fælles tilsynsmekanisme (FTM) – ligebehandling – proportionalitet – beskyttelse af den berettigede forventning – retssikkerhed – magtfordrejning – ret til forsvar – begrundelsespligt«
I sagerne T-351/18 og T-584/18,
Ukrselhosprom PCF LLC, Solone (Ukraine),
Versobank AS, Tallinn (Estland),
ved advokat O. Behrends,
sagsøgere
mod
Den Europæiske Centralbank (ECB) ved C. Hernández Saseta og G. Marafioti, som befuldmægtigede, bistået af advokat B. Schneider,
sagsøgt,
støttet af
Europa-Kommissionen ved A. Steiblytė, D. Triantafyllou og A. Nijenhuis, som befuldmægtigede,
intervenient
angående et søgsmål anlagt i henhold til artikel 263 TEUF med påstand om annullation af for det første Den Europæiske Centralbanks afgørelse ECB_SSM_2018_EE_1 WHD_2017-0012 af 26. marts 2018, for det andet afgørelse ECB_SSM_2018_EE_2 WHD_2017-0012 af 17. juli 2018 om erstatning af afgørelse ECB_SSM_2018_EE_1 WHD_2017-0012, hvorved ECB inddrog Versobanks tilladelse til at udøve virksomhed som kreditinstitut, og for det tredje afgørelse ECB/SSM/2018-EE-3 af 14. august 2018 vedrørende sagsomkostningerne i forbindelse med revisionsproceduren,
har
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling),
sammensat af afdelingsformanden, M.J. Costeira (refererende dommer), og dommerne D. Gratsias, M. Kancheva, B. Berke og T. Perišin,
justitssekretær: fuldmægtig P. Cullen,
på grundlag af den skriftlige forhandling og efter retsmødet den 25. september 2020,
afsagt følgende
Dom
I. Tvistens baggrund
1 Versobank AS, den anden sagsøger, er et kreditinstitut, der er etableret i Estland. Dets hovedaktionær er Ukrselhosprom PCF LLC, den første sagsøger, som ejer 85,2622% af Versobanks kapital.
2 Den anden sagsøger var klassificeret som et mindre signifikant institut som omhandlet i artikel 6 i Rådets forordning (EU) nr. 1024/2013 af 15. oktober 2013 om overdragelse af specifikke opgaver til Den Europæiske Centralbank (ECB) i forbindelse med politikker vedrørende tilsyn med kreditinstitutter (EUT 2013, L 287, s. 63, herefter »FTM-grundforordningen«).
3 Som et mindre signifikant kreditinstitut blev tilsynet med den anden sagsøger varetaget af Finantsinspektsioon (finanstilsynet, herefter »FSA«, Estland), der handlede som kompetent national myndighed som omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 2, stk. 2. Denne myndighed havde endvidere kompetence til at føre tilsyn med overholdelsen af reglerne om bekæmpelse af hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme (herefter »ALM/CFT«).
4 FSA havde siden 2015 konstateret gentagne tilsidesættelser begået af den anden sagsøger, som dels vedrørte kreditinstituttets ineffektive ALM/CFT-ordning i forbindelse med styringen af de risici, der fulgte af dets forretningsmodel, dels de utilstrækkelige ledelsesordninger, som det havde indført på dette område.
5 FSA foretog adskillige inspektioner på stedet. Den første fandt sted mellem den 13. april og den 12. juni 2015.
6 På baggrund af de konstaterede tilsidesættelsers gentagne karakter havde FSA, efter at have fremsendt flere anmodninger til den anden sagsøger om overholdelse af de lovgivningsmæssige krav, vedtaget et påbud dateret den 8. august 2016.
7 Dette påbud pålagde den anden sagsøger straks at rette op på de mangler, der var konstateret under den inspektion på stedet, som blev foretaget i 2015, og krævede, at selskabet traf visse foranstaltninger: For det første at det anvendte sine eksisterende interne ALM/CFT-politikker og ‑procedurer, der ikke var blevet fulgt korrekt, for det andet at det anvendte de kundekendskabsprocedurer, som er fastsat i artikel 13, stk. 1, nr. 3-5, i Rahapesu ja terrorismi rahastamtõkestamis seadus (den estiske lov om ALM/CFT) af 19. december 2007, der gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv (EU) 2015/849 af 20. maj 2015 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvask af penge eller finansiering af terrorisme, om ændring af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 648/2012 og om ophævelse af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF samt Kommissionens direktiv 2006/70/EF (EUT 2015, L 141, s. 73), i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, for det tredje at det kontrollerede, at de kundekendskabsprocedurer, der er fastsat i artikel 13, stk. 1, nr. 3-5, i den estiske lov om ALM/CFT, blev anvendt korrekt, for det fjerde at det afviste at udføre transaktioner, hvis denne lovs artikel 27, stk. 2, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, forpligtede kreditinstituttet til at udøve sin ret hertil, og for det femte at det øjeblikkeligt overholdt anmeldelsespligten, som er omhandlet i den nævnte lovs artikel 32 i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for de faktiske omstændigheder i den foreliggende sag, som forpligtede kreditinstitutter til at indberette en mistanke om hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, når de relevante betingelser var opfyldt. Desuden krævede dette påbud, at sagsøgeren senest den 9. december 2016 skriftligt meddelte, hvorledes kreditinstituttet opfyldte disse forpligtelser.
8 FSA foretog endnu en inspektion på stedet mellem den 13. september og den 11. november 2016.
9 Desuden foretog FSA en tredje inspektion på stedet mellem den 5. september og den 14. november 2016. Den vedrørte overtrædelser, der var blevet konstateret vedrørende den anden sagsøgers drift af en angiveligt ulovlig filial eller et angiveligt ulovligt datterselskab i Letland.
10 Ved skrivelse af 9. december 2016 fremsendte den anden sagsøger sine skriftlige bemærkninger til det omhandlede påbud til FSA.
11 Ved skrivelse af 28. februar 2017 meddelte FSA den anden sagsøger, at denne stadig ikke havde opfyldt alle de forpligtelser, der var anført i det omhandlede påbud. Den 10. april 2017 vedtog FSA en erklæring om, at kreditinstituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende (herefter »FOLTF-afgørelsen«).
12 Som følge af de oplysninger, der var modtaget fra den anden sagsøger, fandt FSA det nødvendigt at foretage en dybdegående undersøgelse. Denne myndighed foretog en fjerde inspektion på stedet, der fandt sted mellem den 4. og den 22. september 2017. Under den sidstnævnte inspektion konstaterede den alvorlige og væsentlige tilsidesættelser af ALM/CFT-lovgivningen svarende til dem, der var blevet konstateret i forbindelse med to tidligere inspektioner, og fastslog, at sagsøgerens interne kontrolsystem var middelmådigt og utilstrækkeligt.
13 Den 8. februar 2018 modtog ECB et forslag fra FSA om inddragelse af den anden sagsøgers tilladelse, jf. artikel 80 i ECB’s forordning (EU) nr. 468/2014 af 16. april 2014 om fastlæggelse af en ramme for samarbejde inden for Den Fælles Tilsynsmekanisme mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder og med de udpegede nationale myndigheder (»SSM-rammeforordningen«) (EUT 2014, L 141, s. 1).
14 Inden for rammerne af den forpligtelse til samarbejde, der er fastsat i SSM-rammeforordningens artikel 80, stk. 2, handlede FSA i henhold til artikel 3 i Finantskriisi ennetamise ja lahendamise seadus (den estiske lov om forebyggelse og håndtering af finansielle kriser) af 18. februar 2015 ligeledes som kompetent national afviklingsmyndighed for kreditinstitutter gennem sin afviklingsafdeling. Den 7. februar 2018 godkendte FSA’s bestyrelse denne afviklingsafdelings vurdering, hvorefter der ikke var almene hensyn, som begrundede udøvelsen af afviklingsbeføjelserne i henhold til den nævnte lovs artikel 39, stk. 1, 3 og 4, der gennemfører artikel 32, stk. 1, litra c), og artikel 32, stk. 5, i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2014/59/EU af 15. maj 2014 om et regelsæt for genopretning og afvikling af kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af Rådets direktiv 82/891/EØF og Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2001/24/EF, 2002/47/EF, 2004/25/EF, 2005/56/EF, 2007/36/EF, 2011/35/EU, 2012/30/EU og 2013/36/EU samt forordning (EU) nr. 1093/2010 og (EU) nr. 648/2012 (EUT 2014, L 173, s. 190).
15 Den 6. marts 2018 godkendte ECB’s tilsynsråd udkastet til afgørelse om inddragelse af den anden sagsøgers tilladelse og gav denne sagsøger en frist til at udtale sig om dette udkast i henhold til SSM-rammeforordningens artikel 31. Efter inddragelsen af tilladelsen blev der indledt en likvidationsprocedure mod denne sagsøger samt udpeget kuratorer.
16 Den 14. marts 2018 forelagde den anden sagsøger sin udtalelse, som der blev taget hensyn til i forbindelse med den endelige afgørelse. Efter at have gennemgået denne udtalelse konkluderede ECB, at det var nødvendigt at inddrage sagsøgerens tilladelse.
17 På grundlag af FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, litra a), og artikel 14, stk. 5, SSM-rammeforordningens artikel 83 og artikel 17 i Krediidiasutuste seadus (den estiske lov om kreditinstitutter) af 9. februar 1999, som gennemfører Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2013/36/EU af 26. juni 2013 om adgang til at udøve virksomhed som kreditinstitut og om tilsyn med kreditinstitutter og investeringsselskaber, om ændring af direktiv 2002/87/EF og om ophævelse af direktiv 2006/48/EF og 2006/49/EF (EUT 2013, L 176, s. 338), vedtog og meddelte ECB den anden sagsøger sin afgørelse af 26. marts 2018 om inddragelse af dennes tilladelse (herefter »afgørelsen af 26. marts 2018«).
18 Den 27. marts 2018 traf den kompetente estiske domstol en afgørelse om indledning af likvidation af den anden sagsøger.
19 Den 26. april 2018 modtog ECB’s administrative klagenævn (herefter »Det Administrative Klagenævn«) en anmodning fra den første sagsøger om revision af afgørelsen af 26. marts 2018. Det Administrative Klagenævn afgjorde, at anmodningen om revision kunne antages til behandling, idet det fandt, at nævnte sagsøger var umiddelbart og individuelt berørt af den pågældende afgørelse.
20 Den 22. juni 2018 vedtog og meddelte Det Administrative Klagenævn ECB’s tilsynsråd udtalelse AB/2018/03, hvori det foreslog Tilsynsrådet at fastslå, at de påberåbte væsentlige og processuelle tilsidesættelser ikke var begrundede, og at vedtage en afgørelse med samme indhold som afgørelsen af 26. marts 2018.
21 ECB’s styrelsesråd fulgte denne udtalelse og vedtog afgørelsen af 17. juli 2018 (herefter »afgørelsen af 17. juli 2018«), der blev meddelt kuratorerne for den anden sagsøger, som i mellemtiden var sat under likvidation.
22 Ved afgørelse af 26. marts 2018 inddrog ECB den anden sagsøgers tilladelse til at udøve virksomhed som kreditinstitut. Ved afgørelse af 17. juli 2018 ophævede og erstattede den sin afgørelse af 26. marts 2018. Ved afgørelse om sagsomkostningerne pålagde ECB desuden den første sagsøger at betale sagsomkostningerne i forbindelse med revisionsproceduren.
23 I punkt 3.2 i afgørelsen af 17. juli 2018 anførte ECB for det første, at forslaget om inddragelse af tilladelsen til at udøve virksomhed som kreditinstitut vedrørende den anden sagsøger blev vedtaget efter en lang og vedvarende periode med overtrædelser og tilsidesættelser af de gældende bestemmelser fra denne sagsøgers side, for det andet, at den kompetente nationale myndighed havde foretaget fire inspektioner på stedet siden 2015 og havde vedtaget et påbud i 2016, og for det tredje, at ECB, eftersom denne sagsøger hverken havde efterkommet de uformelle anmodninger eller det pågældende påbud, ikke kunne give en positiv vurdering med hensyn til dennes fremtidige opfyldelse af de lovgivningsmæssige krav, som den var blevet pålagt.
24 Ligeledes fandt ECB i punkt 3.2 i afgørelsen af 17. juli 2018, at betingelserne for inddragelse af tilladelsen i artikel 18, litra f), i direktiv 2013/36, som gennemført i estisk ret, på grundlag af de indsamlede beviser og resultaterne af de inspektioner på stedet, som FSA havde foretaget, skulle anses for at være opfyldt for så vidt angår den anden sagsøger. ECB gav følgende begrundelse for at inddrage tilladelsen:
– den omstændighed, at sagsøgeren ikke havde indført de ledelsesordninger, som FSA havde krævet, i overensstemmelse med de nationale bestemmelser, der gennemfører artikel 74 i direktiv 2013/36
– den omstændighed, at der hos denne sagsøger ikke fandtes en effektiv ordning vedrørende ALM/CFT med henblik på styringen af de risici, som fulgte af kreditinstituttets forretningsmodel, til trods for tre inspektioner på stedet, der havde fokus på dette område, adskillige møder og advarsler, det omhandlede påbud og et brev vedrørende den manglende overholdelse af dette påbud
– denne sagsøgers manglende overholdelse af dette påbud inden for de fastsatte frister og det fastsatte omfang
– den pågældende sagsøgers fremlæggelse af vildledende og ukorrekte dokumenter og oplysninger for FSA og sagsøgerens tilsidesættelse af de betingelser, der er fastsat i lovgivningen i en medlemsstat i Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde (dvs. Republikken Letland).
25 Hvad navnlig angår den første begrundelse for inddragelsen af tilladelsen, dvs. den omstændighed, at den anden sagsøger ikke havde indført de af FSA krævede ledelsesordninger i overensstemmelse med de nationale bestemmelser til gennemførelse af artikel 74 i direktiv 2013/36, præciserede ECB i punkt 3.3.1, litra a), i afgørelsen af 17. juli 2018, at kontrolsystemet var mangelfuldt og utilstrækkeligt, henset til sagsøgerens forretningsmodels type, formål og kompleksitet.
26 Hvad angår den anden begrundelse for inddragelsen af tilladelsen præciserede ECB i punkt 3.3.1, litra b), i afgørelsen af 17. juli 2018, at den anden sagsøgers forretningsmodel var koncentreret om levering af tjenesteydelser til ikke-residente erhvervskunder med en stor nettoformue, og at der under de tre første inspektioner på stedet, som FSA foretog mellem 2015 og 2017, var observeret et betydeligt antal usædvanlige transaktioner.
27 Endvidere var den anden sagsøgers bestyrelses og tilsynsråds aktiviteter med hensyn til ALM/CFT og risikostyring ifølge ECB blevet anset for at være mangelfulde, for så vidt som bestyrelsen ikke havde fastsat sagsøgerens risikotolerance eller indført et særskilt system for vurderingen af risiciene på dette område, ej heller udarbejdet en analyse af de operationelle risici, herunder en omfattende risikoanalyse på dette område, hvilket er i strid med artikel 55, stk. 2, nr. 2 og 3, i den estiske lov om kreditinstitutter.
28 Ifølge ECB rådede den anden sagsøger således ikke over de ledelsesordninger, der kræves i henhold til artikel 67, stk. 1, litra o), i direktiv 2013/36, og opfyldte derfor den betingelse for inddragelse af tilladelsen, der er fastsat i samme direktivs artikel 18, litra f). Henset til denne sagsøgers tidligere resultater delte ECB endvidere FSA’s synspunkt, hvorefter det var højst usandsynligt, at denne sagsøgers nye bestyrelse – den fjerde siden 2015 – ville foretage en streng gennemførelse af de bebudede ændringer af kreditinstituttets risikostyringssystem vedrørende ALM/CFT.
29 Hvad angår den tredje begrundelse for at inddrage tilladelsen anførte ECB i punkt 3.3.1, litra c), i afgørelsen af 17. juli 2018, at den anden sagsøger ikke havde overholdt det omhandlede påbud inden fristen den 9. december 2016. Ifølge ECB forpligtede FSA ved dette påbud navnlig sagsøgeren til for det første at anvende procedurereglerne, for det andet for fremtiden at anvende artikel 13, stk. 1, punkt 3-5, i den estiske lov om ALM/CFT i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af dette påbud, korrekt og at undlade at indlede forretningsmæssige forbindelser, hvor dette viste sig at være nødvendigt, for det tredje at kontrollere, om de nævnte bestemmelser var blevet anvendt korrekt på de eksisterende forretningsmæssige forbindelser, og – om nødvendigt – på ny anvende kundekendskabsprocedurerne vedrørende kundekredsen, for det fjerde i givet fald at undlade at gennemføre transaktioner i henhold til nævnte lovs artikel 27, stk. 2, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af dette påbud, for det femte at indberette til den finansielle efterretningsenhed, når en aktivitet eller andre omstændigheder kunne indikere, at der fandt hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme, eller forsøg herpå, sted, eller såfremt denne sagsøger havde grund til at antage eller vidste, at der var tale om hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme, og for det sjette at forelægge FSA en rapport om de tiltag, som var gennemført for at opfylde de ovennævnte forpligtelser. Under den tredje inspektion på stedet konstaterede FSA imidlertid, at de ovennævnte forpligtelser ikke var blevet opfyldt til fulde, og at de påtalte mangler fortsat var til stede. ECB konkluderede derfor, at den omstændighed, at kreditinstituttet ikke havde efterkommet det pågældende påbud, udgjorde endnu en begrundelse for at inddrage tilladelsen i henhold til artikel 18, litra f), i direktiv 2013/36.
30 Hvad angår den fjerde begrundelse for at inddrage tilladelsen anførte ECB i punkt 3.3, litra d), i afgørelsen af 17. juli 2018, at den anden sagsøger havde fremlagt vildledende og ukorrekte oplysninger og dokumenter for FSA vedrørende sine aktiviteter i Letland ved dels at angive, at den ikke havde noget datterselskab i Letland, dels i sin meddelelse af 9. februar 2016 til denne kompetente nationale myndighed at angive, at den havde lukket afdelingen i Letland, selv om denne stadig var i drift. Ifølge ECB havde resultaterne af den inspektion på stedet, som den kompetente myndighed foretog mellem den 5. september og den 14. november 2016, i realiteten vist, at den pågældende sagsøger havde leveret finansielle tjenesteydelser i Letland uafbrudt siden oktober 2013. ECB påpegede, at den pågældende sagsøger ifølge de oplysninger, som den lettiske nationale tilsynsmyndighed havde fremsendt til FSA, havde oprettet sit »datterselskab« i Letland i strid med de lettiske lovbestemmelser, der gennemfører artikel 35-38 i direktiv 2013/36 om den såkaldte »pasordningsprocedure«. Ifølge ECB udgjorde denne adfærd en tilsidesættelse af artikel 17, stk. 1, nr. 2 og 15, i den estiske lov om kreditinstitutter. Den konkluderede således, at denne adfærd udgjorde endnu en grund til at inddrage tilladelsen i henhold til nævnte direktivs artikel 18, litra e).
31 Hvad angår undersøgelsen af, hvorvidt inddragelsen af tilladelsen var forholdsmæssig, og hvorvidt denne inddragelse var passende, fremhævede ECB, at formålet med at inddrage en tilladelse, der var meddelt et kreditinstitut, var at bringe de tilsidesættelser af gældende lovbestemmelser, som dette kreditinstitut havde begået, til ophør, og at kravet om, at et kreditinstitut skulle havde indført en passende ledelsesordning, fulgte af den omstændighed, at mangler i en sådan ordning kan føre til det pågældende instituts konkurs samt til systemiske problemer i medlemsstaterne og på globalt plan. Henset til de langvarige tilsidesættelser af lovgivningen om bekæmpelse af hvidvaskning, som tilregnedes den anden sagsøger, vurderede ECB, at FSA burde gribe ind, og at denne myndighed i den foreliggende sag først havde udstedt et påbud, og, først efter at dette var blevet tilsidesat, havde foreslået en inddragelse af tilladelsen, hvilket under disse omstændigheder skulle anses for en passende og forholdsmæssig foranstaltning. Ifølge ECB var den pågældende foranstaltning ligeledes passende i forhold til tilsidesættelsen af meddelelsesproceduren, den såkaldte »pasordningsprocedure«, der skulle iagttages med henblik på at etablere en filial i en anden medlemsstat.
32 Hvad derefter angår undersøgelsen af, hvorvidt inddragelsen af tilladelsen var nødvendig, tog ECB ikke blot hensyn til de konstaterede tilsidesættelsers alvor, men ligeledes til alle de mindre belastende foranstaltninger, der allerede var blevet truffet for at afhjælpe de mangler, som kunne tilskrives den anden sagsøger. På baggrund af den gentagne karakter af denne sagsøgers ulovlige adfærd, de ukorrekte oplysninger, som sagsøgeren havde givet om sine aktiviteter i Letland, og den omstændighed, at den omfattende tilsyns- og inspektionsindsats, som FSA allerede havde foretaget, ikke havde haft nogen effekt, konkluderede ECB efter at have analyseret ikke blot den indsats, som FSA allerede havde gjort, men også alle de øvrige foranstaltninger, der var til rådighed i henhold til den gældende nationale lovgivning, dvs. den estiske lov om kreditinstitutter, at der ikke fandtes andre, mindre belastende foranstaltninger, som ville kunne sikre genetableringen af lovlige forhold.
33 ECB fandt navnlig, at et tvangssalg af den anden sagsøger (likvidation) ikke var en juridisk mulig løsning. Dernæst opregnede den de forskellige foranstaltninger, som var blevet analyseret, og fremhævede grundene til, at den ikke anså dem for effektive med henblik på genetableringen af lovlige forhold. For det første blev en ny ændring af sammensætningen af sagsøgerens bestyrelse ikke anset for en effektiv foranstaltning, idet sagsøgeren for det første allerede havde foretaget adskillige ændringer af bestyrelsen, uden at dette havde haft nogen virkning med hensyn til opfyldelsen af de omhandlede retlige forpligtelser, for det andet havde sagsøgeren adskillige gange siden 2015 meddelt, at denne ville ændre sin forretningsstrategi, uden at disse meddelelser var blevet efterfulgt af konkrete tiltag, for det tredje har bestyrelsen i henhold til estisk ret ganske vist beføjelse til at øve indflydelse på et kreditinstituts forretningsstrategi, men ikke til selvstændigt at fastlægge denne strategi, idet dens ansvar er begrænset til ledelsen af kreditinstituttets daglige drift, for det fjerde var der kun ringe chance for, at en ændring af bestyrelsen i den foreliggende sag ville medføre en ændret strategi, eftersom de to nøglepositioner i bestyrelsen var besat af kreditinstituttets to hovedaktionærer, som ville kunne påvirke strategien uformelt og således bevare status quo.
34 Hvad for det andet angår ophævelse eller suspension af visse aktionærers stemmerettigheder i henhold til den estiske bestemmelse, der gennemfører artikel 26, stk. 2, i direktiv 2013/36, fremhævede ECB, at aktiebesiddelsen i den anden sagsøger var meget koncentreret, hvorfor denne foranstaltning ville have medført, at bankens ledelse ville blive overladt til de aktionærer, der besad minoritetsandele og i mindre grad var involveret i kreditinstituttets resultater, og som i øvrigt havde tætte forbindelser til majoritetsaktionærerne på grund af familiebånd eller fælles økonomiske interesser, hvilket på trods af den pågældende foranstaltning ville kunne medføre, at disse majoritetsaktionærer fik indirekte indflydelse på den strategiske ledelse af sagsøgeren.
35 Hvad for det tredje angår udstedelsen af endnu et påbud, der forbød den anden sagsøger at levere finansielle tjenesteydelser, i det mindste til ikke-residente kunder med et højt risikoniveau, anså ECB denne foranstaltning for uhensigtsmæssig, eftersom den omstændighed, at det foregående påbud ikke var blevet efterkommet, rejste tvivl om sagsøgerens evne og vilje til at overholde et eventuelt andet påbud, og eftersom en indskrænkning af bankens virksomhed ville have forårsaget meget store månedlige driftstab og bragt dens likviditet og herved kundernes opsparinger i fare.
36 Hvad for det fjerde angår frivillig likvidation anerkendte ECB, at denne løsning var blevet foreslået af den anden sagsøger i dennes udtalelse om udkastet til afgørelsen af 26. marts 2018, at denne mulighed fandtes i henhold til estisk lovgivning, og at den under alle omstændigheder ville have resulteret i en inddragelse af tilladelsen, men at ECB imidlertid havde besluttet ikke at vælge denne løsning, eftersom en frivillig likvidation for det første ville have sløret de væsentligste grunde til, at FSA havde foreslået, at tilladelsen blev inddraget, for det andet ville inddragelsen af tilladelsen have været baseret på artikel 16, stk. 3, i den estiske lov om kreditinstitutter og ikke på denne lovs artikel 17, for det tredje ville en frivillig likvidation således have givet et ukorrekt billede af grovheden af de tilsidesættelser af gældende ret, som denne sagsøger havde begået, og som ifølge ECB begrundede en tvungen inddragelse af tilladelsen, og for det fjerde skal meddelelsen om inddragelse af en tilladelse, i henhold til artikel 20, stk. 5, i direktiv 2013/36, ikke kun vedrøre selve inddragelsen, men også begrundelsen for denne.
37 Hvad for det femte angår et andet estisk selskabs overtagelse accepterede ECB ikke denne løsning, dels fordi der ikke var blevet fremlagt dokumentation for en konkret forpligtelse fra nogen af investorernes side, dels fordi det udkast til forretningsplan, som den anden sagsøger havde forelagt, ikke indeholdt tilstrækkelige oplysninger til, at det kunne afgøres, om transaktionen ville have ført til en ændring af forretningsstrategien. Selv om sagsøgeren i øvrigt fik en yderligere frist til at fremlægge dokumentationen, havde denne ikke forelagt de nødvendige oplysninger.
38 Endvidere fandt ECB i forbindelse med undersøgelsen af, om inddragelsen af tilladelsen var rimelig – henset til tilsidesættelsernes grovhed og varighed, den omstændighed, at den anden sagsøger havde gentaget sin ulovlige adfærd på trods af de adskillige advarsler, som denne havde fået, samt den skade på offentlighedens tillid til det estiske og europæiske finansielle system, som dens adfærd havde forårsaget – at almenhedens interesse i at sikre en genetablering af lovlige forhold gik forud for denne sagsøgers private interesse i ikke at få inddraget sin tilladelse.
39 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt inddragelsen af tilladelsen var forenelig med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning, var ECB af den opfattelse, at den anden sagsøger ikke kunne påberåbe sig dette princip, eftersom denne for det første havde fået utallige advarsler ved adskillige lejligheder (fire inspektioner på stedet, et påbud og forskellige advarsler) uden at træffe passende foranstaltninger med henblik på at bringe sin ulovlige adfærd til ophør, eftersom FSA for det andet aldrig havde tilkendegivet over for sagsøgeren, at dennes tilladelse ikke ville blive inddraget, og eftersom ingen for det tredje kunne påberåbe sig en berettiget forventning med henblik på at udvise eller opretholde en ulovlig adfærd.
40 På baggrund af det ovenstående konkluderede ECB, at der i henhold til artikel 18 i direktiv 2013/36 var grundlag for at inddrage den anden sagsøgers tilladelse, og at en sådan foranstaltning skulle anses for at være forholdsmæssig (passende, nødvendig og rimelig), henset til omstændighederne i den foreliggende sag og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning.
II. Retsforhandlingerne og parternes påstande
A. Indledning af retsforhandlingerne og parternes påstande i sag T-351/18
41 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 5. juni 2018 har sagsøgerne anlagt denne sag.
42 ECB har indgivet svarskrift den 21. september 2018.
43 Ved anmodning indleveret til Rettens Justitskontor den 9. oktober 2018 har Kommissionen anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for ECB’s påstande.
44 Ved afgørelse af 26. november 2018 har formanden for Rettens Anden Afdeling imødekommet anmodningen om at intervenere i sagen.
45 Sagsøgerne har indgivet replik den 12. december 2018. ECB har indgivet duplik den 18. februar 2019.
46 Kommissionen har indgivet interventionsindlæg den 20. december 2018. Sagsøgerne har fremsat bemærkninger til dette indlæg den 25. februar 2019.
47 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 1. april 2019 har sagsøgerne fremsat en anmodning om afholdelse af et retsmøde, afhøring af vidner samt vedtagelse af visse foranstaltninger med henblik på bevisoptagelse.
48 Ved processkrift indleveret til Rettens Justitskontor den 29. april 2019 har ECB og Kommissionen fremsat bemærkninger til sagsøgernes anmodning om afhøring af vidner og foranstaltninger med henblik på bevisoptagelse.
49 Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– Afgørelsen af 26. marts 2018 annulleres.
– ECB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
50 ECB har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises for så vidt angår den første sagsøger.
– Subsidiært frifindelse i forhold til den første sagsøger.
– Frifindelse for så vidt angår den anden sagsøger.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
51 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises for så vidt angår den første sagsøger.
– ECB frifindes under alle omstændigheder.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
B. Indledning af retsforhandlingerne og parternes påstande i sag T-584/18
52 Ved stævning indleveret til Rettens Justitskontor den 27. september 2018 har sagsøgerne anlagt denne sag.
53 ECB har indgivet svarskrift den 20. december 2018.
54 Ved anmodning indleveret til Rettens Justitskontor den 23. januar 2019 har Kommissionen anmodet om tilladelse til at intervenere i sagen til støtte for ECB’s påstande.
55 Ved afgørelse af 25. februar 2019 har formanden for Rettens Anden Afdeling imødekommet anmodningen om at intervenere i sagen.
56 Sagsøgerne har indgivet replik den 28. marts 2019. ECB har indgivet duplik den 3. juni 2019.
57 Kommissionen har indgivet interventionsindlæg den 5. april 2019. Sagsøgerne har fremsat bemærkninger til dette indlæg den 27. maj 2019.
58 Sagsøgerne har nedlagt følgende påstande:
– Afgørelsen af 17. juli 2018 annulleres.
– Sagsomkostningsafgørelsen annulleres.
– ECB tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
59 ECB har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises for så vidt angår den første sagsøger.
– Subsidiært frifindelse i forhold til den første sagsøger.
– Det femogtyvende anbringende afvises, for så vidt som det er fremsat af den anden sagsøger.
– Frifindelse i forhold til den anden sagsøger, herunder for så vidt angår det femogtyvende anbringende, såfremt Retten ikke afviser dette.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
60 Kommissionen har nedlagt følgende påstande:
– Sagen afvises for så vidt angår den første sagsøger.
– ECB frifindes under alle omstændigheder.
– Sagsøgerne tilpligtes at betale sagsomkostningerne.
61 Sagsøgerne har i deres skriftlige indlæg fremsat anmodninger om bevisoptagelse og navnlig en anmodning om fremlæggelse af adskillige dokumenter og en anmodning om vidneførsel.
C. De fortsatte retsforhandlinger i de to sager
62 Da sammensætningen af Rettens afdelinger er blevet ændret i henhold til artikel 27, stk. 5, i Rettens procesreglement, er den refererende dommer blevet tilknyttet Niende Afdeling, som de foreliggende sager følgelig er blevet henvist til.
63 Efter forslag fra Rettens Niende Afdeling har Retten den 5. februar 2020 i medfør af procesreglementets artikel 28 besluttet at henvise de foreliggende sager til et udvidet dommerkollegium.
64 Efter forslag fra den refererende dommer har Retten (Niende Udvidede Afdeling) besluttet at indlede den mundtlige forhandling og har som led i foranstaltninger med henblik på sagens tilrettelæggelse i henhold til procesreglementets artikel 89 stillet parterne en række skriftlige spørgsmål, som Kommissionen, ECB og sagsøgerne har besvaret ved processkrifter indleveret til Rettens Justitskontor henholdsvis den 13. marts og den 16. og 17. april 2020.
65 Ved afgørelse truffet af formanden for Niende Afdeling den 27. april 2020 er de foreliggende sager blevet forenet med henblik på den mundtlige forhandling.
66 I retsmødet den 25. september 2020 har parterne afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Retten. Parterne er desuden blevet hørt om en eventuel forening af sagerne med henblik på den afgørelse, hvorved sagernes behandling afsluttes.
67 Efter at dommer Barna Berke afgik ved døden den 1. august 2021, blev Rettens rådslagninger i overensstemmelse med procesreglementets artikel 22 og artikel 24, stk. 1, fortsat med de tre dommere, som har underskrevet denne dom.
68 Ved afgørelse truffet af Rettens præsident den 13. august 2021 blev sagen tildelt en ny refererende dommer, der har sæde i Niende Afdeling.
III. Retlige bemærkninger
69 Sagerne T-351/18 og T-584/18 forenes med henblik på dommen.
A. Spørgsmålet om, hvorvidt genstanden for tvisten fortsat består, og hvorvidt sagsøgerne i sag T-351/18 fortsat har søgsmålsinteresse
70 Det fremgår af fast retspraksis, at et annullationssøgsmål, der anlægges af en fysisk eller juridisk person, kun kan antages til realitetsbehandling, såfremt sagsøgeren har en retlig interesse i, at den anfægtede retsakt annulleres. En sådan interesse, som er en afgørende og grundlæggende betingelse for al rettergang, foreligger kun, såfremt en annullation af denne retsakt i sig selv kan have retsvirkninger, og søgsmålet således med sit resultat kan tilføre parten en fordel (jf. dom af 17.9.2015, Mory m.fl. mod Kommissionen, C-33/14 P, EU:C:2015:609, præmis 55 og 58 og den deri nævnte retspraksis).
71 Sagsøgerens søgsmålsinteresse for så vidt angår sagens genstand skal foreligge på tidspunktet for sagens anlæggelse, idet sagen i modsat fald afvises. Sagens genstand skal, ligesom søgsmålsinteressen, bestå indtil retsafgørelsen, idet det i modsat fald findes ufornødent at træffe afgørelse, hvilket forudsætter, at søgsmålet med sit resultat kan bibringe parten en fordel (jf. dom af 7.6.2007, Wunenburger mod Kommissionen, C-362/05 P, EU:C:2007:322, præmis 42 og den deri nævnte retspraksis).
72 Spørgsmålet om, hvorvidt det er ufornødent at træffe afgørelse i sagen på grund af manglende vedvarende søgsmålsinteresse, kan rejses af egen drift af Unionens retsinstanser (dom af 6.9.2018, Bank Mellat mod Rådet, C-430/16 P, EU:C:2018:668, præmis 49).
73 I denne henseende har Retten ved en foranstaltning med henblik på sagens tilrettelæggelse af 3. marts 2020 anmodet parterne om at udtale sig om, hvorvidt sagsøgerne fortsat har søgsmålsinteresse efter ECB’s vedtagelse af afgørelsen af 17. juli 2018, hvorved afgørelsen af 26. marts 2018 blev ophævet med tilbagevirkende kraft.
74 Sagsøgerne er af den opfattelse, at de fortsat har interesse i at anlægge sag til prøvelse af afgørelsen af 26. marts 2018 efter vedtagelsen af afgørelsen af 17. juli 2018. Ifølge sagsøgerne kan ophævelsen af en foranstaltning for det første ikke systematisk sidestilles med en annullation fra Unionens retsinstansers side, eftersom den pr. definition ikke svarer til en anerkendelse af, at afgørelsen er ulovlig. For det andet kan det ikke tillades ECB at forhindre, at en retsinstans fastslår, at en afgørelse er ulovlig, ved at vedtage en ny afgørelse og ophæve den tidligere afgørelse. Hvis en sådan handling var mulig, ville den kunne misbruges på en måde, der er i strid med retsstatsprincippet. For det tredje er den hævdede og formodede erstatning af den oprindelige afgørelse med den efterfølgende afgørelse på en tidligere dato fiktiv og uforenelig med loven. For det fjerde har sagsøgerne anført, at de bl.a. har nedlagt påstand om annullation af afgørelsen af 26. marts 2018 for at beskytte deres interesser med hensyn til omdømme og på grund af deres interesse i at opnå økonomisk erstatning. Det forhold, at disse interesser er legitime, blev anerkendt i kendelse af 12. september 2017, Fursin m.fl. mod ECB (T-247/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:623, præmis 17-23), og dette afsnit i Rettens kendelse blev ikke appelleret og er derfor retsgyldigt. Domstolen stadfæstede denne del af Rettens kendelse. Den omstændighed, at Domstolen ikke udtrykkeligt behandlede dette aspekt, er uden betydning. Det var ikke nødvendigt at gøre dette, eftersom denne del af dommen ikke var blevet appelleret af ECB eller Kommissionen. For det femte er en afgørelse, der ændrer adressatens retsstilling med virkning ex tunc, kun tilladt under meget begrænsede omstændigheder, navnlig når den har en positiv virkning for adressaten. Følgelig er det aldrig muligt at inddrage en tilladelse med en virkning, som angiveligt ligger forud for datoen for afgørelsen.
75 ECB har anført, at sagsøgerne ikke har nogen interesse, som ikke kan tilgodeses i forbindelse med domstolsprøvelsen af afgørelsen af 17. juli 2018. Sagsøgerne har derfor ikke længere søgsmålsinteresse i en prøvelse af afgørelsen af 26. marts 2018.
76 Som det fremgår af FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 1, opretter ECB et administrativt klagenævn, der udfører intern administrativ revision af afgørelser truffet af ECB under udøvelsen af de beføjelser, ECB er tillagt i henhold til nævnte forordning. I henhold til denne artikels stk. 2 sammensættes Det Administrative Klagenævn af fem personer med godt omdømme fra medlemsstaterne med dokumenteret relevant viden og professionel erfaring, men omfatter ikke aktuelt personale ved ECB eller aktuelt personale ved de kompetente myndigheder eller andre nationale institutioner eller EU-institutioner, ‑organer, ‑kontorer eller ‑agenturer. Ved afgørelse 2014/360/EU af 14. april 2014 om nedsættelse af et administrativt klagenævn og forretningsordenen for dette (EUT 2014, L 175, s. 47), der blev vedtaget på grundlag af FTM-grundforordningens artikel 24, oprettede ECB Det Administrative Klagenævn.
77 Det fremgår i øvrigt af FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 7, at den interne administrative revision af ECB’s afgørelser på tilsynsområdet udføres i tre faser. For det første afgiver Det Administrative Klagenævn en udtalelse til Tilsynsrådet med henblik på udarbejdelse af et nyt udkast til afgørelse. For det andet tager Tilsynsrådet hensyn til Det Administrative Klagenævns udtalelse og forelægger et nyt udkast til afgørelse for Styrelsesrådet inden for de frister, der er fastsat i artikel 17, stk. 2, i afgørelse 2014/360. Det nye udkast til afgørelse »ophæver den oprindelige afgørelse, erstatter den med en afgørelse med samme indhold eller erstatter den med en ændret afgørelse«. For det tredje anses det nye udkast til afgørelse for vedtaget, medmindre Styrelsesrådet gør indsigelse inden for en periode på højst ti arbejdsdage.
78 Endelig følger det af FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 1, at den interne administrative revision vedrører den proceduremæssige og materielle overensstemmelse med denne forordning af afgørelser truffet af ECB under udøvelsen af de beføjelser, den er tillagt i henhold til forordningen. Det er korrekt, at Det Administrative Klagenævns revision i henhold til artikel 10, stk. 2, i afgørelse 2014/360 er begrænset til vurderingen af de grunde, som klageren støtter ret på, og som fremgår af meddelelsen om revision. Ifølge samme afgørelses artikel 17, stk. 1, er Tilsynsrådets vurdering imidlertid ikke begrænset til vurderingen af de grunde, som klageren støtter ret på i meddelelsen om revision, men kan også tage højde for andre elementer i forslaget til et nyt udkast til afgørelse.
79 Det fremgår af en samlet læsning af de ovenfor i præmis 76-78 anførte bestemmelser, at den interne administrative revision af afgørelser, som ECB har truffet under udøvelsen af de beføjelser, den er tillagt i henhold til FTM-grundforordningen, samlet set består i en ny fuldstændig vurdering af sagen, som ikke er begrænset til de grunde, der støttes ret på i meddelelsen om revision. Dette særlige kendetegn ved den administrative revisionsprocedure afspejles i den omstændighed, at Tilsynsrådet i henhold til artikel 17, stk. 1, i afgørelse 2014/360, efter at have taget hensyn til udtalelsen fra Det Administrative Klagenævn, som blev oprettet med henblik på revision af ECB’s afgørelser med større uafhængighed og sagkundskab (jf. præmis 76 ovenfor), selv har en udvidet beføjelse.
80 I denne sammenhæng fastsætter FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 7, at revisionsproceduren kan munde ud i tre resultater. Det første er ganske enkelt ophævelse af den oprindelige afgørelse. Det andet er en erstatning af den oprindelige afgørelse med en afgørelse med samme indhold. Det tredje er en erstatning af den oprindelige afgørelse med en ændret afgørelse.
81 Af de nedenfor i præmis 82-85 anførte grunde fastsætter FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 7, en forpligtelse for ECB til at give den afgørelse, der vedtages efter revisionen, virkning med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor den oprindelige afgørelse trådte i kraft, uanset resultatet af denne revision.
82 Hvis Tilsynsrådet og Styrelsesrådet anser den oprindelige afgørelse, hvorved kreditinstituttets tilladelse er blevet inddraget, for gyldig, afviser Styrelsesrådet ikke bare at behandle anmodningen om revision, men vedtager, i overensstemmelse med FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 7, en afgørelse, der er identisk med den afgørelse, der var genstand for revisionen. I dette tilfælde er det imidlertid ikke muligt at inddrage tilladelsen endnu en gang. Afgørelsen med samme indhold som den reviderede afgørelse skal derfor erstatte denne med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor den afgørelse, der var genstand for revisionen, trådte i kraft.
83 Denne fortolkning, der følger af de omhandlede foranstaltningers art, gælder ligeledes, når Tilsynsrådet og Styrelsesrådet vurderer, at der ikke er grundlag for en inddragelse af tilladelsen, eller at de konstaterede mangler kan afhjælpes ved mindre indgribende foranstaltninger. I dette tilfælde skal den retsakt, hvorved inddragelsen af tilladelsen ophæves, eller disse foranstaltninger pålægges, således nødvendigvis have tilbagevirkende kraft, således at inddragelsen af kreditinstituttets tilladelse annulleres ex tunc og i givet fald erstattes af den foranstaltning, der anses for den mest hensigtsmæssige. Hvis revisionsafgørelsen ikke havde tilbagevirkende kraft, ville den kun få virkning, såfremt der blev givet en ny tilladelse i overensstemmelse med den procedure, der er fastsat i FTM-grundforordningens artikel 14.
84 Denne bedømmelse bekræftes indirekte, men nødvendigvis af FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 8, og af artikel 9, stk. 1, i afgørelse 2014/360, hvorefter en anmodning om revision ikke har opsættende virkning på anvendelsen af den påklagede afgørelse. Det følger heraf, at erstatningen af den reviderede afgørelse med en ændret afgørelse skal ske med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor den reviderede afgørelse trådte i kraft, idet den endelige afgørelse ellers ikke ville få effektiv virkning.
85 Det fremgår ligeledes af ovenstående analyse, at erstatningen af den oprindelige afgørelse med en identisk eller ændret afgørelse efter revisionsproceduren medfører, at den oprindelige afgørelse forsvinder endeligt fra retsordenen.
86 I den foreliggende sag fremgår det for det første af indledningen til afgørelsen af 26. marts 2018, at den anfægtede retsakt i sag T-351/18 trådte i kraft kl. 23.00 på den dato, hvor den blev meddelt den anden sagsøger, jf. artikel 297, stk. 2, tredje afsnit, TEUF. For det andet fremgår det af indledningen til afgørelsen af 17. juli 2018, dvs. den anfægtede retsakt i sag T-584/18, at »afgørelsen [af 26. marts 2018] ophæves og erstattes af denne afgørelse med virkning fra kl. 23.00 på den dato, hvor afgørelsen [af 26. marts 2018] blev meddelt«.
87 Afgørelsen af 17. juli 2018 blev truffet efter den administrative revision af afgørelsen af 26. marts 2018 og har samme indhold som sidstnævnte afgørelse som omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 7.
88 Det følger heraf, at ECB i henhold til afgørelsen af 17. juli 2018 i overensstemmelse med de retsforskrifter, der regulerer proceduren for administrativ revision (jf. præmis 76-81 ovenfor), erstattede afgørelsen af 26. marts 2018 med tilbagevirkende kraft fra det tidspunkt, hvor denne afgørelse fik virkning, og ikke, således som sagsøgerne har anført, blot ophævede afgørelsen for fremtiden.
89 En tvist kan bl.a. blive uden genstand som følge af, at den anfægtede afgørelse er blevet tilbagekaldt eller erstattet af en anden afgørelse under sagens behandling (jf. i denne retning dom af 1.6.1961, Meroni m.fl. mod Den Høje Myndighed, 5/60, 7/60 og 8/60, EU:C:1961:10, EFT 1954-1964, s. 251, kendelse af 17.9.1997, Antillean Rice Mills mod Kommissionen, T-26/97, EU:T:1997:131, præmis 14 og 15, og af 12.1.2011, Terezakis mod Kommissionen, T-411/09, EU:T:2011:4, præmis 15).
90 En retsakt, som tilbagekaldes og erstattes, forsvinder fuldstændigt og ex tunc fra Unionens retsorden, således at en dom, hvorved den tilbagekaldte retsakt annulleres, ikke medfører nogen yderligere retsvirkninger i forhold til konsekvenserne af tilbagekaldelsen (jf. i denne retning kendelse af 28.5.1997, Proderec mod Kommissionen, T-145/95, EU:T:1997:74, præmis 26, af 6.12.1999, Elder mod Kommissionen, T-178/99, EU:T:1999:307, præmis 20, og af 9.9.2010, Phoenix-Reisen og DRV mod Kommissionen, T-120/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2010:381, præmis 23).
91 Trækkes den anfægtede retsakt tilbage, har sagsøgeren følgelig ikke nogen interesse i at opnå annullation heraf, og søgsmålet til prøvelse af denne retsakt bliver uden genstand, således at det ikke længere er fornødent at træffe afgørelse (dom af 1.6.1961, Meroni m.fl. mod Den Høje Myndighed, 5/60, 7/60 og 8/60, EU:C:1961:10, EFT 1954-1964, s. 251, kendelse af 6.12.1999, Elder mod Kommissionen, T-178/99, EU:T:1999:307, præmis 21 og 22, af 9.9.2010, Phoenix-Reisen og DRV mod Kommissionen, T-120/09, ikke trykt i Sml., EU:T:2010:381, præmis 24-26, og af 24.3.2011, Internationaler Hilfsfonds mod Kommissionen, T-36/10, EU:T:2011:124, præmis 46, 50 og 51).
92 Denne konklusion er så meget desto mere åbenbar, når den anfægtede retsakt, som i det foreliggende tilfælde, med tilbagevirkende kraft er blevet erstattet af en identisk retsakt, der ikke påvirkes af en eventuel annullation af den første retsakt.
93 Endvidere kan sagsøgerne ikke gyldigt påberåbe sig kendelse af 12. september 2017, Fursin m.fl. mod ECB (T-247/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:623). Denne kendelse blev således ophævet ved dom af 5. november 2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl. (C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923), uden at bortfaldet af appellanternes søgsmålsinteresse som følge af, at den anfægtede retsakt med tilbagevirkende kraft var blevet erstattet med en ny afgørelse med samme indhold, der var vedtaget efter en administrativ revision, var genstand for appellerne.
94 I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, er de berørte parters interesser i en retlig sammenhæng, der indebærer en administrativ revision, som fører til vedtagelsen af retsakter, der har til formål med tilbagevirkende kraft at erstatte de retsakter, der har været genstand for den nævnte revision, følgelig fuldt ud beskyttede takket være muligheden for at nedlægge påstand om annullation af den retsakt, der er vedtaget efter den pågældende revision, og om erstatning for den skade, der er forvoldt ved vedtagelsen af denne.
95 Det følger heraf, at genstanden for søgsmålet i sag T-351/18 er bortfaldet, efter at sagen er anlagt, og at sagsøgerne følgelig ikke længere har interesse i at opnå annullation af den afgørelse, der anfægtes i denne sag. Det er derfor ufornødent at træffe afgørelse i sagen.
B. Formaliteten i sag T-584/18
96 Uden formelt at rejse en formalitetsindsigelse har ECB dels bestridt, at søgsmålene kan antages til realitetsbehandling, alene for så vidt som de er anlagt af den første sagsøger, dels – inden for rammerne af sag T-584/18 – at den anden sagsøger har ret til at påberåbe sig det femogtyvende anbringende om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne i forbindelse med revisionen. Kommissionen har tilsluttet sig dette synspunkt.
97 Sagsøgerne anser indledningsvis den første sagsøger for at have kompetence til at anfægte afgørelserne af 26. marts og 17. juli 2018 i sin egenskab af hovedaktionær i den anden sagsøger med 85% af stemmerettighederne og har i denne forbindelse henvist til kendelse af 12. september 2017, Fursin m.fl. mod ECB (T-247/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:623).
98 Sagsøgerne er dernæst af den opfattelse, at det, for så vidt som ECB anerkender, at den første sagsøger har ret til at nedlægge påstand om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne, eftersom denne påstand er baseret på ulovligheden af afgørelserne af 26. marts og 17. juli 2018, ikke kan udelukkes, at sagsøgeren har søgsmålskompetence hvad angår afgørelsen om sagsomkostningerne. De har endvidere opregnet de øvrige særskilte interesser, som den første sagsøger efter deres opfattelse har, herunder interessen i at undgå tvangslikvidation, interessen i at have mulighed for at sælge banken til en anden investor, interessen i eget omdømme, adskilt fra bankens omdømme, samt den økonomiske virkning, som inddragelsen af tilladelsen har på denne sagsøger, der adskiller sig fra den virkning, den har på banken.
1. Formaliteten med hensyn til påstanden om annullation af afgørelsen af 17. juli 2018
99 Det skal for det første fastslås, at den anden sagsøger kan nedlægge påstand om annullation af afgørelsen af 17. juli 2018. Sagsøgeren er nemlig indehaver af den tilladelse, der er blevet inddraget, og adressaten for denne afgørelse. Desuden har den anden sagsøgers tidligere generaldirektør givet repræsentanterne en procesfuldmagt, uden at sagsøgerens kuratorer har rejst tvivl om dens gyldighed. ECB har i øvrigt ikke bestridt, at påstanden om annullation af den nævnte afgørelse kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som påstanden er nedlagt af denne sagsøger.
100 For det andet skal det hvad angår den første sagsøger bemærkes, at Domstolen har fastslået, at aktionærerne i et kreditinstitut ikke kunne anlægge sag til prøvelse af en afgørelse fra ECB om inddragelse af tilladelsen, for så vidt som de ikke var direkte berørt af denne afgørelse. Domstolen fastslog for det første, at kreditinstituttet, efter at dets tilladelse var blevet inddraget, ikke længere var i stand til at fortsætte sin virksomhed, og at det følgelig var tvivlsomt, om det havde beføjelse til at udlodde udbytte, men at den negative virkning af inddragelsen var af økonomisk karakter, idet aktionærernes ret til at modtage udbytte ligesom deres ret til at deltage i dette selskabs ledelse ikke var blevet berørt af afgørelsen om inddragelse (jf. i denne retning dom af 5.11.2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl., C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923, præmis 111). For det andet fastslog Domstolen, at selv om likvidationen umiddelbart berørte aktionærernes ret til at deltage i ledelsen af selskabet, udgjorde denne ikke en gennemførelse af afgørelsen af 17. juli 2018 helt automatisk og udelukkende i medfør af EU-reglerne som omhandlet i retspraksis (jf. i denne retning dom af 5.11.2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl., C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923, præmis 113 og 114).
101 Påstanden om annullation af afgørelsen af 17. juli 2018 kan derfor alene antages til realitetsbehandling for så vidt angår den anden sagsøger.
2. Formaliteten med hensyn til påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne
102 Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne kan antages til realitetsbehandling, skal det fastslås, at den første sagsøger kan nedlægge en sådan annullationspåstand, eftersom denne sagsøger er den eneste adressat for den pågældende afgørelse, der pålægger denne en forpligtelse til at betale omkostningerne i forbindelse med revisionsproceduren, som den indledte, og som den var den eneste deltager i. ECB har i øvrigt ikke bestridt, at denne annullationspåstand kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som den er nedlagt af denne sagsøger.
103 Den anden sagsøger, der valgte ikke at anmode om en revision ved Det Administrative Klagenævn, selv om denne sagsøger havde ret hertil, har derimod ingen søgsmålsinteresse med hensyn til annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne, eftersom afgørelsen ikke har nogen virkninger for denne sagsøger. Denne sagsøger er desuden ikke adressat for den pågældende afgørelse og kan ikke anses for at være umiddelbart og individuelt berørt.
104 Påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne kan derfor alene antages til realitetsbehandling for så vidt angår den første sagsøger.
C. Realiteten
105 Sagsøgerne har til støtte for søgsmålet i sag T-584/18 fremført femogtyve anbringender: det første til det fireogtyvende anbringende til støtte for påstanden om annullation af afgørelsen af 17. juli 2018 og det femogtyvende anbringende om ulovligheden af afgørelsen af 17. juli 2018 til støtte for påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne. De skal opdeles i følgende grupper på grundlag af deres indhold og art:
– det første, det andet, det fjortende, det femtende og det nittende anbringende om ECB’s manglende kompetence til at vedtage en afgørelse om inddragelse af tilladelse og likvidation, til at bedømme spørgsmål vedrørende hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme, til at afvise muligheden for frivillig likvidation og afvise muligheden for et salg af den anden sagsøger til andre potentielle investorer; i samme gruppe af anbringender kan ligeledes det nittende anbringende om magtfordrejning indgå, idet de argumenter, der er fremført til støtte for dette anbringende, er sammenfaldende med de argumenter, der er fremført i forbindelse med de øvrige ovennævnte anbringender vedrørende ECB’s manglende kompetence
– det tredje anbringende om tilsidesættelse af pligten til at udvise omhu og upartiskhed i forbindelse med den undersøgelse, som ECB foretog
– det fjerde og det femte anbringende om urigtige skøn eller manglende hensyntagen til visse relevante forhold i sagen
– det sjette, det tolvte og det attende anbringende om et urigtigt skøn, for så vidt som ECB med urette lagde til grund, at FSA’s påbud var blevet tilsidesat, og om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
– det syvende til det ellevte, det trettende til det femtende og det syttende anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
– det sekstende og det attende anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
– det tyvende til det toogtyvende anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter og af henholdsvis retten til at blive hørt, retten til forsvar og begrundelsespligten
– det treogtyvende og det fireogtyvende anbringende om bl.a. tilsidesættelse af den anden sagsøgers ret til aktindsigt i sagen og af aktionærens rettigheder i forbindelse med revisionsproceduren
– det femogtyvende anbringende, fremført til støtte for påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne, om, at afgørelsen af 17. juli 2018 er ulovlig.
1. Det første, det andet, det fjortende, det femtende og det nittende anbringende
106 For det første har sagsøgerne i forbindelse med det første, det fjortende og det femtende anbringende gjort gældende, at ECB overskred sine beføjelser ved ikke at give dem mulighed for at foretage en frivillig likvidation af den anden sagsøger, således som det fremgår af punkt 3.3.2, litra b), nr. i), i afgørelsen af 17. juli 2018, selv om ECB ikke har kompetence hertil inden for rammerne af den grundlæggende ansvarsfordeling mellem de kompetente nationale myndigheder og ECB inden for den fælles tilsynsmekanisme (FTM) og den fælles afviklingsmekanisme (SRM). Det samme er tilfældet hvad angår ECB’s afvisning af muligheden for et salg af denne sagsøger til en anden potentielt interesseret investor, således som det fremgår af afgørelsens punkt 3.3.2, litra b), nr. ii).
107 For det andet havde ECB ikke beføjelse til at vedtage en afgørelse om inddragelse af tilladelsen, eftersom FSA allerede den 7. februar 2018 havde truffet FOLTF-afgørelsen, som afgjorde, om kreditinstituttet var »nødlidende eller forventeligt nødlidende«, hvorved FSA valgte mellem afviklingsforanstaltningen og inddragelse af tilladelsen, et valg, som FSA alene havde kompetence til at træffe. Sagsøgerne har ligeledes bestridt ECB’s udsagn om, at den pågældende afgørelse er irrelevant og fortrolig og derfor ikke skulle meddeles dem.
108 Sagsøgerne har desuden bestridt ECB’s argument om, at der ikke var blevet indgivet en officiel anmodning om frivillig likvidation af den anden sagsøger. Ifølge sagsøgerne afviste ECB i afgørelsen af 17. juli 2018 – uafhængigt af en sådan anmodning – at give tilladelse til frivillig likvidation, selv om ECB kunne have opfordret dem til at indgive en anmodning herom eller opfordret FSA til at træffe afgørelse om dette spørgsmål. Den eneste hindring for en frivillig likvidation var således, at ECB gav udtryk for, at den ikke foretrak denne løsning. Med det nye »FTM/SRM«-system blev der indført en ordning med tidlig indgriben, som finder sted, inden en bank reelt bliver nødlidende, hvorved de kompetente nationale afviklingsmyndigheder har mulighed for at undersøge, om et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og overveje, om der findes andre tilsynsmæssige løsninger, inden de undersøger, om afviklingsforanstaltninger er i almenhedens interesse. Såfremt de kompetente nationale myndigheder ikke anser dette for at være tilfældet, eftersom bankens insolvens ikke udgør et systemisk problem, vil analysen, ifølge sagsøgerne, blive afsluttet for så vidt angår afviklingsordningen. Derefter skal disse kompetente nationale myndigheder afgøre, om den enhed, der anses for forventeligt nødlidende, reelt vil blive det. Hvis dette er tilfældet, vil det være muligt at afhjælpe dens situation, dvs. dens insolvens, på passende vis ved brug af den nationale insolvensbehandling. Det følger heraf, at der aldrig kan finde en tvangslikvidation sted. Denne ordning er derimod ikke til hinder for muligheden for en frivillig likvidation, som anerkendes i alle nationale lovgivninger, forudsat at det pågældende selskab er solvent.
109 For det tredje har sagsøgerne gjort gældende, at ECB ikke havde kompetence til at vedtage afgørelsen af 17. juli 2018, eftersom denne afgørelse udelukkende var baseret på angivelige tilsidesættelser vedrørende ALM/CFT – et område, hvor ECB ikke har kompetence. Inddragelsen af tilladelsen i den foreliggende sag er ikke begrundet i tilsynsmæssige hensyn, men tjente alene FSA’s og ECB’s interesse i at opnå nem positiv omtale i offentligheden.
110 For det fjerde har sagsøgerne i forbindelse med det andet, og implicit det tredje, anbringende foreholdt ECB hverken at have undersøgt de spørgsmål vedrørende ALM/CFT, der ligger til grund for afgørelsen af 17. juli 2018, eller have kontrolleret FSA’s bedømmelser. ECB kan ikke være ansvarlig for kreditinstitutters stabilitet og kunstigt udelukke hele områder, der er kilder til risici, fra sin vurdering. I øvrigt bør mangler i den pågældende afgørelse, som skyldes det udkast, der var udarbejdet af FSA, altid kunne påberåbes i forbindelse med et annullationssøgsmål anlagt til prøvelse af denne afgørelse.
111 Desuden er ECB’s formål med afgørelsen af 17. juli 2018, dvs. genetablering af lovlige forhold, ikke et legitimt formål med at inddrage en tilladelse, idet alene tilsynsmæssige formål er legitime. Da det imidlertid teoretisk set er muligt, at spørgsmål vedrørende ALM/CFT er relevante for en inddragelse af tilladelsen, for så vidt som disse spørgsmål skaber tilsynsmæssige risici, kræver dels ansvarsfordelingen mellem de kompetente nationale myndigheder og ECB, dels proportionalitetsprincippet, at hele viften af foranstaltninger på dette område (bøder, forbud mod at udøve visse former for virksomhed, strafferetlig forfølgning) først er udtømt.
112 ECB har, støttet af Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.
113 Det bemærkes, at sagsøgerne i forbindelse med denne gruppe af anbringender i det væsentlige har gjort to anbringender gældende, som for det første vedrører ECB’s manglende kompetence til at vedtage afgørelsen af 17. juli 2018 og for det andet magtfordrejning. Inden disse anbringender undersøges, finder Retten det hensigtsmæssigt at gøre opmærksom på kompetencefordelingen mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder.
a) Kompetencefordelingen mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder i de medlemsstater, der deltager i FTM, hvad angår inddragelse af tilladelsen på grund af tilsidesættelse af ALM/CFT-reglerne
114 Indledningsvis fremgår det af 15. og 28. betragtning til FTM-grundforordningen, at de beføjelser, der ikke er overdraget til ECB, forbliver hos de kompetente nationale myndigheder.
115 Navnlig anføres i 28. betragtning til FTM-grundforordningen blandt de »[t]ilsynsopgaver, der ikke overdrages til ECB«, og som bør forblive hos de nationale myndigheder, »forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorvirksomhed samt forbrugerbeskyttelse«.
116 I FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, præciseres det imidlertid, at »ECB […] inden for rammerne af artikel 6 […] [har] enekompetence til med henblik på tilsyn at udføre følgende opgaver i forbindelse med alle de kreditinstitutter, der er etableret i de deltagende medlemsstater«. Derefter opregnes ni opgaver, herunder meddelelse og inddragelse af kreditinstitutters tilladelse. I henhold til denne forordnings artikel 4, stk. 1, litra a), er kompetencen til at inddrage en tilladelse således forbeholdt ECB.
117 I henhold til FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 3, »[anvender ECB m]ed henblik på at udføre de opgaver, som ECB overdrages ved denne forordning, og med det formål at sikre høje standarder for tilsyn, […] al relevant EU-ret, og såfremt denne EU-ret består af direktiver, den nationale lovgivning til gennemførelse af disse direktiver. Hvis den relevante EU-ret består af forordninger, og hvis disse forordninger i øjeblikket udtrykkeligt giver medlemsstaterne valgmuligheder, anvender ECB også den nationale lovgivning om udøvelse af disse valgmuligheder«.
118 FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 2, præciserer, at »[b]åde ECB og de kompetente nationale myndigheder er omfattet af en forpligtelse til samarbejde i god tro og til udveksling af oplysninger«.
119 Det fremgår af FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 4, at ECB i forbindelse med de opgaver, der er defineret i denne forordnings artikel 4, med undtagelse af stk. 1, litra a) og c), varetager de i denne artikels stk. 5 fastsatte ansvarsområder, og de kompetente nationale myndigheder varetager de i denne artikels stk. 6 fastsatte ansvarsområder. I henhold til samme artikels stk. 6 foretager de kompetente nationale myndigheder det direkte tilsyn med mindre signifikante kreditinstitutter efter de kriterier, der er fastsat i dette stykke, og orienterer i overensstemmelse med den i stk. 7 i denne artikel fastsatte ramme ECB om de foranstaltninger, der er truffet i medført af stk. 6, samt koordinerer nøje disse foranstaltninger med ECB.
120 Af FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 5, litra b)-d), fremgår det imidlertid for det første, at »når det er nødvendigt for at sikre konsekvent anvendelse af høje tilsynsstandarder, kan ECB til enhver tid på eget initiativ efter høring af de kompetente nationale myndigheder eller efter anmodning fra en kompetent national myndighed beslutte selv at udøve alle relevante beføjelser direkte for så vidt angår et eller flere af de kreditinstitutter, der er omhandlet i stk. 4«, for det andet, at ECB fører kontrol med systemets funktion på grundlag af de i denne artikel fastsatte ansvarsområder og procedurer, og for det tredje, at ECB til enhver tid kan gøre brug af sine beføjelser i medfør af denne forordnings artikel 10-13 vedrørende de undersøgelsesbeføjelser, som ECB kan udøve direkte.
121 FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 7, bestemmer, at ECB vedtager og offentliggør en ramme for tilrettelæggelsen af de praktiske retningslinjer for gennemførelsen af denne artikel, hvilket udgør retsgrundlaget for vedtagelsen af SSM-rammeforordningen.
122 FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 5, har følgende ordlyd:
»Med forbehold af stk. 6 kan ECB på eget initiativ inddrage tilladelsen i de tilfælde, der er fastsat i den relevante EU-ret, efter høringer med den kompetente nationale myndighed i den deltagende medlemsstat, hvor kreditinstituttet er etableret, eller på forslag fra en sådan kompetent national myndighed. Disse høringer sikrer navnlig, at ECB inden beslutningen om inddragelse giver de nationale myndigheder tilstrækkelig tid til afgørelse om de nødvendige afhjælpende tiltag, herunder mulige afviklingsforanstaltninger, og tager dem i betragtning.
Hvis den kompetente nationale myndighed, som har foreslået tilladelsen i henhold til stk. 1, er af den opfattelse, at tilladelsen skal inddrages i henhold til relevant national lovgivning, fremsender denne et forslag til ECB herom. ECB træffer i så fald afgørelse om den foreslåede inddragelse, idet den fuldt ud tager hensyn til den begrundelse for inddragelse, som den kompetente nationale myndighed har forelagt.«
123 FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 6, bestemmer, at »[s]å længe de nationale myndigheder fortsat har beføjelse til at afvikle kreditinstitutter, underretter de, hvis de skønner, at en inddragelse af tilladelsen vil skade en hensigtsmæssig gennemførelse af eller de nødvendige foranstaltninger til afvikling af eller til opretholdelse af den finansielle stabilitet, på behørig vis ECB om deres indsigelse og redegør udførligt for den skade, som en inddragelse ville forvolde«, at »[ECB i] sådanne tilfælde […] afstår fra at gennemføre inddragelsen i en periode, der aftales med de nationale myndigheder«, og at »ECB kan forlænge denne periode, hvis den skønner, at der er gjort tilstrækkelige fremskridt. Hvis ECB i en begrundet afgørelse imidlertid fastslår, at de nationale myndigheder ikke har gennemført de hensigtsmæssige foranstaltninger, der er nødvendige til opretholdelse af den finansielle stabilitet, inddrages tilladelsen øjeblikkeligt«.
124 SSM-rammeforordningens artikel 80 med overskriften »Kompetente nationale myndigheders forslag om at inddrage en tilladelse« har følgende ordlyd:
»1. Hvis den relevante kompetente nationale myndighed er af den opfattelse, at et kreditinstituts tilladelse bør inddrages helt eller delvist i overensstemmelse med den relevante EU-ret eller nationale ret, herunder på kreditinstituttets anmodning, fremsender den et udkast til afgørelse med forslag om inddragelse af tilladelsen til ECB (herefter et »udkast til afgørelse om inddragelse«) sammen med eventuel supplerende dokumentation.
2. Den kompetente nationale myndighed koordinerer med den nationale myndighed, som har kompetence til at afvikle kreditinstitutter (herefter den »nationale afviklingsmyndighed«), med henblik på udarbejdelse af alle udkast til afgørelse om inddragelse, der er relevante for den nationale afviklingsmyndighed.«
125 Følgende fremgår af SSM-rammeforordningens artikel 81:
»1. ECB vurderer udkastet til afgørelse om inddragelse uden ugrundet ophold. Den skal navnlig tage hensyn til eventuelle begrundelser fra den kompetente nationale myndighed om, at sagen er af hastende karakter.
2. Retten til at blive hørt som omhandlet i artikel 31 finder anvendelse.«
126 SSM-rammeforordningens artikel 83 bestemmer:
»1. ECB træffer afgørelse om inddragelse af en tilladelse uden ugrundet ophold. I forbindelse hermed kan den godkende eller afvise det pågældende udkast til afgørelse om inddragelse.
2. I forbindelse med at ECB træffer afgørelse, skal den tage hensyn til følgende: a) dens vurdering af de omstændigheder, der berettiger inddragelse, b) alt efter omstændighederne, den kompetente nationale myndigheds udkast til afgørelse om inddragelse, c) høringen af den relevante kompetente nationale myndighed og, såfremt den kompetente nationale myndighed ikke er den nationale afviklingsmyndighed, den nationale afviklingsmyndighed (sammen med den kompetente nationale myndighed herefter de »nationale myndigheder«), og d) eventuelle bemærkninger fremsat af kreditinstituttet i henhold til artikel 81, stk. 2 og artikel 82, stk. 3.
3. ECB træffer også afgørelse i de i artikel 84 anførte tilfælde, hvis den relevante nationale afviklingsmyndighed ikke gør indsigelse mod inddragelsen af tilladelsen, eller ECB fastslår, at de nationale myndigheder ikke har gennemført de foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde den finansielle stabilitet.«
127 SSM-rammeforordningens artikel 84 bestemmer:
»1. Hvis den nationale afviklingsmyndighed underretter ECB om sin indsigelse mod ECB’s hensigt om at inddrage en tilladelse, indgår ECB og den nationale afviklingsmyndighed aftale om en tidsperiode, hvor ECB skal afstå fra at gennemføre inddragelsen af tilladelsen. ECB informerer den kompetente nationale myndighed straks efter at have taget kontakt til den nationale afviklingsmyndighed med henblik på at indgå denne aftale.
2. Efter udløbet af den aftalte periode vurderer ECB, hvorvidt den har til hensigt at gennemføre inddragelsen af tilladelsen eller at forlænge den aftalte tidsperiode i overensstemmelse med [FTM-grundforordningens] artikel 14, stk. 6, under hensyntagen til de eventuelle fremskridt, der er gjort. ECB hører både den relevante kompetente nationale myndighed og den nationale afviklingsmyndighed, hvis denne er forskellig fra den kompetente nationale myndighed. Den kompetente nationale myndighed underretter ECB om de foranstaltninger, som disse myndigheder har truffet, og dens vurdering af følgerne af en inddragelse.
3. Hvis den nationale afviklingsmyndighed ikke gør indsigelse mod inddragelsen af en tilladelse, eller ECB fastslår, at de nationale myndigheder ikke har gennemført de foranstaltninger, der er nødvendige for at opretholde den finansielle stabilitet, finder artikel 83 anvendelse.«
128 Artikel 18 i direktiv 2013/36, der omhandler de tilfælde, hvor de kompetente nationale myndigheder vedrørende mindre signifikante institutter kan foreslå inddragelse af tilladelse, har følgende ordlyd:
»De kompetente myndigheder kan kun inddrage en meddelt tilladelse, såfremt et kreditinstitut:
[…]
e) befinder sig i enhver anden situation, som medfører, at tilladelsen inddrages i henhold til national lovgivning, eller
f) overtræder en af bestemmelserne i artikel 67, stk. 1.«
129 Artikel 67, stk. 1, i direktiv 2013/36 bestemmer:
»Denne artikel finder som minimum anvendelse når:
[…]
d) et institut ikke råder over ledelsesordninger som foreskrevet af de kompetente myndigheder i henhold til de nationale bestemmelser til gennemførelse af artikel 74
e) et institut undlader at indberette oplysninger eller giver ufuldstændige eller unøjagtige oplysninger om opfyldelsen af forpligtelsen til at overholde kapitalgrundlagskravene i artikel 92 i [Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 575/2013 af 26. juni 2013 om tilsynsmæssige krav til kreditinstitutter og investeringsselskaber og om ændring af forordning (EU) nr. 648/2012 (EUT 2013, L 176, s. 1)] til de kompetente myndigheder, hvilket er en overtrædelse af artikel 99, stk. 1, første afsnit, i nævnte forordning
[…]
o) et institut er fundet ansvarlig for en alvorlig overtrædelse af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i henhold til [Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2005/60/EF af 26. oktober 2005 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme (EUT 2005, L 309, s. 15)]
[…]«
130 Artikel 74, stk. 1, i direktiv 2013/36 bestemmer, at »[i]nstitutter skal have robuste ledelsesordninger, hvilket omfatter en klar organisatorisk struktur med en veldefineret, gennemsigtig og konsekvent ansvarsfordeling og effektive procedurer til at identificere, styre, overvåge og indberette de risici, som institutterne er eller kan blive eksponeret for, fyldestgørende interne kontrolmekanismer, herunder en sund administrativ og regnskabsmæssig praksis, og en aflønningspolitik og ‑praksis, som er i overensstemmelse med og fremmer en forsvarlig og effektiv risikostyring«.
131 Det fremgår af de ovenfor i præmis 115-118 anførte bestemmelser, at FTM centraliserer tilsynsfunktionerne på ECB-plan, samtidig med at de skal udføres decentralt af de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater under ECB’s overvågning, idet de samarbejder med og bistår ECB. For det første udøver ECB inden for FTM visse enekompetencer: det »direkte« tilsyn med signifikante kreditinstitutter og de kompetencer, som ECB er tillagt ved FTM-grundforordningens artikel 4, i forhold til alle kreditinstitutter uanset signifikans. For det andet indgår tilsynet med mindre signifikante institutter i de kompetente nationale myndigheders decentraliserede udøvelse af beføjelser og kontrolleres og overvåges i sidste ende af ECB, som har til opgave at sikre, at tilsynssystemet fungerer korrekt og effektivt, samt at tilsynsreglerne anvendes konsekvent og ensartet i alle de deltagende medlemsstater. ECB foretager en »indirekte« overvågning hvad angår mindre signifikante institutter, inden for rammerne af hvilken disse kompetente nationale myndigheder samarbejder med og bistår ECB. I øvrigt har de kompetente nationale myndigheder fortsat kompetence på områder, der ikke er omfattet af FTM-grundforordningen: forbrugerbeskyttelse, markeder for finansielle instrumenter, ALM/CFT, bekæmpelse af korruption.
132 Nærmere bestemt følger det af opbygningen af FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 4-6, at der inden for FTM sondres mellem tilsynet med »signifikante« enheder og tilsynet med enheder, der er kvalificeret som »mindre signifikante«, hvad angår syv af de ni opgaver, der er opregnet i denne forordnings artikel 4, stk. 1.
133 Heraf følger for det første, at tilsynet med »signifikante« enheder henhører under ECB alene. Det samme gælder tilsynet med »mindre signifikante« enheder for så vidt angår den opgave, der er omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, litra a), vedrørende meddelelse og inddragelse af tilladelser til kreditinstitutter.
134 Hvad for det andet angår de »mindre signifikante« enheder og vedrørende de øvrige opgaver, der er omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, fremgår det af denne forordnings artikel 6, stk. 5, sammenholdt med artikel 6, stk. 6, at udførelsen af disse opgaver er overdraget – under ECB’s overvågning – til de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater, som således foretager det direkte tilsyn med disse enheder.
135 Retten har nemlig fastslået, at det fremgik af undersøgelsen af samspillet mellem bestemmelserne i FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, og bestemmelserne i FTM-grundforordningens artikel 6, som er belyst ovenfor i præmis 116-121, at logikken bag forbindelsen mellem disse bestemmelser bestod i at gøre det muligt, at enebeføjelser, der er uddelegeret til ECB, kan gennemføres inden for en decentraliseret ramme, i stedet for at foretage en fordeling af beføjelser mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater i forbindelse med udøvelsen af de opgaver, der er opregnet i denne forordnings artikel 4, stk. 1. Denne konstatering bekræftes af betragtningerne til denne forordning. For det første fremgår det af 15. og 28. betragtning til forordningen, at alene de opgaver, der udtrykkeligt er overdraget til ECB, falder uden for medlemsstaternes kompetence, og at tilsyn med finansielle institutioner af andre grunde end dem, der er opregnet i den pågældende forordnings artikel 4, stk. 1, fortsætter med at henhøre under medlemsstaternes kompetence. Det følger nødvendigvis heraf, at det er på tidspunktet for definitionen af de opgaver, der ved den pågældende forordnings artikel 4, stk. 1, er overdraget til ECB, at fordelingen af beføjelserne mellem ECB og de nationale myndigheder er blevet foretaget. For det andet bemærkes, at selv om 28. betragtning til FTM-grundforordningen indeholder en liste med tilsynsopgaver, der fortsat skal henhøre under medlemsstaternes kompetenceområde, indeholder den ikke nogen af de opgaver, der er opregnet i denne forordnings artikel 4, stk. 1. Ej heller angiver nævnte betragtning, at det direkte tilsyn med mindre signifikante enheder skulle udgøre udøvelse af en kompetence, der henhører under de nationale myndigheder (jf. i denne retning dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 54-57).
136 For det tredje fremgår det – inden for FTM bestående af ECB og de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater – på den ene side af opbygningen af FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 2 og 3, at såvel ECB som de kompetente nationale myndigheder har pligt til at samarbejde og til at udveksle oplysninger. Det fremgår navnlig af denne forordnings artikel 6, stk. 2, andet afsnit, at »de kompetente nationale myndigheder navnlig [giver] ECB alle de oplysninger, der er nødvendige for ECB’s udførelse af de opgaver, som overdrages til den«. I henhold til denne artikels stk. 3 har de kompetente nationale myndigheder desuden det overordnede ansvar for at bistå ECB med udarbejdelsen og gennemførelsen af retsakter i forbindelse med de i denne forordnings artikel 4 omhandlede opgaver vedrørende alle kreditinstitutter, herunder bistand med kontrolaktiviteter.
137 Det er således blevet fastslået, at tilsyn med institutter, der er kvalificeret som »mindre signifikante«, er nævnt i 38.-40. betragtning til FTM-grundforordningen, dvs. umiddelbart efter 37. betragtning til samme forordning, som fremhæver, at »de kompetente nationale myndigheder [bør] være ansvarlige for at bistå ECB i forberedelsen og gennemførelsen af retsakter vedrørende udførelsen af ECB’s tilsynsopgaver«, og at »[d]ette navnlig [bør] indbefatte den løbende daglige vurdering af et kreditinstituts situation og dertil knyttede kontroller på stedet«. Denne opstilling af grundforordningens betragtninger synes at indebære, at det direkte tilsyn, der udøves af de nationale myndigheder inden for FTM, fra Rådet for Den Europæiske Unions side er tiltænkt som en mekanisme til bistand til ECB, snarere end udøvelsen af en selvstændig kompetence (dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 58).
138 På den anden side er udøvelsen af dette direkte tilsyn underlagt ECB, som i henhold til FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 5, litra a) og b), har beføjelse til dels til de nævnte kompetente nationale myndigheder at udstede »forordninger, retningslinjer eller generelle instrukser, i henhold til hvilke de opgaver, der er defineret i [i nævnte forordnings] artikel 4, udføres«, dels at »beslutte selv at udøve alle relevante beføjelser direkte for så vidt angår et eller flere af de kreditinstitutter«. ECB’s overordnede kontrol med det direkte tilsyn, som de kompetente nationale myndigheder udøver, omfatter ligeledes de kontrolbeføjelser, der er fastsat i denne forordnings artikel 6, stk. 5, litra c), som henviser til samme artikels stk. 7, litra c), dels de tilsyns- og undersøgelsesbeføjelser, der er fastsat i den pågældende forordnings artikel 10-13, som ECB kan beslutte at udøve direkte over for mindre signifikante kreditinstitutter i henhold til samme forordnings artikel 4, stk. 6, litra d).
139 Det skal således bemærkes, at ECB beholder vigtige prærogativer, selv under omstændigheder, hvor de kompetente nationale myndigheder udøver de tilsynsopgaver, der er opregnet i FTM-grundforordningen artikel 4, stk. 1, litra b) og d)-i), og at det forhold, at der foreligger sådanne prærogativer, tyder på, at de nationale myndigheders indsats, når disse myndigheder gennemfører de nævnte opgaver, er af underordnet karakter (dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 59).
140 For det fjerde – hvad særligt angår inddragelse af et kreditinstituts tilladelse som omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, litra a) – kommer samarbejdet mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder i overensstemmelse med denne forordnings artikel 14, stk. 5, dels til udtryk i forpligtelsen til at høre disse kompetente nationale myndigheder, såfremt ECB inddrager en tilladelse på eget initiativ, dels i disse myndigheders mulighed for at foreslå ECB en sådan inddragelse.
141 Når en kompetent national myndighed i henhold til FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 5, foreslår inddragelse af en tilladelse, skal ECB i henhold til denne bestemmelses andet afsnit og SSM-rammeforordningens artikel 83, stk. 2, tage fuldt ud hensyn til den begrundelse for inddragelsen, som den kompetente nationale myndighed har forelagt, til høringer af den pågældende myndighed og i givet fald af den nationale afviklingsmyndighed samt til det pågældende kreditinstituts bemærkninger. ECB skal ligeledes foretage sin egen vurdering af, om der foreligger omstændigheder, der berettiger inddragelsen, og således beslutte at godkende eller afvise den kompetente nationale myndigheds udkast til afgørelse om inddragelse af tilladelse.
142 For det femte skal det fremhæves, at det fremgår af 28. og 29. betragtning til FTM-grundforordningen, at den opgave, der består i forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorvirksomhed, forbliver på nationalt plan, og at ECB i denne henseende har pligt til at samarbejde med de nationale myndigheder.
143 Hvad for det sjette angår forbindelsen mellem ALM/CFT og tilsynet bemærkes, at der blandt de omstændigheder, der berettiger en inddragelse af tilladelsen til at udøve bankvirksomhed, i artikel 18, litra f), i direktiv 2013/36 anføres overtrædelser, der er omhandlet i dette direktivs artikel 67, stk. 1, heriblandt alvorlige overtrædelser af de nationale bestemmelser, der er vedtaget i henhold til direktiv 2005/60 om forebyggende foranstaltninger mod anvendelse af det finansielle system til hvidvaskning af penge og finansiering af terrorisme. Desuden anfører dette direktivs artikel 18, litra e), de øvrige situationer, som i henhold til national lovgivning medfører, at tilladelsen inddrages.
144 Det skal i denne forbindelse fremhæves, at selv om artikel 18 i direktiv 2013/36 henviser til de kompetente nationale myndigheders beføjelse til at inddrage en tilladelse, skal denne artikel 18 – henset til den opgavefordeling mellem disse myndigheder og ECB, der foreskrives i FTM-grundforordningens artikel 4, og navnlig den omstændighed, at kompetencen til at inddrage tilladelser nu er ECB’s enekompetence, som ECB i henhold til denne forordnings artikel 14, stk. 5, kan udøve efter forslag fra en kompetent national myndighed – forstås således, at den henviser til beføjelsen til at foreslå en inddragelse af tilladelsen, som fortsat henhører under de kompetente nationale myndigheder.
145 Hvad for det syvende angår samspillet mellem FTM og SRM fremgår det af 11. betragtning til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 806/2014 af 15. juli 2014 om ensartede regler og en ensartet procedure for afvikling af kreditinstitutter og visse investeringsselskaber inden for rammerne af en fælles afviklingsmekanisme og en fælles afviklingsfond og om ændring af forordning (EU) nr. 1093/2010 (EUT 2014, L 255, s. 1, herefter »SRM-forordningen«), at tilsynet og afviklingen er to komplementære aspekter inden for rammerne af den europæiske bankunion og således i princippet ikke er alternativer.
146 Det skal således bemærkes, at FTM og SRM har forskellige formål. Som det fremgår af syvende betragtning til SRM-forordningen, har FTM til formål at sikre en politik vedrørende mikroprudentielt tilsyn med kreditinstitutter på europæisk plan, der gennemføres på en ensartet og effektiv måde i alle medlemsstater i euroområdet og i de medlemsstater uden for euroområdet, som ønsker at deltage heri. Dens formål omfatter ligeledes det makroprudentielle tilsyn og i sidste ende den finansielle stabilitet i EU. SRM’s primære opgave er derimod – som det fremgår af sjette og ottende betragtning til denne forordning samt dens artikel 1 – at styre allerede opståede kriser og at skabe mere effektive afviklingsmekanismer for at undgå, at skader som følge af sammenbrud af banker spreder sig, idet den følger fælles regler og en fælles procedure. Selv om begge disse systemer samarbejder hen imod endemålet, nemlig at sikre soliditet og stabilitet i det finansielle system i Unionen, handler FTM således for at forhindre kriser, mens SRM handler for at løse kriser.
147 For det ottende er de erklæringer om, at et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, som kan udstedes af ECB eller Den Fælles Afviklingsinstans (herefter »Afviklingsinstansen«) vedrørende signifikante kreditinstitutter, eller af de kompetente nationale myndigheder eller de nationale afviklingsmyndigheder for så vidt angår mindre signifikante kreditinstitutter, som det fremgår af SRM-forordningens artikel 7, stk. 3, forberedende retsakter, der går forud for, men ikke nødvendigvis medfører vedtagelse af, en afviklingsordning. Vedtagelsen af en sådan ordning henhører under Afviklingsinstansens eller de nationale afviklingsmyndigheders enekompetence afhængigt af kreditinstituttets signifikans.
148 Endvidere er vurderingerne af, om et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, på ingen måde formelle afgørelser om et kreditinstituts overtrædelser af lovgivningsmæssige krav, men forberedende retsakter, der ikke ændrer det pågældende kreditinstituts retsstilling. Disse retsakter er således ECB’s (eller den kompetente nationale myndigheds) vurdering af de faktiske omstændigheder med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det pågældende kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, som på ingen måde er bindende, men som udgør grundlag for Afviklingsinstansens (eller den nationale afviklingsmyndigheds) vedtagelse af en afviklingsordning eller en afgørelse om, at en afvikling ikke er i almenhedens interesse (jf. i denne retning kendelse af 6.5.2019, ABLV Bank mod ECB, T-281/18, EU:T:2019:296, præmis 36, 48 og 49).
149 Det fremgår således af SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, at en sådan ordning kun vedtages, såfremt visse betingelser er opfyldt. Navnlig skal kreditinstituttet ikke alene være nødlidende eller forventeligt nødlidende, men det må desuden ikke se ud til, at nogen anden foranstaltning iværksat af den private sektor eller en tilsynsmyndighed inden for en passende tidshorisont vil kunne forhindre, at instituttet bliver nødlidende. Endvidere skal en afviklingsforanstaltning være nødvendig ud fra almene hensyn.
150 I denne henseende følger det af retspraksis, at det fremgår af 26. betragtning til SRM-forordningen, at det udelukkende tilkommer Afviklingsinstansen, selv om ECB (og analogt de kompetente nationale myndigheder) og Afviklingsinstansen (og analogt de nationale afviklingsmyndigheder) skal kunne vurdere, om et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, at prøve de nødvendige betingelser for en afvikling og at vedtage afviklingsordningen, hvis den anser alle betingelser for opfyldt, således som det ligeledes udtrykkeligt fremgår af SRM-forordningens artikel 18, stk. 1. ECB (og analogt de kompetente nationale myndigheder) har ganske vist beføjelse til at meddele en vurdering, som angår den første betingelse, dvs. om en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende, men der er netop kun tale om en vurdering, som på ingen måde er bindende for Afviklingsinstansen (og analogt de nationale afviklingsmyndigheder) (jf. i denne retning kendelse af 6.5.2019, ABLV Bank mod ECB, T-281/18, EU:T:2019:296, præmis 34).
151 For det niende fremgår det af 57. betragtning til SRM-forordningen, at det forhold, at en enhed ikke opfylder betingelserne for meddelelse af tilladelse, ikke i sig selv bør berettige, at der indledes en afvikling, navnlig hvis enheden fortsat er eller forventes fortsat at være levedygtig. Endvidere skal en enhed anses for at være nødlidende eller forventeligt nødlidende, hvis den overtræder eller kan forventes i nær fremtid at overtræde de krav, der er knyttet til en fortsat tilladelse.
152 Der er ikke nogen funktionel ligestilling mellem en vurdering af, om en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og en inddragelse af en tilladelse. Selv om det er korrekt, at en sådan vurdering kan være baseret på en faktisk konstatering af, at kravene til fortsat tilladelse ikke længere er opfyldt i henhold til SRM-forordningens artikel 18, stk. 4, litra a), er disse to retsakter på ingen måde ligestillet. Det er i denne henseende tilstrækkeligt at fastslå, at de betingelser for inddragelse, der er opregnet i artikel 18 i direktiv 2013/36, er væsentligt forskellige fra de betragtninger, der ligger til grund for vurderingen af, om kreditinstituttet er nødlidende eller forventeligt nødlidende, således som de er angivet i den nævnte forordnings artikel 18, stk. 4 (kendelse af 6.5.2019, ABLV Bank mod ECB, T-281/18, EU:T:2019:296, præmis 46).
153 Disse betragtninger bør danne baggrund for undersøgelsen af anbringenderne i denne gruppe.
b) Det første led om, at ECB ikke havde kompetence til at inddrage tilladelsen til at udøve virksomhed som kreditinstitut, eftersom den kompetente nationale myndighed allerede havde vedtaget en erklæring om, at instituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende
154 I den foreliggende sag bemærkes for det første, at afgørelsen af 17. juli 2018 vedrører inddragelsen af den anden sagsøgers tilladelse til at udøve virksomhed som kreditinstitut på grund af tilsidesættelse af bestemmelser i estisk ret, som ved denne foranstaltning straffer en manglende ledelsesordning og effektiv ordning vedrørende ALM/CFT, manglende efterlevelse af en instruks udstedt af den kompetente nationale myndighed og den omstændighed, at der var blevet fremlagt vildledende oplysninger eller dokumenter.
155 For det andet skal det bemærkes, at ECB vedtog afgørelsen af 26. marts 2018, og derefter afgørelsen af 17. juli 2018, efter forslag fra FSA, den estiske kompetente nationale myndighed, i henhold til FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, litra a), og artikel 14, stk. 5, samt SSM-rammeforordningens artikel 83, stk. 1.
156 For det tredje – inden for rammerne af denne afgørelse og den decentraliserede gennemførelse af dens enekompetence hvad angår inddragelse af tilladelse – var ECB, eftersom den anden sagsøger er et mindre signifikant kreditinstitut, i medfør af FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 5, og SSM-rammeforordningens artikel 83, stk. 2, litra b) og c), forpligtet til fuldt ud at tage hensyn til den begrundelse for inddragelsen, som den kompetente nationale myndighed havde forelagt, og til at samarbejde med denne myndighed ved hjælp af høringer om eventuelle afviklingsforanstaltninger, som den nationale afviklingsmyndighed anså for nødvendige.
157 For det fjerde fremgår det af punkt 3.2, litra d), i afgørelsen af 17. juli 2018, at FSA, som i Estland er både den kompetente nationale myndighed inden for rammerne af FTM og den nationale afviklingsmyndighed inden for rammerne af SRM (artikel 3 i den estiske lov om forebyggelse og håndtering af finansielle kriser) den 10. april 2017 vedtog FOLTF-afgørelsen med den begrundelse, at den anden sagsøger havde begået adskillige tilsidesættelser af betingelserne for meddelelse af tilladelse, hvorved tilladelsen kunne inddrages som anført i 57. betragtning til SRM-forordningen.
158 I henhold til 57. betragtning til SRM-forordningen bør en enhed således betragtes som nødlidende eller forventeligt nødlidende, hvis den ikke opfylder eller forventes ikke at opfylde kravene til fortsat tilladelse.
159 Endvidere fremgår det af punkt 3.1, litra b), i afgørelsen af 17. juli 2018, at FSA i sin egenskab af national afviklingsmyndighed den 7. februar 2018 traf en afgørelse om, at en afvikling ikke var i almenhedens interesse. Det er denne afgørelse, sagsøgerne i deres skriftlige indlæg har henvist til som »den anden FOLTF-afgørelse«.
160 Selv om FSA vedtog FOLTF-afgørelsen, som denne myndighed havde kompetence til, og den første betingelse i SRM-forordningens artikel 18, stk. 1, litra a), for vedtagelse af en afviklingsordning var opfyldt, blev det således anset for ikke at være i almenhedens interesse at gennemføre afviklingsforanstaltninger, og den tredje betingelse i denne forordnings artikel 18, stk. 1, litra c), var således ikke opfyldt. Følgelig foranledigede den nævnte afgørelse i det foreliggende tilfælde ikke den nationale afviklingsmyndighed (FSA) til at vedtage en afviklingsordning, eftersom de kumulative betingelser ikke var opfyldt.
161 Det fremgår derimod af punkt 3.1, litra c), i afgørelsen af 17. juli 2018, at FSA den 6. marts 2018 vedtog et forslag til afgørelse om inddragelse af tilladelsen, og at ECB efter at have modtaget dette forslag gav den anden sagsøger mulighed for at udtale sig om dette, hvorefter ECB vedtog afgørelsen af 26. marts 2018 og efterfølgende afgørelsen af 17. juli 2018, som er baseret på begrundelsen og på vurderingen af de faktiske omstændigheder samt resultaterne af den kontrol og de inspektioner, som FSA havde foretaget.
162 For det første anså ECB sig, i punkt 2.1 i afgørelsen af 17. juli 2018, med rette for at have enekompetence til at vedtage en afgørelse om inddragelse af tilladelse. Denne konklusion er dels i overensstemmelse med FTM-grundforordningens artikel 4, stk. 1, litra a), og artikel 14, stk. 5, samt SSM-rammeforordningens artikel 83, dels med den ovenfor i præmis 135 nævnte retspraksis.
163 For det andet er det i overensstemmelse med kompetencefordelingen mellem de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater og ECB inden for FTM, med de gældende bestemmelser og med den ovenfor i præmis 136, 137, 140 og 141 nævnte retspraksis, at FSA fremsendte et forslag til afgørelse om inddragelse af tilladelse til ECB, og at ECB anvendte dennes begrundelse som grundlag for sin egen afgørelse.
164 Eftersom den anden sagsøger er et mindre signifikant kreditinstitut, tilkom det således på den ene side FSA, dvs. den estiske kompetente nationale myndighed, at foretage den nødvendige kontrol af de faktiske omstændigheder og at forberede og bistå ECB i udarbejdelsen og gennemførelsen af retsakter i forbindelse med de opgaver, der er omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 4, herunder afgørelsen om inddragelse af tilladelse.
165 På den anden side havde ECB i medfør af de bestemmelser og den retspraksis, der er anført ovenfor i præmis 138 og 139, beføjelse til at overvåge det direkte tilsyn, som FSA udøvede, hvilken beføjelse ECB i dette tilfælde gjorde brug af ved at gennemføre forskellige høringer af FSA, navnlig fra april 2017 og efter den sidste inspektion, således som ECB har bekræftet i retsmødet.
166 For det tredje havde ECB utvivlsomt kompetence til at vedtage afgørelsen af 17. juli 2018 på trods af og uafhængigt af de afgørelser, som sagsøgerne har påberåbt sig.
167 Hvad dette angår følger sagsøgernes argumenter om, at ECB ikke havde kompetence til at vedtage afgørelsen af 17. juli 2018, eftersom den kompetente nationale myndighed havde vedtaget en afgørelse om, at den anden sagsøger var nødlidende eller forventeligt nødlidende, af en fejlagtig fortolkning af samspillet mellem FTM på den ene side og SRM på den anden side samt af visse faktuelle fejl.
168 Sagsøgerne er således i det væsentlige af den opfattelse, at SSM og SRM er alternative ordninger, at – i modsætning til, hvad der tidligere var fastsat i national ret – den omstændighed, at der ikke vedtages en afviklingsforanstaltning, ikke medfører, at kreditinstituttet likvideres i henhold til national ret, og at ECB efter vedtagelsen af en FOLTF-afgørelse ikke har kompetence til at træffe afgørelse om inddragelse af tilladelsen.
169 I modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende, vedtog FSA imidlertid ikke to afgørelser, men dels FOLTF-afgørelsen af 10. april 2017, dvs. en erklæring om, at kreditinstituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende, dels – idet FSA handlede i sin egenskab af national afviklingsmyndighed – en afgørelse den 7. februar 2018, som fastslog, at en afvikling ikke var i almenhedens interesse, således som det tydeligt fremgår af afgørelsen af 17. juli 2018, hvoraf uddrag er gengivet ovenfor i præmis 157 og 159.
170 De omhandlede retsakter adskiller sig fra hinanden, idet en erklæring om, at et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, er en af betingelserne for at vedtage en endelig afgørelse om afvikling, dvs. en afviklingsordning i medfør af SRM-forordningens artikel 18, stk. 6. Som det fremgår af præmis 149 ovenfor, er denne betingelse imidlertid nødvendig, men ikke tilstrækkelig til, at der kan vedtages en afviklingsforanstaltning.
171 Denne fortolkning bekræftes af den ovenfor i præmis 148 nævnte retspraksis, hvorefter erklæringen om, at en enhed er nødlidende eller forventeligt nødlidende, består af den kompetente nationale myndigheds vurdering af de faktiske omstændigheder med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt det pågældende kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, som på ingen måde er bindende, men som udgør grundlag for den nationale afviklingsmyndigheds vedtagelse af en afviklingsordning eller en afgørelse om, at en afvikling ikke er i almenhedens interesse.
172 Det er denne sidstnævnte type afgørelse, som FSA i den foreliggende sag vedtog i sin egenskab af national afviklingsmyndighed.
173 I modsætning til, hvad sagsøgerne har hævdet, er en sådan afgørelse imidlertid på ingen måde til hinder for, at ECB efterfølgende vedtager en afgørelse om inddragelse af tilladelsen.
174 Det må derimod lægges til grund, at for så vidt som erklæringen om, at et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, der bl.a. kan vedtages, når betingelserne for at inddrage dets tilladelse er opfyldt – således som det fremgår af 57. betragtning til SRM-forordningen, og således som den anden sagsøger også har erkendt – og som kan danne grundlag for vedtagelsen af en afviklingsforanstaltning, ifølge den nationale afviklingsmyndighed, der har beføjelse til at vedtage denne i henhold til denne forordnings artikel 7, stk. 3, litra e) (hvad angår et mindre signifikant kreditinstitut), ikke giver anledning til en sådan foranstaltning, kan ECB beslutte at inddrage et kreditinstituts tilladelse, når dette ikke længere opfylder betingelserne for fortsat tilladelse.
175 Selv om SRM har samme opgave som FTM, nemlig at beskytte stabiliteten og sikkerheden i EU’s finansielle system, og derfor er komplementær i forhold til FTM – således som det fremgår af 11. betragtning til SRM-forordningen – skal SRM ikke desto mindre anvendes, når en enhed er insolvent eller risikerer at blive insolvent, og har, som det fremgår af 7. betragtning til forordningen, til formål at håndtere finansielle kriser, når de er opstået.
176 Denne konklusion bekræftes i øvrigt af 57. betragtning til SRM-forordningen, hvorefter »[d]et forhold, at en enhed ikke opfylder betingelserne for meddelelse af tilladelse, […] ikke i sig selv [bør] berettige, at der indledes en afvikling, navnlig hvis enheden fortsat er eller forventes fortsat at være levedygtig«, samt af den ovenfor i præmis 152 nævnte retspraksis.
177 De foranstaltninger, der vedtages inden for FTM og SRM, vil alene kunne udelukke hinanden – således som sagsøgerne har hævdet, at de gør – såfremt en enhed ikke længere opfylder betingelserne for fortsat tilladelse, og desuden ikke længere er solvent.
178 Kun i dette tilfælde bør ECB give forrang til en afviklingsforanstaltning, der vedtages af Afviklingsinstansen eller af en national afviklingsmyndighed (afhængigt af kreditinstituttets signifikans) i medfør af den mekanisme med koordinering og samarbejde med disse andre myndigheder, som er skitseret i FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 5 og 6, samt SSM-rammeforordningens artikel 83, stk. 3, og artikel 84. Desuden er ECB i henhold til denne rammeforordnings artikel 83, stk. 2, forpligtet til at tage behørigt hensyn til høringerne af de nationale afviklingsmyndigheder, inden den træffer afgørelse om inddragelse af en tilladelse.
179 SSM’s og SRM’s sameksistens kan ikke forstås således, at den kompetente tilsynsmyndighed, dvs. ECB, ikke har mulighed for at inddrage tilladelsen, når betingelserne for at vedtage en afviklingsforanstaltning ikke er opfyldt, dvs. når det pågældende kreditinstitut ikke er i risiko for ikke længere at være levedygtigt.
180 Dette ville svare til at fritage kreditinstitutter, der set fra et finansielt synspunkt er solide, fra forpligtelsen til at overholde de øvrige tilsynsregler, som de er blevet pålagt, for at de kan bevare deres tilladelse.
181 Hvad angår sagsøgernes argument om, at »FOLTF-afgørelserne« burde have været meddelt dem, skal det blot fremhæves, at den endelige afgørelse, hvorved den nationale afviklingsmyndighed fastslog, at en afvikling af kreditinstituttet ikke var i almenhedens interesse, og FSA’s erklæring om, at kreditinstituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende, indgår i en anden procedure end den, der førte til afgørelsen af 17. juli 2018, hvilket indebærer, at den omstændighed, at FOLTF-afgørelsen ikke blev meddelt den anden sagsøger, er uden betydning for lovligheden af afgørelsen af 17. juli 2018. For så vidt som de grunde, som FOLTF-afgørelsen er baseret på, er sammenfaldende med de grunde, som FSA’s forslag til afgørelse om inddragelse af tilladelsen, der er gentaget i afgørelsen af 17. juli 2018, er baseret på, må disse grunde anses for at være kendt af den pågældende sagsøger, som disse afgørelser er rettet til.
182 Henset til de ovenfor i præmis 173-180 anførte præciseringer med hensyn til samspillet mellem FTM- og SRM-systemet skal det i øvrigt lægges til grund, at sagsøgernes argumenter vedrørende henvisningen i afgørelsen af 17. juli 2018 til en bestemmelse i national ret, der angiveligt blev ophævet, da disse to systemer trådte i kraft, og navnlig til artikel 118 i den estiske lov om kreditinstitutter, er irrelevante.
183 Det følger af det ovenstående, at dette led ikke kan tages til følge.
c) Det andet led om ECB’s manglende kompetence til at vurdere spørgsmål vedrørende ALM/CFT
184 Sagsøgerne har i det væsentlige gjort gældende, at ECB ikke har kompetence til at vedtage en afgørelse om inddragelse af en tilladelse på grund af tilsidesættelse af bestemmelserne vedrørende ALM/CFT, da ECB ikke har kompetence på dette område. En inddragelse af tilladelse kan derimod alene baseres på tilsynsmæssige grunde.
185 For det første, som det fremgår af artikel 67 i direktiv 2013/36, inddrages tilladelsen ligeledes, såfremt et kreditinstitut ikke opfylder sine forpligtelser hvad angår ALM/CFT. Overholdelse af forpligtelserne på dette område er således åbenbart relevant i en tilsynsmæssig sammenhæng, eftersom anvendelsen af det finansielle system til hvidvaskning af penge – som det er fremhævet i første og anden betragtning til direktiv 2005/60 – kan true dette systems og det indre markeds stabilitet, integritet og omdømme.
186 Den omstændighed, at artikel 18 i direktiv 2013/36 også nævner de nationale tilsynsmyndigheders kompetence til at inddrage en tilladelse, kan ikke rejse tvivl om EU-lovgivers vilje, således som den fremgår af FTM-grundforordningens nugældende bestemmelser.
187 Selv om medlemsstaterne fortsat har kompetence til at gennemføre bestemmelserne vedrørende ALM/CFT – som det udtrykkeligt fremgår af 28. betragtning til FTM-grundforordningen – har ECB således enekompetence til at inddrage tilladelsen hvad angår alle kreditinstitutter, uanset deres signifikans, selv når inddragelsen, som i det foreliggende tilfælde, er baseret på de begrundelser, der er fastsat i artikel 67, stk. 1, litra d), e) og o), i direktiv 2013/36, hvortil dette direktivs artikel 18 henviser, eftersom den nævnte forordnings artikel 14, stk. 5, fastsætter som betingelse for at inddrage tilladelsen, at en eller flere af de begrundelser for inddragelse, der er fastsat i dette direktivs artikel 18, foreligger. Sagsøgerne kan således ikke med rette, af denne grund, rejse tvivl om ECB’s kompetence til at vedtage afgørelsen af 17. juli 2018.
188 Hvad for det andet angår begrundelserne for at inddrage tilladelsen i den foreliggende sag kan sagsøgerne ikke gyldigt bestride, at disse svarer til visse af begrundelserne for at inddrage en tilladelse, navnlig begrundelserne i artikel 18, litra e) og f), i direktiv 2013/36, således som det kræves i FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 5. Dette direktivs artikel 18, litra f), vedrører særligt det tilfælde, hvor et kreditinstitut begår de i direktivets artikel 67, stk. 1, omhandlede overtrædelser.
189 I den foreliggende sag blev de overtrædelser, der er anført i artikel 67, stk. 1, litra d), e) og o), i direktiv 2013/36, tilregnet den anden sagsøger i afgørelsen af 17. juli 2018. Disse overtrædelser vedrører henholdsvis den manglende indførelse af de ledelsesordninger, som de kompetente nationale myndigheder kræver i henhold til de nationale bestemmelser til gennemførelse af direktivets artikel 74, manglende indberetning af oplysninger eller indberetning af unøjagtige eller ufuldstændige oplysninger om overholdelse af forpligtelsen til at opfylde kapitalgrundlagskravene til de kompetente nationale myndigheder og en alvorlig overtrædelse af de nationale bestemmelser vedrørende ALM/CFT, der er vedtaget i henhold til direktiv 2005/60.
190 Som følge heraf – ligeledes henset til betragtningerne i præmis 185 og 187 ovenfor – skal sagsøgernes argumenter om, at ECB ikke havde kompetence til at inddrage tilladelsen på grund af tilsidesættelser vedrørende ALM/CFT, forkastes.
191 Hvad nærmere bestemt angår sagsøgernes argument om, at kompetencefordelingen mellem de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater og ECB inden for FTM samt proportionalitetsprincippet kræver, at hele viften af andre tilgængelige foranstaltninger (bøder, forbud mod at udøve visse former for virksomhed, strafferetlig forfølgning) først er udtømt, inden tilladelsen til at udøve bankvirksomhed inddrages på grund af overtrædelser af lovgivningen vedrørende ALM/CFT, skal dette ligeledes forkastes.
192 Det fremgår således af sagsakterne, at FSA gav den anden sagsøger adskillige lejligheder til at overholde lovgivningskravene vedrørende ALM/CFT, således som det fremgår af præmis 25, 26 og 29 ovenfor, herunder ved at vedtage et påbud, som sagsøgeren heller ikke efterkom. Under disse omstændigheder kan sagsøgerne ikke gyldigt foreholde ECB, at den vedtog en afgørelse om inddragelse af tilladelsen for tidligt eller i strid med proportionalitetsprincippet.
193 For det tredje kan sagsøgerne, for så vidt som gennemførelsen og kontrollen med et kreditinstituts overholdelse af bestemmelserne vedrørende ALM/CFT uden tvivl henhører under de nationale myndigheders beføjelser, og de i den foreliggende sag er blevet udøvet af FSA, ikke gyldigt påberåbe sig, at ECB tilsidesatte FSA’s beføjelser.
194 Det er nemlig dels i overensstemmelse med den kompetencefordeling mellem de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater og ECB inden for FTM, som der er redegjort for ovenfor i præmis 131, 136, 137 og 140, og navnlig med den decentraliserede udøvelse af enekompetencer med hensyn til inddragelse af tilladelse, som er anerkendt i den ovenfor i præmis 135 nævnte retspraksis, at FSA opfyldte sin pligt til at samarbejde med og bistå ECB som foreskrevet i FTM-grundforordningens artikel 6, stk. 2, andet afsnit, og artikel 6, stk. 3, for det første ved at udføre de nødvendige kontrolprocedurer og efterprøvelser af de faktiske forhold, for det andet ved at tage kontakt til det pågældende kreditinstitut for at løse problemerne på et tidligt tidspunkt, bl.a. via høringer med den nationale afviklingsmyndighed, som ligeledes var oprettet i FSA’s regi, og for det tredje ved at udarbejde et udkast til afgørelse om inddragelse af tilladelsen i henhold til nævnte forordnings artikel 14, stk. 5.
195 Dels kan sagsøgerne ikke gyldigt foreholde ECB at have baseret afgørelsen af 17. juli 2018 på FSA’s forslag til afgørelse om inddragelse af tilladelsen, eftersom det fremgår af FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 5, andet afsnit, og SSM-rammeforordningens artikel 83, stk. 2, at ECB, når en kompetent national myndighed forelægger den et forslag om inddragelse af tilladelsen, er forpligtet til fuldt ud at tage hensyn til den begrundelse for inddragelsen, som den kompetente nationale myndighed har fremlagt.
196 Det skal i øvrigt bemærkes, at ECB ligeledes anmodede den anden sagsøger om at fremsætte bemærkninger om FSA’s udkast til afgørelse om inddragelse af tilladelsen og tog hensyn til disse bemærkninger i overensstemmelse med SSM-rammeforordningens artikel 83, stk. 2, litra d).
197 Det udgjorde derfor ikke en tilsidesættelse af kompetencefordelingen mellem de kompetente nationale myndigheder i de deltagende medlemsstater og ECB inden for FTM, at FSA i den foreliggende sag fastslog, at de faktiske omstændigheder udgjorde tilsidesættelser af lovgivningen vedrørende ALM/CFT, hvorimod den retlige vurdering, der afgjorde, om disse omstændigheder begrundede en inddragelse af tilladelsen, samt vurderingen af inddragelsens proportionalitet var forbeholdt ECB.
198 Desuden er de argumenter, som sagsøgerne har fremført vedrørende anbringenderne i denne gruppe, hvorefter ECB ikke besidder organiseret ekspertise og kompetence vedrørende ALM/CFT, på baggrund af det ovenstående irrelevante.
199 Henset til det ovenfor anførte må dette led forkastes.
d) Det tredje led vedrørende ECB’s manglende kompetence til at afvise muligheden for den anden sagsøgers frivillige likvidation og for et salg af banken til en anden investor
200 Sagsøgerne har i det væsentlige foreholdt ECB, at den vedtog en afgørelse om at afvise muligheden for den anden sagsøgers frivillige likvidation eller for et salg af kreditinstituttet til andre investorer.
201 Hvad angår frivillig likvidation af den anden sagsøger skal det indledningsvis præciseres, at et kreditinstitut for at gå i frivillig likvidation i henhold til artikel 117 i den estiske lov om kreditinstitutter skal indgive en anmodning om frivillig opløsning til FSA, som således er den myndighed, der har kompetence til at imødekomme eller afvise en sådan anmodning.
202 Det fremgår af sagsakterne, at den anden sagsøger dels ikke har hævdet at have indgivet en anmodning om frivillig likvidation dels har foreholdt ECB ikke at have givet denne sagsøger mulighed for at indgive en anmodning herom. Den pågældende sagsøger indgav imidlertid ikke en sådan anmodning. I øvrigt er ECB absolut ikke forpligtet til at opfordre et kreditinstitut til at indgive en anmodning om frivillig likvidation til en national myndighed og har heller ikke kompetence til at træffe en formel afgørelse om at imødekomme eller afvise en anmodning om frivillig likvidation, hvilket parterne har medgivet.
203 Det følger heraf, at sagsøgernes argumenter alene er relevante, for så vidt som de reelt vedrører ECB’s proportionalitetsvurdering af afgørelsen om inddragelse af tilladelsen, som indgik i punkt 3.3.2 i afgørelsen af 17. juli 2018, og de vil blive behandlet i forbindelse med analysen af forholdsmæssigheden af denne inddragelse (jf. præmis 306-344 nedenfor). Det samme gælder de argumenter vedrørende ECB’s manglende kompetence til at forhindre et salg af kreditinstituttet til andre investorer, som er fremsat inden for rammerne af det femtende anbringende i stævningen.
204 Henset til det ovenfor anførte må dette led forkastes.
e) Det fjerde led om magtfordrejning
205 Til støtte for dette led har sagsøgerne i det væsentlige gjort gældende, at ECB ikke tillod den anden sagsøger at gå i frivillig likvidation (ej heller tillod et salg til andre investorer eller andre mindre indgribende foranstaltninger) og inddrog denne sagsøgers tilladelse af grunde, der ikke er relateret til tilsyn, og navnlig af hensyn til de følger i form af positiv offentlig omtale, som dette havde for ECB og FSA, hvilket er i strid med 75. betragtning til og artikel 19 i FTM-grundforordningen, der kræver, at ECB’s udførelse af sine opgaver skal være fri fra politisk indflydelse.
206 ECB har, støttet af Kommissionen, heroverfor anført, at dette anbringende er åbenbart ugrundet.
207 Det skal indledningsvis bemærkes, at det fremgår af 75. betragtning til FTM-grundforordningen, at »[ECB m]ed henblik på at udføre sine tilsynsopgaver effektivt bør […] udføre de tilsynsopgaver, den overdrages, i fuld uafhængighed navnlig fri fra ubehørig politisk indflydelse og af påvirkning fra erhvervslivet, som ville få konsekvenser for den operationelle uafhængighed«.
208 Det fremgår desuden af 15. betragtning til FTM-grundforordningen, at ECB overdrages specifikke tilsynsopgaver, som er afgørende for at sikre en konsekvent og effektiv gennemførelse af Unionens politik vedrørende tilsyn med kreditinstitutter, herunder foranstaltninger, der træffes af hensyn til den makroprudentielle stabilitet, med forbehold af særlige ordninger, der afspejler de nationale myndigheders rolle. Denne forordnings artikel 19, stk. 1, har følgende ordlyd:
»ECB og de kompetente nationale myndigheder, der handler inden for rammerne af den fælles tilsynsmekanisme, handler uafhængigt, når de udfører de opgaver, som de overdrages ved denne forordning. Tilsynsrådets og styringsudvalgets medlemmer handler uafhængigt og objektivt og udelukkende i hele Unionens interesse og må ikke søge eller modtage instrukser fra EU-institutioner eller ‑organer, medlemsstaternes regeringer eller noget andet offentligt eller privat organ.«
209 Endvidere fremgår det af fast retspraksis, at der ved magtfordrejning forstås, at en administrativ myndighed under udøvelsen af sine beføjelser forfølger et andet formål end det, hvortil beføjelserne blev givet. En beslutning er kun behæftet med magtfordrejning, såfremt det på grundlag af objektive, relevante og samstemmende indicier fremgår, at den må antages at være truffet med dette formål. Hvis der forfølges flere mål med beslutningen, indebærer denne, såfremt den ikke tilsidesætter hovedformålet, dog ikke magtfordrejning, selv om der til de gyldige hensyn føjer sig et uberettiget (jf. dom af 13.12.2017, Crédit mutuel Arkéa mod ECB, T-52/16, EU:T:2017:902, præmis 210 og den deri nævnte retspraksis).
210 I den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at konstatere, at sagsøgerne ikke har ført bevis for, at ECB med vedtagelsen af afgørelsen af 17. juli 2018 forfulgte et andet formål end at udføre sin opgave, der består i at føre tilsyn med kreditinstitutter. Endvidere har sagsøgerne ikke fremlagt noget bevis, der efter sin art kan godtgøre en eventuelt manglende uafhængighed fra ECB’s side i strid med FTM-grundforordningens artikel 19.
211 Under alle omstændigheder er afgørelsen af 17. juli 2018 baseret på en række begrundelser for inddragelse af tilladelsen i henhold til artikel 18 i direktiv 2013/36, som vedrører alvorlige tilsidesættelser af ALM/CFT-lovgivningen. Det følger heraf, at begrundelsen for den pågældende afgørelse er i overensstemmelse med de formål, der forfølges med de tilsynsopgaver, som er overdraget til ECB.
212 Det foreliggende led skal derfor ligeledes forkastes.
213 Denne gruppe af anbringende skal således forkastes i sin helhed.
2. Det tredje anbringende om, at ECB tilsidesatte sin pligt til at udvise omhu og upartiskhed i forbindelse med sin undersøgelse
214 Ifølge sagsøgerne efterprøvede ECB ikke omhyggeligt og upartisk alle de for sagen relevante forhold. De har dog begrænset sig til at foreholde ECB, at den blot accepterede FSA’s konklusioner, der var baseret på vildledende oplysninger fra denne kompetente nationale myndighed, uden at foretage sin egen undersøgelse af de begrundelser, der lå til grund for udkastet til afgørelse om inddragelse af tilladelsen.
215 ECB har bestridt sagsøgernes argumenter.
216 Ifølge fast retspraksis indebærer pligten til at udvise omhu kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal efterprøve alle relevante forhold i den konkrete sag (jf. i denne retning dom af 21.11.1991, Technische Universität München, C-269/90, EU:C:1991:438, præmis 14, og af 16.9.2013, ATC m.fl. mod Kommissionen, T-333/10, EU:T:2013:451, præmis 84).
217 I den foreliggende sag skal det for det første fastslås, således som ECB har påpeget, at afgørelsen af 17. juli 2018 indeholder en fuldstændig og klar redegørelse for begrundelserne for inddragelsen, som dels er baserede på FSA’s bedømmelser, i dens egenskab af kompetent national myndighed med ansvar for tilsynet med den anden sagsøger (et mindre signifikant kreditinstitut), dels vedrører ECB’s selvstændige vurdering med hensyn til opfyldelsen af de øvrige betingelser for, at det kan besluttes at inddrage en tilladelse, herunder vurderingen af, om inddragelsen var en forholdsmæssig foranstaltning.
218 For det andet kan den generelt formulerede kritik vedrørende ECB’s angiveligt manglende omhu og upartiskhed ikke tages til følge, uden at de eventuelle mangler, som ECB angiveligt har gjort sig skyldig i ved vedtagelsen af afgørelsen af 17. juli 2018, anfægtes på udførlig vis.
219 For det tredje bemærkes, således som ECB har anført, at FSA’s konklusioner med hensyn til tilsidesættelser, som den anden sagsøger ikke effektivt har bestridt, af ECB skulle behandles som faktiske omstændigheder, der var fastslået og derfor ikke krævede, at ECB undersøgte dem. ECB indskrænkede sig således med rette sig til at efterprøve, om disse tilsidesættelser reelt var forhold, der begrundede en inddragelse af tilladelsen. Denne undersøgelse blev foretaget i punkt 3.3.1 og 3.3.2 i afgørelsen af 17. juli 2018.
220 For det fjerde skal sagsøgernes simple udsagn om, at ECB blot lagde den kompetente nationale myndigheds konklusioner til grund, ligeledes forkastes af de samme grunde som de ovenfor i præmis 194-198 anførte.
221 Det skal i øvrigt konstateres, at sagsøgernes argument om, at afgørelsen af 17. juli 2018 er baseret på vildledende oplysninger fra FSA, er et simpelt udsagn, da det ikke er underbygget af noget bevis, hvorfor det skal forkastes.
222 Det følger af det ovenstående, at det tredje anbringende skal forkastes.
223 For så vidt som det tredje anbringende vedrører urigtige skøn i FSA’s forslag til afgørelse, skal det bemærkes, at Domstolen for nylig har fastslået, at i et tilfælde, hvor EU-retten ikke tilsigter at indføre en opdeling i en national kompetence og en fællesskabskompetence med forskellige formål, men derimod fastsætter en eksklusiv beslutningskompetence for en EU-institution, tilkommer det Unionens retsinstanser i medfør af deres enekompetence til at kontrollere legaliteten af EU-retsakter på grundlag af artikel 263 TEUF at træffe afgørelse om lovligheden af den af den pågældende EU-institution trufne endelige afgørelse og at undersøge – for at sikre en effektiv retsbeskyttelse for de berørte – om forberedende retsakter eller forslag fra de nationale myndigheder er behæftet med eventuelle mangler, som kan påvirke gyldigheden af denne endelige afgørelse (jf. dom af 19.12.2018, Berlusconi og Fininvest, C-219/17, EU:C:2018:1023, præmis 44 og den deri nævnte retspraksis).
224 Under sådanne omstændigheder skal Unionens retsinstanser efterprøve, hvorvidt FSA’s udkast til afgørelse, således som det er gengivet i afgørelsen af 17. juli 2018, er behæftet med mangler, der kan påvirke lovligheden af denne afgørelse, for så vidt som sagsøgerne har bestridt disse mangler i forbindelse med deres øvrige anbringender.
225 Det skal derfor undersøges, om den anden sagsøger har formået at rejse tvivl om de vurderinger, der blev foretaget i afgørelsen af 17. juli 2018.
3. Det fjerde og det femte anbringende om urigtige skøn eller manglende hensyntagen til visse relevante forhold i sagen
a) Det femte anbringende om manglende hensyntagen til den positive rolle, som den anden sagsøgers nye ledelse spillede
226 Sagsøgerne har gjort gældende, at afgørelsen af 17. juli 2018 ikke tager hensyn til den positive rolle, som den anden sagsøgers nye ledelse spillede, og at ECB, henset til den kompetence og det gode omdømme, som denne ledelse, der tiltrådte fra november 2017, havde, ikke burde have inddraget sagsøgerens tilladelse i marts 2018.
227 ECB har bestridt sagsøgernes argumenter.
228 For så vidt som sagsøgerne har gjort gældende, at ECB ikke tog hensyn til et relevant forhold, skal det for det første fastslås, at der blev taget behørigt hensyn til ændringen i den anden sagsøgers ledelse i punkt 3.3.1, litra b), nr. ii), i afgørelsen af 17. juli 2018, og at afgørelsen indeholdt en detaljeret analyse af grundene til, at denne ændring ikke blev anset for at være tilstrækkelig til at afhjælpe de problemer, der var konstateret i ordningen for styring af ALM/CFT-risici.
229 ECB var således i afgørelsen af 17. juli 2018 bl.a. af den opfattelse, at selv om den anden sagsøgers nye ledelse, der var tiltrådt den 1. november 2017, havde tilsluttet sig FSA’s kritik af kreditinstituttets manglende evne til at fremlægge en utvetydig strategi hvad angår sine kunder, en detaljeret definition af risiciene for denne kundekreds og en økonomisk vurdering af de operationelle risici, og selv om denne ledelse havde forpligtet sig til at ændre kreditinstituttets forretningsstrategi i perioden 2018-2021, havde den ligeledes bekræftet, at dens hovedaktivitet fortsat ville være målrettet det russiske og det ukrainske marked.
230 Endvidere blev det i afgørelsen af 17. juli 2018 anført, at et kreditinstituts forretningsstrategi i henhold til gældende national ret (artikel 52, stk. 4, og artikel 55, stk. 1, i den estiske lov om kreditinstitutter) blev fastlagt af dets tilsynsråd og ikke af bestyrelsen.
231 Endelig var det ligeledes i afgørelsen af 17. juli 2018 nævnt, at selv om der var foretaget ændringer med hensyn til medlemmerne af den anden sagsøgers tilsynsråd, som også havde fundet sted mellem 2012 og 2018, indgik denne sagsøgers to majoritetsaktionærer fortsat i dette tilsynsråd, og at FSA ikke havde ikke konstateret nogen ændring i strategien hvad angår principperne for risikostyringen, hvorved det med rimelighed kunne konkluderes, at disse principper snarere var under disse to aktionærers indflydelse. Denne indflydelse kunne ligeledes bekræftes af den omstændighed, at sagsøgeren på trods af tre ledelsesændringer i perioden mellem 2012 og 2017 på intet tidspunkt havde ændret sin forretningsmodel og sin holdning med hensyn til den manglende overholdelse af de lovgivningsmæssige krav vedrørende ALM/CFT.
232 Af samtlige disse grunde konkluderede FSA i sit forslag til afgørelse og ECB i afgørelsen af 17. juli 2018, at de forbedringer, der var konstateret efter ændringen af den anden sagsøgers ledelse, ikke var tilstrækkelige til at sikre, at sagsøgeren overholdt ALM/CFT-lovgivningen.
233 Disse begrundelser, som i øvrigt ikke er blevet udførligt bestridt af sagsøgerne inden for rammerne af søgsmålet i sag T-584/18, viser, at ECB rent faktisk tog hensyn til sagsøgerens nye ledelse som et relevant forhold i sagen, og er ikke behæftede med et urigtigt skøn.
234 For det andet skal det, for så vidt som sagsøgerne har gjort gældende, at ECB anlagde et urigtigt skøn hvad angår afgørelsen af 17. juli 2018, fremhæves, at inddragelsen af den anden sagsøgers tilladelse ikke var begrundet i bestyrelsens manglende kvalifikationer i henhold til artikel 18, litra c), i direktiv 2013/36, sammenholdt med direktivets artikel 13, stk. 1, men i den omstændighed, at sagsøgeren ikke havde truffet de nødvendige foranstaltninger med henblik på at opfylde de lovgivningsmæssige krav vedrørende ALM/CFT, hvilket sagsøgerne, som anført ovenfor i præmis 231 – på trods af denne sagsøgers nye ledelse – ikke gyldigt har bestridt.
235 For det tredje skal der, for så vidt som sagsøgernes argumenter vedrører et urigtigt skøn fra ECB’s side i forbindelse med dens vurdering af forholdsmæssigheden af afgørelsen af 17. juli 2018 i forhold til andre mindre indgribende foranstaltninger end inddragelse af tilladelsen, henvises til prøvelsen af proportionalitetsvurderingen (jf. præmis 306-344 nedenfor).
236 Henset til det ovenfor anførte skal det femte anbringende forkastes.
b) Det fjerde anbringende om et urigtigt skøn af, hvorvidt oplysningerne om den anden sagsøgers aktiviteter i Letland var urigtige
237 Sagsøgerne har gjort gældende, at ECB ikke kunne basere afgørelsen af 17. juli 2018 på urigtige oplysninger om den anden sagsøgers grænseoverskridende aktiviteter i Letland, som var blevet meddelt FSA. Ifølge sagsøgerne blev de angiveligt urigtige faktuelle angivelser for det første hverken præciseret eller underbygget af beviser, selv om sagsøgerne aldrig lagde skjul på de aktiviteter, som den anden sagsøger udøvede i Letland, og som der var informeret åbent om på dennes websted. For det andet vedrørte disse angivelser udelukkende et spørgsmål om en terminologisk sondring mellem »repræsentationskontor« og »grænseoverskridende tjeneste/kontor« eller mellem »støttekontor« og »filial«. For det tredje er den pasordningsprocedure for grænseoverskridende finansielle aktiviteter i andre lande, som sagsøgeren ikke fulgte, en rent formel procedure, og sagsøgeren fulgte den hvad angår sine aktiviteter i Tyskland, Sverige og Det Forenede Kongerige. For det fjerde er dette spørgsmål nu irrelevant, eftersom det blev afgjort ved forlig ved en lettisk forvaltningsdomstol, og eftersom hverken FSA eller den lettiske kompetente nationale myndighed har pålagt sagsøgeren sanktioner i denne forbindelse. For det femte skal der være tale om en særligt alvorlig karakter, for at disse angivelser kan medføre inddragelse af tilladelsen.
238 Sagsøgerne er endvidere af den opfattelse, at FSA har haft en ambivalent holdning siden vedtagelsen af FOLTF-afgørelsen og ikke har tilkendegivet over for den anden sagsøger, at FSA stadig anså spørgsmålet for at være uafklaret. De har i denne forbindelse henvist til denne sagsøgers pressemeddelelse af 28. juli 2017, der indeholdt et sammendrag af forliget ved den lettiske kompetente nationale myndighed, og hvoraf det fremgik, at sagen om den anden sagsøgers aktiviteter i Letland var afsluttet. De har tilføjet, at det ville være absurd at anse en simpel unøjagtighed for en begrundelse for at inddrage et kreditinstituts tilladelse. Sagsøgerne har nedlagt påstand om, at Retten pålægger FSA og ECB at identificere de angiveligt vildledende angivelser og at fremlægge de dokumenter, i hvilke FSA og ECB havde angivet spørgsmålet som uafklaret på trods af det forlig, der blev indgået ved den lettiske forvaltningsdomstol. De har ligeledes nedlagt påstand om, at det pålægges repræsentanterne for FSA og ECB at afgive vidneforklaring herom.
239 ECB har bestridt sagsøgernes argumenter.
240 Det skal indledningsvis bemærkes, at det i 19. betragtning til direktiv 2013/36 anføres, at »[k]reditinstitutter, der er meddelt tilladelse i deres hjemland, bør have mulighed for fortsat at udøve en hvilken som helst eller samtlige aktiviteter, der er opført på listen over aktiviteter, der er omfattet af gensidig anerkendelse, i hele Unionen, enten ved at etablere filialer eller ved at levere tjenesteydelser«.
241 Det fremgår af 20. betragtning til direktiv 2013/36, at »[p]rincippet om gensidig anerkendelse bør udvides til også at gælde for disse aktiviteter, når de udøves af finansieringsinstitutter, som er datterselskaber af kreditinstitutter, på betingelse af at sådanne datterselskaber indgår i det konsoliderede tilsyn med moderselskabet og opfylder visse strenge betingelser«.
242 I kapitel 2 i afsnit V i direktiv 2013/36 om kreditinstitutters etableringsret fastsætter artikel 35 og 36 en meddelelsespligt og regulerer forholdet mellem de kompetente myndigheder.
243 Artikel 35 i direktiv 2013/36 bestemmer, at et kreditinstitut, der ønsker at etablere en filial på en anden medlemsstats område, meddeler dette til de kompetente myndigheder i hjemlandet (stk. 1). Denne meddelelse skal ledsages af oplysninger om bl.a. den medlemsstat, i hvilken instituttet har til hensigt at etablere en filial, en driftsplan, hvori angives arten af de påtænkte forretninger og filialens organisationsstruktur, den adresse i værtslandet, hvorfra dokumenter kan rekvireres, og navnene på de personer, der skal være ansvarlige for filialens ledelse (stk. 2).
244 Artikel 35, stk. 4, i direktiv 2013/36 bestemmer, at »[såfremt] de kompetente myndigheder i hjemlandet [nægter] at videresende de i stk. 2 nævnte oplysninger til de kompetente myndigheder i værtslandet, begrunder de dette afslag over for det pågældende kreditinstitut inden tre måneder efter modtagelsen af samtlige omhandlede oplysninger«.
245 Artikel 36, stk. 1-4, i direktiv 2013/36 har følgende ordlyd:
»1. Før en filial af et kreditinstitut påbegynder sin virksomhed, har de kompetente myndigheder i værtslandet en frist på to måneder fra modtagelsen af de i artikel 35 omhandlede oplysninger til at forberede det i kapitel 4 foreskrevne tilsyn med instituttet og til i givet fald at meddele de vilkår, som under hensyn til samfundsmæssige interesser gælder for udøvelse af denne virksomhed i værtslandet.
2. Så snart meddelelsen fra de kompetente myndigheder i værtslandet foreligger, eller så snart den i stk. 1 nævnte frist udløber, uden at der er modtaget nogen udtalelse herfra, kan filialen etableres og påbegynde sin virksomhed.
3. I tilfælde af ændring af de oplysninger, der er givet meddelelse om efter artikel 35, stk. 2, litra b), c) eller d), meddeler kreditinstituttet skriftligt den pågældende ændring til de kompetente myndigheder i hjemlandet og i værtslandet, mindst en måned før den foretages, således at de kompetente myndigheder i hjemlandet kan træffe afgørelse som følge af en underretning i henhold til artikel 35, og de kompetente myndigheder i værtslandet kan træffe en afgørelse om betingelserne for ændringen i henhold til stk. 1.
4. Filialer, der inden den 1. januar 1993 har påbegyndt deres virksomhed efter de i værtslandet gældende bestemmelser, betragtes som filialer, der har været underlagt proceduren i artikel 35 samt stk. 1 og 2 i nærværende artikel. Fra den 1. januar 1993 er de underlagt bestemmelserne i stk. 3 og i artikel 33 og 52 samt kapitel 4.«
246 Artikel 39 i direktiv 2013/36 med overskriften »Meddelelsesprocedure« bestemmer følgende i stk. 1 og 2:
»1. Et kreditinstitut, der for første gang ønsker at udøve virksomhed på en anden medlemsstats område inden for rammerne af den frie udveksling af tjenesteydelser, meddeler hjemlandets kompetente myndigheder, hvilke af aktiviteterne på listen i bilag I det har til hensigt at udøve.
2. Hjemlandets kompetente myndigheder fremsender senest en måned efter modtagelsen den i stk. 1 fastsatte meddelelse til de kompetente myndigheder i værtslandet.«
247 Artikel 67, stk. 1, i direktiv 2013/36 har følgende ordlyd:
»Denne artikel finder som minimum anvendelse når:
a) et institut har opnået tilladelse gennem falske erklæringer eller andre uretmæssige midler
[…]
e) et institut undlader at indberette oplysninger eller giver ufuldstændige eller unøjagtige oplysninger om opfyldelsen af forpligtelsen til at overholde kapitalgrundlagskravene i artikel 92 i forordning (EU) nr. 575/2013 til de kompetente myndigheder, hvilket er en overtrædelse af artikel 99, stk. 1, første afsnit, i nævnte forordning
f) et institut undlader at indberette oplysninger eller giver ufuldstændige eller unøjagtige oplysninger vedrørende de i artikel 101 i forordning (EU) nr. 575/2013 omhandlede data
g) et institut undlader at indberette oplysninger eller giver ufuldstændige eller unøjagtige oplysninger om store eksponeringer til de kompetente myndigheder, hvilket er en overtrædelse af artikel 394, stk. 1, i forordning (EU) nr. 575/2013
h) et institut undlader at indberette oplysninger eller giver ufuldstændige eller unøjagtige oplysninger om likviditeten til de kompetente myndigheder, hvilket er en overtrædelse af artikel 415, stk. 1 og 2, i forordning (EU) nr. 575/2013
i) et institut undlader at indberette oplysninger eller giver ufuldstændige eller unøjagtige oplysninger om gearingsgraden til de kompetente myndigheder, hvilket er en overtrædelse af artikel 430, stk. 1, i forordning (EU) nr. 575/2013
[…]
m) et institut undlader at videregive oplysninger eller giver ufuldstændige eller unøjagtige oplysninger i overensstemmelse med artikel 431 stk. 1, 2 og 3, eller artikel 451, stk. 1, i forordning (EU) nr. 575/2013
[…]«
248 I punkt 3.3.1, litra d), i afgørelsen af 17. juli 2018 fastslog ECB på grundlag af FSA’s udkast til afgørelse om inddragelse af tilladelse, at den anden sagsøger havde tilsidesat den lettiske lovgivning, der gennemfører artikel 35-38 i direktiv 2013/36, ved uden at have fulgt de foreskrevne procedurer, og dermed ulovligt, at etablere sig i Letland med en filial samt ved at give FSA urigtige oplysninger om sin oprettelse af en filial i Letland. For det første lagde FSA to skrivelser, der var modtaget fra denne sagsøger, til grund: I den første skrivelse benægtede sagsøgeren at have drevet en filial i Letland, selv om det modsatte var blevet bevist, og i den anden skrivelse hævdede sagsøgeren at have lukket sin filial i Letland, selv om den stadig var i drift. For det andet havde FSA taget hensyn til de beviser, der var indsamlet under en inspektion på stedet, som den havde foretaget fra den 5. september til den 14. november 2016, hvoraf det fremgik, at denne sagsøger havde leveret finansielle tjenesteydelser gennem en filial i Letland siden oktober 2013.
249 Sagsøgerne har i det væsentlige bestridt, at den meddelelsesprocedure (den såkaldte »pasordningsprocedure«), der er omhandlet i artikel 35 og 36 i direktiv 2013/36, er obligatorisk.
250 I denne henseende bemærkes, at direktiv 2013/36 har til formål at harmonisere betingelserne for meddelelse af tilladelse til at udøve finansiel virksomhed som kreditinstitut i hele Unionen med henblik på at gøre det muligt for et kreditinstitut, der er meddelt tilladelse i dets egen medlemsstat, at kunne udøve en hvilken som helst eller samtlige aktiviteter i hele Unionen ved at etablere en filial eller ved at levere tjenesteydelser, idet det er omfattet af princippet om gensidig anerkendelse – således som det ligeledes fremgår af 19. betragtning til dette direktiv.
251 Det fremgår desuden af artikel 35-38 i direktiv 2013/36, at EU-lovgiver havde til hensigt at indføre en ordning, hvorved kreditinstitutter, der ønsker at etablere en filial i en anden medlemsstat, meddeler dette til den kompetente myndighed i hjemlandet. Denne myndighed har således beføjelse til at vurdere, om betingelserne for, at den pågældende filial kan få adgang til at udøve finansiel virksomhed i en anden medlemsstat, er opfyldt.
252 Den beslutningskompetence, som den kompetente myndighed i hjemlandet har, vedrører navnlig vurderingen af, om de i artikel 35, stk. 2, i direktiv 2013/36 opregnede oplysninger, som skal meddeles den kompetente myndighed i værtslandet, er tilstrækkelige og fuldstændige, samt kontrollen af, om det kreditinstitut, som ønsker at etablere en filial i en anden medlemsstat, har en passende administrativ struktur og økonomisk situation. I tvivlstilfælde meddeles disse oplysninger ikke, og det pågældende kreditinstitut underrettes om begrundelsen for afslaget.
253 Beføjelsen til at afvise at meddele oplysninger og den skønsmargen, som hjemlandets kompetente myndighed råder over ved vurderingen af de oplysninger, som skal meddeles af det kreditinstitut, der ønsker at etablere en filial i en anden medlemsstat, viser, at meddelelsesproceduren, den såkaldte »pasordningsprocedure«, ikke er af rent formel karakter.
254 Det fremgår desuden af artikel 36, stk. 1, i direktiv 2013/36, at værtslandets kompetente nationale myndighed først forbereder tilsynet med filialen efter at have modtaget de i dette direktivs artikel 35 omhandlede oplysninger. Det følger heraf, at meddelelsen af disse oplysninger er en formalitet, der har afgørende betydning for, at den pågældende kompetente myndighed kan udøve sin tilsynsvirksomhed i forhold til et kreditinstituts filial i en anden medlemsstat.
255 Denne konklusion bestyrkes af en teleologisk og systematisk læsning af direktiv 2013/36 og navnlig af kapitel 2 og 3 i direktivets afsnit V. Formålet med disse bestemmelser er nemlig at forene muligheden for et kreditinstitut, der er meddelt tilladelse i en medlemsstat, for at udøve retten til fri udveksling af tjenesteydelser og retten til at etablere sig i andre medlemsstater med kravet om, at der føres tilsyn med dette instituts eventuelle filialer i andre medlemsstater. For at gøre det nemmere at udøve denne ret og fremme den gensidige anerkendelse af tilladelser inden for Unionen valgte lovgiver i direktiv 2013/36 – på et tidspunkt, hvor kompetencen til at meddele disse tilladelser henhørte under de nationale myndigheder – at samle ansvaret for at kontrollere, om betingelserne for, at en filial af et kreditinstitut kan udøve finansiel virksomhed, er opfyldt, hos den kompetente myndighed i hjemlandet. Det er således denne myndighed, der bedst kender kreditinstituttets organisatoriske opbygning og forretningspolitik, og som ved at videregive disse oplysninger til værtslandets kompetente myndighed kan bistå denne myndighed i dens opgave med at føre tilsyn med den filial, der er etableret på dens område.
256 Henset til det ovenstående må det lægges til grund, at meddelelsesproceduren, den såkaldte »pasordningsprocedure«, er bindende.
257 Sagsøgerne har ikke bestridt, at den anden sagsøger ikke indledte meddelelsesproceduren, men har blot rejst tvivl om grovheden af dennes adfærd, som de anser for en simpel tilsidesættelse af rent formelle krav. Det fremgår imidlertid af redegørelsen ovenfor i præmis 248-256, at den meddelelsesprocedure, som denne sagsøger tilsidesatte, ikke er en simpel formalitet, men en retlig forpligtelse. Sagsøgeren etablerede således en filial i Letland og udøvede finansiel virksomhed på ulovlig vis.
258 Endvidere bemærkes, at for så vidt som FSA gav ECB en detaljeret redegørelse for resultaterne af sine undersøgelser af dette spørgsmål, hvoraf det i øvrigt fremgår, at den anden sagsøger leverede finansielle tjenesteydelser i Letland til både lettiske kunder og kunder i tredjelande, og at disse kunder, der var blevet hvervet i Letland, i perioden fra november 2013 til august 2016, havde genereret 66% af den samlede indtægt fra de tjenesteydelser, som den anden sagsøger leverede, og at disse resultater på ingen måde er blevet udførligt bestridt af den anden sagsøgers simple, ikke-underbyggede udsagn, skal disse faktiske omstændigheder anses for at være godtgjort.
259 Den omstændighed, at der blev leveret finansielle tjenesteydelser til lettiske kunder, og den betydelige andel, dette udgjorde af den anden sagsøgers indtægter, viser, at filialen i Letland ikke blot kunne være et repræsentationskontor eller støttekontor.
260 Under disse omstændigheder kan FSA’s vurderinger, hvorefter de oplysninger, som denne myndighed modtog i de to skrivelser af 26. september 2013 og 9. februar 2016, var ukorrekte, ikke anses for fejlagtige. Selv om sagsøgerne har hævdet, at denne filials aktiviteter ikke var rettet til letter, men til kunder i tredjelande, fremgår det således af de detaljerede oplysninger, som FSA indsamlede under sin inspektion på stedet, at 66% af denne sagsøgers indtægt hidrørte fra den pågældende filials virksomhed, og at 3% af de konti, der var åbnet i filialen, tilhørte lettiske statsborgere. Det bør nævnes, at sagsøgerne end ikke har forsøgt at bestride de tal, som FSA har fremlagt for ECB.
261 Endelig skal sagsøgernes argumenter, hvorved ECB foreholdes, at den ikke analyserede alvoren af den anden sagsøgers adfærd, forkastes.
262 I denne henseende skal det først fremhæves, at den omstændighed, at en national tilsynsmyndighed meddeles ukorrekte oplysninger, i sig selv er alvorligt, eftersom det kan rejse tvivl om troværdigheden af oplysninger, der meddeles af de kreditinstitutter, der er underlagt tilsyn, idet en sådan troværdighed er nødvendig for at sikre, at deres opgaver udføres effektivt og virkningsfuldt, samt sikre det system med gensidig tillid mellem de kompetente nationale tilsynsmyndigheder, som meddelelsesproceduren, den såkaldte »pasordningsprocedure«, har til formål at sikre inden for FTM.
263 Vigtigheden af, at de kompetente nationale myndigheder råder over de nødvendige oplysninger, og at de kan forlade sig på korrekte oplysninger, når de udfører deres tilsynsopgaver, og følgelig alvoren af et kreditinstituts adfærd, når det tilsidesætter sin oplysningspligt, bekræftes ligeledes af ordlyden af artikel 67, stk. 1, litra a), e)-i) og m), i direktiv 2013/36, hvorefter tilladelsen inddrages [i henhold til henvisningen til denne bestemmelse i direktivets artikel 18, litra f)] ved undladelse af at indberette oplysninger i de tilfælde, der er anført i denne artikels litra e)-i) og m), og ved indberetning af ukorrekte oplysninger med henblik på at opnå tilladelse i de i samme artikels litra a) anførte tilfælde.
264 Endvidere er det korrekt, at ECB i forbindelse med sin proportionalitetsvurdering af tilladelsen skulle tage hensyn til, at der forelå et »administrativt retsligt forlig« mellem kreditinstituttet og den kompetente myndighed i værtslandet, hvorved kreditinstituttet forpligtede sig til at bringe de omhandlede tilsidesættelser til ophør, og at det med henblik herpå ikke er tilstrækkeligt at fastslå, at disse tilsidesættelser er begrundelser for inddragelse i henhold til estisk national ret (artikel 17, stk. 1, nr. 2 og 15, i den estiske lov om kreditinstitutter).
265 Det må imidlertid konstateres, at den anden sagsøger inden for rammerne af det pågældende »administrative retslige forlig« forpligtede sig til fuldt ud at overholde den lettiske kompetente nationale myndigheds afgørelse, som forbød sagsøgeren at levere finansielle tjenesteydelser i Letland og at hverve nye kunder i Letland, og som forpligtede denne til at bringe sine aftaleforhold med de eksisterende kunder i Letland til ophør samt sine forretningsforbindelser med de kunder, der var hvervet ifølge princippet om fri udveksling af tjenesteydelser i Letland.
266 For det første kan det omhandlede »administrative retslige forlig« i øvrigt ikke lovliggøre den anden sagsøgers ulovlige adfærd i fortiden, men alene hindre eventuelle andre foranstaltninger, herunder sanktioner, i fremtiden.
267 For det andet fremgår det af den lettiske kompetente nationale myndigheds pressemeddelelse, at den anden sagsøger for at kunne fortsætte med at levere tjenesteydelser i Letland først skulle have opnået tilladelse i overensstemmelse med de procedurer, der er fastsat i lovgivningen. Dette viser, at situationen ikke var fuldstændig løst, for så vidt som sagsøgeren endnu ikke havde indledt en procedure med henblik på at opnå en tilladelse.
268 Det følger af det ovenstående, at det fjerde anbringende ikke kan tages til følge. Denne gruppe af anbringender skal dermed forkastes.
4. Det sjette, det tolvte og det attende anbringende om et urigtigt skøn, for så vidt som ECB med urette lagde til grund, at FSA’s påbud var blevet tilsidesat, og om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
269 Sagsøgerne har med det attende anbringende gjort gældende, at retssikkerhedsprincippet er blevet tilsidesat, for så vidt som FSA i sit påbud ikke nærmere angav, hvilke lovmæssige krav vedrørende ALM/CFT der forventedes opfyldt. Påbuddets dispositive del fastsatte en bøde på 32 000 EUR, såfremt disse krav ikke blev overholdt, hvilket kunne skabe en berettiget forventning hos den anden sagsøger om, at den kompetente nationale myndighed ville træffe mindre indgribende tilsynsforanstaltninger, inden tilladelsen ville blive inddraget. Sagsøgerne har i forbindelse med det sjette anbringende anført, at den kompetente nationale myndighed i sit udkast til afgørelse om inddragelse af tilladelse og ECB i afgørelsen af 17. juli 2018 ikke nærmere angav de lovgivningsmæssige krav og standardkriterier, som denne sagsøger ikke havde overholdt, og som dannede grundlag for vurderingen med hensyn til manglende overholdelse.
270 Inden for rammerne af det tolvte anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at tilsidesættelsen af den kompetente nationale myndigheds påbud ikke er en gyldig grund til at inddrage tilladelsen, og dette så meget desto mere, når påbuddet, som i den foreliggende sag, er formuleret vagt uden at angive nærmere, hvilke konkrete afhjælpende foranstaltninger der skal træffes. I FSA’s påbud, der er vedlagt ECB’s svarskrift, henvises til indholdet af en rapport fra den inspektion på stedet, der blev foretaget i perioden fra den 13. april til den 12. juni 2015, som imidlertid ikke er vedlagt sagsakterne. Ifølge sagsøgerne har ECB bevisbyrden hvad angår instruksens konkrete indhold. Afgørelsen af 17. juli 2018 lader vagt antyde, at dette påbud ikke er blevet overholdt fuldt ud, eller at det ikke er blevet overholdt inden for den fastsatte frist. En sådan begrundelse berettiger ikke til den mest indgribende tilsynsforanstaltning, dvs. inddragelse af tilladelsen. Endelig har sagsøgerne gjort gældende, at den anden sagsøger anmodede om at få præciseret det konkrete indhold af de lovgivningsmæssige krav vedrørende ALM/CFT, men at den ikke blev givet disse præciseringer.
271 ECB har afvist sagsøgernes argumenter.
272 Der gøres opmærksom på artikel 74, stk. 1 og 2, i direktiv 2013/36, som har følgende ordlyd:
»1. Institutter skal have robuste ledelsesordninger, hvilket omfatter en klar organisatorisk struktur med en veldefineret, gennemsigtig og konsekvent ansvarsfordeling og effektive procedurer til at identificere, styre, overvåge og indberette de risici, som institutterne er eller kan blive eksponeret for, fyldestgørende interne kontrolmekanismer, herunder en sund administrativ og regnskabsmæssig praksis, og en aflønningspolitik og ‑praksis, som er i overensstemmelse med og fremmer en forsvarlig og effektiv risikostyring.
2. De i stk. 1 omhandlede ordninger, procedurer og mekanismer omfatter hele virksomheden og står i rimeligt forhold til arten, omfanget og kompleksiteten af risikoen i forretningsmodellen og instituttets aktiviteter. Der tages hensyn til de tekniske kriterier i artikel 76-95.«
273 I henhold til retspraksis kræver retssikkerhedsprincippet, at der henvises til den ret, der gælder på tidspunktet for anvendelsen af den bestemmelse, som ønskes fortolket (dom af 14.7.1971, Henck, 12/71, Sml. 1971, s. 179, EU:C:1971:86, præmis 5), og indebærer, at enhver retsakt, der udstedes af institutionerne, og som har retsvirkninger, er klar, præcis og bragt til den pågældendes kundskab på en sådan måde, at denne med sikkerhed kender det tidspunkt, hvor den omhandlede retsakt foreligger, og fra hvilket den har retsvirkninger (jf. dom af 22.1.1997, Opel Austria mod Rådet, T-115/94, EU:T:1997:3, præmis 124 og den deri nævnte retspraksis).
274 I den foreliggende sag anførte ECB i punkt 3.3.1, litra c), i afgørelsen af 17. juli 2018, på grundlag af FSA’s udkast til afgørelse, at den anden sagsøger ikke havde efterkommet det pågældende påbud, der var vedtaget den 8. august 2016, hvorefter denne sagsøger havde pligt til for det første at anvende procedurereglerne, for det andet at anvende artikel 13, stk. 1, nr. 3-5, i den estiske lov om ALM/CFT i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af påbuddet, korrekt, og i givet fald undlade at indlede forretningsmæssige forbindelser, for det tredje at kontrollere, at de nævnte bestemmelser var anvendt korrekt på de eksisterende forretningsforbindelser, og om nødvendigt anvende kundekendskabsprocedurerne på ny, for det fjerde at undlade i givet fald at foretage transaktioner i henhold til nævnte lovs artikel 27, stk. 2, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af dette påbud, for det femte at indberette det til den finansielle efterretningsenhed, når en aktivitet eller andre omstændigheder kunne indikere, at hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme eller et forsøg herpå fandt sted, eller såfremt denne sagsøger havde grund til at antage eller vidste, at der var tale om hvidvaskning af penge eller finansiering af terrorisme, og for det sjette inden den 9. december 2016 at fremsende en rapport til FSA om den måde, hvorpå sagsøgeren havde overholdt dette påbud. ECB konkluderede, at den anden sagsøger ikke fuldt ud havde overholdt det omhandlede påbud inden for den fastsatte frist og således havde tilsidesat artikel 17, stk. 1, nr. 14, i den estiske lov om kreditinstitutter, og at denne tilsidesættelse af national ret udgjorde endnu en begrundelse for at inddrage tilladelsen i henhold til artikel 18, litra f), i direktiv 2013/36.
275 Sagsøgerne er i det væsentlige af den opfattelse, at det omhandlede påbud ikke kunne efterkommes, eftersom det blot gjorde opmærksom på de bestemmelser, som den anden sagsøger skulle overholde, og at genetablering af lovlige forhold ikke er et legitimt formål, som kan begrunde inddragelsen af et kreditinstituts tilladelse.
276 For det første er formålet med en foranstaltning, hvor en tilladelse inddrages, i modsætning til det af sagsøgerne anførte, at bringe gentagne tilsidesættelser af de lovgivningsmæssige krav, som alle kreditinstitutter har pligt til at overholde, til ophør. I denne forbindelse bekræfter den omstændighed, at den kompetente nationale myndighed vedtog et påbud, blot, at adressaten fik adskillige lejligheder til at overholde kravene, og at den mest indgribende foranstaltning, inddragelse af tilladelse, først blev vedtaget som den sidste udvej.
277 For det andet er det ikke sandsynligt, at et kreditinstitut efter flere advarsler fra den kompetente nationale myndighed og adskillige udvekslinger af korrespondance herom med denne myndighed, hvorunder der bl.a. var mulighed for at fremsætte bemærkninger til de inspektionsrapporter, som var blevet fremsendt til kreditinstituttet, og for at anmode – formelt eller uformelt – om oplysninger i løbet af proceduren, ikke er bekendt med, hvorledes lovbestemmelser om bl.a. ALM/CFT skal anvendes. I øvrigt må sagsøgernes udsagn om, at FSA og ECB afslog at give dem de oplysninger, som de havde anmodet om, forkastes, eftersom det på ingen måde er underbygget.
278 Det skal i denne forbindelse præciseres, at FSA foretog fire inspektioner på stedet. Det pågældende påbud blev vedtaget den 8. august 2016 efter den første inspektion på stedet i 2015. Under den anden inspektion på stedet, der fandt sted i efteråret 2016, konstaterede FSA, at de påpegede mangler stadig ikke var afhjulpet, og at den anden sagsøger endnu ikke havde efterkommet dette påbud. Efter den anden inspektion på stedet fik denne sagsøger lejlighed til at fremsætte bemærkninger, og der blev afholdt adskillige møder med FSA i løbet af efteråret 2016. FSA foretog en tredje inspektion på stedet i september 2017, og den efterfølgende rapport blev den 4. oktober 2017 fremsendt til sagsøgeren, som kunne fremsætte bemærkninger hertil. Ud over at denne sagsøger altid havde mulighed for at anmode FSA om forklaringer, såfremt de anvisninger, der adskillige gange blev givet vedrørende de strukturelle enheder, der skulle oprettes, det nødvendige personale, de påkrævede procedureregler, reglerne om den adskillelse, der skulle opretholdes mellem de specifikke enheder, og den informationsudveksling, der skulle indføres, ikke var tilstrækkelige, må det konstateres, at sagsøgeren havde 14 måneder mellem påbuddet og meddelelsen af den pågældende rapport og yderligere 6 måneder frem til inddragelsen af tilladelsen til at gøre sig bekendt med de lovgivningsmæssige krav og opfylde disse.
279 Selv om ECB har anført, at det omhandlede påbud skal læses på baggrund af rapporten fra den anden inspektion på stedet, som blev fremsendt til den anden sagsøger, må det for det tredje konstateres, at afgørelsen af 17. juli 2018 er tilstrækkeligt klar og præcis med hensyn til de lovgivningsmæssige krav, som den pågældende sagsøger skulle opfylde.
280 Hvad angår de mangelfulde ledelsesordninger, som blev påpeget, præciseres det i afgørelsen af 17. juli 2018, at der ganske vist var indført passende organisatoriske enheder og procedureregler hos den anden sagsøger, men at disse enheder havde for lidt personale og var overbebyrdede med arbejdsfunktioner, og at de interne procedureregler ikke blev anvendt korrekt. Disse mangler var blevet iagttaget i forhold til tre forsvarslinjer vedrørende henholdsvis kontrol af individuelle transaktioner udført af de kundeansvarlige, identifikation, styring og overvågning af risici, manglende effektiv adskillelse mellem første og anden forsvarslinje (risikotagning og risikostyring), der medførte alvorlige interessekonflikter, og interne revisionsfunktioner. Selv om de ansvarlige for identifikation, styring og overvågning af risici i 2013 og 2014 havde konstateret og gjort bestyrelsen opmærksom på, at de interne bestemmelser ikke var blevet overholdt, havde bestyrelsen ikke reageret hensigtsmæssigt og havde herved tilsidesat artikel 55, stk. 2, nr. 31, i den estiske lov om kreditinstitutter, som gennemfører artikel 88 i direktiv 2013/36. Endvidere havde bestyrelsen ikke sørget for det nødvendige personale til compliancefunktionerne, som udgør den anden forsvarslinje, og havde herved tilsidesat artikel 31, stk. 2, i den estiske lov om ALM/CFT, der gennemfører direktiv 2015/849, i den affattelse, der var gældende på tidspunktet for vedtagelsen af det omhandlede påbud.
281 Hvad angår de påtalte mangler med hensyn til ALM/CFT præciseres det i afgørelsen af 17. juli 2018, at der var blevet observeret et betydeligt antal usædvanlige transaktioner. Den anden sagsøgers gennemsnitlige udbetaling i 2015 var fire gange højere og den gennemsnitlige indbetaling syv gange højere end gennemsnittet i den estiske banksektor. Disse betalinger blev hovedsageligt foretaget af kunder med et højt risikoniveau og udgjorde ca. 97% af alle overførsler i Estland i 2015. Selv om FSA gentagne gange påpegede nødvendigheden af, at sagsøgeren indførte en ny forretningsstrategi for at imødekomme de betænkeligheder, som FSA havde givet udtryk for, og på trods af tilkendegivelser fra tre forskellige bestyrelser for denne sagsøger om, at de ville ændre forretningsmodellen, havde resultaterne af den tredje inspektion på stedet vist, at sagsøgerens forretningsstrategi ikke var væsentligt ændret, og at sagsøgeren derfor stadig drev virksomhed i et markedssegment, der var kendetegnet af højere risici i denne henseende.
282 Det blev endvidere anført, at manglen på effektive ALM/CFT-regler til at styre de risici, der var forbundet med den anden sagsøgers forretningsmodel, dels var blevet observeret i forbindelse med kundekendskabsprocedurerne ved indgåelsen af nye aftaleforhold samt den manglende løbende kontrol med de eksisterende forretningsforbindelser, dels med hensyn til kontrollen af de transaktioner, der blev foretaget af de pågældende kunder, og disse kunders risikoprofil. De konstaterede mangler blev anset for at være strukturelle og ikke kun at vedrøre isolerede tilfælde.
283 På trods af visse ændringer i den anden sagsøgers politik for risikokontrol hvad angår ALM/CFT og den reduktion i antallet af kunder med høj risiko, som denne gennemførte, blev disse tiltag anset for ineffektive, for så vidt som de ikke sikrede en løbende kontrol af de eksisterende forretningsforbindelser, bl.a. med hensyn til oprindelsen af de midler, der blev anvendt i de gennemførte transaktioner, og hverken identificerede eller kontrollerede transaktioner, der var komplekse, forbundne og involverede usædvanligt høje beløb, eller transaktioner, der ikke havde et klart økonomisk formål.
284 Endvidere blev den anden sagsøgers bestyrelses og tilsynsråds aktiviteter med hensyn til ALM/CFT og risikostyring anset for at være mangelfulde, for så vidt som bestyrelsen hverken havde fastsat sagsøgerens risikotolerance, indført et særskilt system for vurdering af risiciene på dette område eller udarbejdet en analyse af operationelle risici, herunder en omfattende risikoanalyse på dette område, hvilket er i strid med artikel 55, stk. 2, nr. 2 og 3, i den estiske lov om kreditinstitutter.
285 ECB tog ganske vist hensyn til ændringen af den anden sagsøgers bestyrelse, der fandt sted i november 2017, samt bestyrelsens udtalelser, hvorved den tog afstand fra den tidligere forretningspolitik, erkendte, at der stadig ikke forelå en utvetydig strategi hvad angik sagsøgerens kundekreds, og meddelte, at den havde til hensigt at udarbejde en ny forretningsstrategi for 2018-2021. ECB konstaterede imidlertid for det første, at den nye bestyrelse bekræftede, at det var sagsøgerens hensigt at fortsætte med sin tidligere forretningsstrategi, hvilket gav anledning til tvivl om, hvorvidt sagsøgeren reelt var i stand til at gennemføre de bebudede ændringer.
286 For det andet anførte ECB, at en ændring af bestyrelsen ganske vist kunne påvirke et kreditinstituts strategi, men at godkendelsen af dets strategiske beslutninger ifølge artikel 52, stk. 4, i den estiske lov om kreditinstitutter snarere henhørte under tilsynsrådets kompetence. I den foreliggende sag havde ændringen af det sidstnævntes sammensætning imidlertid ikke berørt to af dets medlemmer, nemlig den anden sagsøgers to majoritetsaktionærer, som sandsynligvis øvede indflydelse på sagsøgerens strategi og principper for risikostyringen, hvilket bevirkede, at der ikke kunne indføres eller med rimelighed i fremtiden forventes nogen gennemgribende og væsentlige ændringer. De forbedringer af systemet, som sagsøgeren havde fremhævet over for FSA, blev i denne henseende anset for utilstrækkelige, idet de ikke var i fuld overensstemmelse med de gældende lovbestemmelser vedrørende ALM/CFT.
287 Det fremgår således klart, at de lovkrav, som er blevet tilsidesat, er beskrevet meget detaljeret i forhold til konkrete situationer, som for det første vedrører manglende ledelsesordninger, tilpasset den anden sagsøgers forretningsmodel, der fokuserede på levering af finansielle tjenesteydelser til ikke-residente kunder med en stor nettoformue og en høj risikoprofil, således som det var krævet i de nationale bestemmelser, der gennemfører artikel 74 i direktiv 2013/36, for det andet utilstrækkelige organisatoriske enheder med ansvar for at gennemføre procedurereglerne for forsvar og styring af ALM/CFT-risici, navnlig vedrørende identifikation, styring og overvågning af risici, identifikation af kunder, inden der indledes aftaleforhold, samt i løbet af aftaleforholdene, kontrol af individuelle transaktioner foretaget af de kundeansvarlige, manglende adskillelse mellem kontrolfunktionerne vedrørende risikotagning på den ene side og risikostyring på den anden, hvilket kan skabe interessekonflikter, for det tredje utilstrækkelige interne revisionsfunktioner, for det fjerde manglende interne procedurer eller manglende overholdelse af eksisterende interne procedurer, for det femte et betydeligt antal usædvanlige transaktioner tilknyttet kunder med høj risiko, som udgjorde ca. 97% af alle overførsler i Estland (i 2015), for det sjette manglende kundekendskab ved indgåelsen af nye aftaleforhold samt manglende løbende kontrol med de eksisterende forretningsforbindelser, bl.a. hvad angår midlernes oprindelse og identifikation af transaktioner, der er komplekse og involverer usædvanligt høje beløb eller ikke har et klart økonomisk formål, og for det syvende bestyrelsens og tilsynsrådets utilstrækkelige aktiviteter med hensyn til styringen af ALM/CFT-risici, idet de hverken havde fastsat den anden sagsøgers risikotolerance, indført et særskilt system for vurderingen af ALM/CFT-risici eller udarbejdet en analyse af operationelle risici.
288 Under disse omstændigheder kan den anden sagsøger derfor ikke gyldigt påberåbe sig en tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet som omhandlet i den ovenfor i præmis 273 nævnte retspraksis.
289 For det fjerde må det konstateres, at den anden sagsøger ikke på noget tidspunkt har bestridt, at denne ikke havde overholdt det omhandlede påbud i dets helhed inden for den fastsatte frist, eller at den manglende overholdelse af et påbud fra FSA i henhold til estisk national ret er en begrundelse for at inddrage tilladelsen.
290 I denne henseende fremgår det af sagsakterne, at alle de ovenfor i præmis 287 nævnte mangler hvad angår ALM/CFT – henset til, at de fortsatte gennem flere år, og til deres omfang – blev anset for at være strukturelle og ikke var blevet behørigt afhjulpet ved de foranstaltninger, som den anden sagsøger havde truffet for at forbedre situationen. Navnlig kunne en »reduktion« alene af antallet af kunder med høj risiko ikke løse alle de ovennævnte spørgsmål. Endvidere havde de utallige ændringer af bestyrelsen ikke haft de ønskede virkninger, eftersom den anden sagsøgers forretningsstrategi ikke var blevet ændret væsentligt, og det – af de ovenfor i præmis 229-232 anførte grunde – ikke forekom sandsynligt, at den ville blive ændret inden for en rimelig periode.
291 Bortset fra henvisningerne til de forbedringer, der var gennemført, vedrørende reduktionen af antallet af kunder med høj risiko og ændringen af bestyrelsen har den anden sagsøger ikke på udførlig vis bestridt alle de ovenfor i præmis 287 anførte mangler.
292 Det følger heraf, at eftersom den manglende overholdelse af det omhandlede påbud rettelig udgør en begrundelse for at inddrage tilladelsen i henhold til national ret og dermed i henhold til artikel 18, litra f), i direktiv 2013/36, og eftersom den anden sagsøger ikke har overholdt det omhandlede påbud i dets helhed inden for den fastsatte frist, må det konkluderes, at ECB ikke anlagde et urigtigt skøn ved ligeledes at tage hensyn til dette forhold som begrundelse for at inddrage tilladelsen.
293 For det femte skal det, for så vidt som sagsøgerne har foreholdt ECB ikke at have defineret de lovgivningsmæssige krav, i forhold til hvilke den anden sagsøgers manglende overholdelse af det omhandlede påbud skulle bedømmes, bemærkes, at disse krav er fastsat i bestemmelserne i den estiske nationale lovgivning til gennemførelse af ALM/CFT-direktiverne. Disse bestemmelser skal gennemføres i overensstemmelse med hvert enkelt kreditinstituts særlige forhold. Den måde, hvorpå bestemmelserne overholdes, skal derfor tilpasses det enkelte kreditinstitut og henhører under dettes kompetence. Når den kompetente tilsynsmyndighed, i det foreliggende tilfælde FSA, finder, at de nærmere regler, som det pågældende kreditinstitut har indført, ikke er hensigtsmæssige, underretter den kreditinstituttet herom og foreslår afhjælpende foranstaltninger. I den foreliggende sag havde sagsøgeren – som anført ovenfor i præmis 278 – i forbindelse med sine talrige udvekslinger af korrespondance med FSA lejlighed til at gøre sig bekendt med de passende afhjælpende foranstaltninger, som kreditinstituttet kunne og burde have truffet for at opfylde de pågældende krav.
294 For det sjette skal det, for så vidt som sagsøgerne har gjort gældende, at det ikke fremgik klart af det omhandlede påbud, at inddragelse af den anden sagsøgers tilladelse var en mulig konsekvens af den manglende overholdelse af de lovgivningsmæssige krav vedrørende ALM/CFT, og at de i det væsentlige er af den opfattelse, at denne sagsøger blot risikerede bøder, bemærkes – således som ECB ligeledes har anført – at det i påbuddets punkt 4.8 udtrykkeligt anføres, at »den sanktion, som FSA kunne pålægge for de konstaterede overtrædelser, var inddragelse af tilladelse i henhold til artikel 17, stk. 1, i den estiske lov om kreditinstitutter, og at FSA imidlertid i henhold til artikel 17, stk. 2, inden den traf afgørelse om inddragelse af tilladelsen, kunne udstede et påbud rettet til kreditinstituttet og fastsætte en frist for at afhjælpe de mangler, som danner grundlag for en inddragelse af tilladelsen«.
295 Det må heraf konkluderes, at den anden sagsøger efter det pågældende påbud var bekendt med de konstaterede mangler, hvad den skulle gøre for at afhjælpe dem, samt til risikoen for, at en manglende overholdelse kunne bringe tilladelsen i fare.
296 Følgelig skal denne gruppe af anbringender forkastes.
5. Det syvende til det ellevte, det trettende, det femtende og det syttende anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
297 Sagsøgerne har i forbindelse med det syttende anbringende påberåbt sig en tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet, idet de har gjort gældende, at afgørelsen af 17. juli 2018 gør brug af en sidste udvej, nemlig inddragelse af tilladelsen, som er uforholdsmæssig i forhold til den manglende overholdelse af de lovgivningsmæssige krav. For det første har de bestridt, at formålet med denne foranstaltning, dvs. »genetablering af lovlige forhold«, er et legitimt formål, idet det er for abstrakt. Denne foranstaltning skal derimod være begrundet i et specifikt legitimt reguleringsmæssigt formål. For det andet har sagsøgerne bestridt analysen hvad angår den omhandlede foranstaltnings egnethed, idet de først har gjort gældende, at eftersom FSA er den kompetente nationale myndighed hvad angår ALM/CFT, skal overholdelsen af reglerne på dette område hovedsagelig gennemføres ved foranstaltninger truffet i henhold til lovgivningen på området og ikke ved banktilsynsforanstaltninger. Desuden er den omhandlede foranstaltning ifølge sagsøgerne ikke et egnet middel til at straffe en overtrædelse, der er begået i fortiden, idet reguleringsforanstaltninger kun bør vedrøre aktuelle situationer eller skal udformes for at forhindre fremtidige overtrædelser. Eftersom spørgsmålet om den anden sagsøgers aktiviteter i Letland var blevet afsluttet ved et retsligt forlig, er en sådan foranstaltning klart uforholdsmæssig i forhold til denne angivelige tilsidesættelse i fortiden. For det tredje har ECB ifølge sagsøgerne fejlfortolket kriteriet om, at den omhandlede foranstaltning skal være nødvendig. For det fjerde er de af den opfattelse, at ECB’s undersøgelse af, om denne foranstaltning er rimelig, ligeledes er abstrakt og uden relevans, idet ECB blot foretog en abstrakt sammenligning af almenhedens interesse i opretholdelsen af lovlige forhold med en banks private interesser, hvorimod den burde have sammenlignet et konkret formål med reguleringen, som f.eks. forebyggelse af en specifik risiko, med disse private interesser. De er endvidere af den opfattelse, at ECB burde have underbygget de alvorlige anklager om manglende overholdelse ved at sammenligne dem med andre tilfælde af manglende overholdelse i banksektoren. Endelig har sagsøgerne hævdet, at ECB ikke tog andre, mindre indgribende alternative foranstaltninger i betragtning, såsom konkrete foranstaltninger vedrørende specifikke spørgsmål inden for bestemte frister, sanktioner eller bøder eller endog foranstaltninger rettet mod kreditinstituttets bestyrelsesmedlemmer eller udnævnelsen af en person med beføjelse til at overvåge sagsøgerens indsats for at overholde de lovgivningsmæssige krav, som var tilsidesat.
298 Med det syvende, det ottende og det niende anbringende har sagsøgerne i det væsentlige anfægtet ECB’s vurdering, for så vidt som den hverken tog tilstrækkeligt hensyn til den omstændighed, at en væsentlig del af den anden sagsøgers aktiviteter ikke gav anledning til en betydelig risiko hvad angår ALM/CFT, eller til den betydelige reduktion af antallet af kunder i de kategorier, der indebærer en højere risiko, idet den med urette konkluderede, at det ikke med rimelighed kunne forventes, at sagsøgeren – på trods af de fremskridt, der var sket – inden for en rimelig frist ville afhjælpe de konstaterede problemer.
299 I forbindelse med det syvende anbringende har sagsøgerne nærmere bestemt gjort gældende, at eftersom overtrædelsen kun vedrører en del af deres aktiviteter, burde ECB have pålagt dem blot at bringe de aktiviteter, der udgjorde den største risiko, til ophør, i stedet for at inddrage tilladelsen.
300 Inden for rammerne af det ottende anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at ECB ikke tillagde den anden sagsøgers betydelige reduktion af antallet af kunder i højrisikokategorier tilstrækkelig betydning, og at det ganske vist er korrekt, at der skal rettes op på enhver manglende overholdelse, men at det er åbenbart ukorrekt at hævde, at enhver manglende overholdelse begrunder en inddragelse af tilladelsen.
301 Inden for rammerne af det niende anbringende har sagsøgerne anført, at det altid har været muligt at overholde de lovgivningsmæssige krav, og at ECB derfor ikke kunne konkludere, at enhver anden løsning end at inddrage tilladelsen ville have været urealistisk.
302 I det tiende og det ellevte anbringende har sagsøgerne kritiseret, at ECB i forbindelse med sin proportionalitetsvurdering af foranstaltningen vedrørende inddragelse af tilladelsen i punkt 3.3.2, litra b), nr. ii), i afgørelsen af 17. juli 2018 som alternative foranstaltninger til inddragelse af tilladelsen tog endnu en ændring af den anden sagsøgers bestyrelse i betragtning – selv om det ville have været tilstrækkeligt at lade den bestyrelse, der netop var blevet udnævnt i november 2017, fortsætte arbejdet – henholdsvis en suspension af aktionærernes stemmerettigheder – idet de allerede havde trukket sig fra enhver direkte involvering i denne sagsøgers ledelse.
303 I forbindelse med det trettende anbringende har sagsøgerne anfægtet ECB’s vurdering i punkt 3.3.2, litra b), nr. iv), i afgørelsen af 17. juli 2018 med hensyn til den alternative foranstaltning i form af FSA’s vedtagelse af endnu et påbud, der forbød levering af finansielle tjenesteydelser, og i denne forbindelse gjort gældende, at et sådant generelt forbud i praksis ville svare til en inddragelse af tilladelsen, og at FSA ikke ville have kompetence til at vedtage det. De har derimod gentaget, at endnu et påbud fra FSA, der forbød en del af deres aktiviteter, dvs. levering af finansielle tjenesteydelser alene til ikke-residente kunder, ville have været mulig og mindre indgribende end inddragelsen af tilladelsen. De har bestridt, at et sådant forbud ville have medført, at den anden sagsøger ikke længere ville være finansielt levedygtig.
304 Endelig har sagsøgerne med deres argumenter fremsat inden for rammerne af det fjortende og det femtende anbringende om ECB’s manglende kompetence til at afvise muligheden for den anden sagsøgers frivillige likvidation og salg til en anden investor anfægtet ECB’s vurdering i forbindelse med proportionalitetsprøvelsen af inddragelsen af tilladelsen, hvorefter disse foranstaltninger var uhensigtsmæssige. Ifølge sagsøgerne handlede ECB i øvrigt vilkårligt, idet den ikke tillod den nødvendige tid til at gennemføre salget. De har ligeledes gjort gældende, at frivillig likvidation blev udelukket alene med den begrundelse, at ECB ønskede at opnå positiv offentlig omtale.
305 ECB har bestridt sagsøgernes argumenter.
306 Det bemærkes indledningsvis, at ifølge artikel 5, stk. 4, TEU går indholdet og formen af Unionens handling, i medfør af proportionalitetsprincippet, ikke videre end nødvendigt for at nå målene i traktaterne. Unionens institutioner anvender proportionalitetsprincippet i overensstemmelse med protokol nr. 2 om anvendelse af nærhedsprincippet og proportionalitetsprincippet, der er knyttet som bilag til TEUF.
307 I henhold til fast retspraksis kræver proportionalitetsprincippet, som hører til de almindelige EU-retlige grundsætninger, at EU-institutionernes retsakter skal være egnede til at nå de legitime mål, der forfølges med den omhandlede lovgivning, og ikke må gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå disse mål, hvorved det forudsættes, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning vælges, og de forvoldte ulemper må ikke være uforholdsmæssige i forhold til de tilsigtede mål (jf. dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 67 og den deri nævnte retspraksis).
308 Domstolen har desuden fastslået, at proportionalitetsprøvelsen af en foranstaltning skal forliges med overholdelsen af den skønsmargen, som måtte være indrømmet Unionens institutioner i forbindelse med dens vedtagelse (jf. dom af 8.5.2019, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, C-450/17 P, EU:C:2019:372, præmis 53 og den deri nævnte retspraksis).
309 I den foreliggende sag undersøgte ECB i punkt 3.3.2 i afgørelsen af 17. juli 2018 – efter at have fastslået, at der var flere forhold, som begrundede en inddragelse af tilladelsen på grundlag af de gældende bestemmelser – om denne foranstaltning var forholdsmæssig.
310 ECB undersøgte indledningsvis, om inddragelsen af tilladelsen var en passende foranstaltning med henblik på at nå målet om at bringe den anden sagsøgers alvorlige og langvarige tilsidesættelser til ophør, og konkluderede, at inddragelsen af tilladelsen, henset til tilsidesættelserne vedrørende den manglende robuste ledelsesordning, tilsidesættelsen af bestemmelserne vedrørende ALM/CFT, den manglende overholdelse af en bindende afgørelse truffet af en national tilsynsmyndighed, fremlæggelsen af vildledende oplysninger for denne myndighed og den ulovlige drift af en filial i en anden medlemsstat, var egnet til at nå dette formål.
311 Derefter undersøgte ECB, om inddragelsen af tilladelsen var en nødvendig foranstaltning, og navnlig om der fandtes andre, mindre indgribende alternative foranstaltninger, der ligeledes var egnede til at opnå formålet om genetablering af lovlige forhold. Den tog følgende muligheder i betragtning: for det første afsættelse af den anden sagsøgers bestyrelse, idet den konkluderede, at dette ikke ville være en passende foranstaltning, eftersom de tidligere ændringer af forretningsstrategien, der havde fundet sted under tre forskellige bestyrelser, ikke havde ført til overholdelse af gældende lovgivning, for det andet ophævelse eller suspension af visse af sagsøgerens aktionærers stemmerettigheder, idet den konkluderede, at denne foranstaltning ikke ville have været effektiv, eftersom majoritetsaktionærerne var medlemmer af tilsynsrådet og fortsat ville kunne udøve en afgørende indflydelse på sagsøgerens strategi, selv om de blev frataget stemmerettighederne, for det tredje udstedelsen af et nyt FSA-påbud, hvilket den forkastede, dels fordi sagsøgeren ikke havde efterkommet det første påbud, og det derfor ikke med rimelighed kunne forventes, at denne ville efterkomme det næste, dels fordi et påbud, der pålagde den pågældende sagsøger at bringe højrisikoaktiviteter til ophør, ikke ville have kunnet gennemføres af sagsøgeren, hvis forretningsstrategi netop var rettet mod en kundekreds med et højt risikoniveau, for det fjerde sagsøgerens frivillige likvidation, i hvilken forbindelse den imidlertid konkluderede, at denne foranstaltning ikke ville kunne opnå formålet om at genetablere lovlige forhold og beskytte indskydernes rettigheder, og at beslutningen om at træde ud af markedet i så fald ville være overladt til aktionærerne, og for det femte afhændelsen af denne sagsøger til en anden investor, hvilket blev forkastet med den begrundelse, at der ikke syntes at foreligge nogen konkret forpligtelse, og at den forretningsplan, som den potentielle køber havde fremlagt, ikke indeholdt tilstrækkelige oplysninger til, at det kunne vurderes, om transaktionen ville medføre en væsentlig ændring af sagsøgerens forretningsmodel.
312 Endelig undersøgte ECB, om inddragelsen af tilladelsen var rimelig, og foretog en afvejning mellem almenhedens interesse i genetableringen af lovlige forhold og den anden sagsøgers private interesse i at undgå inddragelsen og fortsætte sine aktiviteter.
313 Det må fastslås, at ECB’s proportionalitetsprøvelse af foranstaltningen vedrørende inddragelse af tilladelsen var struktureret og omfattede alle aspekter. Den er ikke ulovlig, og der blev ikke foretaget urigtige skøn. Under alle omstændigheder er dette ræsonnement ikke anfægtet i sagsøgernes klagepunkter.
314 Sagsøgerne har, uden at de kan gives medhold, anfægtet samtlige trin i ECB’s proportionalitetsprøvelse af foranstaltningen vedrørende inddragelse af tilladelsen.
315 For det første har sagsøgerne anfægtet formålet om genetablering af lovlige forhold, som de ikke anser for at være et lovligt formål med vedtagelsen af foranstaltningen vedrørende inddragelse af tilladelsen. Til støtte for deres argumenter har de imidlertid blot gentaget, at en simpel ulovlighed ikke bør give anledning til den mest indgribende foranstaltning. Det skal i denne forbindelse fastslås, at de overtrædelser og mangler, der er opregnet på s. 5, 6 og 10-20 i afgørelsen af 17. juli 2018 og nævnt i præmis 279 ovenfor, og som sagsøgerne i øvrigt ikke udførligt har bestridt, hvilket fremgår af præmis 289 ovenfor, således ikke kan anses for en »simpel ulovlighed« eller en mindre ulovlighed, ligeledes henset til deres antal, deres grovhed, deres varighed samt de talrige lejligheder, som den anden sagsøger fik for at afhjælpe dem, men ikke udnyttede.
316 For det andet har sagsøgerne anfægtet ECB’s undersøgelse af, hvorvidt inddragelsen af tilladelsen var en passende foranstaltning. I denne forbindelse skal deres argument om, at denne foranstaltning ikke er egnet til at afhjælpe overtrædelserne vedrørende ALM/CFT, forkastes af de samme grunde som de ovenfor i præmis 185-195 anførte. Det er ganske vist korrekt, at denne foranstaltning, som anført i præmis 267 ovenfor, ikke må anvendes som sanktion for tilsidesættelser, der er begået i fortiden. Såfremt ECB i sin proportionalitetsvurdering af den omhandlede foranstaltning udelukkende havde lagt tilsidesættelsen i forbindelse med oprettelsen af et »datterselskab« i Letland uden at overholde »pasordningsproceduren« til grund, ville denne vurdering således kunne drages i tvivl. I den foreliggende sag kan en sådan fejl imidlertid ikke medføre, at hele ECB’s ræsonnement vedrørende den omhandlede foranstaltnings proportionalitet er ulovligt, eftersom ECB anså den for at være forholdsmæssig på baggrund af samtlige de tilsidesættelser, der tilregnes den anden sagsøger.
317 Henset til det skøn, som ECB råder over i forbindelse med vedtagelsen af en foranstaltning vedrørende inddragelse af tilladelsen, kan vurderingen af, om den nævnte foranstaltning er passende, i den foreliggende sag ikke anses for at være åbenbart fejlagtig, henset til den ovenfor i præmis 308 nævnte retspraksis samt til antallet, grovheden og varigheden af de tilsidesættelser, som sagsøgeren havde begået, og den ringe sandsynlighed for, at denne fuldt ud ville overholde de lovgivningsmæssige krav inden for et acceptabelt tidsrum, som begrunder anvendelsen af den mest indgribende foranstaltning og ikke giver mulighed for at konkludere, at en eventuel fejl i proportionalitetsvurderingen hvad angår tilsidesættelserne vedrørende »pasordningsproceduren« ville kunne have en afgørende indflydelse på resultatet af den helhedsvurdering, som ECB foretog.
318 For det tredje har sagsøgerne anfægtet ECB’s konklusioner om rimeligheden af foranstaltningen vedrørende inddragelse af tilladelsen. I denne henseende bemærkes for det første, at udsagnet om, at ECB’s undersøgelse var alt for vag, idet den afvejede en abstrakt almen interesse i lovlige forhold mod sagsøgerens egne private interesser, er faktuelt ukorrekt, eftersom det er fastslået ovenfor i præmis 315, at ECB analyserede tilsidesættelsernes grovhed, deres lange varighed, de talrige lejligheder, som sagsøgeren havde til afhjælpe disse tilsidesættelser, men ikke udnyttede, og offentlighedens mistede tillid til det estiske og det europæiske finansielle marked, og heraf konkluderede, at almenhedens interesse i genetableringen af lovlige forhold vejede tungere end sagsøgerens private interesse i ikke at blive underlagt den pågældende foranstaltning. For det andet skal argumentet om, at ECB ikke underbyggede alvoren af anklagerne om manglende overholdelse med en sammenlignende undersøgelse af andre kreditinstitutters situation hvad angår deres overholdelse af ALM/CFT-reglerne, forkastes af de samme grunde som de ovenfor i præmis 315 anførte og de grunde, der er anført i forbindelse med analysen af anbringendet om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet (jf. præmis 353 nedenfor).
319 For det fjerde har sagsøgerne bestridt analysen af nødvendigheden af foranstaltningen vedrørende inddragelse af tilladelsen. Sagsøgeren har for det første bestridt ECB’s fortolkning af nødvendighedskriteriet.
320 Hvad dette angår er det korrekt, at det følger af den ovenfor i præmis 307 nævnte retspraksis, at såfremt det er muligt at vælge mellem flere egnede foranstaltninger, skal den mindst indgribende foranstaltning vælges. For at de alternative foranstaltninger kan anses for hensigtsmæssige, skal de imidlertid være lige så effektive (jf. i denne retning dom af 16.12.2010, Kommissionen mod Frankrig, C-89/09, EU:C:2010:772, præmis 80, og af 6.9.2017, Slovakiet og Ungarn mod Rådet, C-643/15 og C-647/15, EU:C:2017:631, præmis 236).
321 Idet ECB tog de eneste alternative foranstaltninger, der kunne være lige så effektive som inddragelse af tilladelsen i betragtning, skal det – i modsætning til, hvad sagsøgerne har gjort gældende – fastslås, at den fortolkede nødvendighedskriteriet korrekt.
322 For det andet har sagsøgerne anfægtet analysen af de forskellige alternativer til foranstaltningen vedrørende inddragelse af tilladelsen og gjort gældende, at ECB ikke tog andre, mindre indgribende alternative foranstaltninger i betragtning, såsom pålæggelse af konkrete foranstaltninger vedrørende specifikke spørgsmål inden for bestemte frister, sanktioner eller bøder eller endog foranstaltninger rettet mod kreditinstituttets bestyrelsesmedlemmer eller udnævnelsen af en person med beføjelse til at overvåge sagsøgerens indsats for at overholde de lovgivningsmæssige krav, som var tilsidesat.
323 Hvad for det første angår pålæggelsen af konkrete foranstaltninger inden for strenge tidsfrister er dette argument i det væsentlige sammenfaldende med argumentet om udstedelse af endnu et påbud, som behandles nedenfor i præmis 331-333. Hvad for det andet angår sanktioner eller bøder skal det bemærkes, som ECB ligeledes konstaterede, at administrative bøder ikke er sanktioner, der indgår i de tilsynsforanstaltninger, som ECB kunne have analyseret som alternativer til inddragelse af tilladelsen. Hvad for det tredje angår de øvrige foranstaltninger, som sagsøgerne har foreslået, navnlig vedrørende kreditinstituttets bestyrelsesmedlemmer, bemærkes, at disse foranstaltninger frembød de samme ulemper som andre foranstaltninger, som ECB udelukkede, nemlig at de ikke ville have gjort det muligt at nå målet om at genoprette tilliden til de estiske og de europæiske finansielle markeder inden for kortest mulig tid, henset til den lange varighed af de tilsidesættelser, der var begået tidligere, således som det er anført i punkt 3.3.2, litra b), i afgørelsen af 17. juli 2018.
324 Der skal i denne forbindelse tages hensyn til den omstændighed, at der var tale om alvorlige, strukturelle og uoprettelige tilsidesættelser, der fortsatte gennem en længere periode, samt til den mistede tillid til den anden sagsøgers evne og reelle vilje til at afhjælpe de påtalte mangler, som dette kom til udtryk ved sagsøgerens passivitet hvad angår overholdelsen af de lovgivningsmæssige krav og ved de yderligere overtrædelser, som denne begik efter diverse indgreb fra FSA’s side i perioden mellem 2015 og 2018. Der blev ligeledes taget hensyn til sagsøgerens adfærd ved vurderingen af, hvorvidt der hvad angår hver enkelt af de alternative foranstaltninger var rimelige udsigter til, at tilsidesættelserne ville blive bragt til ophør. Den manglende overholdelse af et påbud fra FSA, den manglende ændring af forretningsstrategien på trods af de forskellige ændringer af bestyrelsen, den (selv indirekte) indflydelse, som blev udøvet af majoritetsaktionærerne, der var medlemmer af sagsøgerens tilsynsråd, og som sandsynligvis ikke ville ophøre – end ikke, hvis deres stemmerettigheder blev suspenderet eller ophævet – sagsøgerens aktiviteters vedvarende hovedfokus på ikke-residente kunder med høj risiko, kombineret med de manglende ledelsesordninger og procedureregler for risikostyringen, som var tilpasset denne forretningsmodel, var alle forhold, der kunne rejse tvivl om, hvorvidt de alternative foranstaltninger, der blev analyseret, ville være effektive. Dette gjaldt navnlig, som minimum, for alle de foranstaltninger, der ikke kunne medføre et fuldstændigt ophør af den pågældende sagsøgers aktiviteter (dvs. afsættelse af bestyrelsen, suspension eller ophævelse af visse aktionærers stemmerettigheder og udstedelse af et nyt påbud fra FSA).
325 Under disse omstændigheder gik foranstaltningen vedrørende inddragelse af tilladelsen ikke ud over, hvad der var passende og nødvendigt for at opnå formålene om at bringe tilsidesættelserne begået af den anden sagsøger til ophør.
326 Den anden sagsøgers frivillige likvidation eller overdragelse til en anden investor var ganske vist foranstaltninger, der kunne have den samme virkning. Disse alternativer, som ikke var forbudt, kunne sagsøgerne i øvrigt have gennemført, inden afgørelsen af 26. marts 2018 blev vedtaget.
327 Det skal imidlertid for det første fastslås, at ECB tog hensyn til tidsfaktoren ved proportionalitetsvurderingen af disse foranstaltninger og deres evne til at afhjælpe de konstaterede tilsidesættelser, og tydeligt anså disse forslag fra sagsøgerne for at være fremsat for sent, idet de først blev fremsat i forbindelse med deres bemærkninger vedrørende FSA’s udkast til afgørelse om inddragelse af tilladelsen, som ECB havde meddelt dem, og deres gennemførelse ikke var umiddelbart forestående. I øvrigt har sagsøgerne i de forskellige anbringender, som de har fremført for Retten, ikke bestridt, at disse tilsidesættelser fandt sted.
328 For det andet forfulgte ECB med sin vedtagelse af foranstaltningen vedrørende inddragelse af tilladelsen i den foreliggende sag ligeledes formålet om »generel forebyggelse« af gentagelser på de finansielle markeder af adfærd såsom overtrædelserne af ALM/CFT-lovgivningen. Dette fremgår således af punkt 3.3.2, litra b), nr. i), med overskriften »self-liquidation« i afgørelsen af 17. juli 2018, hvori ECB fandt, at frivillig likvidation af den anden sagsøger ville have sløret de væsentligste grunde til, at dennes tilladelse blev inddraget, og at en frivillig likvidation snarere skulle baseres på artikel 16, stk. 3, i den estiske lov om kreditinstitutter, og ikke på denne lovs artikel 17, hvilket ville sløre den omstændighed, at sagsøgeren havde begået alvorlige overtrædelser, der begrundede, at kreditinstituttets ophør af virksomhed var tvunget og ikke frivillig. Ifølge ECB udgør det et legitimt formål ved anvendelsen af loven, at retsgrundlaget for dens handling ligeledes meddeles, således som det er foreskrevet i artikel 20, stk. 5, i direktiv 2013/36.
329 I den foreliggende sag var frivillig likvidation og salg til en anden investor således ikke alternative foranstaltninger til inddragelse af tilladelsen med henblik på at opnå de mål, der lovligt forfølges af ECB som omhandlet i den ovenfor i præmis 320 nævnte retspraksis.
330 Hvad angår det syvende og det trettende anbringende skal de behandles samlet, for så vidt som de er tæt forbundne. Med det syvende anbringende har sagsøgerne således foreholdt ECB, at den ikke tog hensyn til den omstændighed, at den anden sagsøger ligeledes udøvede aktiviteter, der ikke var forbundet med risici. Sagsøgerne er af den opfattelse, at ECB derfor kunne have vedtaget den mindre indgribende foranstaltning, det ville være blot at bringe den del af kreditinstituttets aktiviteter, der var forbundet med risici, til ophør. Selv om dette anbringende er formuleret således, at det vedrører manglende hensyntagen til et relevant forhold i sagen, har det i realiteten til formål at rejse tvivl om forholdsmæssigheden af inddragelsen af tilladelsen, henset til, at der findes andre, mindre indgribende foranstaltninger, herunder ophør af blot den ulovlige del af denne sagsøgers aktiviteter. Inden for rammerne af det trettende anbringende har sagsøgerne anfægtet ECB’s udelukkelse af en sådan mulighed, nemlig FSA’s vedtagelse af endnu et påbud, som blot krævede ophør af deres aktiviteter rettet mod ikke-residente kunder med et højt risikoniveau.
331 Som ECB med rette har anført, fremgår det af punkt 3.2.2, litra b), nr. iv), i afgørelsen af 17. juli 2018, at ECB tog hensyn til den mulighed, at FSA vedtog endnu et påbud (som er en bindende administrativ foranstaltning), der forbød den anden sagsøger at levere finansielle tjenesteydelser eller begrænsede forbuddet til levering af tjenesteydelser til ikke-residente kunder med høj risiko, hvilket ville indebære et ophør af de ulovlige aktiviteter.
332 ECB forkastede således denne foranstaltning som uegnet, dels fordi den anden sagsøger allerede havde været adressat for det omhandlede påbud og ikke havde overholdt det, hvilket gav anledning til tvivl om denne sagsøgers evne eller reelle vilje til at overholde det, dels fordi aktiviteterne forbundet med høj risiko udgjorde den største del af sagsøgerens indtægter, og det ville følgelig have resulteret i betydelige månedlige driftstab, hvis disse ophørte, og således medført en risiko for sagsøgerens og dermed dens indskyderes levedygtighed.
333 Sagsøgerne kan derfor for det første ikke gyldigt foreholde ECB ikke at have taget tilstrækkeligt hensyn til den omstændighed, at den anden sagsøger havde aktiviteter, der ikke var forbundet med høj risiko, og gøre gældende, at ECB derfor kunne have vedtaget den mindre indgribende foranstaltning, dvs. ophør af blot en del af sagsøgerens aktiviteter, eftersom det tidligere var blevet vurderet, at denne foranstaltning ikke var effektiv. For det andet må det konstateres, at sagsøgerne med deres generelle udsagn, der på ingen måde er underbygget, og som tilsigter at benægte den risiko for kreditinstituttets levedygtighed, som dette valg ville indebære, og hvortil ECB har henvist, ikke har formået at rejse tvivl om denne helt rimelige vurdering.
334 Hvad i øvrigt angår de argumenter, som sagsøgerne har fremført med henblik på at bestride den konklusion, at den anden sagsøger ikke havde viljen til at overholde det pågældende påbud, og hvorved de blot har gjort gældende, at dette påbud var vagt, og at det ikke havde været muligt at overholde det, skal de forkastes af de samme grunde som de ovenfor i præmis 276-288 anførte. Det bemærkes endvidere, at sagsøgerne hverken har bestridt, at dette påbud ikke blev overholdt, således som det blev fastslået i afgørelsen af 17. juli 2018, eller fremført argumenter, der kan godtgøre, hvorledes den pågældende sagsøger konkret kunne have overholdt endnu et påbud fra FSA med et forbud mod udøvelse af denne sagsøgers højrisikoaktiviteter.
335 Det syvende og det trettende anbringende skal derfor forkastes.
336 Sagsøgerne har inden for rammerne af det ottende anbringende i det væsentlige foreholdt ECB, at den ikke tillagde det tilstrækkelig betydning, at den anden sagsøger havde foretaget en betydelig reduktion af antallet af kunder i højrisikokategorier.
337 I denne forbindelse er det tilstrækkeligt at konstatere, at ECB i punkt 3.3.1, litra b), nr. i), i afgørelsen af 17. juli 2018 reelt tog hensyn til, at den anden sagsøger reducerede antallet af kunder i højrisikokategorier og lukkede deres bankkonti, bl.a. konti, der vedrørte bekendte og partnere til denne sagsøgers aktionærer, sammen med andre foranstaltninger, som sagsøgeren rent faktisk havde truffet for at overholde de lovgivningsmæssige krav, der var blevet tilsidesat. Det må imidlertid konstateres, at ECB på grundlag af FSA’s konklusioner fremhævede, at problemet ikke var begrænset til denne kundegruppe, men var af strukturel art. Desuden fortsatte andre tilsidesættelser af adskillige lovgivningsmæssige krav vedrørende manglende tilstrækkelige ledelsesordninger, der var tilpasset sagsøgerens egen forretningsmodel, som forblev stort set uændret, selv om der skete en reduktion af antallet af kunder med høj risiko og en ændring af bestyrelsen, hvilket sagsøgerne ikke har bestridt.
338 Sagsøgerne har således alene bestridt, at ECB var nødsaget til at kræve fuld overholdelse, idet de er af den opfattelse, at ECB burde have stillet sig tilfreds med en delvis overholdelse og den indsats, som den anden sagsøger indvilgede i at gøre, selv efter alle de advarsler, som FSA allerede havde rettet til denne sagsøger, og de lejligheder, som denne havde haft til at efterkomme dem, inden udkastet til afgørelse om inddragelse af tilladelsen blev vedtaget. Det må endvidere konstateres, at sagsøgerne ikke har anfægtet ECB’s konklusion om, at andre tilsidesættelser fortsatte. Desuden modsiger det synspunkt, at det ikke var muligt til fulde at overholde de lovgivningsmæssige krav, argumentet om, at ECB ikke gav den anden sagsøger tilstrækkelig tid til at opnå fuld overholdelse.
339 Under disse omstændigheder skal det ottende anbringende ligeledes forkastes.
340 Hvad angår det niende anbringende skal det fastslås, at det er formuleret i generelle termer og ikke udgør en tilstrækkeligt klar og præcis fremstilling, hvorved det ikke opfylder de minimumsformkrav, der er fastsat i procesreglementets artikel 76. Selv hvis det antages, at dette anbringende kan antages til realitetsbehandling, er det, såfremt det drejer sig om manglende hensyntagen til alle andre foranstaltninger, uden reelt at identificere disse, under alle omstændigheder tilstrækkeligt at påpege – således som ECB har gjort – at ECB ikke har pligt til at analysere alle teoretisk mulige foranstaltninger, men alene de foranstaltninger, der er relevante og har rimelige udsigter til at opnå de samme formål. Det fremgår af præmis 311 ovenfor [og af punkt 3.3.2, litra b), i afgørelsen af 17. juli 2018], at ECB foretog en sådan grundig undersøgelse. Hvis den anden sagsøger derimod har til hensigt at kritisere ECB’s konklusioner, hvorved den afviste de alternative foranstaltninger, som den tog i betragtning og analyserede, skal der henvises til de betragtninger, der er redegjort for i forbindelse med analysen af de øvrige anbringender, hvorved den anden sagsøger har fremsat en mere præcis kritik af vurderingen af hver af disse øvrige alternative foranstaltninger.
341 Det niende anbringende skal derfor afvises eller under alle omstændigheder forkastes som ugrundet.
342 Med det tiende og det ellevte anbringende har sagsøgerne anfægtet ECB’s hensyntagen til alternative foranstaltninger til inddragelsen af tilladelsen, der vedrører afsættelse af den anden sagsøgers bestyrelse og ophævelse af visse aktionærers stemmerettigheder.
343 Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at konstatere, at ECB tog de omhandlede alternative foranstaltninger i betragtning for derefter at forkaste dem. De kan derfor ikke være bebyrdende for den anden sagsøger. Det følger heraf, at det tiende og det ellevte anbringende skal forkastes som irrelevante.
344 Hvad endelig angår det fjortende og det femtende anbringende, for så vidt som de snarere end at vedrøre ECB’s manglende kompetence (jf. præmis 203 ovenfor) har til formål at anfægte ECB’s proportionalitetsvurdering i forhold til de alternative foranstaltninger til inddragelsen af tilladelse, der vedrører den anden sagsøgers frivillige likvidation og salg til en anden investor, skal de forkastes af de samme grunde som de ovenfor i præmis 326-329 anførte.
345 Henset til det ovenfor anførte må det konkluderes, at proportionalitetsprøvelsen af foranstaltningen vedrørende inddragelse af tilladelsen ikke er behæftet med urigtige skøn.
346 Denne gruppe af anbringender må derfor forkastes.
6. Det sekstende og det attende anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
347 I forbindelse med det sekstende anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at afgørelsen af 17. juli 2018 tilsidesætter ligebehandlingsprincippet og princippet om forbud mod forskelsbehandling, for så vidt som den ikke indeholder en sammenlignende analyse af den anden sagsøgers situation og situationen for andre sammenlignelige banker, i eller uden for Estland, hvad angår ALM/CFT. De har hævdet, at den pågældende afgørelse ikke indeholder nogen relevante oplysninger fra FSA i denne henseende, og at FSA valgte denne sagsøger for at statuere et eksempel, ikke på grund af grovheden af sagsøgerens mangler, men snarere på grund af kreditinstituttets ringe størrelse, dets finansielle soliditet, som gjorde det nemmere at foretage en likvidation, samt den omstændighed, at det var ejet af udlændinge, der ville have vanskeligere ved at modsætte sig en likvidation.
348 ECB har bestridt sagsøgernes argumenter.
349 Det fremgår af fast retspraksis, at ligebehandlingsprincippet er et grundlæggende EU-retligt princip, som nu er fastslået i artikel 20 og 21 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, og som kræver, at ensartede situationer ikke må behandles forskelligt, og at forskellige situationer ikke må behandles ens, medmindre en sådan behandling er objektivt begrundet (jf. dom af 9.3.2017, Milkova, C-406/15, EU:C:2017:198, præmis 55 og den deri nævnte retspraksis, og udtalelse 1/17 (CETA-aftalen EU-Canada) af 30.4.2019, EU:C:2019:341, præmis 176 og den deri nævnte retspraksis).
350 I øvrigt skal overholdelse af ligebehandlingsprincippet forliges med overholdelsen af legalitetsprincippet, hvilket indebærer, at ingen til støtte for sit krav kan påberåbe sig en ulovlighed, der er begået til fordel for andre (jf. dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 84 og den deri nævnte retspraksis).
351 Det er endvidere blevet fastslået, bl.a. vedrørende sanktioner for overtrædelser på konkurrenceområdet, at en institutions tidligere beslutningspraksis ikke udgør de retlige rammer for de bøder, der pålægges på konkurrenceområdet, og at beslutninger vedrørende andre sager alene er af vejledende karakter for så vidt angår forekomsten af forskelsbehandling (jf. i denne retning og analogt dom af 11.7.2013, Ziegler mod Kommissionen, C-439/11 P, EU:C:2013:513, præmis 134 og den deri nævnte retspraksis).
352 I den foreliggende sag skal det fremhæves, at sagsøgerne har påberåbt sig en tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet ved blot at henvise til, at der ikke blev foretaget en komparativ analyse af de tilsidesættelser, der tilregnes den anden sagsøger, og tilsidesættelser, der er begået af andre kreditinstitutter.
353 Det skal imidlertid for det første konstateres, at det ikke er nødvendigt at foretage en komparativ analyse mellem den ansvarlige for en ulovlighed og de øvrige personer, der har begået andre lignende ulovligheder, for at holde en fysisk eller juridisk person ansvarlig for en begået ulovlighed. Den eneste analyse, der skal foretages, er analysen vedrørende bedømmelsen af de faktiske omstændigheder, der udgør tilsidesættelser, i forhold til en lovbestemmelse, der pålægger en bestemt adfærd. Grovheden af en adfærd skal ikke vurderes i forhold til grovheden af andre personers adfærd, men alene i forhold til de retlige standarder, der kræves i de gældende lovbestemmelser, idet denne grovhed alene er relevant med henblik på at afgøre, hvilken sanktion der er passende. Det fremgår i øvrigt af den ovenfor i præmis 351 nævnte retspraksis, at selv om der havde fandtes andre afgørelser om inddragelse af andre kreditinstitutters tilladelse på grund af tilsidesættelser af de lovgivningsmæssige krav vedrørende ALM/CFT, ville ECB ikke være bundet af disse afgørelser.
354 For det andet bemærkes, for så vidt som sagsøgerne har gentaget, at ECB ikke kunne anvende reglerne vedrørende ALM/CFT til tilsynsmæssige formål, eftersom ECB ikke havde kompetence på dette område, at dette argument skal forkastes af de grunde, der er anført i præmis 185-190 ovenfor, og at tilsidesættelse af reglerne vedrørende ALM/CFT udgør en begrundelse for at inddrage tilladelsen, som er fastsat i artikel 18, litra f), i direktiv 2013/36, sammenholdt med dette direktivs artikel 67, stk. 1.
355 Endelig må sagsøgernes simple og ikke-underbyggede udsagn vedrørende de angivelige grunde til, at ECB valgte den anden sagsøger som det første kreditinstitut, der skulle pålægges sanktioner i Estland for tilsidesættelse af regler vedrørende ALM/CFT, ligeledes forkastes.
356 Det følger heraf, at dette anbringende heller ikke kan tages til følge.
357 I forbindelse med det attende anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at afgørelsen af 17. juli 2018 desuden tilsidesætter princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, for så vidt som FSA undgik enhver konkret undersøgelse af de angivelige betænkeligheder og vildledte den anden sagsøgers nye ledelsesgruppe ved at undlade at fremlægge de vurderinger, som FSA hævdede at have foretaget med henblik på at afgøre, om kreditinstituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende. Desuden kunne sagsøgeren ikke forvente, at tilladelsen ville blive inddraget som følge af FSA’s påbud.
358 ECB har, støttet af Kommissionen, bestridt sagsøgernes argumenter.
359 Retten til at påberåbe sig princippet om beskyttelse af den berettigede forventning gælder ifølge fast retspraksis for enhver retsundergiven med begrundede forventninger, som en EU-institution har givet anledning til. Retten til at påberåbe sig dette princip er dog betinget af, at tre kumulative betingelser er opfyldt. For det første, at præcise, ubetingede og samstemmende forsikringer, der hidrører fra en pålidelig kilde med den nødvendige bemyndigelse, er fremsat af en EU-myndighed over for parten. For det andet, at disse forsikringer er af en sådan art, at de er egnede til at skabe en berettiget forventning hos den, til hvem de er rettet. For det tredje skal forsikringerne være i overensstemmelse med gældende regler (jf. dom af 7.10.2015, Accorinti m.fl. mod ECB, T-79/13, EU:T:2015:756, præmis 75 og den deri nævnte retspraksis).
360 I øvrigt bemærkes, at selv om adgangen til at påberåbe sig beskyttelse af den berettigede forventning, som er et af Unionens grundlæggende principper, er åben for enhver erhvervsdrivende med begrundede forventninger, som en institution har givet anledning til, forholder det sig ikke desto mindre således, at når en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en EU-foranstaltning, der kan påvirke dennes interesser, kan den pågældende ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres. Desuden kan de erhvervsdrivende ikke have nogen berettigede forventninger om opretholdelse af en bestående situation, som EU-institutionerne kan ændre ved beslutninger truffet inden for rammerne af deres skøn, navnlig på et område som det pengepolitiske, hvis formål netop kræver en konstant tilpasning efter ændringer i den økonomiske situation (jf. dom af 7.10.2015, Accorinti m.fl. mod ECB, T-79/13, EU:T:2015:756, præmis 76 og den deri nævnte retspraksis).
361 Endelig kan princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke påberåbes af en person, der har tilsidesat gældende ret (jf. dom af 23.1.2019, Fallimento Traghetti del Mediterraneo, C-387/17, EU:C:2019:51, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
362 I den foreliggende sag skal det indledningsvis fastslås, at sagsøgerne har påberåbt sig en tilsidesættelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning alene på grundlag af de samme argumenter, som de har fremført til støtte for deres anbringende om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet, uden på nogen måde at henvise til præcise og ubetingede forsikringer, som den anden sagsøger kunne have modtaget fra FSA eller ECB med hensyn til dennes fortsatte tilladelse. I øvrigt er den anfægtede adfærd den kompetente nationale myndigheds og ikke ECB’s adfærd.
363 I øvrigt må det først konstateres, at ikke blot fik den anden sagsøger ikke nogen præcise forsikringer som omhandlet i den ovenfor i præmis 359 nævnte retspraksis, om, at kreditinstituttets tilladelse ikke ville blive inddraget, men dette fik også et tilstrækkeligt antal advarsler fra FSA om det modsatte.
364 Det fremgår således af punkt 3.2, litra d), i afgørelsen af 17. juli 2018, at FSA for det første afholdt to møder med den anden sagsøgers tilsynsråd og bestyrelse den 2. september og den 30. oktober 2015 og et møde med ejeren og bestyrelsen den 30. november 2015, i hvilken forbindelse FSA advarede sagsøgeren om, at denne skulle ændre sine ledelsesordninger og kundekendskabsprocedurer, og at alle tilsynsforanstaltninger var mulige, hvis tilsidesættelserne vedrørende ALM/CFT fortsatte. For det andet afholdt FSA efter vedtagelsen af påbuddet den 9. august 2016 endnu et møde med et medlem af denne sagsøgers tilsynsråd, hvorunder den ulovlige etablering af en filial i Letland blev drøftet, og FSA tydeligt gjorde opmærksom på, at denne myndighed anså de konstaterede tilsidesættelser for at være alvorlige, og at den ville overveje en inddragelse af sagsøgerens tilladelse, hvis de omtvistede problemer ikke blev afhjulpet. For det tredje afholdt FSA yderligere to møder med denne sagsøgers bestyrelse i november 2016 og et møde i januar 2017, hvorunder FSA påpegede behovet for en ændring af sagsøgerens ledelsesordninger og på ny anførte, at alle tilsynsforanstaltninger kunne komme på tale, såfremt tilsidesættelserne ikke ophørte. For det fjerde meddelte FSA den 28. februar 2017 den pågældende sagsøger, at myndigheden anså det nævnte påbud for at være delvist tilsidesat, og den 5. april 2017 sendte FSA sagsøgeren en anmodning om oplysninger vedrørende dennes eventuelle deltagelse i en plan om hvidvaskning af penge, der i medierne blev omtalt som »Russian Laundromat« (»det russiske vaskeri«). For det femte udsendte FSA den 10. april 2017 en erklæring om, at sagsøgeren var nødlidende eller forventeligt nødlidende. Den 7. februar 2018 vedtog den FOLFT-afgørelsen om, at det ikke var nødvendigt ud fra almene hensyn at træffe afviklingsforanstaltninger. For det sjette afslog FSA den 7. august 2017 at meddele 23 lande, at den pågældende sagsøger havde til hensigt fortsat at levere grænseoverskridende finansielle tjenesteydelser. For det syvende konstaterede FSA i forbindelse med den sidste inspektion på stedet mellem den 4. og den 22. september 2017 nye tilsidesættelser vedrørende ALM/CFT. Endelig foreslog FSA først den 8. februar 2018 ECB at inddrage denne sagsøgers tilladelse.
365 Endvidere ville den anden sagsøger, selv hvis det antages, at denne havde fået sådanne forsikringer, ikke kunne påberåbe sig disse, eftersom den under de omstændigheder, der er beskrevet i præmis 362 ovenfor, dels kunne påregne gennemførelsen af en EU-foranstaltning, der kunne påvirke dens interesser som omhandlet i den ovenfor i præmis 360 nævnte retspraksis, dels var i en ulovlig situation som omhandlet i den ovenfor i præmis 361 nævnte retspraksis.
366 Det følger af det ovenfor anførte, at denne gruppe af anbringender skal forkastes.
7. Det tyvende, det enogtyvende og det toogtyvende anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
367 Med det tyvende og det enogtyvende anbringende om tilsidesættelse af retten til forsvar og retten til at blive hørt har sagsøgerne for det første gjort gældende, at den frist på fem dage, som den anden sagsøger fik til at udtale sig om forslaget om inddragelse af tilladelsen, var utilstrækkelig, og for det andet, at de ikke var blevet meddelt FOLTF-erklæringerne under proceduren, og at disse – i modsætning til, hvad ECB har hævdet – var relevante. For det tredje har de gjort gældende, at ECB ikke forklarede grunden til den presserende karakter. Endelig har de hævdet, at SSM-rammeforordningens bestemmelser, der fastsætter en frist på tre dage til at udtale sig om forslaget til inddragelse af tilladelsen, udgør en uforholdsmæssig og vilkårlig begrænsning af kreditinstitutternes ret til effektive retsmidler og derfor er ulovlige.
368 Inden for rammerne af det toogtyvende anbringende har sagsøgerne påberåbt sig en tilsidesættelse af begrundelsespligten, for så vidt som det ræsonnement, der ligger til grund for afgørelsen af 17. juli 2018, er overfladisk og vag og ikke klart angiver, hvilke særligt alvorlige mangler, med henvisning til compliancestandarderne inden for banksektoren, der begrunder inddragelsen af den anden sagsøgers tilladelse.
369 ECB har, støttet af Kommissionen, afvist sagsøgerens argumenter.
a) Tilsidesættelse af retten til at blive hørt
370 Indledningsvis bemærkes, at SSM-rammeforordningens artikel 31 med overskriften »Retten til at blive hørt« har følgende ordlyd:
»1. Før ECB kan vedtage en ECB-tilsynsafgørelse rettet til en part, som vil påvirke en sådan parts rettigheder negativt, skal parten gives mulighed for at udtale sig skriftligt over for ECB om de faktiske forhold, indvendinger og retlige grunde, der måtte være relevante for ECB-tilsynsafgørelsen. […]
[…]
3. Parten skal som en hovedregel gives mulighed for at udtale sig skriftligt inden for en tidsfrist på to uger efter modtagelse af en skrivelse, hvoraf fremgår de faktiske forhold, indvendinger og retlige grunde, som ECB agter at lægge til grund for ECB-tilsynsafgørelsen.
Efter partens ansøgning herom kan ECB forlænge tidsfristen, hvor det er relevant.
Under særlige omstændigheder kan ECB indskrænke tidsfristen til tre arbejdsdage. Tidsfristen indskrænkes også til tre arbejdsdage i de situationer, som er omfattet af [FTM-grund]forordningens artikel 14 og 15.
4. Uanset stk. 3, og under forbehold af stk. 5, kan ECB vedtage en ECB-tilsynsafgørelse rettet til en part, som vil påvirke en sådan parts rettigheder negativt, uden at give parten mulighed for at udtale sig om de faktiske forhold, indvendinger og retlige grunde, der er relevante for ECB-tilsynsafgørelsen, før dens vedtagelse, hvis det er bydende nødvendigt at træffe en afgørelse for at forhindre væsentlig skade på det finansielle system.
5. Hvis en presserende ECB-tilsynsafgørelse vedtages i overensstemmelse med stk. 4, gives parten mulighed for at udtale sig skriftligt om de faktiske forhold, indvendinger og retlige grunde, der er relevante for ECB-tilsynsafgørelsen, hurtigst muligt efter dens vedtagelse. Parten skal som en hovedregel gives mulighed for at udtale sig skriftligt inden for en tidsfrist på to uger fra modtagelse af ECB-tilsynsafgørelsen. Efter partens ansøgning herom kan ECB forlænge tidsfristen, som dog ikke må overskride seks måneder. ECB skal tage ECB-tilsynsafgørelsen op til fornyet overvejelse i lyset af partens udtalelse og enten bekræfte den, tilbagekalde den, ændre den, eller tilbagekalde og lade den erstatte af en ny ECB-tilsynsafgørelse.
[…]«
371 I henhold til fast retspraksis er en integrerende del af iagttagelsen af retten til forsvar retten til at blive hørt, som garanterer enhver muligheden for på en hensigtsmæssig og effektiv måde at tilkendegive sit synspunkt under den administrative procedure, inden der træffes nogen afgørelse, som kan berøre vedkommendes interesser negativt. Ifølge Domstolens praksis har reglen om, at en adressat for en bebyrdende afgørelse skal have lejlighed til at fremkomme med sine bemærkninger, før afgørelsen træffes, til formål at sætte den kompetente myndighed i stand til at tage hensyn til alle relevante forhold (jf. dom af 16.10.2019, Glencore Agriculture Hungary, C-189/18, EU:C:2019:861, præmis 41 og den deri nævnte retspraksis).
372 I den foreliggende sag fremgår det af punkt 3.1, litra a), i afgørelsen af 17. juli 2018, at fristen for at udtale sig om denne afgørelse var tre dage, eftersom den blev vedtaget på grundlag af FTM-grundforordningens artikel 14, stk. 5, og at ECB besluttede at udøve sin skønsbeføjelse med henblik på at forlænge denne frist til fem hverdage.
373 Det skal for det første bemærkes, at ECB anvendte SSM-rammeforordningens relevante bestemmelser vedrørende retten til at blive hørt for de kreditinstitutter, der er adressater for en ECB-afgørelse, nemlig denne rammeforordnings artikel 31, stk. 3, korrekt.
374 For det andet skal det – således som ECB har anført – lægges til grund, at EU-lovgiver vurderede rimeligheden af den tidsfrist, der er fastsat i disse bestemmelser, ved at afveje de modstridende interesser, dvs. på den ene side kreditinstitutters private interesser i at have så lang tid som muligt til at udtale sig og på den anden side almenhedens interesse i, at der så hurtigt som muligt genoprettes lovlige forhold. Sagsøgerne kan således ikke rejse tvivl om rimeligheden af de frister, der er fastsat i SSM-rammeforordningen, uden at rejse en formel formalitetsindsigelse mod de pågældende bestemmelser.
375 For så vidt som sagsøgerne har rejst en formalitetsindsigelse med hensyn til SSM-rammeforordningens bestemmelser hvad angår den uforholdsmæssige karakter af tidsfristen for at udtale sig om et udkast til inddragelse af en tilladelse, skal denne indsigelse afvises, fordi den er fremsat for sent. Sagsøgerne har således først fremsat denne indsigelse i replikken. Det fremgår af retspraksis, at tvistens rammer fastlægges i stævningen, og at en formalitetsindsigelse skal afvises, hvis den først fremsættes i replikken. I øvrigt støttes formalitetsindsigelsen i den foreliggende sag ikke på retlige eller faktiske omstændigheder, der er kommet frem under retsforhandlingerne, jf. procesreglementets artikel 84, stk. 2 (jf. i denne retning og analogt dom af 27.9.2005, Common Market Fertilizers mod Kommissionen, T-134/03 og T-135/03, EU:T:2005:339, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
376 For det tredje er sagsøgernes argument om manglende uopsættelighed irrelevant, for så vidt som ECB i den foreliggende sag ikke anvendte SSM-rammeforordningens bestemmelser herom, dvs. rammeforordningens artikel 31, stk. 4 og 5. ECB anvendte reelt denne rammeforordnings artikel 31, stk. 3, tredje afsnit, korrekt, eftersom den vedtog sin afgørelse på grundlag af FTM-grundforordningens artikel 14, dvs. en situation, hvor parternes frist til at blive hørt indskrænkes til tre arbejdsdage.
b) Tilsidesættelse af retten til forsvar
377 Hvad angår tilsidesættelsen af retten til forsvar har sagsøgerne blot tilføjet, at erklæringerne om, at kreditinstituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende, ikke var blevet meddelt dem.
378 Det er i denne forbindelse tilstrækkeligt at bemærke, således som det fremgår af det ovenfor i præmis 147-152 anførte, at erklæringer om, at et kreditinstitut er nødlidende eller forventeligt nødlidende, kun er ikke-bindende forberedende retsakter, der går forud for eventuelle afviklingsordninger, og hvis vedtagelse ikke nødvendigvis indebærer, at der vedtages en sådan ordning i henhold til SRM-forordningen, samt at der ikke er funktionel ligestilling mellem en vurdering af, om en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende, og en inddragelse af tilladelsen, selv om de omstændigheder, der ligger til grund for de to retsakter, kan overlappe hinanden, idet betingelserne for inddragelse er væsentligt forskellige fra de betragtninger, der ligger til grund for vurderingen af, om en bank er nødlidende eller forventeligt nødlidende.
379 Som ECB med rette har anført, var erklæringerne om, at kreditinstituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende, i den foreliggende sag således baseret på andre begrundelser end begrundelserne for afgørelsen om inddragelse af tilladelsen. For så vidt som disse begrundelser overlappede hinanden, blev de derimod anført i FSA’s udkast til afgørelse om inddragelse af tilladelse, som er den eneste relevante i den foreliggende sag, og som den anden sagsøger fik lejlighed til at udtale sig om. Klagepunktet om, at de pågældende erklæringer ikke blev meddelt, kan derfor forkastes som irrelevant.
380 Sagsøgerne kan i øvrigt ikke foreholde FSA, at denne myndighed ikke havde været i dialog med ledelse og aktionærer i enheden under tilsyn med henblik på at opnå fuld overholdelse. Det fremgår således af præmis 23, 39 og 278 ovenfor, at den anden sagsøger ubestrideligt fik adskillige advarsler og lejligheder til at gå i dialog med FSA, og at FSA i tilstrækkeligt omfang samarbejdede under hele proceduren for at forklare, på hvilken måde de konstaterede mangler fortsat var til stede.
c) Tilsidesættelse af begrundelsespligten
381 Det bemærkes indledningsvis, at ECB’s afgørelser i henhold til FTM-grundforordningens artikel 22, stk. 2, andet afsnit, skal begrundes.
382 I henhold til SSM-rammeforordningens artikel 33, stk. 1 og 2, skal en ECB-tilsynsafgørelse ledsages af en begrundelse for afgørelsen. Begrundelsen skal indeholde de væsentlige faktiske forhold og retlige begrundelser, som danner grundlag for ECB-tilsynsafgørelsen.
383 SSM-rammeforordningens artikel 39, stk. 1, præciserer, at »[e]n enhed under tilsyn anses for at være en signifikant enhed under tilsyn, hvis ECB træffer afgørelse herom i en ECB-afgørelse rettet til den relevante enhed […], hvoraf fremgår de underliggende begrundelser for en sådan afgørelse«.
384 Det skal fremhæves, at de bestemmelser, der er nævnt i præmis 381-383 ovenfor, i den dispositive del af FTM-grundforordningen og SSM-rammeforordningen blot henviser til den begrundelsespligt, som Unionens institutioner og organer er underlagt i henhold til artikel 296, stk. 2, TEUF (dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 121).
385 Det begrundelseskrav, der følger af artikel 296 TEUF, udgør en væsentlig formforskrift, som skal adskilles fra spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen er materielt rigtig, hvilket henhører under realiteten for så vidt angår den anfægtede retsakts lovlighed (jf. dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 122 og den deri nævnte retspraksis).
386 I lyset heraf bemærkes for det første, at den begrundelse, som kræves i henhold til artikel 296 TEUF, skal tilpasses karakteren af den pågældende retsakt og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt den anfægtede retsakt, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Hvad navnlig angår begrundelsen af de individuelle beslutninger har forpligtelsen til at begrunde sådanne beslutninger til formål, ud over at gøre det muligt at udøve en retslig kontrol, at give den berørte part oplysninger, der er tilstrækkelige til at afgøre, om beslutningen muligvis er behæftet med en sådan mangel, at dens gyldighed kan anfægtes (jf. dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15, EU:T:2017:337, præmis 123 og den deri nævnte retspraksis).
387 For det andet skal det nærmere indhold af begrundelseskravet fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder, navnlig indholdet af den pågældende retsakt, indholdet af de anførte grunde samt den interesse, som retsaktens adressater samt andre, der må anses for umiddelbart og individuelt berørt af denne, kan have i begrundelsen. Det kræves ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige forhold, da spørgsmålet, om en beslutnings begrundelse opfylder kravene efter artikel 296 TEUF, ikke blot skal vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes i forhold til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område (jf. dom af 16.5.2017, Landeskreditbank Baden-Württemberg mod ECB, T-122/15 EU:T:2017:337, præmis 124 og den deri nævnte retspraksis).
388 I den foreliggende sag er det tilstrækkeligt at fastslå, at afgørelsen af 17. juli 2018 er meget tydeligt struktureret (i en proceduremæssig del, en del, der gennemgår de faktiske omstændigheder, der ligger til grund for sagen, en del, der sammenfatter de konstaterede mangler på grundlag af FSA’s udkast til afgørelse om inddragelse af tilladelsen, og en del, der undersøger forholdsmæssigheden af inddragelsen af tilladelsen på grundlag af ECB’s egen analyse), og på udtømmende vis redegør for de faktiske og retlige omstændigheder, som de enkelte dele er baseret på. Det skal endvidere fremhæves, at den nævnte afgørelse er et led i en flere år lang dialog mellem den anden sagsøger og FSA, som beskrevet i præmis 364 ovenfor, hvorved det kan konkluderes, at den anden sagsøger utvivlsomt var bekendt med den faktiske og processuelle sammenhæng, som denne afgørelse vedrører, som omhandlet i den ovenfor i præmis 387 nævnte retspraksis. Det skal i øvrigt bemærkes, at begrundelsen for denne afgørelse gjorde det muligt for den anden sagsøger at forstå de underliggende grunde til, at den blev vedtaget, og at fremsætte indsigelser og gav Unionens retsinstanser mulighed at udøve deres prøvelsesret i overensstemmelse med den ovenfor i præmis 386 nævnte retspraksis.
389 Det følger af det ovenfor anførte, at denne gruppe af anbringender skal forkastes.
8. Det treogtyvende og det fireogtyvende anbringende om bl.a. tilsidesættelse af den anden sagsøgers ret til aktindsigt i sagen og aktionærens rettigheder i forbindelse med revisionen
390 Inden for rammerne af det treogtyvende anbringende har sagsøgerne gjort gældende, at den anden sagsøgers ret til aktindsigt i sagen blev tilsidesat. Ifølge sagsøgerne gav ECB ulovligt afslag på anmodningen om aktindsigt, inden anmodningen om revision blev indgivet, selv om de dokumenter, som den første sagsøger havde anmodet om, var nødvendige for, at denne kunne forberede sin anmodning, hvorimod ECB gav aktindsigt, efter at Det Administrative Klagenævn havde erklæret, at anmodningen om revision kunne antages til behandling, hvilket dog reelt betød ingen aktindsigt, idet ECB alene fremlagde 23 af de 230 dokumenter, som indgik i sagsakterne, da den anså alle de øvrige for fortrolige.
391 Med det fireogtyvende anbringende har sagsøgerne påberåbt sig adskillige tilsidesættelser af den første sagsøgers rettigheder i forbindelse med revisionen, som de anser for at medføre, at afgørelsen af 17. juli 2018 er ulovlig, således at dette begrunder annullationen heraf.
392 For det første begik ECB en fejl i afgørelsen af 26. marts 2018, for så vidt som den indeholdt ukorrekte oplysninger om, at det kun var kreditinstituttet, der kunne indgive en anmodning om revision, selv om Det Administrative Klagenævn i sin afgørelse fandt, at aktionæren ligeledes kunne indgive en sådan anmodning. Desuden underrettede ECB ikke den første sagsøger om denne afgørelse, selv om denne havde ret til at anmode om en revision af denne.
393 For det andet har sagsøgerne foreholdt ECB, at den ikke gav den første sagsøger aktindsigt i sagen inden høringen for Det Administrative Klagenævn, idet den henviste til angivelige fortrolighedshensyn, hvilket forhindrede sagsøgeren i at formulere sin anmodning om revision korrekt og underbygge den tilstrækkeligt.
394 For det tredje blev den første sagsøgers ret til at blive hørt begrænset som følge af den alt for korte frist, som denne fik til at fremsætte supplerende bemærkninger efter at have fået aktindsigt i sagen.
395 For det fjerde har sagsøgerne gjort gældende, at ECB ikke gav Det Administrative Klagenævn adgang til den fulde version af afgørelsen af 26. marts 2018, som alene blev indgivet af den første sagsøger i en redigeret udgave, som sagsøgeren rådede over efter at have fundet den på FSA’s websted. Muligheden for at få en upartisk og objektiv revision blev senere undermineret, idet Det Administrative Klagenævns undersøgelse blev begrænset til kun at omfatte de retlige grunde og de klagepunkter, der var anført i anmodningen om revision, en begrænsning, der er fastsat i artikel 10, stk. 2, i afgørelse 2014/360, men som der ikke er grundlag for i FTM-grundforordningens artikel 24.
396 For det femte har sagsøgerne foreholdt ECB, at den ikke inddrog den anden sagsøgers repræsentanter i revisionen, hverken kuratorerne eller de tidligere direktører, hvilket er i åbenbar strid med principperne om en retfærdig rettergang og tilsidesætter denne sagsøgers ret til at blive hørt som genstand for den pågældende afgørelse.
397 For det sjette har sagsøgerne gjort gældende, at afgørelsen af 17. juli 2018 er utilstrækkeligt begrundet, idet den ikke angiver begrundelserne for afslaget på anmodningen om revision. Muligheden for ligeledes at tage hensyn til begrundelsen i klagenævnets udtalelse kan ikke kompensere for den manglende begrundelse i den pågældende afgørelse, eftersom kravet i FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 9, ikke kan opfyldes ved en begrundelse per relationem.
398 ECB har, støttet af Kommissionen, afvist sagsøgerens argumenter.
399 Indledningsvis bemærkes, at i henhold til FTM-grundforordningens artikel 22, stk. 2, SSM-rammeforordningens artikel 32 samt artikel 20 i afgørelse 2014/360 respekteres de berørte personers ret til forsvar fuldt ud i procedureforløbet. De har ret til indsigt i ECB’s sagsakter med forbehold af andre personers legitime interesse i beskyttelsen af deres forretningshemmeligheder. Retten til aktindsigt omfatter ikke fortrolige oplysninger.
400 I henhold til FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 5, kan enhver fysisk eller juridisk person i øvrigt anmode om revision af en afgørelse truffet af ECB, som er rettet til den pågældende eller berører vedkommende umiddelbart og individuelt.
401 I den foreliggende sag skal det for det første fastslås, at den anden sagsøger ikke indgav en anmodning om revision i henhold til FTM-grundforordningens artikel 24, selv om denne havde ret hertil. Hvad for det andet angår den første sagsøgers første anmodning om aktindsigt indgav denne en anmodning om aktindsigt den 15. april 2018, efter at den oprindelige tilsynsprocedure, der gav anledning til afgørelsen af 26. marts 2018, var afsluttet.
402 Afgørelsen af 26. marts 2018 var ikke rettet til den første sagsøger, og denne kan ikke anses for at være umiddelbart og individuelt berørt heraf som omhandlet i Domstolens praksis (jf. i denne retning dom af 5.11.2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl., C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923, præmis 108-114 og 119).
403 Under disse omstændigheder begik ECB ikke en fejl ved at afvise at give den første sagsøger aktindsigt, idet denne på tidspunktet for indgivelsen af sin første anmodning ikke var en berørt part som omhandlet i FTM-grundforordningens artikel 22, stk. 2, og SSM-rammeforordningens artikel 26 og 32.
404 Hvad angår den anden anmodning om aktindsigt, der blev indgivet den 26. april 2018 sammen med anmodningen om revision af afgørelsen af 26. marts 2018, samt de øvrige klagepunkter vedrørende procedurens forløb skal det fremhæves, at Det Administrative Klagenævn antog den første sagsøgers anmodning om revision til behandling på grundlag af FTM-grundforordningens artikel 24, stk. 5. De kriterier for, at en sådan anmodning kan antages til behandling, som er fastsat i denne bestemmelse og er sammenfaldende med kriterierne for adgang til domstolsprøvelse, der er fastsat i artikel 263 TEUF, blev anset for at være opfyldt for den pågældende sagsøger på grundlag af kendelse af 12. september 2017, Fursin m.fl. mod ECB (T-247/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:623). Det Administrative Klagenævn imødekom derfor også sagsøgerens anmodning om aktindsigt i sagen, i dennes egenskab af klager i forbindelse med en revision, i medfør af artikel 20 i afgørelse 2014/360.
405 I denne henseende skal det imidlertid bemærkes, at den første sagsøger ikke ville have været anset for berettiget til at indgive en anmodning om revision, såfremt kendelse af 12. september 2017, Fursin m.fl. mod ECB (T-247/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:623), ikke havde foreligget, og at denne kendelse nu er blevet ophævet af Domstolen ved dom af 5. november 2019, ECB m.fl. mod Trasta Komercbanka m.fl. (C-663/17 P, C-665/17 P og C-669/17 P, EU:C:2019:923). Følgelig blev sagsøgeren i realiteten indrømmet nogle muligheder, f.eks. revisionsproceduren, der er et yderligere retsmiddel ud over domstolsprøvelse, og aktindsigt i sagen, som denne ikke burde have haft.
406 Under disse særlige omstændigheder, som sandsynligvis ikke vil kunne opstå igen, eftersom kendelse af 12. september 2017, Fursin m.fl. mod ECB (T-247/16, ikke trykt i Sml., EU:T:2017:623), som Det Administrative Klagenævn lagde til grund, er blevet ophævet af Domstolen, og henset til, at den første sagsøgers foreliggende søgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling, for så vidt som det vedrører påstanden om annullation af afgørelsen af 17. juli 2018 – således som det fremgår af det ovenfor i præmis 100 anførte – samt til, at den anden sagsøger ikke kan fremsætte disse anbringender, eftersom dette kreditinstitut ikke var part i revisionsproceduren, da det valgte ikke at anmode herom, selv om det havde ret hertil, skal anbringenderne om tilsidesættelse af retten til forsvar i forbindelse med revisionsproceduren afvises.
407 Selv om det antages, at disse anbringender kan antages til realitetsbehandling, kan de under alle omstændigheder ikke føre til annullation af afgørelsen af 17. juli 2018, eftersom afgørelsen ikke ville have ført til et andet resultat, såfremt disse eventuelle procedurefejl ikke havde foreligget (jf. i denne retning dom af 14.2.1990, Frankrig mod Kommissionen, C-301/87, EU:C:1990:67, præmis 31), hvilket bekræftes af den ovenfor i præmis 105-389 anførte analyse.
9. Det femogtyvende anbringende, fremsat til støtte for påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne, vedrørende ulovligheden af afgørelsen af 17. juli 2018
408 Med det femogtyvende anbringende, der er fremsat til støtte for påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne, gøres det gældende, at afgørelsen af 17. juli 2018 er ulovlig.
409 ECB har, støttet af Kommissionen, bestridt sagsøgerens argumenter.
410 Ingen af de anbringender, der er fremført i sag T-584/18, gør det muligt at konkludere, at afgørelsen af 17. juli 2018 er ulovlig.
411 Dette anbringende skal derfor forkastes.
10. Anmodningen om bevisoptagelse
412 Sagsøgerne har ved flere lejligheder i deres skriftlige indlæg anmodet om, at Retten anordner forskellige foranstaltninger med henblik på bevisoptagelse: for det første, at ECB og FSA pålægges at fremlægge dokumenter, bl.a. FOLTF-afgørelserne, for det andet, at der fremlægges dokumenter, der beviser, at ECB traf en afgørelse vedrørende frivillig likvidation, samt vidneudsagn fra de berørte ECB-tjenestemænd; for det tredje, at ECB og Republikken Estland pålægges at udlevere deres konklusioner om tilsidesættelse af ALM/CFT-lovgivningen samt vidneudsagnet fra formanden for FSA og de berørte ECB-tjenestemænd og for det fjerde, at ECB pålægges at udpege de konkrete vildledende oplysninger, som sagsøgerne angiveligt indgav, og udlevere de dokumenter, der viser, at ECB og FSA udvekslede korrespondance om det problem med filialen i Letland, som ikke blev løst i det administrative forlig, der blev indgået i Letland, samt at formanden for FSA og de berørte ECB-tjenestemænd indkaldes som vidner.
413 ECB har gjort indsigelse mod sagsøgernes anmodning om bevisoptagelse, eftersom de foranstaltninger, som anmodningen vedrører, ikke opfylder betingelserne ifølge retspraksis og procesreglementets artikel 88, der bl.a. vedrører relevansen og nødvendigheden af de oplysninger, der er anmodet om, med henblik på at fastslå visse faktiske omstændigheder og træffe afgørelse i tvisten.
414 Indledningsvis bemærkes, at sagsøgernes anmodning er en anmodning om bevisoptagelse som omhandlet i procesreglementets artikel 91, litra b)-d), der er fremsat i henhold til procesreglementets artikel 88, stk. 1.
415 Det fremgår af procesreglementets artikel 88, stk. 2, at den i stk. 1 omhandlede anmodning præcist skal angive genstanden for de foranstaltninger, der anmodes om, og begrundelsen for disse foranstaltninger. Denne bestemmelse præciserer desuden, at når anmodningen fremsættes efter den første skriftveksling, skal den part, der indleverer anmodningen, angive grundene til, at den pågældende ikke har kunnet indlevere den før.
416 For det første blev de fleste anmodninger om bevisoptagelse, bortset fra anmodningen om fremlæggelse af »FOLTF-afgørelserne«, fremsat første gang i replikken. Sagsøgerne har i deres anmodning på ingen måde redegjort for grundene til denne forsinkelse. De skal derfor afvises.
417 Det må under alle omstændigheder fastslås, at anmodningerne om bevisoptagelse ikke tilstrækkeligt præcist angiver genstanden for og relevansen af vidneudsagnene og de dokumenter, der skal fremlægges.
418 Det skal således først bemærkes, således som ECB og Kommissionen ligeledes har gjort gældende, at de spørgsmål, hvorom sagsøgerne har anmodet om vidneafhøring, ikke har til formål at fastslå de faktiske omstændigheder, men at bekræfte en række simple, ikke-underbyggede udsagn fremsat af sagsøgerne. Selv om disse udsagn måtte blive bekræftet, er de ikke relevante for afgørelsen af tvisten. Det må i øvrigt konstateres, at anmodningen om afhøring af vidner ligeledes er delvist upræcis med hensyn til identificeringen af de personer, der skal afhøres.
419 Hvad dernæst angår anmodningerne om fremlæggelse af dokumenter skal for det første anmodningen vedrørende »FOLTF-afgørelserne« (den eneste anmodning om bevisoptagelse, der blev indleveret i forbindelse med stævningen og således ikke for sent) forkastes på grundlag af det ovenfor i præmis 181 anførte. For det andet fremgår konstateringerne med hensyn til overtrædelsen af ALM/CFT-lovgivningen, som fastslået i præmis 279 ovenfor, på tilstrækkelig vis af afgørelsen af 17. juli 2018. For det tredje fremgår det af præmis 267 ovenfor, at det ikke er nødvendigt med henblik på afgørelsen af tvisten at fastslå, hvorvidt spørgsmålet om filialen i Letland stadig var et åbent spørgsmål for FSA og ECB.
420 Det følger af det ovenstående, at anmodningerne om bevisoptagelse skal forkastes, idet de er fremsat for sent og er delvist ugrundede, subsidiært som ugrundede i det hele.
421 Under hensyn til det ovenstående skal ECB frifindes i det hele i sag T-584/18.
Sagsomkostninger
422 Det følger af procesreglementets artikel 137, at finder Retten, at der ikke er anledning til at træffe afgørelse i sagen, er den frit stillet i sin afgørelse om sagsomkostningerne.
423 Henset til de betragtninger, der har ført Retten til at fastslå, at der ikke er anledning til at træffe afgørelse i sag T-351/18, finder Retten under hensyn til sagens omstændigheder det rimeligt, at hver part bærer sine egne omkostninger.
424 I henhold til procesreglementets artikel 134, stk. 1, pålægges det den tabende part at betale sagsomkostningerne, hvis der er nedlagt påstand herom. Da sagsøgerne i sag T-584/18 har tabt sagen, bør det pålægges disse at bære deres egne omkostninger og betale de af ECB afholdte omkostninger i overensstemmelse med sidstnævntes påstand herom.
425 Procesreglementets artikel 138, stk. 1, fastsætter, at de institutioner, der er indtrådt i en sag, bærer deres egne omkostninger. Kommissionen bærer således sine egne omkostninger i sag T-584/18.
På grundlag af disse præmisser
udtaler og bestemmer
RETTEN (Niende Udvidede Afdeling):
1) Sagerne T-351/18 og T-584/18 forenes med henblik på dommen.
2) Det er ikke længere fornødent at træffe afgørelse i sag T-351/18.
3) Den Europæiske Centralbank (ECB) frifindes i sag T-584/18.
4) I sag T-351/18 bærer Ukrselhosprom PCF LLC, Versobank AS, ECB og Europa-Kommissionen hver deres egne omkostninger.
5) I sag T-584/18 bærer Ukrselhosprom PCF og Versobank A/S hver deres egne omkostninger og betaler de af ECB afholdte omkostninger.
6) I sag T-584/18 bærer Kommissionen sine egne omkostninger.
Costeira | Gratsias | Kancheva |
Afsagt i offentligt retsmøde i Luxembourg den 6. oktober 2021.
Underskrifter
Indhold
I. Tvistens baggrund
II. Retsforhandlingerne og parternes påstande
A. Indledning af retsforhandlingerne og parternes påstande i sag T-351/18
B. Indledning af retsforhandlingerne og parternes påstande i sag T-584/18
C. De fortsatte retsforhandlinger i de to sager
III. Retlige bemærkninger
A. Spørgsmålet om, hvorvidt genstanden for tvisten fortsat består, og hvorvidt sagsøgerne i sag T-351/18 fortsat har søgsmålsinteresse
B. Formaliteten i sag T-584/18
1. Formaliteten med hensyn til påstanden om annullation af afgørelsen af 17. juli 2018
2. Formaliteten med hensyn til påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne
C. Realiteten
1. Det første, det andet, det fjortende, det femtende og det nittende anbringende
a) Kompetencefordelingen mellem ECB og de kompetente nationale myndigheder i de medlemsstater, der deltager i FTM, hvad angår inddragelse af tilladelsen på grund af tilsidesættelse af ALM/CFT-reglerne
b) Det første led om, at ECB ikke havde kompetence til at inddrage tilladelsen til at udøve virksomhed som kreditinstitut, eftersom den kompetente nationale myndighed allerede havde vedtaget en erklæring om, at instituttet var nødlidende eller forventeligt nødlidende
c) Det andet led om ECB’s manglende kompetence til at vurdere spørgsmål vedrørende ALM/CFT
d) Det tredje led vedrørende ECB’s manglende kompetence til at afvise muligheden for den anden sagsøgers frivillige likvidation og for et salg af banken til en anden investor
e) Det fjerde led om magtfordrejning
2. Det tredje anbringende om, at ECB tilsidesatte sin pligt til at udvise omhu og upartiskhed i forbindelse med sin undersøgelse
3. Det fjerde og det femte anbringende om urigtige skøn eller manglende hensyntagen til visse relevante forhold i sagen
a) Det femte anbringende om manglende hensyntagen til den positive rolle, som den anden sagsøgers nye ledelse spillede
b) Det fjerde anbringende om et urigtigt skøn af, hvorvidt oplysningerne om den anden sagsøgers aktiviteter i Letland var urigtige
4. Det sjette, det tolvte og det attende anbringende om et urigtigt skøn, for så vidt som ECB med urette lagde til grund, at FSA’s påbud var blevet tilsidesat, og om tilsidesættelse af retssikkerhedsprincippet
5. Det syvende til det ellevte, det trettende, det femtende og det syttende anbringende om tilsidesættelse af proportionalitetsprincippet
6. Det sekstende og det attende anbringende om tilsidesættelse af ligebehandlingsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling, princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet
7. Det tyvende, det enogtyvende og det toogtyvende anbringende om tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter
a) Tilsidesættelse af retten til at blive hørt
b) Tilsidesættelse af retten til forsvar
c) Tilsidesættelse af begrundelsespligten
8. Det treogtyvende og det fireogtyvende anbringende om bl.a. tilsidesættelse af den anden sagsøgers ret til aktindsigt i sagen og aktionærens rettigheder i forbindelse med revisionen
9. Det femogtyvende anbringende, fremsat til støtte for påstanden om annullation af afgørelsen om sagsomkostningerne, vedrørende ulovligheden af afgørelsen af 17. juli 2018
10. Anmodningen om bevisoptagelse
Sagsomkostninger