SENTENCIA DEL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
de 12 de noviembre de 2013 (*)
«Ayudas de Estado – Convenio entre el Estado húngaro y la compañía de petróleo y gas MOL relativo a los cánones mineros por la extracción de hidrocarburos – Modificación posterior del régimen legal de los cánones – Decisión por la que se declara la ayuda incompatible con el mercado interior – Carácter selectivo»
En el asunto T‑499/10,
MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., con domicilio social en Budapest (Hungría), representada por la Sra. N. Niejahr, abogada, la Sra. F. Carlin, Barrister, y el Sr. C. van der Meer, abogado,
parte demandante,
contra
Comisión Europea, representada por el Sr. L. Flynn y la Sra. K. Talabér-Ritz, en calidad de agentes,
parte demandada,
que tiene por objeto, con carácter principal, una pretensión de anulación de la Decisión 2011/88/UE de la Comisión, de 9 de junio de 2010, sobre la ayuda estatal C 1/09 (ex NN 69/08) concedida por Hungría a MOL Nyrt. (DO 2011, L 34, p. 55) y, con carácter subsidiario, una pretensión de anulación de la citada Decisión, en la medida en que ordena la recuperación de los importes de que se trata de dicha empresa,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda),
integrado por el Sr. N.J. Forwood, Presidente, y los Sres. F. Dehousse y J. Schwarcz (Ponente), Jueces;
Secretaria: Sra. S. Spyropoulos, administradora;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos y celebrada la vista el 22 de enero de 2013;
dicta la siguiente
Sentencia
Hechos que originaron el litigio
1 La demandante, MOL Magyar Olaj- és Gázipari Nyrt., es una sociedad establecida en Budapest (Hungría), cuyas actividades principales son la prospección y la producción de crudo, de gas natural y de productos derivados del gas, el transporte, el almacenamiento y la distribución de productos derivados del crudo tanto a nivel mayorista como minorista, el transporte de gas natural y la producción y venta de alquenos y polialquenos.
2 Hungría ha regulado el conjunto de las actividades mineras, entre ellas las relativas a los hidrocarburos, mediante la 1993. évi XLVIII. törvény a bányászatról (Ley XLVIII del año 1993 sobre la explotación minera; en lo sucesivo, «Ley de Minas»). Según la Ley de Minas, las funciones reglamentarias se ejercen por el Ministro responsable de la minería (en lo sucesivo, «Ministro responsable») y por la autoridad en el sector de las minas (en lo sucesivo, «autoridad minera»), que supervisa las actividades mineras.
3 La Ley de Minas prevé que la exploración y la explotación minera puedan realizarse bajo dos regímenes jurídicos diferentes. Los artículos 8 a 19 de la Ley de Minas fijan, para zonas consideradas ricas en materiales disponibles para la extracción sobre la base, en particular, de datos geológicos, y calificadas como «cerradas» (artículo 9, apartado 1, de la Ley de Minas), un régimen de concesión, atribuida tras un procedimiento de licitación para cada zona cerrada, con arreglo a un contrato firmado entre el Ministro responsable y la empresa licitadora elegida (artículos 10 a 12 de la Ley de Minas). En lo que se refiere a las zonas calificadas como «abiertas», a priori menos ricas en materiales disponibles para la extracción, pueden explotarse con una autorización expedida por la autoridad minera, siempre que el solicitante cumpla los requisitos legales [artículo 5, apartado 1, letra a), y apartado 4, de la Ley de Minas].
4 El artículo 20 de la Ley de Minas determina las reglas según las cuales se fijan los cánones mineros que deben abonarse al Estado. El artículo 20, apartado 11, de la Ley de Minas prevé que el importe del canon minero es un porcentaje definido, según los casos, en la Ley, en el contrato de concesión o en el contrato celebrado con arreglo al artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas. Por lo que respecta a las concesiones, el tipo del canon minero se establece por el Ministro responsable, que tiene en cuenta determinados parámetros establecidos en el artículo 20, apartado 8, de la Ley de Minas. Para el contrato a que se refiere el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas, el tipo del canon se determina con arreglo a lo dispuesto en dicho artículo. El tipo del canon minero se fija por la Ley de Minas cuando la actividad de extracción se realiza bajo el régimen de autorización (artículo 20, apartados 2 a 7, de la Ley de Minas).
5 Hasta 2008, el canon minero por la extracción de hidrocarburos, de crudo y de gas natural, en régimen de autorización, se fijaba en el 12 % del valor de la cantidad extraída en los yacimientos que empezaron a explotarse a partir del 1 de enero de 1998 o derivaba de la aplicación de una fórmula matemática que tenía en cuenta, en particular, el precio medio del gas natural adquirido por el servicio público del gas, con un porcentaje mínimo del 12 %, para los yacimientos de gas natural que empezaron a explotarse antes del 1 de enero de 1998 [artículo 20, apartado 3, letra b), de la Ley de Minas].
6 El artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas dispone que, cuando una compañía minera que realiza su actividad en régimen de autorización, es decir, para yacimientos situados en zona abierta, no ha comenzado la explotación dentro de los cinco años siguientes a la concesión de la autorización, la compañía podrá solicitar, una sola vez, a la autoridad minera que prorrogue este plazo hasta un período máximo de cinco años. En caso de que la citada autoridad esté de acuerdo, un contrato entre el Ministro responsable y la compañía minera determinará, para los yacimientos prorrogados, la cantidad de la materia prima mineral que servirá de base para el cálculo del canon minero y el porcentaje de éste, que deberá ser superior al tipo aplicable en la fecha de la solicitud de prórroga, sin exceder 1,2 veces ese tipo (en lo sucesivo, «canon de prórroga»). Si la solicitud de prórroga se refiere a más de dos yacimientos, el tipo del canon de prórroga se aplicará a todos los yacimientos de la compañía minera mediante un contrato con una duración de al menos cinco años (en lo sucesivo, «canon minero incrementado»). Si la solicitud de prórroga se refiere a más de cinco yacimientos, podrá exigirse un pago único, igual como máximo al 20 % del importe que debe pagarse sobre la base del canon minero incrementado (en lo sucesivo, «pago único»).
7 El 19 de septiembre de 2005, la demandante solicitó la prórroga de sus derechos mineros sobre doce yacimientos de hidrocarburos que eran objeto de autorización y en los que todavía no había comenzado la explotación.
8 El 22 de diciembre de 2005, el Ministro responsable y la demandante firmaron un convenio de ampliación con arreglo al artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas, referido a los doce yacimientos de hidrocarburos mencionados en el apartado 7 anterior (en lo sucesivo, «convenio de 2005»), cuyo punto 1 prorroga por cinco años la fecha límite para comenzar la explotación de estos doce yacimientos y fija el canon de prórroga que debe pagar la demandante al Estado por cada uno de los cinco años (12 % x 1,050 por el primer año, es decir, 12,600 %; 12 % x 1,038 por el segundo año, es decir, 12,456 %; 12 % x 1,025 por el tercer año, es decir, 12,300 %; 12 % x 1,020 por el cuarto y el quinto año, es decir, 12,240 %).
9 Con arreglo al punto 4 del convenio de 2005, el canon minero incrementado se aplica a todos los yacimientos de la demandante ya explotados en régimen de autorización, esto es, 44 yacimientos de hidrocarburos cuya producción se inició con posterioridad al 1 de enero de 1998 y a 93 yacimientos de gas natural cuya producción se inició antes de dicha fecha, durante un período de quince años a partir de la entrada en vigor del convenio. El tipo del canon minero incrementado del quinto año del período de prórroga se aplicará hasta el decimoquinto año. Por lo que se refiere a los yacimientos de gas natural cuya producción se inició antes del 1 de enero de 1998, el coeficiente de recargo por cada uno de los cinco años de prorroga (véase el apartado 8 anterior) se aplicará a la fórmula matemática fijada por el artículo 20, apartado 3, letra b), de la Ley de Minas, y el coeficiente de recargo del quinto año se aplicará hasta el decimoquinto año.
10 El punto 6 del convenio de 2005 prevé el abono de un pago único de veinte mil millones de forintos húngaros (HUF).
11 El punto 9 del convenio de 2005 establece que el tipo del canon de prórroga, el tipo del canon minero incrementado, la base de cálculo, el porcentaje y todos los factores que sirven para calcular dichos cánones se determinarán, durante toda la vigencia del convenio, exclusivamente por las estipulaciones de éste y que los tipos definidos en el convenio de 2005 permanecerán sin cambios o constantes durante todo ese período.
12 Según el punto 11, el convenio de 2005 entrará en vigor en la fecha en que sea efectiva la resolución de la autoridad minera. Esta misma estipulación prohíbe a las partes poner fin unilateralmente al convenio de 2005, excepto en caso de que un tercero adquiera más del 25 % del capital de la demandante.
13 El convenio de 2005 ha sido objeto de una resolución de la autoridad minera, de 23 de diciembre de 2005, que confirma la prórroga de la fecha límite para iniciar la explotación de los doce yacimientos de hidrocarburos mencionados en el apartado 7 anterior así como los pagos a cargo de la demandante y determinados por el citado convenio.
14 La 2007. évi CXXXIII. törvény a bányászatról szóló 1993. évi XLVIII. törvény módosításáról (Ley CXXXIII del año 2007 sobre la explotación minera, por la que se modifica la Ley XLVIII del año 1993; en lo sucesivo, «Ley de Minas modificada») entró en vigor el 8 de enero de 2008. La Ley de Minas modificada introduce una enmienda del tipo del canon minero. Principalmente, el artículo 20, apartado 3, de la Ley de Minas modificada establece un tipo del 30 % del valor de la cantidad producida para los yacimientos cuya explotación comenzó entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2007, la aplicación de la fórmula matemática existente en el régimen de la Ley de Minas para los yacimientos de gas natural cuya explotación comenzó antes del 1 de enero de 1998, con un tipo mínimo de canon del 30 %, y la aplicación de un tipo de canon minero diferenciado para los yacimientos cuya explotación comenzó con posterioridad al 1 de enero de 2008, según la cantidad de crudo o de gas natural extraído, a saber, un tipo del 12 % para una cantidad anual producida que no exceda de 300 millones de m3 de gas natural o 50 kt de crudo, un tipo del 20 % para una producción comprendida entre 300 y 500 millones de m3 de gas natural o entre 50 y 200 kt de crudo, y un tipo del 30 % para una producción que supere los 500 millones de m3 de gas natural o 200 kt de crudo. Por último, para todos los yacimientos, cualquiera que sea la fecha de inicio de su explotación, el canon minero adeudado se incrementa un 3 o un 6 % si el precio del crudo Brent supera respectivamente los 80 o los 90 dólares estadounidenses (USD).
15 El artículo 235 de la 2008. évi LXXXI. törvény egyes adó- és járuléktörvények módosításáról (Ley LXXXI del año 2008 por la que se modifican los tipos de los impuestos y cánones) modifica la Ley de Minas, volviendo a establecer al 12 % el tipo del canon minero para los yacimientos cuya explotación comenzó entre el 1 de enero de 1998 y el 31 de diciembre de 2007 incluidos, y el tipo mínimo del canon minero adeudado por los yacimientos de gas natural cuya explotación comenzó antes del 1 de enero de 1998. Esta modificación entró en vigor el 23 de enero de 2009.
Antecedentes del litigio y Decisión impugnada
16 Tras haber recibido una denuncia el 14 de noviembre de 2007, la Comisión de las Comunidades Europeas remitió a Hungría un correo, fechado el 24 de enero de 2008, en el que le solicitaba que le comunicara algunos documentos relativos al convenio de 2005 y le planteaba preguntas sobre el citado convenio, sobre la aplicación de la Ley de Minas y de la Ley de Minas modificada.
17 A raíz de la respuesta de Hungría de 17 de marzo de 2008, la Comisión solicitó más precisiones sobre el convenio de 2005, mediante un escrito de 18 de junio de 2008, al que Hungría respondió el 8 de septiembre de 2008.
18 Mediante escrito de 13 de enero de 2009, la Comisión notificó a las autoridades húngaras su decisión de incoar el procedimiento formal de investigación previsto en el artículo 88 CE, apartado 2, en relación con el convenio de 2005, que eximió a la demandante del aumento del canon minero derivado de la Ley de Minas modificada (DO C 74, p. 63) (en lo sucesivo, «decisión de incoación»). La Comisión consideraba que, dada la forma en la que se habían concebido, el convenio de 2005 y las disposiciones de la Ley de Minas modificada eran parte de la misma medida, y, tras haber procedido a una evaluación de su impacto conjunto, la Comisión concluía que el convenio de 2005 y la Ley de Minas modificada tenían como resultado que se había concedido una ventaja indebida a la demandante. Para la Comisión, la medida cumplía los criterios del artículo 87 CE, apartado 1, y debía considerarse ayuda estatal, y que nada indicaba que pudiera ser compatible con el mercado común. La decisión de incoación se publicó, acompañada de la invitación a los interesados para que presentasen sus observaciones.
19 Mediante escrito de 9 de abril de 2009, Hungría presentó sus observaciones sobre la decisión de incoación. A juicio de las autoridades húngaras la medida no constituía una ayuda estatal, ya que el convenio de 2005 no había dado ninguna ventaja a la demandante y no era selectivo, dado que de la aplicación del citado convenio no resultaba ningún trato preferencial en favor de ésta.
20 Mediante dos escritos de 27 de abril de 2009, la demandante y la Magyar Bányászati Szövetség (Asociación Minera Húngara) presentaron sus observaciones respectivas sobre la decisión de incoación. La demandante sostenía que no había estado en ninguna situación privilegiada por la aplicación del convenio de 2005, ya que había pagado un nivel de canon minero muy superior al de sus competidores y al que habría pagado a falta de convenio, y que el citado convenio era conforme a las disposiciones de la Ley de Minas y a la lógica de ésta. La Magyar Bányászati Szövetség, por su parte, insistió especialmente en la necesidad de que el Estado, en particular, en su función de legislador, respetase la confianza legítima de los operadores económicos y el principio de seguridad jurídica en cuanto a la estabilidad a largo plazo del tipo del canon minero de los yacimientos para los que se había concedido ya una autorización.
21 Mediante escrito de 3 de julio de 2009, Hungría informó de que no tenía intención de formular comentarios a las observaciones de los interesados.
22 Mediante escritos de 16 de octubre de 2009 y de 8 de febrero de 2010, Hungría respondió a las peticiones de información remitidas por la Comisión el 21 de septiembre de 2009 y el 12 de enero de 2010, entregando los documentos solicitados por ésta.
23 El 9 de junio de 2010, la Comisión adoptó la Decisión 2011/88/UE sobre la ayuda estatal C 1/09 (ex NN 69/08) concedida por Hungría a MOL Nyrt. (DO 2011, L 34, p. 55; en lo sucesivo, «Decisión impugnada») según la cual, por una parte, la medida adoptada por Hungría, a saber, la fijación en el convenio de 2005 del canon minero adeudado por la demandante, junto con las enmiendas resultantes de la Ley de Minas modificada, constituía una ayuda estatal, en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, incompatible con el mercado común, según el artículo 108 TFUE, apartado 3, y, por otra parte, Hungría debía recuperar la ayuda de la demandante.
24 En la Decisión impugnada, la Comisión consideró que la medida de ayuda examinada era la combinación del convenio de 2005 y de la Ley de Minas modificada; el primero eximía a la demandante de las modificaciones introducidas a los cánones mineros por la segunda (considerandos 19 y 20). A su juicio, aunque el convenio de 2005 era conforme a la Ley de Minas entonces en vigor y si bien el Estado miembro podía fijar los cánones mineros, los efectos producidos no eran forzosamente compatibles con las normas del Tratado en materia de ayudas estatales, aun cuando, aisladamente considerados, ni el convenio de 2005 ni la Ley de Minas modificada eran contrarios a dichas normas (considerandos 52 y 53).
25 Por lo que respecta al criterio de la selectividad de la medida, la Comisión consideró en la Decisión impugnada que el sistema de referencia era el régimen de autorización, desestimando las alegaciones de que los convenios que prorrogaban tales autorizaciones pudieran constituir un sistema de referencia aparte (considerandos 61 a 65). Para la Comisión, un convenio de ampliación era «claramente» selectivo, dado que las autoridades húngaras disponían de margen de maniobra para concluir o no tal convenio y para fijar los componentes del pago incluidos en él (considerando 66). La Comisión insistía sobre las circunstancias relativas a que, por una parte, la demandante disfrutaría de cánones más bajos hasta 2020 en prácticamente todos sus yacimientos sometidos a autorización, mientras que sus competidores, sujetos al mismo régimen y que habían comenzado a producir en los plazos legales, debían pagar cánones más elevados (considerando 67), y, por otra parte, la demandante era el único operador en el ámbito de los hidrocarburos que obtuvo una prórroga de sus derechos de explotación concedidos en el marco de una autorización, ya que las otras prórrogas afectan a empresas que extraen minerales sólidos, cuyos cánones mineros no habían sido modificados (considerando 68). La Comisión estimaba que la sucesión de actuaciones en cuestión, a saber, la manera en que estaba formulado el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas, el convenio de 2005 celebrado sobre dicha base y las enmiendas incluidas en la Ley de Minas modificada, era selectiva (considerando 69). Para la Comisión, sólo la demandante estaba sujeta a un régimen específico, que le protegía de cualquier incremento de los cánones mineros (considerando 70).
26 Sobre la ventaja concedida, la Comisión refutó en la Decisión impugnada los argumentos de Hungría, que sostenía haber actuado como un operador económico al autorizar las actividades mineras. Para la Comisión, la concesión de una autorización no era una actividad que pudiera ejercerse por operadores privados, sino el ejercicio de facultades de autoridad pública, dado que los recursos minerales son siempre propiedad de las autoridades públicas; además, no se había demostrado ningún vínculo entre el nivel de los cánones mineros y el valor de las autorizaciones (considerandos 72 y 73). Contrariamente a lo que había alegado Hungría, la Comisión indicaba que otros operadores habían estado sujetos al aumento de los cánones mineros derivados de la Ley de Minas modificada, en particular, por aplicación del suplemento vinculado al precio del crudo Brent, descrito en el apartado 14 anterior (considerandos 77 y 78). La Comisión afirmaba que los otros operadores, en especial los nuevos operadores, tenían que sufrir la competencia de la demandante, única beneficiaria de un tipo de canon minero menor hasta 2020, lo que suponía una ventaja en un largo período (considerandos 79 y 80). La Comisión consideraba que el pago en 2006 y en 2007 por la demandante de cánones incrementados debido al convenio de 2005 era irrelevante, ya que se trataba de la aplicación de lo dispuesto en la Ley de Minas, o, en lo que atañe al canon minero incrementado y al pago único, de cantidades pagadas a cambio de la prórroga, en función del número de yacimientos prorrogados, rechazando así tener en cuenta esas cargas, que no guardan ninguna relación con las enmiendas derivadas de la Ley de Minas modificada (considerandos 82 a 86). A juicio de la Comisión la medida confería una ventaja a la demandante.
27 En la Decisión impugnada, la Comisión realizó un análisis sumario de los demás requisitos para la existencia de una ayuda estatal, considerando que la medida implicaba una pérdida de ingresos para el Estado, falseaba la competencia y afectaba al comercio entre Estados miembros. La Comisión concluyó que la medida constituía una ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1 (considerandos 89 a 91).
28 En los considerandos 92 a 106 de la Decisión impugnada, la Comisión examinó la compatibilidad de la ayuda estatal con el Tratado FUE, señalando que, por su naturaleza, la medida constituía una ayuda de funcionamiento y que no era aplicable ninguna de las excepciones previstas por el artículo 107 TFUE, apartados 2 y 3. La Comisión concluyó que la medida constituía una ayuda estatal incompatible.
29 En los considerandos 107 a 112 de la Decisión impugnada, la Comisión respondió a las alegaciones de Hungría, respecto a la confianza legítima y a los derechos adquiridos y a la discriminación respecto a la demandante. En primer lugar, la Comisión recordó que las empresas no podían invocar confianza legítima en la legalidad de una ayuda salvo que se hubiera reconocido compatible la ayuda al término del procedimiento de examen de las ayudas estatales; en segundo lugar, declaró que no se le había dado ninguna garantía por parte de una autoridad de la Unión Europea sobre la compatibilidad de la ayuda y que ninguna circunstancia excepcional podía, en el presente caso, servir de base para albergar una confianza legítima en tal compatibilidad, y, en tercer lugar, insistió sobre el hecho de que la Ley de Minas modificada había incrementado los cánones mineros de los yacimientos ya explotados en la fecha de su entrada en vigor, lo que demostraba la inexistencia de confianza legítima de los titulares de autorización en la inmutabilidad de su situación jurídica (considerandos 107 a 111). En cuanto a la alegación basada en la existencia de una discriminación, la Comisión respondió que el incremento del canon para todos los operadores no provocaba ninguna discriminación (considerando 112).
30 Por último, en los considerandos 113 a 120 de la Decisión impugnada, la Comisión justificó la obligación de Hungría de recuperar la ayuda estatal de la demandante, ya que la ventaja concedida a ésta se materializó en la fecha de entrada en vigor de las enmiendas incluidas en la Ley de Minas modificada, es decir, el 8 de enero de 2008, y consiste en la diferencia entre los cánones mineros pagados por la demandante por sus yacimientos explotados y aquellos a los que debería haber estado sometida con arreglo a la Ley de Minas modificada. La Comisión indicaba que, para calcular el importe de la ayuda que debe devolverse, no procedía tener en cuenta ni el canon de prórroga, ni el canon minero incrementado adeudado por los años 2006 y 2007, ni el pago único, sino solamente el canon minero incrementado pagado por la demandante a partir del 8 de enero de 2008, fecha de entrada en vigor de la Ley de Minas modificada.
31 La parte dispositiva de la Decisión impugnada tiene el siguiente tenor:
«Artículo 1
1. La combinación del canon minero fijo definido en el acuerdo de [2005] celebrado entre [Hungría] y [la demandante] [el 22 de diciembre de 2005] y las posteriores enmiendas a la [la Ley de Minas modificada] constituye ayuda estatal a favor de [la demandante] a tenor del artículo 107, apartado 1, del TFUE.
2. La ayuda estatal contemplada en el artículo 1, apartado 1, concedida ilegalmente por Hungría a la [demandante], infringiendo el artículo 108, apartado 3, del TFUE, es incompatible con el mercado interior.
3. Hungría se abstendrá de conceder la ayuda estatal contemplada en el apartado 1 en el plazo de dos meses a partir de la fecha de notificación de la [Decisión impugnada].
Artículo 2
1. Hungría recuperará del beneficiario la ayuda contemplada en el artículo 1.
2. La ayuda estatal asciende a 28444,7 millones HUF para 2008 y 1942,1 millones HUF para 2009. Por lo que se refiere a 2010, el importe de la ayuda debe ser calculado por Hungría hasta que se suprima la medida.
3. Las cantidades que deben recuperarse generarán intereses desde la fecha en que fueron puestas a disposición del beneficiario hasta la fecha en la que se recuperaron efectivamente.
4. Los intereses se calcularán a un tipo de interés compuesto con arreglo al capítulo V del Reglamento (CE) nº 794/2004 [de la Comisión, de 21 de abril de 2004, por el que se establecen disposiciones de aplicación del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108] del Tratado [TFUE] (DO L 140, p. 1)], modificado por el Reglamento (CE) nº 271/2008 [de la Comisión de 30 de enero de 2008 (DO L 82, p. 1)].
Artículo 3
1. La recuperación de la ayuda contemplada en el artículo 1 será inmediata y efectiva.
2. Hungría velará por que la [Decisión impugnada] se ejecute en el plazo de cuatro meses a partir de su notificación.
Artículo 4
1. En los dos meses siguientes a la notificación de la [Decisión impugnada], Hungría presentará a la Comisión la siguiente información:
a) el importe total (principal e intereses) que debe recuperarse del beneficiario, incluido el cálculo del importe de la ayuda para 2010;
b) una descripción detallada de las medidas ya adoptadas y previstas en cumplimiento de la [Decisión impugnada];
c) documentos que demuestren que se ha ordenado al beneficiario la devolución de la ayuda.
2. Hungría mantendrá informada a la Comisión del curso de las medidas nacionales adoptadas en aplicación de la [Decisión impugnada] hasta que la recuperación de la ayuda contemplada en el artículo 1 haya concluido. Presentará inmediatamente, a petición de la Comisión, información sobre las medidas ya adoptadas y previstas en cumplimiento de la [Decisión impugnada]. También proporcionará información detallada sobre los importes de la ayuda y los intereses ya recuperados del beneficiario.
Artículo 5
El destinatario de la [Decisión impugnada] será [Hungría].»
Procedimiento y pretensiones de las partes
32 Mediante demanda presentada en la Secretaría del Tribunal el 8 de octubre de 2010, la demandante interpuso el presente recurso.
33 La demandante solicita al Tribunal que:
– Anule la Decisión impugnada.
– Subsidiariamente, anule la Decisión impugnada en la medida en que ordena que se obtenga de la demandante la recuperación de las cantidades de que se trata.
– Condene en costas a la Comisión.
34 La Comisión solicita al Tribunal que:
– Desestime el recurso por infundado.
– Condene en costas a la demandante.
35 Mediante diligencia de ordenación del procedimiento, el Tribunal formuló varias preguntas a las partes, que respondieron mediante escritos presentados el 8 de enero de 2013 la demandante y el 9 de enero de 2013 la Comisión.
36 Al término de la vista, el Tribunal fijó un plazo de una semana, contado a partir de la vista, para que la demandante pudiera presentar cualquier prueba relativa al nivel de precios del crudo a finales del año 2005, cuando se firmó el convenio de 2005, y durante el segundo semestre del año 2007, cuando se elaboró y votó la Ley de Minas modificada, así como las previsiones de precios para el año 2008.
37 Los documentos presentados por la demandante en el plazo señalado por el Tribunal fueron transmitidos a la Comisión para que ésta pudiera formular observaciones. Tras recibir dichas observaciones, el Tribunal declaró finalizada la fase oral el 7 de febrero de 2013.
Fundamentos de Derecho
38 La demandante formula tres motivos: en primer lugar, a su juicio, la Decisión impugnada infringe el artículo 107 TFUE, apartado 1, dado que la Comisión cometió un error de Derecho al concluir que el convenio de 2005 y la Ley de Minas modificada constituían una ayuda estatal ilegal e incompatible con el mercado interior; en segundo lugar, subsidiariamente, la citada Decisión infringe el artículo 108 TFUE, apartado 1, y el artículo 1, letra b), inciso v), del Reglamento (CE) nº 659/1999 del Consejo, de 22 de marzo de 1999, por el que se establecen disposiciones de aplicación del artículo [108] del Tratado [TFUE] (DO L 83, p. 1), ya que la Comisión no apreció el convenio de 2005 a la luz de las normas aplicables a las ayudas existentes, y, en tercer lugar, subsidiariamente, dicha Decisión infringe el artículo 14, apartado 1, del Reglamento nº 659/1999 al ordenar la recuperación de las cantidades en cuestión.
39 En el marco del primer motivo, la demandante impugna la calificación de ayuda estatal dada a la medida sometida a examen. En una primera alegación, sostiene que el convenio de 2005 y la Ley de Minas modificada no pueden considerarse una medida de ayuda única. En las alegaciones segunda, tercera y cuarta del motivo, afirma respectivamente que, si hubiera que considerar que el convenio de 2005 y la Ley de Minas modificada constituyen una medida de ayuda única, tal medida no es contraria a lo dispuesto en el artículo 107 TFUE, apartado 1, porque la citada medida no es selectiva, no le confería una ventaja y no falseaba la competencia.
40 Procede examinar muy en particular la segunda alegación del primer motivo, sobre la falta de selectividad de la medida impugnada. A tal efecto, es preciso exponer, primeramente, la apreciación de la Comisión, que figura en la Decisión impugnada, respecto a la selectividad de la medida impugnada, antes de presentar, a continuación, los argumentos que las partes han invocado a este respecto ante el Tribunal, seguidos, por último, de la apreciación de éste.
Apreciación de la Comisión, que figura en la Decisión impugnada, respecto a la selectividad de la medida impugnada
41 La Comisión analizó el requisito relativo a la selectividad de la medida impugnada en los considerandos 56 a 71 de la Decisión impugnada.
42 A este respecto, en primer lugar, la Comisión consideró que el sistema de referencia era el régimen de autorización (considerando 65 de la Decisión impugnada), del que formaba parte el mecanismo del convenio de ampliación, descartando las alegaciones de Hungría en favor del reconocimiento de un sistema de referencia autónomo constituido por ese tipo de convenio (considerandos 62 y 63 de la citada Decisión). La Comisión señaló que Hungría tenía un amplio margen de discreción para prorrogar las autorizaciones y, en consecuencia, para modificar las disposiciones de la Ley de Minas, conociendo los efectos ventajosos que ello tendría para la demandante, que era el único operador en el sector de los hidrocarburos que había celebrado un convenio de ampliación. Para la Comisión, Hungría tenía libertad para fijar los cánones mineros en cualquier momento y, por tanto, para no enmendar la Ley de Minas (considerando 64 de esta Decisión). En lo que atañe a sus efectos, la sucesión de actuaciones había favorecido, según la Comisión, a una empresa en particular.
43 En segundo lugar, la Comisión estimó que, en el régimen de autorización, el convenio de ampliación era claramente selectivo, habida cuenta del margen de maniobra de las partes para estipular los diversos componentes del pago o para decidir no celebrar tal convenio, las autoridades húngaras disponían así de una facultad discrecional para celebrar un convenio con la demandante o con cualquier otro operador en el mercado (considerando 66 de la Decisión impugnada). Según la Comisión, este trato no se explica ni por la lógica ni por la naturaleza del sistema, en el que los cánones mineros garantizan ingresos al Estado, calculados sobre el valor de los minerales extraídos, y las cantidades adeudadas en virtud de un convenio de ampliación se abonan como contrapartida de la prórroga. Pues bien, para la Comisión, la celebración del convenio de 2005 y la Ley de Minas modificada llevan a que la demandante disfrute de cánones mineros más bajos hasta 2020 en prácticamente todos sus yacimientos en régimen de autorización, mientras que sus competidores, que explotan yacimientos al amparo de tales autorizaciones, que comenzaron la producción a tiempo y no celebraron convenios de ampliación deben pagar cánones más elevados (considerando 67 de la citada Decisión).
44 En tercer lugar, la Comisión indicó que el convenio de 2005 fue el único que se celebró en el sector de los hidrocarburos; se firmaron otros convenios de este tipo en el sector de los minerales sólidos, pero los cánones mineros de estos no fueron cambiados por la Ley de Minas modificada (considerando 68 de la Decisión impugnada).
45 En cuarto lugar, la sucesión de actuaciones, a saber, la manera en que estaba formulado el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas, el convenio de 2005 y la Ley de Minas modificada, favorecía de manera selectiva a la demandante (considerando 69 de la Decisión impugnada). Mediante los efectos combinados de esta sucesión, sólo la demandante estaba sujeta a un régimen específico que la protegía de cualquier incremento de los cánones adeudados por la extracción de hidrocarburos (considerando 70 de la citada Decisión). La Comisión concluyó que se cumplía el criterio de selectividad, debido a la amplia discrecionalidad con la que podía concederse un convenio de ampliación y al hecho de que la exención benefició a una única empresa (considerando 71 de esta Decisión).
46 Así, aunque la Comisión consideró que la medida impugnada había favorecido, en estos dos componentes constitutivos, a la demandante, insistió sobre el hecho de que el convenio de ampliación era selectivo, en sí mismo, por la forma en que fue negociado y celebrado (considerando 66 de la Decisión impugnada). Al haber indicado que el convenio de 2005 y la Ley de Minas modificada habían conducido a que la demandante disfrute de cánones mineros inferiores a los de otros operadores hasta 2020, la Comisión puso de relieve la selectividad del único convenio de 2005 respecto a la demandante (considerando 67 de la citada Decisión), ya que el disfrute de tales cánones mineros se deriva exclusivamente del convenio, que fija el tipo del canon minero incrementado para cada uno de los quince años de duración del convenio, y que prevé que los tipos así fijados se determinarán únicamente de conformidad con sus estipulaciones y que permanecerán sin cambios (puntos 4 y 9 del convenio de 2005). Además, al concluir que la demandante estaba sujeta a un régimen específico que la protegía de cualquier incremento de los cánones mineros (considerando 70 de la Decisión impugnada), la Comisión estimó necesariamente que se cumplía el criterio de selectividad de la medida impugnada, dado que, habida cuenta de sus características, antes mencionadas, el convenio de 2005 era selectivo.
47 Por consiguiente, la Comisión se basó en el carácter selectivo del convenio de 2005, en tanto fija el tipo del canon minero incrementado para cada uno de los quince años de su duración y que prevé que los tipos así fijados permanecerán sin cambios, para considerar la medida impugnada una ayuda estatal incompatible con el mercado interior.
Alegaciones de las partes
48 La demandante rechaza el carácter selectivo del convenio de 2005. En primer lugar, observa que la sumisión de todos sus yacimientos al canon minero incrementado resulta de la Ley de Minas, ya que se cumplen los requisitos que ésta prevé, y tiene así un alcance y una aplicación generales. Asimismo, afirma que todos los titulares de autorizaciones que se encontraban en una situación comparable a la suya podían decidir negociar un convenio para prorrogar sus derechos de explotación, de conformidad con las disposiciones en este sentido previstas por la Ley de Minas. Señala, en la réplica, que la propia Comisión consideró en la Decisión impugnada que el convenio de 2005 preveía un «trato normal» a ésta y no constituía una «ventaja», aun cuando fijaba los cánones mineros que debía soportar durante toda la vigencia del citado convenio. Hace referencia al artículo 20, apartado 11, de la Ley de Minas, según el cual los cánones mineros abonados en caso de concesión o de prórroga de autorización serán los que se indiquen y pacten en los convenios de concesión o de ampliación. Recuerda que, durante el procedimiento administrativo, Hungría explicó que las empresas que realizaban inversiones importantes en proyectos mineros necesitaban certidumbre a largo plazo sobre los cánones mineros y cargas aplicables y que, por consiguiente, los cánones mineros eran objeto de un convenio y debían ser fijos y estables durante toda la vigencia de éste, y que dicho principio debe aplicarse a los cánones mineros relativos a los yacimientos explotados en régimen de autorización.
49 La Comisión rebate la argumentación de la demandante mediante tres alegaciones. En primer lugar, considera que la afirmación de que la Ley de Minas establece un sistema de referencia único en el que las concesiones, las autorizaciones y los acuerdos de ampliación constituyen subsistemas diferenciados no está justificada, ya que los convenios de ampliación forman parte del régimen de autorización. En segundo lugar, aunque la demandante sostiene que, una vez firmado el convenio de 2005, no hay discriminación entre ella y todos los titulares de autorizaciones, la Comisión considera que no tiene en cuenta el hecho de que la medida impugnada es la combinación de ese convenio y de la Ley de Minas modificada, tras cuya entrada en vigor la demandante ya no está en la misma situación que los citados titulares. En tercer lugar, la Comisión duda que la Ley de Minas fije una norma de estabilidad de los cánones en el marco de una autorización o que exista un sistema regulador coherente que garantice la seguridad jurídica a todas las empresas mineras para sus yacimientos que ya estén siendo explotadas.
Apreciación del Tribunal
50 Según el artículo 107 TFUE, apartado 1, «salvo que los Tratados dispongan otra cosa, serán incompatibles con el mercado interior, en la medida en que afecten a los intercambios comerciales entre Estados miembros, las ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales, bajo cualquier forma, que falseen o amenacen falsear la competencia, favoreciendo a determinadas empresas o producciones».
51 En virtud de reiterada jurisprudencia, la calificación de ayuda en el sentido del artículo 107 TFUE, apartado 1, exige que se cumplan todos los requisitos previstos en dicha disposición. Así pues, para que se pueda calificar una medida de ayuda de Estado, en primer lugar, debe tratarse de una intervención del Estado o mediante fondos estatales; en segundo lugar, esta intervención debe poder afectar a los intercambios comerciales entre los Estados miembros; en tercer lugar, debe conferir una ventaja a su beneficiario, y, en cuarto lugar, debe falsear o amenazar falsear la competencia (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 2 de septiembre de 2010, Comisión/Deutsche Post, C‑399/08 P, Rec. p. I‑7831, apartados 38 y 39, y la jurisprudencia citada).
52 Respecto al requisito relativo a la existencia de una ventaja para el beneficiario, de reiterada jurisprudencia se desprende que se consideran ayudas de Estado las intervenciones que, bajo cualquier forma, puedan favorecer directa o indirectamente a las empresas o que pueden considerarse una ventaja económica que la empresa beneficiaria no hubiera obtenido en condiciones normales de mercado (véase la sentencia Comisión/Deutsche Post, citada en el apartado 51 supra, apartado 40, y jurisprudencia citada).
53 En efecto, de reiterada jurisprudencia resulta que el concepto de ayuda estatal es más general que el de subvención, ya que comprende no sólo prestaciones positivas, sino también las intervenciones que, bajo formas diversas, alivian las cargas que normalmente recaen sobre el presupuesto de una empresa y que, por ello, sin ser subvenciones en el sentido estricto del término, son de la misma naturaleza y tienen efectos idénticos (véase la sentencia del Tribunal de Justicia de 8 de diciembre de 2011, France Télécom/Comisión, C‑81/10 P, Rec. p. I‑12899, apartado 16, y la jurisprudencia citada).
54 Por lo que respecta al carácter selectivo de la medida de ayuda, debe señalarse también que el artículo 107 TFUE, apartado 1, no establece una distinción según las causas o los objetivos de las intervenciones estatales, sino que las define en función de sus efectos (sentencia del Tribunal de Justicia de 13 de febrero de 2003, España/Comisión, C‑409/00, Rec. p. I‑1487, apartado 46). De lo antedicho se deduce que la aplicación de esta disposición requiere únicamente que se examine si, en el marco de un régimen jurídico concreto, una medida estatal puede favorecer a «determinadas empresas o producciones» en relación con otras que se encuentren en una situación fáctica y jurídica comparable habida cuenta del objetivo perseguido por el referido régimen (véase la sentencia España/Comisión, antes citada, apartado 47, y la jurisprudencia citada). En caso de respuesta afirmativa, la medida de ayuda cumplirá el requisito de selectividad constitutivo del concepto de ayuda de Estado previsto en dicha disposición.
55 Antes de apreciar la validez de las conclusiones de la Decisión impugnada sobre el carácter selectivo del convenio de 2005, es necesario exponer las alegaciones formuladas por Hungría y la demandante durante el procedimiento administrativo.
56 A este respecto, Hungría formuló, durante el procedimiento administrativo, varias alegaciones rebatiendo el carácter selectivo del convenio de 2005, que la Comisión ya había invocado en la Decisión de incoación, que señalaba que la medida impugnada bajo examen concedía una exención de cánones mineros a una única empresa (considerandos 18 y 21 de la Decisión de incoación).
57 Durante la fase preliminar, Hungría respondió, el 17 de marzo de 2008, a la pregunta de la Comisión sobre las disposiciones de la Ley de Minas a la vista de las cuales se autorizaba a la demandante a pagar cánones mineros estables hasta 2020, presentando el artículo 20, apartado 11, y el artículo 26/A, apartado 5, de la citada Ley. Según el artículo 20, apartado 11, de la Ley de Minas, el importe del canon minero expresado en términos monetarios debe ser un porcentaje del valor de los minerales extraídos como se especifica en dicha Ley o en el convenio de concesión o en el contrato firmado de conformidad con el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley en cuestión. Hungría indicaba que cualquier empresa minera titular de una autorización podía solicitar la prórroga del plazo legal para comenzar la producción, a cambio de pagar un canon que sustituyese al canon perdido, con arreglo a los principios del artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas (véase el apartado 6 anterior), pero que la celebración de tal convenio de ampliación no era obligatoria. Consideraba que la Ley de Minas permitía una prórroga de los derechos mineros basada en los mismos principios que las normas aplicables a la concesión. Concluía que cualquier empresa minera podía celebrar convenios de ampliación de forma no discriminatoria, ya que tal empresa tenía derecho a la prórroga de la fecha de inicio de producción, respetando las exigencias del artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas.
58 Por otro lado, Hungría, realizó precisiones, el 8 de septiembre de 2008, sobre las bases legales en virtud de las cuales era posible que una empresa que no hubiera conseguido comenzar su producción en el plazo previsto pagase cánones mineros menos elevados que los fijados por la Ley de Minas, citando una vez más las disposiciones del artículo 20, apartado 11, de la citada Ley para considerar que, cuando la actividad se realizaba en régimen de autorización, el tipo del canon minero se fijaba, según los casos, por el artículo 20, apartado 3, de dicha Ley, que determina el porcentaje legal de canon en función del tipo de materiales extraídos, o por un convenio celebrado en virtud del artículo 26/A, apartado 5, de la Ley en cuestión, en caso de prórroga de autorización.
59 En su respuesta de 9 de abril de 2009 a la decisión de incoación, Hungría insistió, en primer lugar, en la lógica de la normativa minera, que implica que una cláusula como la que fija el tipo del canon minero incrementado para cada uno de los quince años de vigencia del convenio y que prevé que los tipos así fijados permanecerán sin cambios sea un elemento «natural» de cualquier convenio de ampliación, dado que las modificaciones posteriores de los tipos de los cánones mineros no pueden aplicarse a los tipos fijados en un convenio de este tipo. Según Hungría, el convenio de 2005 no concede ningún trato preferencial a la demandante, toda vez que cualquier otra empresa minera en la misma situación podía esperar celebrar un convenio similar que fijase los tipos de los cánones mineros de la misma manera que éste. Seguidamente, Hungría volvió a mencionar el artículo 20, apartado 11, de la Ley de Minas, que en su opinión especifica los métodos de cálculo del tipo de los cánones mineros. A su juicio, al hacer referencia a los convenios celebrados con arreglo al artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas, el artículo 20, apartado 11, de dicha Ley tiene por finalidad declarada hacer legalmente aplicables los cánones mineros fijados en esos convenios a la producción de los yacimientos a que éstos se refieren, con independencia del tipo de canon minero fijado por la Ley en cuestión. Por último, Hungría rebate la afirmación que figura en el considerando 29 de la decisión de incoación según la cual ningún otro operador en el mercado podía esperar obtener un convenio de ese tipo en las condiciones previstas por el convenio de 2005, ya que, según ella, del artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas resultaba lo contrario, a saber, que el convenio de 2005 era justamente el único tipo de convenio que podía celebrarse.
60 Asimismo, la demandante expuso, durante el procedimiento de investigación formal, alegaciones relativas a la falta de selectividad del convenio de 2005.
61 En sus observaciones de 27 de abril de 2008, la demandante también consideró que cualquier empresa minera que se encontrase en la misma situación celebraría, sobre la base del artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas, un convenio de ampliación incluyendo las mismas estipulaciones que el convenio de 2005, que fija los tipos del canon minero definido en el convenio y excluyendo que un cambio posterior de tipo por la Ley tenga efecto. Asimismo, rechazó el carácter selectivo del convenio de 2005 refiriéndose a convenios de la misma naturaleza firmados entre las autoridades húngaras y empresas mineras del sector de los minerales sólidos y que incluyen cláusulas como la que fija el tipo del canon minero incrementado para cada uno de los quince años de vigencia del citado convenio de 2005 y como la que prevé que los tipos así fijados permanezcan sin cambios. Hizo referencia al artículo 20, apartado 11, de la Ley de Minas, para justificar que los tipos de canon minero previstos por el convenio de 2005 fueran diferentes del que resultaba del régimen de autorización, considerando que, si el legislador hubiera deseado que una modificación futura del canon minero fijado por la Ley sustituyese a los tipos de canon fijados por el convenio de 2005, habría debido incluir una disposición expresa en ese sentido.
62 Con carácter preliminar, debe recordarse que la medida impugnada está constituida por dos elementos, a saber, el convenio de 2005, que fija los tipos de los cánones mineros de todos los yacimientos de la demandante, explotados o prorrogados, para cada uno de los quince años de su vigencia, y la Ley de Minas modificada, que incrementa los tipos de cánones mineros para todos los yacimientos de hidrocarburos en régimen de autorización, sin incluir disposiciones que afectasen a los yacimientos que ya habían sido objeto de un convenio de ampliación.
63 A este respecto, procede señalar de entrada que la Comisión ha subrayado acertadamente, en el considerando 53 de la Decisión impugnada, que el convenio de 2005 no era contrario a las normas sobre ayudas estatales. En efecto, dado que los cánones estipulados en virtud del convenio de 2005, aplicables tanto a los yacimientos ya en explotación como a los yacimientos afectados por la prórroga de las autorizaciones, eran más elevados que los cánones legales aplicables en el momento de su celebración, este convenio no implicaba un elemento de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE.
64 A continuación, es preciso afirmar que, cuando un Estado celebra con un operador económico un convenio que no implica un elemento de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE, el hecho de que, posteriormente, las condiciones ajenas a tal convenio cambien de modo que el operador en cuestión se encuentre en una posición ventajosa en relación con otros operadores que no hayan celebrado un convenio similar no es suficiente para que, considerados globalmente, el convenio y la modificación posterior de las condiciones ajenas a éste puedan considerarse como constitutivos de una ayuda estatal.
65 En efecto, sin tal principio, cualquier convenio que un operador económico celebrara con un Estado y que no implicara un elemento de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE siempre podría cuestionarse, cuando la situación del mercado en el que actúa el operador parte en el convenio evolucione de modo que le confiera una ventaja como la expuesta en el apartado 64 anterior o cuando el Estado ejerza su facultad reguladora de manera objetivamente justificada a raíz de la evolución del mercado, respetando los derechos y obligaciones resultantes de tal convenio.
66 En cambio, una combinación de elementos como la señalada por la Comisión en la Decisión impugnada puede calificarse de ayuda estatal cuando los términos del convenio celebrado han sido propuestos selectivamente por el Estado a uno o varios operadores y no sobre criterios objetivos resultantes de un texto de alcance general y aplicables a cualquier operador. A este respecto, procede señalar que el hecho de que sólo un operador haya celebrado un convenio de este tipo no basta para acreditar el carácter selectivo de éste, ya que tal hecho puede resultar, entre otras causas, de la falta de interés por parte de los demás operadores.
67 Asimismo, debe recordarse que, a efectos de la aplicación del artículo 107 TFUE, apartado 1, una medida de ayuda única puede estar constituida por elementos combinados siempre que, a la luz de su cronología, de su finalidad y de la situación de la empresa en el momento de su intervención, tengan vínculos tan estrechos entre sí que resulte imposible disociarlos (véase, en este sentido, la sentencia del Tribunal de Justicia de 19 de marzo de 2013, Bouygues y Bouygues Télécom/Comisión y otros y Comisión/Francia y otros, C‑399/10 P y C‑401/10 P, apartados 103 y 104). En este contexto, una combinación de elementos como la invocada por la Comisión en la Decisión impugnada puede calificarse de ayuda estatal cuando el Estado actúa para proteger a uno o varios operadores ya presentes en el mercado, celebrando con ellos un convenio que les concede tipos de canon garantizados durante toda su vigencia, al tiempo que tiene la intención de ejercer con posterioridad su competencia reguladora, aumentando el tipo de canon de modo que los demás operadores en el mercado se vean desfavorecidos, ya se trate de operadores ya presentes en la fecha de celebración del acuerdo o de nuevos operadores.
68 A la luz de estas consideraciones procede examinar si, en el presente asunto, la Comisión pudo considerar acertadamente que la medida controvertida era selectiva, debido a que el convenio de 2005, en la medida en que fija el tipo del canon minero incrementado para cada uno de los quince años de su vigencia y que prevé que los tipos así fijados permanecerán sin cambios, era selectivo.
69 En primer lugar, debe analizarse minuciosamente el marco jurídico con arreglo al cual se celebró el convenio de 2005.
70 El artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas permite a cualquier empresa minera, que explote yacimientos de hidrocarburos o de minerales sólidos, que solicite la prórroga de sus derechos mineros sobre uno o varios yacimientos cuya explotación no haya iniciado en un plazo de cinco años a partir de la expedición de la autorización. Por ello, el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas no resulta ser una disposición de naturaleza selectiva.
71 En lo que atañe al hecho, indicado en el considerando 66 de la Decisión impugnada, de que una empresa minera y las autoridades húngaras pueden decidir no celebrar un convenio de ampliación, debe señalarse, por una parte, que del artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas no se deduce que, ante una solicitud de prórroga, las autoridades húngaras pueden denegar iniciar una negociación con el fin de celebrar un convenio que tenga por objeto la prórroga de los derechos mineros en cuestión. Por otra parte, de conformidad con el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas, cualquier empresa minera puede solicitar la prórroga de sus derechos mineros (véase el apartado 70 anterior). No obstante, tal empresa puede también decidir no solicitar prórroga, en particular, habida cuenta del coste financiero provocado por el incremento del tipo de canon aplicable en la fecha de la solicitud de prórroga, que afecta, en su caso, a todos los yacimientos explotados (véase el apartado 6 anterior), o decidir no aceptar los tipos propuestos por las autoridades húngaras a raíz de una solicitud de prórroga, de modo que no se celebre ningún convenio de ampliación.
72 Por otro lado, es cierto que el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas deja a las autoridades húngaras un margen de apreciación, al disponer que el tipo del canon de prórroga, que determina, en su caso, el del canon minero incrementado, no debe exceder 1,2 veces el tipo aplicable en la fecha de la solicitud de prórroga. No obstante, no puede considerarse obligatoriamente que tal margen de apreciación favorezca a determinadas empresas o producciones en relación con otras y, así, conferir un carácter selectivo a los convenios de ampliación celebrados. En efecto, un margen de apreciación de este tipo puede justificarse por diferentes factores, como el número de yacimientos prorrogados y su importancia estimada en relación con los yacimientos que ya están siendo explotados. Más en concreto, si, como ha afirmado Hungría durante el procedimiento administrativo (véase el apartado 57 anterior), el incremento del tipo de canon aplicable en la fecha de la solicitud de prórroga pretende compensar la pérdida de los cánones de los yacimientos no explotados en el plazo de cinco años de la expedición de la autorización, no es ilógico que el tipo del canon de prórroga y, en su caso, el del canon minero incrementado, que se aplican respectivamente tanto a los yacimientos cuya fecha de inicio de explotación se prorroga como a los yacimientos ya explotados, sean más elevados cuando el número de yacimientos prorrogados es considerable en relación con el número de yacimientos que ya están siendo explotados y que sean menos elevados cuando, como en el caso de autos, el número de yacimientos prorrogados representa una pequeña parte de los yacimientos que ya están siendo explotados. De ello resulta que el margen de apreciación conferido por el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas permite a la Administración preservar la igualdad de trato entre operadores según se encuentren en situaciones comparables o diferentes en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 54 anterior, adaptando sus propuestas sobre los cánones a las características de cada solicitud de prórroga presentada, y que aparece como la expresión de una facultad de apreciación circunscrita por criterios objetivos que no son ajenos al sistema de cánones establecido por la normativa en cuestión. Con carácter más general, debe observarse que el margen de apreciación de que se trata aquí se distingue, por su naturaleza, de los casos en que el ejercicio de tal margen está vinculado a la concesión de una ventaja en favor de un operador económico. En el presente asunto, el margen de apreciación de las autoridades húngaras sirve para ponderar una carga adicional impuesta a los operadores económicos para tener en cuenta los imperativos que se desprenden del principio de igualdad de trato.
73 El artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas dispone también que el convenio de ampliación fija los tipos del canon de prórroga y que, cuando la solicitud de prórroga tiene por objeto más de dos o de cinco yacimientos, ese mismo convenio fija los tipos del canon minero incrementado para un período de al menos cinco años y el importe del pago único (véase el apartado 6 anterior). De esta disposición resulta que, en caso de prórroga, los tipos del canon de prórroga y, en su caso, los tipos del canon minero incrementado se determinarán exclusivamente por el convenio de ampliación, principio que, por otra parte, se enuncia expresamente en la primera frase del artículo 20, apartado 11, de la Ley de Minas.
74 Por tanto, a la vista de lo dispuesto en el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas, que es aplicable a cualquier empresa que desee solicitar la prórroga de sus autorizaciones y sobre la base del cual se celebró el convenio de 2005, el hecho de que los tipos fijados por año de validez del citado convenio sean el producto de una negociación no basta para conferirle carácter selectivo. Habida cuenta de lo que se ha declarado en el apartado 72 anterior, sólo habría sido de otro modo si las autoridades húngaras hubieran ejercido su margen de apreciación durante las negociaciones que dieron como resultado el convenio de 2005, que fija los tipos del canon de prórroga y del canon minero incrementado, para favorecer a la demandante aceptando un nivel de canon bajo sin razón objetiva teniendo en cuenta la finalidad del incremento de los cánones en caso de prórroga de autorización y en detrimento de cualquier otro operador que haya intentado prorrogar sus derechos mineros o, a falta de tal operador, en presencia de indicios concretos de la existencia de un trato favorable injustificado reservado a la demandante. Por otro lado, en la medida en que sus estipulaciones prevén que los tipos del canon minero incrementado, contractualmente definidos, se apliquen durante toda su vigencia y no puedan modificarse unilateralmente durante ésta, el convenio de 2005 no añade nada en relación con la norma fijada por el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas, recordada en el apartado 73 anterior.
75 En segundo lugar, corresponde, por tanto, al Tribunal comprobar si la Comisión ha demostrado el carácter selectivo del convenio de 2005, en particular, a la luz de la cláusula que fija el tipo preciso del canon minero incrementado para cada uno de los quince años de su vigencia y a la luz de la que prevé que los tipos así fijados permanecerán sin cambios.
76 De entrada, procede recordar que la Ley de Minas está redactada en términos generales en cuanto a las empresas que pueden beneficiarse de lo dispuesto en el artículo 26/A, apartado 5, de la citada Ley (véase el apartado 70 anterior).
77 A continuación, debe señalarse que, en la Decisión impugnada, la Comisión se limitó a declarar que la demandante era la única empresa que, en el presente asunto, había celebrado un convenio de ampliación en el sector de los hidrocarburos (considerando 71 de la Decisión impugnada). Pues bien, como se ha indicado en los apartados 66 y 71 anteriores, ese hecho puede explicarse por la falta de interés por parte de otros operadores, y, por tanto, por la falta de solicitud de prórroga, o por la falta de convenio entre las partes sobre los tipos del canon de prórroga. Por lo que se refiere a estas dos últimas hipótesis, dado que los criterios fijados por la Ley de Minas para la celebración de un convenio de ampliación son objetivos y aplicables a cualquier operador potencialmente interesado que los cumpla, no puede aceptarse que la celebración del convenio de 2005 tenga carácter selectivo.
78 Por otro lado, como se expuso en el apartado 74 anterior, al fijar el tipo del canon minero incrementado para cada uno de los quince años de vigencia del convenio de 2005 y al prever que los tipos así fijados permanecerían sin cambios, Hungría y la demandante se limitaron a aplicar lo dispuesto en el artículo 20, apartado 11, y en el artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas, que prevén que cualquier convenio de ampliación fije el tipo del canon minero incrementado durante su vigencia.
79 Asimismo, es preciso recordar que los tipos estipulados con arreglo al convenio de 2005 se aplican a todos los yacimientos de la demandante que están siendo explotados en régimen de autorización, es decir, a 44 yacimientos de hidrocarburos cuya producción se inició tras el 1 de enero de 1998 y a 93 yacimientos de gas natural cuya producción se inició antes de dicha fecha, mientras que la prórroga sólo afecta a otros doce yacimientos no explotados en el momento de su celebración. En estas condiciones, el hecho de que el coeficiente de recargo se sitúe por debajo del tope de 1,2 y en particular entre 1,02 y 1,05 (véase el apartado 8 anterior) puede explicarse objetivamente por la escasa importancia de los doce yacimientos afectados por la prórroga en relación con los 137 yacimientos que estaban siendo explotados en 2005 (véase el apartado 72 anterior). Pues bien, debe señalarse que la Comisión no ha examinado este aspecto pertinente del convenio de 2005, de modo que de la Decisión impugnada no se desprende ningún indicio de trato preferencial injustificado de la demandante. En consecuencia, no puede presumirse que la demandante haya tenido derecho a un trato favorable en relación con cualquier otra empresa que se encontrase potencialmente en una situación comparable a la suya en el sentido de la jurisprudencia citada en el apartado 54 anterior.
80 Correlativamente, si bien la Comisión mencionó que efectivamente había otros convenios de ampliación en el sector de los minerales sólidos, consideró que no procedía tenerlos en cuenta, ya que se referían a otros tipos de minerales sujetos a otros cánones mineros y que, para dichos minerales, no hubo cambios en los cánones por la Ley de Minas modificada (considerando 68 de la Decisión impugnada). Ahora bien, debe recordarse que, según el considerando 70 de la Decisión impugnada, el carácter selectivo de la medida impugnada se deriva de la selectividad del convenio de 2005 (véase el apartado 46 anterior) y no de la naturaleza de los minerales extraídos, de los tipos de cánones aplicables a dichas categorías de minerales o del hecho de que estos tipos no hayan sido modificados posteriormente. Así, las afirmaciones realizadas por la Comisión en el considerando 68 de la Decisión impugnada no son pertinentes para desestimar la alegación basada en la existencia de otros convenios de ampliación celebrados en virtud del artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas y en términos similares al convenio de 2005. Por el enfoque que ha seguido, la Comisión ha rechazado tener en cuenta todos los elementos mediante los cuales debería haber podido apreciar si el convenio de 2005 era selectivo respecto de la demandante dada la situación creada por otros convenios de ampliación, celebrados también sobre la base del artículo 26/A, apartado 5, de la Ley de Minas y de cuya existencia le informó ésta. Además, la Comisión tampoco ha intentado obtener de las autoridades húngaras información más precisa sobre los convenios de ampliación celebrados por empresas mineras del sector de los minerales sólidos.
81 Habida cuenta, en primer lugar, de la falta de selectividad que caracteriza el marco jurídico que regula la celebración de los convenios de ampliación así como de las consideraciones que justifican la concesión de un margen de apreciación a las autoridades húngaras durante las negociaciones relativas a los tipos de cánones y, en segundo lugar, de la falta de todo indicio de que estas autoridades hayan reservado un trato favorable a la demandante en relación con cualquier otra empresa que se encontrara en una situación comparable (véanse los apartados 70 a 74, 79 y 80 anteriores), no puede considerarse acreditado el carácter selectivo del convenio de 2005.
82 Por último, procede señalar que el alza de los cánones en virtud de la Ley de Minas modificada, que únicamente entró en vigor en 2008, tuvo lugar en un contexto de aumento de los precios mundiales del crudo, como expuso la demandante en sus escritos procesales y detalló en el escrito presentado en respuesta a la solicitud realizada en este sentido por el Tribunal (véase el apartado 36 anterior). Dado que la Comisión tampoco ha invocado que el convenio de 2005 se hubiera celebrado previendo el alza de los cánones mineros, la combinación de este convenio con dicha Ley no puede calificarse válidamente de ayuda estatal en el sentido del artículo 107 TFUE (véanse los apartados 64 a 67 anteriores).
83 Por consiguiente, procede estimar la segunda alegación del primer motivo del recurso, basado en la inexistencia de selectividad de la medida controvertida, y anular la Decisión impugnada, sin que sea necesario responder a las demás alegaciones del primer motivo, y a los motivos segundo y tercero.
Costas
84 A tenor del artículo 87, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal, la parte que pierda el proceso será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte. En el caso de autos, por haber sido desestimados los motivos formulados por la Comisión, procede condenarla a cargar con sus propias costas así como con las de la demandante.
En virtud de todo lo expuesto,
EL TRIBUNAL GENERAL (Sala Segunda)
decide:
1) Anular la Decisión 2011/88/UE de la Comisión Europea, de 9 de junio de 2010, sobre la ayuda estatal C 1/09 (ex NN 69/08) concedida por Hungría a Mol Nyrt.
2) Condenar en costas a la Comisión Europea.
Forwood | Dehousse | Schwarcz |
Pronunciada en audiencia pública en Luxemburgo, a 12 de noviembre de 2013.
Firmas