SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta)
de 5 de septiembre de 2019 (*)
«Incumplimiento de Estado — Protección sanitaria de los vegetales — Directiva 2000/29/CE — Protección contra la introducción y propagación en la Unión Europea de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales — Artículo 16, apartados 1 y 3 — Decisión de Ejecución (UE) 2015/789 — Medidas para evitar la introducción y propagación dentro de la Unión de Xylella fastidiosa (Wells et al.) — Artículo 7, apartado 2, letra c) — Medidas de contención — Obligación de eliminar inmediatamente los vegetales infectados en una franja de 20 kilómetros en la zona infectada — Artículo 7, apartado 7 — Obligación de vigilancia — Inspecciones anuales — Artículo 6, apartados 2, 7 y 9 — Medidas de erradicación — Incumplimiento persistente y general — Artículo 4 TUE, apartado 3 — Obligación de cooperación leal»
En el asunto C‑443/18,
que tiene por objeto un recurso por incumplimiento interpuesto, con arreglo al artículo 258 TFUE, el 4 de julio de 2018,
Comisión Europea, representada por la Sra. B. Eggers y el Sr. D. Bianchi, en calidad de agentes,
parte demandante,
contra
República Italiana, representada por la Sra. G. Palmieri, en calidad de agente, asistida por los Sres. S. Fiorentino y G. Caselli, avvocati dello Stato,
parte demandada,
EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Quinta),
integrado por el Sr. E. Regan (Ponente), Presidente de Sala, y los Sres. C. Lycourgos, E. Juhász, M. Ilešič e I. Jarukaitis, Jueces;
Abogado General: Sr. Y. Bot;
Secretario: Sr. A. Calot Escobar;
habiendo considerado los escritos obrantes en autos;
vista la decisión adoptada por el Presidente del Tribunal de Justicia, a instancia de la Comisión Europea, de dar prioridad al asunto de conformidad con el artículo 53, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia;
vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oído el Abogado General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;
dicta la presente
Sentencia
1 Mediante su demanda, la Comisión Europea solicita al Tribunal de Justicia que declare que la República Italiana:
– ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución (UE) 2015/789 de la Comisión, de 18 de mayo de 2015, sobre medidas para evitar la introducción y propagación dentro de la Unión de Xylella fastidiosa (Wells et al.) (DO 2015, L 125, p. 36), en su versión modificada por la Decisión de Ejecución (UE) 2016/764 de la Comisión, de 12 de mayo de 2016 (DO 2016, L 126, p. 77) (en lo sucesivo, «Decisión de Ejecución 2015/789 modificada»), al no velar, en la zona de contención, porque se eliminen inmediatamente al menos todos los vegetales cuya infección por Xylella fastidiosa (en lo sucesivo, «Xf») se haya detectado si están situados dentro de la zona infectada, a una distancia de 20 kilómetros del límite de dicha zona infectada con el resto del territorio de la Unión Europea;
– ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, al no garantizar, en la zona de contención, la vigilancia de la presencia de Xf mediante inspecciones anuales en las épocas oportunas del año;
– ha incumplido además las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 6, apartados 2, 7 y 9, y del artículo 7, apartados 2, letra c), y 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, y las obligaciones fundamentales contempladas en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2000/29/CE del Consejo, de 8 de mayo de 2000, relativa a las medidas de protección contra la introducción en la Comunidad de organismos nocivos para los vegetales o productos vegetales y contra su propagación en el interior de la Comunidad (DO 2000, L 169, p. 1), en su versión modificada por la Directiva de Ejecución (UE) 2017/1279 de la Comisión, de 14 de julio de 2017 (en lo sucesivo, «Directiva 2000/29»), y la obligación de cooperación leal establecida en el artículo 4 TUE, apartado 3, al no adoptar en ningún momento medidas inmediatas para evitar la propagación de Xf, incumpliendo con ello repetidamente las obligaciones específicas contempladas en la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada relativas a las correspondientes zonas infectadas, permitiendo de este modo que la bacteria se propagase.
Marco jurídico
Directiva 2000/29
2 A tenor del artículo 16 de la Directiva 2000/29:
«1. Cada Estado miembro notificará inmediatamente por escrito a la Comisión y a los demás Estados miembros cualquier presencia en su territorio de organismos nocivos de los enumerados en la sección I de la parte A del anexo I […]
Adoptará todas las medidas necesarias para la erradicación o, si esta no fuese posible, el aislamiento de los organismos nocivos en cuestión. Informará a la Comisión y a los demás Estados miembros de las medidas adoptadas.
[…]
3. En los casos contemplados en los apartados 1 y 2, la Comisión examinará la situación, tan pronto como sea posible, junto con el Comité fitosanitario permanente. Podrán realizarse investigaciones in situ bajo la autoridad de la Comisión y de conformidad con las disposiciones pertinentes del artículo 21. Se podrán adoptar las medidas basadas en un análisis del riesgo de plaga o en un análisis preliminar del riesgo de plaga en los casos contemplados en el apartado 2 necesarias, incluidas aquellas por las que podrá decidirse si las medidas adoptadas por los Estados miembros deben revocarse o modificarse, de acuerdo con el procedimiento establecido en el apartado 2 del artículo 18. La Comisión observará la evolución de la situación y, de acuerdo con el mismo procedimiento, modificará o revocará, a la vista de la misma, las medidas arriba citadas. […]
[…]»
3 El anexo I, parte A, de la Directiva 2000/29 relaciona los «organismos nocivos cuya introducción y propagación deben prohibirse en todos los Estados miembros». Bajo la rúbrica «Organismos nocivos de cuya presencia se tiene constancia en la Comunidad y cuyos efectos son importantes para toda ella», la sección II de dicha parte incluye en su letra b), titulada «Bacterias», un apartado 3 en el que se lee: «Xylella fastidiosa (Wells et al.)».
Decisiones de Ejecución 2014/87/UE y 2014/497/UE
4 La Decisión de Ejecución 2014/87/UE de la Comisión, de 13 de febrero de 2014, por lo que respecta a las medidas para evitar la propagación de Xylella fastidiosa (Wells et Raju.) en el interior de la Unión (DO 2014, L 45, p. 29), adoptada sobre la base de la Directiva 2000/29 y, en particular, de su artículo 16, apartado 3, cuarta frase, expone lo siguiente en sus considerandos 2 a 4, 7 y 8:
«(2) El 21 de octubre de 2013, Italia informó a los demás Estados miembros y a la Comisión de la presencia en su territorio [de Xf (en lo sucesivo, “organismo especificado”)] en dos zonas separadas de la provincia de Lecce, en la región de Apulia. Posteriormente, otros dos brotes separados han sido identificados en la misma provincia. Se confirmó la presencia del organismo especificado en varias especies vegetales, a saber, Olea europaea L., […], que mostraban síntomas de decaimiento rápido y hojas secas. […]
(3) El 29 de octubre de 2013, la región de Apulia tomó medidas de emergencia para la prevención y erradicación del organismo especificado […], de conformidad con el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2000/29 […].
(4) Italia informó de que las inspecciones que había realizado no habían puesto de manifiesto la presencia del organismo especificado en las provincias vecinas de Brindisi y Taranto.
[…]
(7) Habida cuenta de la naturaleza del organismo especificado, es probable que se propague rápida y ampliamente. A fin de garantizar que el organismo especificado no se propague al resto de la Unión, es necesario tomar medidas de forma inmediata. Hasta que se disponga de información más específica sobre la gama de hospedadores, los vectores, las vías y las opciones para la reducción del riesgo, procede prohibir la circulación [de vegetales destinados a la plantación] fuera de las zonas que pueden contener plantas infectadas.
(8) Teniendo en cuenta la localización de la presencia del organismo especificado, la situación geográfica particular de la provincia administrativa de Lecce y las incertidumbres relativas a los criterios de demarcación, la provincia entera debe ser objeto de tal prohibición, a fin de que esta se aplique con rapidez y eficacia.»
5 Así pues, con arreglo a esta primera Decisión de Ejecución, la Comisión prohibió en el artículo 1 «la circulación, fuera de la provincia de Lecce, región de Apulia (Italia), de vegetales destinados a la plantación», ordenó, en el artículo 2, la realización de inspecciones anuales oficiales para detectar la presencia de la bacteria Xf y conminó a los Estados miembros, en el artículo 3, a velar por que toda persona que tenga conocimiento de la presencia de esta bacteria o motivos para sospechar de esta presencia informe de ello a la autoridad competente en un plazo de diez días.
6 Dicha Decisión de Ejecución fue derogada por la Decisión de Ejecución 2014/497/UE de la Comisión, de 23 de julio de 2014, sobre medidas para evitar la introducción y propagación dentro de la Unión de Xylella fastidiosa (Wells et Raju.) (DO 2014, L 219, p. 56).
7 Con arreglo a esta segunda Decisión de Ejecución —con la misma base jurídica que la primera— la Comisión limitó la circulación de los vegetales que son plantas hospedadoras de la bacteria Xf y supeditó a determinados requisitos su introducción en la Unión cuando sean originarios de terceros países en los que se sepa que esta bacteria está presente (artículos 2 y 3). Además, a efectos de erradicar la bacteria Xf y evitar su propagación, la Comisión impuso a los Estados miembros, cuando sea necesario, «zonas demarcadas» compuestas de una «zona infectada» y de una «zona tampón», en las que los Estados miembros debían, en particular, eliminar todos los vegetales infectados por la bacteria Xf, así como todos los vegetales que mostrasen síntomas que indicasen una posible infección por dicha bacteria y todos los vegetales de los que se pensase que podrían haber estado expuestos a la infección [artículo 7 y anexo III, sección 2, letra a)].
Decisión de Ejecución 2015/789
8 La Decisión de Ejecución 2014/497 fue derogada por la Decisión de Ejecución 2015/789, la cual, adoptada con la misma base jurídica que las dos primeras, incluye los siguientes considerandos:
«(1) Habida cuenta de las inspecciones llevadas a cabo por la Comisión y de las notificaciones de nuevos brotes presentadas por las autoridades italianas, deben reforzarse las medidas previstas en la Decisión de Ejecución [2014/87].
[…]
(4) Para erradicar el organismo especificado y evitar su propagación al resto de la Unión, los Estados miembros deben establecer zonas demarcadas consistentes en una zona infectada y una zona tampón, y aplicar medidas de erradicación. […]
[…]
(7) En la provincia de Lecce, el organismo especificado está ya ampliamente establecido. En caso de que haya pruebas de que en algunas partes de esa zona el organismo especificado esté presente desde hace más de dos años y ya no sea posible erradicarlo, el organismo oficial competente debe tener la posibilidad de aplicar medidas de contención, en lugar de medidas de erradicación, para proteger al menos los sitios de producción, las plantas con particular valor cultural, social o científico, así como el límite con el resto del territorio de la Unión. Las medidas de contención deben aspirar a reducir al mínimo la cantidad de inóculo bacteriano en dicha zona y mantener la población de vectores al nivel más bajo posible.
(8) Con el fin de garantizar una protección eficaz del resto del territorio de la Unión respecto al organismo especificado, teniendo en cuenta la posible propagación del organismo especificado por medios naturales y con intervención humana distintos de la circulación de los vegetales especificados para la plantación, conviene establecer una zona de vigilancia inmediatamente fuera de la zona tampón que rodea la zona infectada de la provincia de Lecce.
[…]»
9 La Decisión de Ejecución 2015/789 fue modificada por la Decisión de Ejecución (UE) 2015/2417 de la Comisión, de 17 de diciembre de 2015 (DO 2015, L 333, p. 143), y posteriormente por la Decisión de Ejecución 2016/764, cuyos considerandos 1 a 4 tienen el siguiente tenor:
«(1) Desde la adopción de la Decisión de Ejecución [2015/789], y hasta febrero de 2016, varios brotes de [Xf] (en lo sucesivo, “el organismo especificado”) en diferentes partes de la zona que rodea la provincia de Lecce han sido notificados por Italia a la Comisión. Estos brotes se han producido en muchos municipios distintos situados en las provincias de Taranto y Brindisi. Además, la última auditoría realizada por la Comisión en noviembre de 2015 confirmó que las actividades de inspección exigidas por la Decisión de Ejecución [2015/789] solo se llevaron a cabo con un alcance muy limitado en la zona circundante de la provincia de Lecce (región de Apulia, Italia). Dicha auditoría confirmó también que el actual programa de inspecciones sigue sin garantizar la detección a su debido tiempo de nuevos brotes o la determinación exacta del alcance real de la propagación del organismo especificado en la zona.
(2) La última auditoría confirmó el riesgo de una rápida propagación del organismo especificado en el resto de la zona afectada. Por esta razón y debido al tamaño de la zona, conviene ampliar más allá de las fronteras de la provincia de Lecce la zona infectada en la que pueden aplicarse medidas de contención y permitir la circulación de vegetales especificados fuera de dicha zona solo con condiciones muy estrictas. Esta ampliación debe realizarse sin demora, pues el riesgo de que el organismo especificado siga propagándose en el resto del territorio de la Unión aumenta con el inicio de la temporada de vuelo de los insectos vectores a principios de la primavera. La zona infectada debe ampliarse, por tanto, para incluir los municipios o las partes de municipios de las provincias de Brindisi y Taranto donde se han producido brotes del organismo especificado o donde es probable que ese organismo ya se haya propagado y establecido. No obstante, dicha zona infectada no debe incluir la zona que Italia haya declarado libre del organismo especificado antes de la adopción de la presente Decisión.
(3) En interés de la seguridad jurídica, conviene modificar el texto del artículo 7, apartado 2, letra c), para aclarar que las medidas que deben adoptarse con arreglo a dicho artículo han de aplicarse en la zona infectada y no fuera de ella.
(4) A fin de garantizar una protección eficaz del resto del territorio de la Unión frente al organismo especificado y con vistas a la ampliación de la zona de contención, es conveniente sustituir la zona de vigilancia por nuevos requisitos de inspecciones en dicha zona de contención. Estos requisitos deben aplicarse a una zona de una anchura de 20 kilómetros a partir de los límites de la zona tampón y extenderse a dicha zona de contención y dentro de la zona tampón circundante de 10 kilómetros.»
10 El artículo 1 de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, titulado «Definiciones», establece:
«A los efectos de la presente Decisión, se entenderá por:
a) “organismo especificado”, cualquier subespecie de [Xf];
b) “plantas hospedadoras”: vegetales para la plantación, excepto las semillas, pertenecientes a los géneros y especies que figuran en la base de datos de la Comisión de plantas hospedadoras sensibles a [Xf] en el territorio de la Unión como considerados sensibles al organismo especificado en el territorio de la Unión, o, si un Estado miembro ha demarcado una zona solo con respecto a una o más subespecies del organismo especificado de conformidad con el párrafo segundo del artículo 4, apartado 1, como considerados sensibles a esa subespecie o subespecies;
c) “vegetales especificados”: plantas hospedadoras y todos los vegetales para la plantación […];
[…]»
11 El artículo 4 de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, con la rúbrica «Establecimiento de zonas demarcadas», dispone:
«1. Cuando esté confirmada la presencia del organismo especificado, el Estado miembro de que se trate demarcará sin demora una zona de conformidad con el apartado 2, denominada en lo sucesivo “zona demarcada”.
[…]
2. Cada zona demarcada consistirá en una zona infectada y una zona tampón.
La zona infectada incluirá todos los vegetales cuya infección por el organismo especificado esté establecida, todos los vegetales que muestren signos indicativos de una posible infección por dicho organismo y todos los demás vegetales susceptibles de estar infectados por ese organismo debido a su estrecha proximidad con vegetales infectados, o a una fuente de producción común, si se conoce, con vegetales infectados, o vegetales desarrollados a partir de estos.
Por lo que se refiere a la presencia del organismo especificado en la provincia de Lecce y en los municipios que figuran en el anexo II, la zona infectada comprenderá, como mínimo, dicha provincia y esos municipios o, en su caso, las parcelas catastrales (fogli) de dichos municipios.
La zona tampón deberá tener una anchura mínima de 10 km alrededor de la zona infectada.
[…]»
12 El artículo 6 de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, titulado «Medidas de erradicación», tiene el siguiente tenor:
«1. El Estado miembro que haya establecido una zona demarcada con arreglo al artículo 4 adoptará en dicha zona las medidas expuestas en los apartados 2 a 11.
2. En un radio de 100 m alrededor de los vegetales que hayan sido inspeccionados y cuya infección por el organismo especificado se haya establecido mediante la realización de pruebas, el Estado miembro correspondiente eliminará inmediatamente:
a) las plantas hospedadoras, independientemente de su estado sanitario;
b) los vegetales cuya infección por el organismo especificado esté establecida;
c) los vegetales con signos indicativos de una posible infección por dicho organismo o sospechosos de estar infectados por el mismo.
[…]
7. El Estado miembro de que se trate vigilará la presencia del organismo especificado mediante inspecciones anuales en las épocas adecuadas. Llevará a cabo exámenes visuales de los vegetales especificados y someterá a muestreo y pruebas los vegetales que presenten signos de infección, así como los vegetales que no los presenten pero estén situados en la proximidad de vegetales con los mencionados signos.
En las zonas tampón, la zona inspeccionada se basará en una cuadrícula formada por cuadrados de 100 m × 100 m. Se llevarán a cabo exámenes visuales en cada uno de estos cuadrados.
[…]
9. En caso necesario, el Estado miembro de que se trate adoptará medidas para hacer frente a las eventuales particularidades o complicaciones de las que se pueda esperar razonablemente que impidan, dificulten o retrasen la erradicación, en particular las relativas a la accesibilidad y adecuada destrucción de todos los vegetales infectados o de los que se sospeche que están infectados, independientemente de su ubicación, de que sean de propiedad pública o privada, o de la persona o entidad que sea responsable de ellos.
[…]»
13 Con arreglo al artículo 7 de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, titulado «Medidas de contención»:
«1. No obstante lo dispuesto en el artículo 6, únicamente en la zona infectada a la que se refiere el artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, podrá el organismo oficial competente del Estado miembro interesado decidir aplicar las medidas de contención contempladas en los apartados 2 a 7 […].
2. El Estado miembro de que se trate eliminará inmediatamente al menos todos los vegetales cuya infección por el organismo especificado se haya detectado si están situados en cualquiera de los siguientes lugares:
[…]
c) dentro de la zona infectada a la que se refiere el artículo 4, apartado 2, párrafo tercero, a una distancia de 20 kilómetros del límite de dicha zona infectada con el resto del territorio de la Unión.
[…]
7. El Estado miembro interesado vigilará la presencia del organismo especificado mediante inspecciones anuales en las épocas adecuadas del año en las zonas situadas a la distancia de 20 kilómetros contemplada en el apartado 2, letra c).
[…]»
14 El anexo II de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, que contiene la lista de los municipios a los que se refiere su artículo 4, apartado 2, incluye municipios situados en las provincias de Brindisi y Tarento.
Procedimiento administrativo previo
15 El 11 de diciembre de 2015, habida cuenta de la propagación de la bacteria Xf en la región de Apulia y del deterioro constante de la situación desde octubre de 2013, la Comisión envió a las autoridades italianas un escrito de requerimiento en el que les reprochaba, por una parte, no haber eliminado los vegetales infectados ni los sometidos a obligaciones precisas, de conformidad con los artículos 6, apartado 2, y 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución 2015/789, y, por otra parte, haber incumplido la obligación de realizar inspecciones, de conformidad con los artículos 6, apartado 7, y 8, apartado 2, de esa Decisión de Ejecución.
16 El 10 de febrero de 2016, las autoridades italianas respondieron a ese escrito de requerimiento poniendo de relieve, en particular, que el Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia) había adoptado medidas suspensivas y, el 22 de enero de 2016, había planteado al Tribunal de Justicia una petición de decisión prejudicial, con arreglo al artículo 267 TFUE, relativa a la validez del artículo 6, apartado 2, letra a), de la Decisión de Ejecución 2015/789, referida a la obligación de sacrificio en un radio de 100 metros alrededor de los vegetales infectados. Las autoridades italianas comunicaron que, debido a esos procedimientos judiciales, el sacrificio de los árboles acusaba un retraso considerable y que cumplir parte de la Decisión de Ejecución 2015/789 resultaba jurídicamente imposible.
17 El 25 de julio de 2016, al haber modificado la Decisión de Ejecución 2016/764 el alcance geográfico de las imputaciones formuladas en el escrito de requerimiento de 11 de diciembre de 2015, la Comisión envió a las autoridades italianas un escrito de requerimiento complementario en el que ponía de manifiesto el incumplimiento continuado y persistente, por parte de la República Italiana, de las obligaciones específicas que le incumben en virtud de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada y de la obligación general contemplada en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2000/29. La Comisión alegó, además, que la República Italiana violaba el principio de cooperación leal establecido en el artículo 4 TUE, apartado 3. Por otra parte, dicho escrito de requerimiento recogía, en particular, que no se habían eliminado inmediatamente los vegetales infectados y deficiencias en materia de inspección.
18 El 26 de agosto de 2016, las autoridades italianas, en respuesta al escrito de requerimiento complementario, pusieron de relieve que se habían despejado los obstáculos judiciales para iniciar la inspección y la ejecución de las medidas de eliminación establecidas en la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada y que se habían retomado dichas actividades o estaban a punto de serlo, al tiempo que facilitaban información adicional sobre el inicio de la ejecución de las medidas de contención y las actividades de inspección llevadas a cabo durante 2015 y 2016.
19 El 14 de julio de 2017, la Comisión emitió un dictamen motivado en el que imputaba a la República Italiana varios incumplimientos del Derecho de la Unión. En primer lugar, le reprochaba que, infringiendo el artículo 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, no hubiera sacrificado inmediatamente los vegetales infectados en la zona de contención. En segundo lugar, la Comisión le reprochaba haber vulnerado los artículos 6, apartados 3, 7 y 9, y 7, apartados 2, 3 y 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, sobre la base de que dicho Estado miembro había incumplido su obligación de velar por que, tanto en la zona de contención como en la zona tampón, se sometiesen a muestreo los vegetales en un radio de 100 metros alrededor de los vegetales infectados y se vigilase la presencia de Xf mediante inspecciones anuales realizadas en épocas oportunas. En tercer lugar, la Comisión alegaba que la República Italiana había incurrido en un incumplimiento constante y general de la obligación de adoptar las medidas necesarias para evitar la propagación de Xf, vulnerando el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2000/29, y los artículos 6, apartado 2, y 7, apartado 2, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada. Por último, imputaba a ese Estado miembro haber incumplido la obligación de cooperación leal, establecida en el artículo 4 TUE, apartado 3, debido a la pasividad como consecuencia de la cual dicho Estado miembro no había podido evitar la propagación de la enfermedad a más de 40 kilómetros a partir de 2015.
20 El 14 de septiembre de 2017, las autoridades italianas respondieron a este dictamen motivado. Aun reconociendo la gravedad de la situación y su obligación de eliminar inmediatamente los vegetales, dichas autoridades pusieron de relieve, en particular, que se había mejorado considerablemente el sacrificio gracias a los nuevos procedimientos adoptados a escala regional.
21 Al estimar que, en mayo de 2018, la República Italiana no había atendido la petición de intervención inmediata formulada en el dictamen motivado con el fin de evitar la propagación de Xf y que, como consecuencia de la persistencia de los incumplimientos relacionados, el organismo nocivo se había propagado mucho en la zona de contención y en la zona tampón, la Comisión interpuso el presente recurso.
Sobre el recurso
Sobre la primera imputación, basada en la infracción del artículo 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada
Alegaciones de las partes
22 Mediante su primera imputación, la Comisión reprocha a la República Italiana haber incumplido la obligación de eliminar inmediatamente los vegetales infectados, establecida en el artículo 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, dejando numerosos vegetales sobre el terreno durante varios meses, o incluso a veces más de un año, después de que se hubiera detectado la infección y durante el período de vuelo de los insectos vectores. Pues bien, sostiene que el plazo que transcurre entre el momento en que se detecta la enfermedad y el momento en que se sacrifican efectivamente los vegetales infectados debe limitarse a algunos días y, en cualquier caso, no exceder de diez días hábiles, en función de las circunstancias.
23 En el caso de autos, la proporción de vegetales infectados sacrificados por las autoridades italianas al expirar el plazo fijado en el dictamen motivado —el 14 de septiembre de 2017— solo alcanzaba el 78 % de los vegetales infectados censados con ocasión del ejercicio de vigilancia correspondiente a 2016, momento en el que aún subsistían 191 árboles que había que eliminar. Asimismo, el análisis de la información facilitada por dichas autoridades revela largos plazos entre el momento en que se censan los vegetales infectados y aquel en el que se expiden y notifican los requerimientos de sacrificio, concretamente unas ocho semanas. La Comisión estima que la necesidad de identificar a los propietarios y de notificarles la medida de sacrificio es uno de los principales motivos del retraso. Cuando esta identificación resulta imposible, la medida de sacrificio no se notifica, por lo que las autoridades no pueden realizar al sacrificio. Además, si el propietario se opone a la medida, las autoridades italianas no pueden garantizar la eliminación inmediata de los vegetales infectados.
24 Sin embargo, la obligación de eliminación inmediata requiere que las autoridades competentes actúen sin demora. A este respecto, la experiencia adquirida en Italia y en otros Estados miembros en los que se ha detectado la presencia de la bacteria Xf demuestra, en su opinión, que es posible eliminar un árbol infectado en menos de una semana. En cambio, cuando el tiempo transcurrido entre la detección de la bacteria y el sacrificio de los vegetales infectados ha superado ampliamente ese plazo, la bacteria sigue propagándose. Dado que la mayor parte de los insectos vectores pueden desplazarse a una distancia que llega a alcanzar los 100 metros en el espacio de 12 días, la Comisión estima crucial intervenir inmediatamente, máxime tratándose de medidas de contención en la parte de la zona infectada a la que se refiere el artículo 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, en la que la obligación de eliminación se refiere únicamente a los vegetales infectados.
25 Reducir al mínimo el lapso de tiempo entre la detección de los vegetales infectados y su eliminación constituye, pues, el único medio de evitar la propagación del organismo nocivo al resto de la Unión. La Comisión considera que los Estados miembros tienen al respecto una obligación de resultado. En efecto, al ser directamente aplicable, la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada no deja ningún margen de apreciación al Estado miembro en cuanto a su ejecución. Por tanto, la obligación de eliminar los vegetales infectados no puede interpretarse en el sentido de que se limite a establecer las medidas de eliminación de los vegetales, y no a la ejecución de dichas medidas.
26 Sostiene que, en la sentencia de 9 de junio de 2016, Pesce y otros (C‑78/16 y C‑79/16, EU:C:2016:428), el Tribunal de Justicia confirmó que la Comisión podía considerar legítimamente que la obligación de eliminar inmediatamente los vegetales infectados era una medida adecuada y necesaria para prevenir la propagación de la bacteria Xf. También reconoció que la Comisión había ponderado los distintos intereses en juego, lo que es válido, con mayor motivo, por lo que respecta a la medida contemplada en el artículo 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, en virtud de la cual solo se han de eliminar los árboles infectados. Además, la importancia de eliminar rápidamente los vegetales infectados antes del inicio del período de vuelo de los insectos vectores es aún más crucial habida cuenta del retraso constante y permanente que se registra en materia de inspecciones anuales.
27 La Comisión estima que las dificultades jurídicas y prácticas alegadas por la República Italiana, debidas a la identificación de los propietarios de los terrenos y a los recursos interpuestos por algunos de ellos, no pueden justificar que la eliminación de los árboles infectados no se produjera hasta varios meses después de la detección de la infección y menos aún que ese Estado miembro alegue disposiciones nacionales de carácter general, aun cuando hubieran sido adoptadas con arreglo a otras disposiciones del Derecho de la Unión. La Comisión no pretende oponerse a la adecuada participación de los propietarios ni al ejercicio de sus derechos y de sus recursos. No obstante, de conformidad con el artículo 6, apartado 9, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, la obligación de resultado relativa al sacrificio de los árboles obliga a la República Italiana a adoptar todas las medidas necesarias para poder actuar inmediatamente una vez que se detectan árboles infectados. Así, durante 2015, las autoridades italianas recurrieron a medidas nacionales de emergencia para hacer frente al primer brote.
28 La República Italiana sostiene que la expresión «inmediatamente», que figura en el artículo 7, apartado 2, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, debe interpretarse teniendo en cuenta el contenido de la propia obligación y las condiciones jurídicas que la rigen.
29 En efecto, al tener la adopción de una medida como la eliminación de los vegetales infectados consecuencias significativas en el derecho de propiedad individual, es indispensable identificar previamente al propietario y notificarle la medida. Pues bien, sostiene que, en el caso de autos, habida cuenta del régimen particular de propiedad y de gestión de los terrenos agrícolas de la región de Apulia, fue muy difícil identificar a los propietarios, dado que, en muchos supuestos, han fallecido o residen fuera de la región de Apulia, lo que retrasó las notificaciones. Por otra parte, tiene por objeto un número considerable de olivos de muy grandes dimensiones.
30 Además, al decretar el auto de 18 de diciembre de 2015 de la Procura della Repubblica di Lecce (Ministerio Fiscal de la República de Lecce, Italia) el embargo preventivo de urgencia de todos los olivos que hubiese que sacrificar, resultó jurídicamente imposible aplicar las medidas, entre el 28 de diciembre de 2015, fecha de la confirmación de dicho auto por el Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Lecce (Juez de Instrucción del Tribunal de Lecce, Italia), y el 25 de julio de 2016, fecha del levantamiento del embargo.
31 La adopción de las medidas de eliminación controvertidas también fue muy criticada por no existir certeza suficiente, durante el período de aplicación de dichas medidas, del vínculo entre el fenómeno de resecamiento de los olivos y la bacteria Xf. Únicamente el dictamen científico de 31 de marzo de 2016 de la Autoridad Europea de Seguridad Alimentaria (EFSA) disipó esta incertidumbre. Sin embargo, sigue existiendo a nivel nacional una campaña de desinformación que sugiere que los vegetales infectados no deben ser sacrificados, sino tratados.
32 Por otra parte, la República Italiana estima inexacto considerar que la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada establece una obligación de resultado a cargo de los Estados miembros, consistente en velar por que se sacrifiquen los árboles infectados en un plazo muy corto una vez declarado el estado de infección. En efecto, el tenor del artículo 7, apartado 2, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada se referiría a una conducta, concretamente «eliminar», y no al resultado de dicha conducta. Sin esa obligación de resultado, la existencia de incumplimiento exigiría, como se desprende de los apartados 107 y 108 de la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), un análisis caso por caso de la adecuación del esfuerzo diligente del Estado miembro, con independencia del cumplimiento de la finalidad de la normativa. Pues bien, la República Italiana concluye que, en el caso de autos, la actividad compleja de regulación, organización y gestión de los medios que llevó a cabo en lo que respecta a la adopción y ejecución de las medidas en cuestión demuestra que cumplió las obligaciones que le incumben con arreglo a la mencionada Decisión de Ejecución 2015/789 modificada.
Apreciación del Tribunal de Justicia
33 En virtud del artículo 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, el Estado miembro afectado estaba obligado, en la zona denominada «de contención», que se corresponde con la parte de la zona infectada que incluía la provincia de Lecce y los municipios relacionados en su anexo II, situados todos ellos en las provincias de Brindisi y Tarento, a eliminar «inmediatamente», como medida de contención, al menos todos los vegetales cuya infección por el organismo especificado, a saber, la bacteria Xf, se hubiese detectado si están situados dentro de esa zona ubicada a una distancia de 20 kilómetros del límite de dicha zona con el resto del territorio de la Unión (en lo sucesivo, «franja de 20 kilómetros de la zona de contención»).
34 La existencia de un incumplimiento debe apreciarse, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en función de la situación del Estado miembro tal como esta se presentaba al final del plazo señalado en el dictamen motivado y los cambios ocurridos posteriormente no pueden ser tomados en cuenta por el Tribunal de Justicia (véase, en particular, la sentencia de 21 de marzo de 2019, Comisión/Italia, C‑498/17, EU:C:2019:243, apartado 29 y jurisprudencia citada).
35 En el caso de autos, el plazo señalado en el dictamen motivado expiraba el 14 de septiembre de 2017.
36 Pues bien, la República Italiana no niega que, en esa fecha, de un total de 886 vegetales infectados censados en la inspección realizada en el marco del ejercicio de vigilancia correspondiente a 2016, una proporción significativa de los mismos, concretamente 191, que representan casi el 22 % del total de los vegetales infectados, no habían sido aún eliminados en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención.
37 Dicho Estado miembro tampoco discute que la eliminación de los vegetales infectados en esa franja de 20 kilómetros, cuando tuvo lugar, no se llevó a cabo hasta transcurridos varios meses después de que se declarase la infección de dichos vegetales.
38 Pues bien, el tenor del artículo 7, apartado 2, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada está redactado a este respecto en términos que no dejan lugar a ninguna duda razonable. En efecto, el término «inmediatamente» empleado en esa disposición no puede conciliarse, habida cuenta de su sentido habitual en el lenguaje corriente, con un plazo de varias semanas, y aún menos, como en el caso de autos, de varios meses.
39 Esta interpretación se impone tanto más cuanto que, según los dictámenes de la EFSA, de 6 de enero de 2015 y de 17 de marzo de 2016, cuyas apreciaciones a este respecto no han sido rebatidas, solo la rápida eliminación de los vegetales infectados puede evitar la propagación de la bacteria Xf. En efecto, como resulta de los datos científicos aportados por la Comisión en apoyo de su recurso, que la República Italiana tampoco ha refutado, el insecto vector —en el caso de autos, el saltamontes americano de la vid— se desplaza casi 100 metros en el espacio de solamente 12 días.
40 Así, el informe de auditoría redactado por la Comisión correspondiente a 2018 [Final report of an audit carried out in Italy from 28 May 2018 to 1 June 2018 in order to evaluate the situation and official controls for [Xylella fastidiosa] (informe final de la auditoría realizada en Italia entre el 28 de mayo de 2018 y el 1 de junio de 2018 para evaluar la situación y los controles oficiales de la Xylella fastidiosa), DG (Salud y Seguridad Alimentaria) 2018-6485, p. 23-24] (en lo sucesivo, «informe de auditoría de 2018») hace expresamente hincapié en que más del 90 % de los casos positivos de infección identificados durante el ejercicio de vigilancia correspondiente a 2016, finalizado en mayo de 2017, fueron descubiertos en las proximidades de vegetales censados como infectados durante 2015 y cuya eliminación se realizó con importantes retrasos.
41 Contrariamente a lo que alega la República Italiana, el requisito de inmediatez impuesto por el artículo 7, apartado 2, de la Decisión 2015/789 modificada no puede en el sentido de que se refiere únicamente a la adopción de las medidas por parte de las autoridades nacionales de cara a esa eliminación.
42 En efecto, tanto del tenor literal de esa disposición, que exige sin ambigüedad «[eliminar]» los vegetales infectados, como de su efecto útil, se desprende que dicho requisito solo puede referirse a la propia eliminación, dado que solo la eliminación efectiva de los vegetales infectados, y no la adopción de medidas que obliguen a ella, puede evitar la propagación de la bacteria Xf, que, como se desprende, concretamente, de los considerandos 4, 7 y 8 de la Decisión de Ejecución 2015/789 y de los considerandos 1, 2 y 4 de la Decisión de Ejecución 2015/2417, constituye el objetivo perseguido por la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada y, en particular, por las medidas de contención (véase, por analogía, la sentencia de 9 de junio de 2016, Pesce y otros, C‑78/16 y C‑79/16, EU:C:2016:428, apartado 54).
43 Por tanto, esa eliminación puede lograr la finalidad contemplada por la Directiva 2000/29, sobre cuya base se adoptó la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, que es garantizar un alto grado de protección fitosanitaria contra la introducción en la Unión de organismos nocivos en los productos importados de países terceros (véase, en este sentido, la sentencia de 30 de septiembre de 2003, Anastasiou y otros, C‑140/02, EU:C:2003:520, apartado 45).
44 De ello resulta que el artículo 7, apartado 2, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada impone a los Estados miembros una obligación de resultado precisa en cuanto a la eliminación de los vegetales infectados por la bacteria Xf, y que la apreciación objetiva de una infracción de dicha obligación basta, por sí sola, para demostrar la existencia de incumplimiento. Por tanto, la situación controvertida en el presente asunto no es comparable a la examinada por el Tribunal de Justicia en los apartados 107 y 108 de la sentencia de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria (C‑488/15, EU:C:2017:267), invocada por la República Italiana.
45 Por lo que respecta a los diversos obstáculos materiales, administrativos y jurídicos alegados por la República Italiana para justificar el retraso en sustraer a los vegetales infectados situados en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención, basados en los numerosos olivos de muy grandes dimensiones, de la obligación —según el Derecho nacional— de identificar a los propietarios de las parcelas afectadas y de notificarles las medidas de eliminación y los recursos judiciales interpuestos para impedir el sacrificio, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, un Estado miembro no puede alegar situaciones de su ordenamiento jurídico interno para justificar el incumplimiento de las obligaciones y plazos derivados del Derecho de la Unión (véase, en particular, la sentencia de 21 de marzo de 2019, Comisión/Italia, C‑498/17, EU:C:2019:243, apartado 35 y jurisprudencia citada).
46 Por lo demás, la República Italiana no ha negado que hubiese podido adoptar, como alegó la Comisión, medidas nacionales de emergencia que establecieran, al igual que las adoptadas en 2015, procedimientos más rápidos con el fin de superar tales obstáculos administrativos y jurídicos.
47 Por otra parte, aunque es cierto que el embargo preventivo ordenado en un proceso penal por la Procura della Repubblica di Lecce (Ministerio Fiscal de la República de Lecce) y confirmado por el Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Lecce (Juez de Instrucción del Tribunal de Lecce) pudo impedir, durante la primera parte de 2016, la eliminación de los olivos afectados en toda la zona infectada, hay que señalar, como alegó la Comisión sin que el Gobierno italiano lo rebatiera válidamente, que las autoridades italianas, a raíz del levantamiento de dicho embargo preventivo, no adoptaron las medidas inmediatas exigidas por el artículo 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada.
48 En consecuencia, procede estimar la primera imputación.
Sobre la segunda imputación, basada en la infracción del artículo 7, apartado 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada
Alegaciones de las partes
49 Mediante su segunda imputación, la Comisión reprocha a la República Italiana que haya incumplido la obligación de vigilar la presencia de la bacteria Xf en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención, de conformidad con el artículo 7, apartado 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada.
50 Sostiene que, en el caso de autos, por lo que respecta a 2016, la inspección que tenía por objeto detectar la presencia de la bacteria Xf se inició en agosto de 2016 y concluyó en mayo de 2017. La inspección llevada a cabo en el marco del ejercicio de vigilancia correspondiente a 2017 comenzó en julio de 2017 y terminó en abril de 2018. Así pues, estas inspecciones se practicaron en parte en épocas del año no propicias para detectar los signos indicativos de una infección en los vegetales y en los árboles de hoja caduca, a saber, durante los meses invernales, cuando los árboles y las plantas herbáceas de hoja caduca ya no tenían hojas. Por consiguiente, la eficacia de los exámenes visuales, como medio de detección de casos sospechosos de infección, estaba en entredicho.
51 Pues bien, la obligación de realizar una inspección anual «en las épocas adecuadas del año», en el sentido del artículo 7, apartado 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, exige, de conformidad con la finalidad de esta y de la Directiva 2000/29, que es evitar la propagación de la enfermedad, que dicha inspección se realice durante un período del año en que pueda detectarse la enfermedad, concretamente, en el caso de los olivos, durante el período estival. Además, habida cuenta de la obligación de presentar un informe a más tardar el 31 de diciembre con vistas a poder eliminar los vegetales infectados antes de la llegada de la primavera, época en la que el insecto vector de la bacteria Xf empieza a propagarse, la inspección ha de concluirse antes de que finalice el año.
52 La Comisión sostiene que la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada obliga, por consiguiente, a los Estados miembros a concluir su campaña de vigilancia anual en condiciones de presentar un informe y un nuevo plan de acción para el año siguiente antes de que finalice diciembre. La citada Decisión de Ejecución indica, por tanto, con claridad que la vigilancia no solo debe realizarse en la época más adecuada desde el punto de vista científico para identificar los árboles infectados, sino también en la que garantice que los árboles puedan ser sacrificados inmediatamente y con certeza antes de que comience la siguiente temporada de vuelo de los insectos vectores.
53 La República Italiana alega que el inicio de la vigilancia en agosto de 2016 coincide con el período considerado óptimo para la mayor parte de los hospedadores de Xf, es decir, el período en el que los signos indicativos típicos del resecamiento se manifiestan en las hojas que han logrado madurar.
54 Por otra parte, los signos y la gravedad de las infecciones causadas por Xf diferirían en función de los hospedadores y de la subespecie de bacteria. Así, en el caso del olivo, las lesiones causadas por la infección no se presentan en forma de signos indicativos típicos del resecamiento de las hojas que han logrado madurar al final de la temporada estival, sino principalmente en forma de resecamiento típico que afecta a más o menos ramas.
55 Pues bien, la República Italiana concluye que las pruebas recabadas sobre el terreno indican que los signos indicativos pueden manifestarse todo el año, como se deduce también de las Directrices para las inspecciones sobre la Xf en el territorio de la Unión, de 16 de diciembre de 2015, de la Dirección General de Salud y Seguridad Alimentaria de la Comisión, publicadas en el sitio de Internet de esta. Además, las infecciones causadas durante la temporada estival pueden detectarse en el olivo a partir del tercer mes siguiente a la transmisión. Por tanto, pueden determinarse precozmente, durante el período invernal, las infecciones que se encuentren en la fase inicial y se hayan producido durante la temporada estival previa.
Apreciación del Tribunal de Justicia
56 En virtud del artículo 7, apartado 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, el Estado miembro interesado tenía la obligación de vigilar la presencia del organismo en cuestión mediante inspecciones anuales «en las épocas adecuadas del año» en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención.
57 Si bien esta disposición no impone, según su tenor literal, que las inspecciones anuales en cuestión se practiquen en una época determinada del año, con lo que deja a las autoridades nacionales competentes cierto margen de apreciación al respecto, no es menos cierto que, conforme a dicho tenor, las inspecciones anuales deben realizarse en una época «adecuada».
58 Pues bien, habida cuenta del objetivo perseguido por la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada y, en particular, por las medidas de contención contempladas en su artículo 7, apartado 2, letra c), que, como se desprende del apartado 42 de la presente sentencia, es prevenir la propagación de la bacteria Xf, procede considerar que dichas inspecciones han de realizarse en un período del año que permita simultáneamente la detección de la infección de los vegetales y la aplicación de las medidas de contención de esa infección, consistentes, con arreglo a dicha disposición, en eliminar inmediatamente los vegetales infectados.
59 En el caso de autos, no se discute que la inspección realizada en el marco del ejercicio de vigilancia correspondiente a 2016 para registrar la presencia de la bacteria Xf en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención se inició en agosto de 2016 para terminar en mayo de 2017.
60 Ahora bien, hay que señalar que, como alega justificadamente la Comisión, esa inspección, concluida durante la primavera, que coincide con la temporada de vuelo del insecto vector y —sin que se discuta— con el período de reanudación de la fase de propagación de la bacteria Xf, impide en la práctica a las autoridades nacionales competentes aplicar válidamente medidas en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención eliminando los vegetales infectados antes del inicio del período de propagación.
61 Por consiguiente, aun suponiendo, como alega la República Italiana, que la bacteria Xf pueda detectarse durante todo el año, extremo que la Comisión niega, no es menos cierto que la inspección anual prevista en el artículo 7, apartado 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada debe estar concluida en una época suficientemente temprana del año, antes del inicio de la primavera, con el fin de permitir, de conformidad con el requisito establecido en el apartado 2, letra c), de dicho artículo, la eliminación en tiempo útil de los vegetales infectados.
62 En consecuencia, procede estimar la segunda imputación.
Sobre la tercera imputación, basada en el incumplimiento persistente y general de la obligación de adoptar las medidas necesarias para evitar la propagación de la bacteria Xf
Alegaciones de las partes
63 Mediante su tercera imputación, la Comisión reprocha a la República Italiana un incumplimiento persistente y general de la obligación de evitar la propagación de Xf, que se concreta, a su juicio, en distintas infracciones reiteradas de las medidas establecidas en la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada. Estima que este incumplimiento no solo es contrario a las obligaciones derivadas de los artículos 6, apartados 2, 7 y 9, y 7, apartados 2, letra c), y 7, de dicha Decisión de Ejecución, sino también a la obligación fundamental expuesta en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2000/29 y a la obligación de cooperación leal establecida en el artículo 4 TUE, apartado 3.
64 La Comisión considera que cabe declarar un incumplimiento general y persistente no solo cuando un Estado miembro incumple las obligaciones que le incumben en virtud del Derecho de la Unión relativas a situaciones específicas que fueron subsanadas antes de que el procedimiento de infracción estuviera suficientemente avanzado, sino también, y con más motivo, cuando, como en el caso de autos, al no haber subsanado el Estado miembro de que se trate incumplimientos anteriores, estos hayan dado lugar a la propagación de una bacteria y obligado, por tanto, a modificar las medidas adoptadas por la Comisión en cuanto a las zonas específicas sometidas a las obligaciones de erradicación y contención.
65 Por tanto, limitar, en el caso de autos, la declaración de incumplimiento a las obligaciones específicas derivadas de la decisión de ejecución aplicable a las zonas afectadas en un momento determinado equivaldría, para la Comisión, a tratar de acertar a un blanco móvil. Pues bien, el objetivo perseguido por esta institución consiste en erradicar la bacteria Xf o, al menos, evitar su propagación fuera de la zona actualmente infectada. En consecuencia, la obligación fundamental de eliminar los vegetales infectados no cambiaría con el paso del tiempo, aunque se aplicara a zonas diferentes en virtud de sucesivas decisiones de ejecución. Además, la adopción de tal decisión no exime a los Estados miembros de su obligación fundamental, derivada del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2000/29, de adoptar todas las medidas necesarias para evitar la propagación de la bacteria Xf.
66 El hecho de que las autoridades italianas, de forma persistente, no eliminasen inmediatamente los vegetales infectados una vez notificado, en octubre de 2013, el primer brote detectado en el extremo sur de la región de Apulia permitió, poco a poco, a la bacteria Xf propagarse a lo largo del «tacón de la bota italiana». Esta propagación se vio agudizada por el incumplimiento por las autoridades italianas de su obligación de realizar, a su debido tiempo, inspecciones anuales antes del inicio de la temporada de vuelo del insecto vector.
67 Así, los datos transmitidos durante 2018 por las autoridades italianas en relación con los resultados de la inspección realizada —con retraso— respecto a 2017 en la zona de contención, revelan la presencia de varios miles de árboles infectados y demuestran, una vez más, los considerables retrasos en el sacrificio de los árboles infectados durante el período de vuelo del insecto vector. En concreto, esos datos, tal como figuran en el informe de auditoría de 2018, muestran la persistencia, durante la temporada de vuelo del insecto vector a lo largo de 2018, de un gran número de árboles infectados no sacrificados, lo que contribuyó a la propagación de la bacteria Xf. Dado que la zona de contención y la zona tampón establecidas a tenor de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada ya no cumplían, en semejante contexto, sus funciones, esas zonas fueron desplazadas en dos ocasiones hacia el norte. Ese desplazamiento demuestra que la bacteria Xf se propagó de la provincia de Lecce a todo el territorio de las provincias de Brindisi y Tarento.
68 El mero hecho de que las autoridades de un Estado miembro no hubiesen podido adoptar las medidas necesarias para evitar que se produzca una situación determinada, como la degradación del medio ambiente, constituye, por sí solo, la prueba del incumplimiento. Así, la propagación de la bacteria Xf en toda la región de Apulia y en dirección al resto del continente entre 2013 y 2018, sin que las autoridades italianas pudieran evitarlo, basta para demostrar que estas en ningún momento adoptaron las medidas necesarias para evitar la propagación de Xf, vulnerando las normas mencionadas en la tercera imputación.
69 La República Italiana sostiene que la propagación progresiva de la infección en el territorio de la región de Apulia, manifiestamente indeseable desde el punto de vista de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, no le es imputable en exclusiva ni puede demostrar, por sí misma, un incumplimiento general y persistente por parte de dicho Estado miembro.
70 En efecto, considera que esa propagación es un fenómeno natural que, como tal, no se puede evitar automáticamente con la acción humana y que únicamente se puede controlar y frenar. Si bien la actividad de regulación, organización y gestión de las medidas llevada a cabo por las autoridades públicas constituye uno de los elementos que han de ejecutarse para limitar la propagación de la bacteria, no es razonable afirmar que esa actividad debe evitar en sí misma la propagación indeseable de la infección. En efecto, esta depende precisamente de factores que también son exógenos a la acción de la administración y, en cualquier caso, intrínsecos a la propia naturaleza del fenómeno de plaga infecciosa.
Apreciación del Tribunal de Justicia
71 Con la presente imputación, la Comisión alega, en esencia, que el propio hecho de que la bacteria Xf no haya dejado de propagarse desde 2013 en la región de Apulia y que, por tanto, la República Italiana no haya alcanzado el resultado contemplado en la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada demuestra que ese Estado miembro ha incurrido en un incumplimiento general y persistente de la obligación de adoptar las medidas necesarias para evitar la propagación de la bacteria.
72 La Comisión deduce de ello el incumplimiento reiterado por parte de la República Italiana, tanto de las obligaciones específicas establecidas en el artículo 7, apartados 2, letra c), y 7, de dicha Decisión de Ejecución, que fueron objeto de las dos primeras imputaciones, como de las establecidas en el artículo 6, apartados 2, 7 y 9, de la mencionada Decisión de Ejecución. Por ello, considera que dicho Estado miembro también incumple la obligación fundamental expuesta en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2000/29 y la obligación de cooperación leal establecida en el artículo 4 TUE, apartado 3.
73 A este respecto, procede recordar que, según reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la Comisión puede continuar con la comprobación de infracciones de disposiciones concretas del Derecho de la Unión producidas por la actitud de las autoridades de un Estado miembro en situaciones concretas que han sido identificadas de manera específica. Al mismo tiempo, dicha institución debe poder continuar con la comprobación de los incumplimientos relativos a las disposiciones de que se trata y que resultan de que la práctica general adoptada por las referidas autoridades era contraria a estas disposiciones, constituyendo las situaciones específicas mencionadas, en su caso, ejemplos de dicha práctica (véanse, en particular, las sentencias de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda, C‑494/01, EU:C:2005:250, apartado 27, y de 2 de diciembre de 2014, Comisión/Italia, C‑196/13, EU:C:2014:2407, apartado 33).
74 En efecto, una práctica administrativa puede ser objeto de un recurso por incumplimiento siempre que presente un grado suficiente de continuidad y generalidad (véanse, en particular, las sentencias de 29 de abril de 2004, Comisión/Alemania, C‑387/99, EU:C:2004:235, apartado 28; de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda, C‑494/01, EU:C:2005:250, apartado 28, y de 26 de abril de 2007, Comisión/Italia, C‑135/05, EU:C:2007:250, apartado 21).
75 Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en la medida en que el recurso tiene por objeto que se declare un incumplimiento de carácter general por parte de las autoridades nacionales competentes, la circunstancia de que se hayan subsanado las deficiencias existentes en un caso determinado no tiene necesariamente como consecuencia el final de la actitud general y continuada de dichas autoridades, de la que dan fe las deficiencias específicas de esa índole. Así pues, en tal caso, no puede excluirse, en principio, la aportación de datos adicionales en la fase del procedimiento ante el Tribunal de Justicia, que acrediten el carácter general y continuado del incumplimiento alegado (véanse, en particular, las sentencias de 26 de abril de 2005, Comisión/Irlanda, C‑494/01, EU:C:2005:250, apartados 32 y 37; de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 42, y de 22 de febrero de 2018, Comisión/Polonia, C‑336/16, EU:C:2018:94, apartados 47 y 48).
76 En particular, el objeto de un recurso por incumplimiento supuestamente continuado puede ampliarse a hechos posteriores al dictamen motivado, siempre que tengan la misma naturaleza que los mencionados en dicho dictamen y formen parte del mismo comportamiento (sentencias de 5 de abril de 2017, Comisión/Bulgaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, apartado 43, y de 22 de febrero de 2018, Comisión/Polonia, C‑336/16, EU:C:2018:94, apartado 49).
77 Por otra parte, procede recordar asimismo que la Comisión, como alega en apoyo de la presente imputación, puede solicitar al Tribunal de Justicia que declare un incumplimiento que consista en no haber logrado el que un acto del Derecho de la Unión pretende alcanzar (véase, en este sentido, en particular, la sentencia de 27 de abril de 2006, Comisión/Alemania, C‑441/02, EU:C:2006:253, apartado 45 y jurisprudencia citada).
78 Precisado lo anterior, no es menos cierto que, según reiterada jurisprudencia relativa a la carga de la prueba en un procedimiento por incumplimiento con arreglo al artículo 258 TFUE, corresponde a la Comisión demostrar la existencia del incumplimiento alegado. Dicha institución debe aportar al Tribunal de Justicia los datos necesarios para que este pueda verificar la existencia del incumplimiento, sin poder basarse en presunciones [véanse, en particular, las sentencias de 27 de abril de 2006, Comisión/Alemania, C‑441/02, EU:C:2006:253, apartado 48, y de 2 de mayo de 2019, Comisión/Croacia (Vertedero de Biljane Donje), C‑250/18, no publicada, EU:C:2019:343, apartado 33].
79 Así pues, es cierto que, como ha señalado acertadamente la Comisión, el Tribunal de Justicia ya ha declarado que la persistencia de una situación de hecho que implica una degradación significativa del medio ambiente durante un período prolongado, sin que intervengan las autoridades competentes, puede poner de manifiesto que los Estados miembros han sobrepasado el margen de apreciación que les confiere una disposición específica de una directiva para alcanzar el objetivo previsto en dicha disposición. No obstante, el Tribunal de Justicia también ha precisado que, en principio, no cabe deducir directamente de la discrepancia de una situación de hecho con ese objetivo que el Estado miembro afectado haya incumplido necesariamente las obligaciones que le impone dicha disposición (véanse, en este sentido, las sentencias de 26 de abril de 2007, Comisión/Italia, C‑135/05, EU:C:2007:250, apartado 37, y de 16 de julio de 2015, Comisión/Eslovenia, C‑140/14, no publicada, EU:C:2015:501, apartado 69 y jurisprudencia citada).
80 En particular, habida cuenta de la obligación que le incumbe, recordada en el apartado 78 de la presente sentencia, de probar el incumplimiento alegado, la Comisión no puede eximirse, con el pretexto de reprochar al Estado miembro afectado un incumplimiento general y persistente de las obligaciones que este tiene en virtud del Derecho de la Unión, como consecuencia de que no se haya alcanzado el resultado atribuido por este, de cumplir esa obligación de aportar la prueba del incumplimiento reprochado sobre la base de datos concretos que concurren en la infracción de las disposiciones específicas que invoca ni basarse en meras presunciones o causalidades esquemáticas (véase, en este sentido, la sentencia de 22 de febrero de 2018, Comisión/Polonia, C‑336/16, EU:C:2018:94, apartado 78).
81 Por tanto, en el caso de autos, el mero hecho de que no se haya alcanzado el resultado que pretende alcanzar la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada no permite a la Comisión deducir de ello el incumplimiento por parte de la República Italiana de las obligaciones específicas impuestas por esa Decisión de Ejecución para alcanzar dicho resultado, a menos que se demuestre —por otra parte, basándose en pruebas concretas— que el Estado miembro incurrió efectivamente en tal incumplimiento.
82 Ahora bien, aunque del examen de las dos primeras imputaciones se desprende que la Comisión ha acreditado el incumplimiento por la República Italiana de las obligaciones específicas establecidas en el artículo 7, apartados 2, letra c), y 7, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada y aunque las pruebas que aportó en apoyo de la tercera imputación, en particular, el informe de auditoría de 2018, ponen de manifiesto que ese incumplimiento continuó después de la fecha de expiración del plazo fijado en el dictamen motivado, dicha institución no aporta el menor elemento de prueba concreto que pueda demostrar el incumplimiento por dicho Estado miembro de las obligaciones específicas previstas en el artículo 6, apartados 2, 7 y 9, de dicha Decisión de Ejecución.
83 Sin embargo, la vulneración de estas últimas disposiciones relativas a las medidas de erradicación en la zona demarcada, que incluye la zona infectada y la zona tampón, que se refieren tanto a los vegetales infectados como a vegetales que se hallan en un radio de 100 metros alrededor de los vegetales infectados, en particular las plantas hospedadoras de la bacteria Xf, cualquiera que sea su estado sanitario, no puede acreditarse en ningún caso con las pruebas que demuestran la vulneración de otras disposiciones establecidas en el artículo 7, apartados 2, letra c), y 7, de dicha Decisión de Ejecución, referidas únicamente a los vegetales infectados en la franja de 20 kilómetros de la zona de contención, que se encuentra en la única zona infectada y de la que no es más que una parte.
84 De ello se deduce que, al pretender deducir de este modo el incumplimiento por la República Italiana de las obligaciones específicas establecidas en el artículo 6, apartados 2, 7 y 9, de la Decisión de Ejecución 2015/789 de la apreciación de que la bacteria Xf no ha dejado de propagarse desde 2013 en la región de Apulia, la Comisión llega a presumir la existencia de tal incumplimiento y la existencia de una relación de causalidad entre este y la propagación de la bacteria Xf.
85 Pues bien, sin esas pruebas concretas del incumplimiento de dichas obligaciones específicas, no cabe excluir que, como alega fundadamente la República Italiana, la propagación de la bacteria Xf resulte, al menos en parte, de otras circunstancias distintas al incumplimiento de las citadas obligaciones por parte de dicho Estado miembro.
86 Por consiguiente, procede declarar que la Comisión no ha acreditado que la República Italiana haya incumplido de manera reiterada las obligaciones específicas establecidas en el artículo 6, apartados 2, 7 y 9, de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada.
87 De ello se deduce que la Comisión tampoco puede reprochar a la República Italiana haber infringido el artículo 16, apartado 1, de la Directiva 2000/29 y el artículo 4 TUE, apartado 3, ya que las imputaciones formuladas a este respecto por dicha institución se basan también únicamente en la propagación de la bacteria Xf a partir de 2013 en la región de Apulia.
88 En estas circunstancias, resulta que la Comisión no ha acreditado que la República Italiana haya incurrido en un incumplimiento general y persistente de la obligación de adoptar las medidas necesarias para evitar la propagación de la bacteria Xf mediante distintas infracciones reiteradas de las medidas previstas por la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada.
89 En consecuencia, hay que desestimar la tercera imputación.
90 Habida cuenta de todas las consideraciones anteriores, procede declarar que la República Italiana:
– ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución 2015/789 modificada, al no velar, en la zona de contención, porque se eliminen inmediatamente al menos todos los vegetales cuya infección por Xf se haya detectado si están situados dentro de la zona infectada, a una distancia de 20 kilómetros del límite de dicha zona infectada con el resto del territorio de la Unión;
– ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 7, de dicha Decisión de Ejecución al no garantizar, en la zona de contención, la vigilancia de la presencia de Xf mediante inspecciones anuales en las épocas oportunas del año.
Costas
91 A tenor del artículo 138, apartado 3, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, cuando se estimen parcialmente las pretensiones de una y otra parte, cada parte cargará con sus propias costas. En el caso de autos, al haberse estimado parcialmente las pretensiones de una y otra parte, procede decidir que cada parte cargue con sus propias costas.
En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Quinta) decide:
1) La República Italiana
– ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 2, letra c), de la Decisión de Ejecución (UE) 2015/789 de la Comisión, de 18 de mayo de 2015, sobre medidas para evitar la introducción y propagación dentro de la Unión de Xylella fastidiosa (Wells et al.), en su versión modificada por la Decisión de Ejecución (UE) 2016/764 de la Comisión, de 12 de mayo de 2016, al no velar, en la zona de contención, porque se eliminen inmediatamente al menos todos los vegetales cuya infección por Xylella fastidiosa se haya detectado si están situados dentro de la zona infectada, a una distancia de 20 kilómetros del límite de dicha zona infectada con el resto del territorio de la Unión;
– ha incumplido las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 7, apartado 7, de dicha Decisión de Ejecución al no garantizar, en la zona de contención, la vigilancia de la presencia de Xylella fastidiosa mediante inspecciones anuales en las épocas oportunas del año.
2) Desestimar el recurso en todo lo demás.
3) La Comisión Europea y la República Italiana cargarán cada una con sus propias costas.
Firmas