EUROOPA KOHTU OTSUS (viies koda)
5. september 2019(*)
Liikmesriigi kohustuste rikkumine – Taimetervise kaitse – Direktiiv 2000/29/EÜ – Kaitse taimedele või taimsetele saadustele kahjulike organismide Euroopa Liitu sissetoomise ja seal levimise vastu – Artikli 16 lõiked 1 ja 3 – Rakendusotsus (EL) 2015/789 – Meetmed Xylella fastidiosa (Wells et al.) liitu sissetoomise ja seal levimise vältimiseks – Artikli 7 lõike 2 punkt c – Leviku tõkestamise meetmed – Kohustus kõrvaldada viivitamatult nakatunud taimed 20 kilomeetri ulatuses leviku tõkestamise alal – Artikli 7 lõige 7 – Jälgimiskohustus – Iga-aastased uuringud – Artikli 6 lõiked 2, 7 ja 9 – Likvideerimismeetmed – Kestev ja üldine rikkumine – ELL artikli 4 lõige 3 – Lojaalse koostöö kohustus
Kohtuasjas C‑443/18,
mille ese on ELTL artikli 258 alusel 4. juulil 2018 esitatud liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi,
Euroopa Komisjon, esindajad: B. Eggers ja D. Bianchi,
hageja,
versus
Itaalia Vabariik, esindaja: G. Palmieri, keda abistasid avvocato dello Stato S. Fiorentino ja avvocato dello Stato G. Caselli,
kostja,
EUROOPA KOHUS (viies koda),
koosseisus: koja president E. Regan (ettekandja), kohtunikud C. Lycourgos, E. Juhász, M. Ilešič ja I. Jarukaitis,
kohtujurist: Y. Bot,
kohtusekretär: A. Calot Escobar,
arvestades kirjalikku menetlust,
arvestades Euroopa Kohtu presidendi otsust lahendada kohtuasi eelisjärjekorras vastavalt Euroopa Kohtu kodukorra artikli 53 lõikele 3, mille ta tegi Euroopa Komisjoni ettepanekul,
arvestades pärast kohtujuristi ärakuulamist tehtud otsust lahendada kohtuasi ilma kohtujuristi ettepanekuta,
on teinud järgmise
otsuse
1 Hagiavalduses palub Euroopa Komisjon Euroopa Kohtul tuvastada, et kuna Itaalia Vabariik
– ei taganud leviku tõkestamise alal vähemalt kõigi nende taimede viivitamatut kõrvaldamist, mille puhul tuvastati Xylella fastidiosa’ga (edaspidi „Xf“) nakatumine ja mis asuvad nakatunud tsoonis kuni 20 kilomeetri kaugusel piirijoonest, mis eraldab seda ala Euroopa Liidu ülejäänud territooriumist, siis on ta rikkunud komisjoni 18. mai 2015. aasta rakendusotsuse (EL) 2015/789 Xylella fastidiosa (Wells et al.) liitu sissetoomise ja seal levimise vastu võetavate meetmete kohta (ELT 2015, L 125, lk 36), mida on muudetud komisjoni 12. mai 2016. aasta rakendusotsusega (EL) 2016/764 (ELT 2016, L 126, lk 77) (edaspidi „muudetud rakendusotsus 2015/789“), artikli 7 lõike 2 punktist c tulenevaid kohustusi;
– ei taganud leviku tõkestamise alal Xf‑i esinemise jälgimist iga-aastaste uuringutega aasta jooksul sobivatel aegadel, siis on ta rikkunud muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõikest 7 tulenevaid kohustusi, ja
– jättis samuti pidevalt võtmata kohesed meetmed Xf‑i leviku tõkestamiseks, rikkudes sellega korduvalt konkreetseid kohustusi, mis on sätestatud muudetud rakendusotsuses 2015/789 vastavate nakatunud tsoonide kohta, millega ta võimaldas bakteri edasist levikut, siis on ta rikkunud kohustusi, mis tulenevad muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 6 lõigetest 2, 7 ja 9 ning artikli 7 lõike 2 punktist c ja lõikest 7, ning põhikohustust, mis on ette nähtud nõukogu 8. mai 2000. aasta direktiivi 2000/29/EÜ taimedele või taimsetele saadustele kahjulike organismide ühendusse sissetoomise ja seal levimise vastu võetavate kaitsemeetmete kohta (EÜT 2000, L 169, lk 1; ELT eriväljaanne 03/29, lk 258), mida on muudetud komisjoni 14. juuli 2017. aasta rakendusdirektiiviga (EL) 2017/1279 (edaspidi „direktiiv 2000/29“), artikli 16 lõikes 1, samuti lojaalse koostöö kohustust, mis on sätestatud ELL artikli 4 lõikes 3.
Õiguslik raamistik
Direktiiv 2000/29
2 Direktiivi 2000/29 artiklis 16 on ette nähtud:
„1. Kõik liikmesriigid teatavad kirjalikult viivitamata komisjonile ja teistele liikmesriikidele igast nende territooriumil esinevast I lisa A osa I jaos […] nimetatud kahjulikust organismist […].
Liikmesriigid võtavad kõik vajalikud meetmed asjaomaste kahjulike organismide hävitamiseks või, kui see ei ole võimalik, nende leviku takistamiseks. Liikmesriigid teatavad komisjonile ja teistele liikmesriikidele võetud meetmetest.
[…]
3. Lõigetes 1 ja 2 osutatud juhtudel tutvub komisjon olukorraga võimalikult kiiresti alalise taimetervise komitees. Kohapealsed uuringud võib teha komisjoni volitusel ning vastavalt artikli 21 asjakohastele sätetele. Kahjurite riski analüüsile või lõikes 2 viidatud juhtudel kahjurite riski esialgsele analüüsile tuginevaid vajalikke meetmeid, kaasa arvatud neid, mille abil saab otsustada, kas liikmesriikide võetud meetmed tuleks tühistada või tuleks neid muuta, võib kohaldada artikli 18 lõikes 2 sätestatud korras. Komisjon jälgib olukorra arengut ning tühistab eespool nimetatud meetmed või muudab neid sama korra kohaselt vastavalt olukorra kujunemisele. […]
[…].“
3 Direktiivi 2000/29 I lisa A osas on loetletud „[k]ahjulikud organismid, mille sissetoomine ja levitamine on keelatud kõigis liikmesriikides“. Selle osa II jao „Kahjulikud organismid, mida ühenduses teatakse esinevat ja mis on kogu ühenduse jaoks olulise tähtsusega“ punkt b „Bakterid“ sisaldab alapunkti 3, kus on kirjas: „Xylella fastidiosa (Wells et al.)“.
Rakendusotsused 2014/87/EL ja 2014/497/EL
4 Komisjoni 13. veebruari 2014. aasta rakendusotsuse 2014/87/EL liidus Xylella fastidiosa (Well et Raju) leviku vastu võetavate meetmete kohta (ELT 2014, L 45, lk 29), mis võeti vastu direktiivi 2000/29, täpsemalt selle artikli 16 lõike 3 neljanda lause alusel, põhjendustes 2–4 ning 7 ja 8 on märgitud:
„(2) 21. oktoobril 2013 teavitas Itaalia liikmesriike ja komisjoni [Xf‑i, edaspidi „kõnealune kahjulik organism“] esinemisest oma territooriumil Apuulia maakonna Lecce provintsi kahel eraldi asetseval alal. Seejärel avastati veel kaks eraldi esinemisjuhtu samas provintsis. Kõnealuse kahjuliku organismi esinemist kinnitati mitme taimeliigi puhul, sh Olea europaea L. […], mille lehed kattusid pruunide laikudega ja kärbusid kiiresti. […]
(3) 29. oktoobril 2013 võttis Apuulia piirkond erakorralised meetmed kõnealuse kahjuliku organismi vältimiseks ja hävitamiseks […] vastavalt direktiivi 2000/29[…] artikli 16 lõikele 1.
(4) Itaalia teatas, et läbiviidud inspekteerimiste käigus ei leitud kõnealust kahjulikku organismi naaberprovintsidest Brindisist ja Tarantost.
[…]
(7) Kõnealune kahjulik organism levib tõenäoliselt kiiresti ja ulatuslikult. Tuleb võtta viivitamata meetmeid, et vältida kõnealuse kahjuliku organismi levimist ülejäänud liitu. Kuni täpsem teave peremeesorganismide, vektorite, edasikandumiskanalite ja riskivähendusvõimaluste kohta muutub kättesaadavaks, on asjakohane keelata [istutamiseks ette nähtud] taimede liikumine väljapoole aladelt, kus võib leiduda nakatunud taimi.
(8) Võttes arvesse kõnealuse kahjuliku organismi esinemise asukohti, Lecce provintsi erilist geograafilist olukorda ning piiritlemise kriteeriumidega seonduvat ebakindlust, peaks keeldu kohaldama kogu provintsi suhtes, et seda saaks kohaldada kiiresti ja tõhusalt.“
5 Selle esimese rakendusotsuse sõnastuse kohaselt nägi komisjon ette, et „[i]stutamiseks ette nähtud taimi on keelatud vedada välja Itaalia Apuulia piirkonna Lecce provintsist“ (artikkel 1), kohustas teostama iga-aastaseid ametlikke vaatlusi, et kindlaks teha, kas on tõendeid bakteri Xf esinemise kohta (artikkel 2), ning tegi liikmesriikidele ülesandeks tagada, et kui keegi saab teadlikuks kõnealuse bakteri esinemisest või kui tal on põhjust kahtlustada selle esinemist, teavitab see isik pädevat ametiasutust kümne kalendripäeva jooksul (artikkel 3).
6 See rakendusotsus tunnistati kehtetuks komisjoni 23. juuli 2014. aasta rakendusotsusega 2014/497/EL Xylella fastidiosa (Well et Raju) liitu sissetoomise ja seal leviku vastu võetavate meetmete kohta (ELT 2014, L 219, lk 56).
7 Selle teise rakendusotsuse (millel on esimese rakendusotsusega sama õiguslik alus) sõnastuse kohaselt piiras komisjon bakteri Xf peremeestaimede liikumist ja seadis erinevad tingimused nimetatud taimede toomisele liitu kolmandatest riikidest, kus kõnealust bakterit teadaolevalt esineb (artiklid 2 ja 3). Lisaks kohustas komisjon liikmesriike bakteri Xf tõrjumiseks ja selle leviku piiramiseks seadma vajaduse korral sisse „piiristatud alad“, mis koosnevad „nakatunud vööndist“ ja „puhvervööndist“, kus liikmesriigid peavad muu hulgas kõrvaldama kõik bakteriga Xf nakatunud taimed nagu ka kõik selle bakteri võimaliku nakkuse nähtudega taimed ning kõik taimed, mis võivad tõenäoliselt olla nakatunud (artikkel 7 ja III lisa 2. jaotise punkt a).
Rakendusotsus 2015/789
8 Rakendusotsus 2014/497 tunnistati kehtetuks rakendusotsusega 2015/789, mis võeti vastu samal õiguslikul alusel kui kaks esimest otsust ning mis sisaldab järgmiseid põhjendusi:
„(1) Arvestades komisjoni läbiviidud auditeid ja Itaalia asutuste teateid uute puhangute kohta, tuleks komisjoni rakendusotsusega [2014/87] sätestatud meetmeid tugevdada.
[…]
(4) Määratletud organismi likvideerimiseks ja selle edasise leviku takistamiseks liidu ülejäänud osas peaksid liikmesriigid kehtestama piiritletud alad, mis hõlmavad nakatunud tsooni ja puhvertsooni, ning kohaldama likvideerimismeetmeid. […]
[…]
(7) Lecce provintsis on määratletud organism juba laialdaselt levinud. Kui on tõendeid, et piiritletud ala teatavates osades on määratletud organismi esinenud juba rohkem kui kaks aastat, ja seda ei ole enam võimalik likvideerida, peaks vastutaval ametiasutusel olema võimalik kohaldada likvideerimismeetmete asemel leviku piiramise meetmeid, et kaitsta vähemalt tootmiskohti, eelkõige kultuurilise, sotsiaalse või teadusliku väärtusega taimi ning piiri liidu ülejäänud territooriumiga. Levikut tõkestavate meetmete eesmärk peaks olema vähendada bakteriinokulumi kogust selles tsoonis ning hoida vektori populatsioon võimalikult madalal tasemel.
(8) Tõhusa kaitse tagamiseks liidu kogu ülejäänud territooriumil määratletud organismi eest, võttes arvesse, et määratletud organism võib levida looduslike ja ka muude inimtegevusega seotud vahendite abil kui määratletud taimede istutusmaterjaliks vedamine, on asjakohane kehtestada Lecce provintsi nakatunud tsooni ümbritseva puhvertsooni vahetusse lähedusse järelevalvetsoon.
[…].“
9 Rakendusotsust 2015/789 muudeti komisjoni 17. detsembri 2015. aasta rakendusotsusega (EL) 2015/2417 (ELT 2015, L 333, lk 43), hiljem ka rakendusotsusega 2016/764, mille põhjendused 1–4 on sõnastatud järgmiselt:
„(1) Alates [rakendusotsuse 2015/789] vastuvõtmisest kuni 2016. aasta veebruarini on Itaalia komisjonile teatanud mitmest [Xf‑i] (edaspidi „määratletud organism“) puhangust Lecce provintsi ümbritseva piirkonna eri osades. Kõnealused puhangud on esinenud Taranto ja Brindisi provintsi mitmes eri omavalitsusüksuses. Lisaks kinnitas viimane komisjoni poolt 2015. aasta novembris tehtud audit, et rakendusotsusega [2015/789] ette nähtud uuringuid tehti Lecce provintsi ümbritsevas piirkonnas (Apuulia regioon, Itaalia) ainult väga piiratud ulatuses. Audit kinnitas ka, et praegune uuringute programm ei taga ikkagi määratletud organismi esinemise uute puhangute avastamist õigel ajal ega leviku tegeliku ulatuse täpset kindlaksmääramist piirkonnas.
(2) Viimane audit kinnitas määratletud organismi kiire leviku riski asjaomase piirkonna ülejäänud osades. Sel põhjusel ja piirkonna suurust arvesse võttes on asjakohane laiendada nakatunud tsooni, kus võib kohaldada leviku piiramise meetmeid, väljapoole Lecce provintsi piire ning lubada määratletud taimi kõnealusest piirkonnast välja viia ainult väga rangetel tingimustel. Selline laiendamine peaks toimuma viivitamata, võttes arvesse, et määratletud organismi edasise leviku risk liidu ülejäänud territooriumil kasvab vektorputukate lennuaja algusega varakevadel. Nakatunud tsooni tuleks seepärast laiendada nii, et see hõlmaks Brindisi ja Taranto provintsi neid omavalitsusüksusi või teatavate omavalitsusüksuste osasid, kus määratletud organismi esinemise puhanguid on olnud või kus kõnealune organism tõenäoliselt on juba levinud ja kodunenud. Kõnealune nakatunud tsoon ei peaks siiski hõlmama piirkonda, mille Itaalia on määratletud organismist vabaks kinnitanud enne käesoleva otsuse vastuvõtmist.
(3) Õiguskindluse huvides tuleks artikli 7 lõike 2 punkti c sõnastust muuta, selgitamaks, et kooskõlas kõnealuse artikliga võetavaid meetmeid kohaldatakse nakatunud tsoonis ja mitte väljaspool seda.
(4) Selleks et kaitsta tulemuslikult liidu ülejäänud territooriumi määratletud organismi eest ning pidades silmas leviku tõkestamise ala laiendamist, tuleks kõnealusel leviku tõkestamise alal järelevalvetsooni asemel kehtestada uued uuringute nõuded. Neid nõudeid tuleks kohaldada 20 kilomeetri laiusel alal, mis ulatub puhvertsooni piirist kõnealusesse leviku tõkestamise alasse, ja ümbritsevas 10 kilomeetrises puhvertsoonis.“
10 Muudetud rakendusotsuse 2015/789 artiklis 1 „Mõisted“ on ette nähtud:
„Käesolevas otsuses kasutatakse järgmisi mõisteid:
a) „määratletud organism“ – [Xf‑i] kõik alamliigid;
b) „peremeestaimed“ – istutamiseks ettenähtud taimed (välja arvatud seemned), mis kuuluvad perekondadesse ja liikidesse, mis on kantud organismi [Xf] suhtes liidu territooriumil vastuvõtlikke peremeestaimi käsitlevasse komisjoni andmebaasi taimedena, mille puhul on leitud, et need on liidu territooriumil vastuvõtlikud kõnealuse organismi suhtes, või kui liikmesriik on vastavalt artikli 4 lõike 1 teisele lõigule piiritlenud mingi ala seoses kõnealuse organismi ainult ühe või mitme alamliigiga, taimedena, mille puhul on leitud, et need on vastuvõtlikud kõnealuse organismi ühe või mitme alamliigi suhtes;
c) „määratletud taimed“ – kõik peremeestaimed ja istutamiseks ettenähtud taimed […];
[…].“
11 Muudetud rakendusotsuse 2015/789 artiklis 4 „Piiritletud alade kehtestamine“ on sätestatud:
„1. Kui määratletud organismi esinemine leiab kinnitust, piiritleb asjaomane liikmesriik vastavalt lõikele 2 viivitamata teatava ala (edaspidi „piiritletud ala“).
[…]
2. Piiritletud ala koosneb nakatunud tsoonist ja puhvertsoonist.
Nakatunud tsoon hõlmab kõiki taimi, mis teadaolevalt on nakatunud määratletud organismiga, kõiki taimi, millel on määratletud organismiga võimaliku nakatumise nähud, ning kõiki muid taimi, mis võivad olla määratletud organismiga nakatunud seetõttu, et nad paiknevad nakatunud taimede lähedal või pärinevad nakatunud taimedega samast tootmiskohast, kui see on teada, või on kasvanud nakatunud taimedest.
Määratletud organismi esinemise tõttu Lecce provintsis ja II lisas loetletud omavalitsusüksustes peab nakatunud tsoon hõlmama vähemalt kõnealust provintsi ja kõnealuseid omavalitsusüksusi või vajaduse korral nende omavalitsusüksuste katastriüksusi („Fogli“).
Nakatunud tsooni ümbritseb puhvertsoon, mis on vähemalt 10 km lai.
[…].“
12 Muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikkel 6 „Likvideerimismeetmed“ on sõnastatud järgmiselt:
„1. Liikmesriik, kes on kehtestanud artiklis 4 osutatud piiritletud ala, peab võtma sellel alal meetmeid, mis on sätestatud lõigetes 2–11.
2. Asjaomane liikmesriik kõrvaldab 100 m raadiuses taimedest, mis on analüüside alusel tunnistatud nakatunuks määratletud organismiga, viivitamatult:
a) peremeestaimed, hoolimata nende tervislikust seisundist;
b) taimed, mis on teadaolevalt nakatunud määratletud organismiga;
c) kõik taimed, millel ilmneb nähtusid, mis viitavad nakatumisele või võimalikule nakatumisele määratletud organismiga.
[…]
7. Asjaomane liikmesriik jälgib määratletud organismi olemasolu iga-aastaste uuringutega sobivatel aegadel. Ta teostab määratletud taimede visuaalset kontrolli, võtab proove sümptomitega taimedest, samuti sümptomitega taimede läheduses kasvavatest taimedest, millel sümptomeid ei ole.
Puhvertsoonides on jälgitav ala jagatud ruutudeks suurusega 100 m × 100 m. Visuaalset kontrolli tuleb teha igas ruudus.
[…]
9. Asjaomane liikmesriik võtab vajaduse korral meetmed kõigi selliste eriolukordade või komplikatsioonide lahendamiseks, mille puhul võib põhjendatult eeldada, et need takistavad, raskendavad või lükkavad edasi taimede likvideerimist, ja eelkõige meetmed, mis on seotud juurdepääsuga kõikidele nakatunud või nakkuskahtlusega taimedele ja nende põhjaliku hävitamisega, olenemata taimede asukohast, nende kuuluvusest riigi- või eraomandisse või nende eest vastutavast isikust või üksusest.
[…].“
13 Muudetud rakendusotsuse 2015/789 artiklis 7 „Leviku tõkestamise meetmed“ on sätestatud:
„1. Erandina artiklist 6 võib asjaomase liikmesriigi vastutav ametiasutus otsustada kohaldada lõigetes 2–7 sätestatud leviku tõkestamise meetmeid üksnes artikli 4 lõike 2 kolmandas lõigus osutatud nakatunud tsoonis […].
2. Asjaomane liikmesriik kõrvaldab viivitamatult vähemalt kõik taimed, mis on leitud olevat nakatunud määratletud organismiga, kui need asuvad järgmistes kohtades:
[…]
c) artikli 4 lõike 2 kolmandas lõigus osutatud nakatunud tsoonis olev koht, mis asub kuni 20 km kaugusel piirist, mis eraldab kõnealust nakatunud tsooni liidu ülejäänud territooriumist.
[…]
7. Asjaomane liikmesriik jälgib määratletud organismi olemasolu iga-aastaste uuringute abil, mis tehakse aasta kestel sobivatel aegadel lõike 2 punktis c osutatud piirkondades, mis asuvad kuni 20 km kaugusel.
[…].“
14 Muudetud rakendusotsuse 2015/789 II lisa, mis sisaldab otsuse artikli 4 lõikes 2 osutatud omavalitsusüksuste loetelu, sisaldab Brindisi ja Taranto provintsis asuvaid omavalitsusüksuseid.
Kohtueelne menetlus
15 Arvestades bakteri Xf levikut Apuulia maakonnas (Itaalia) ja olukorra pidevat halvenemist alates 2013. aasta oktoobrist, saatis komisjon Itaalia ametivõimudele 11. detsembril 2015 ametliku kirja, heites neile esiteks ette, et on jäetud täitmata rakendusotsuse 2015/789 artikli 6 lõikest 2 ning artikli 7 lõike 2 punktist c tulenev kohustus kõrvaldada nakatunud taimed – või taimed, mille suhtes on kehtestatud konkreetsed kohustused –, ning teiseks, et ei ole täidetud kohustust viia vastavalt selle rakendusotsuse artikli 6 lõikele 7 ja artikli 8 lõikele 2 läbi uuringud.
16 Itaalia ametivõimud vastasid ametlikule kirjale 10. veebruaril 2016, rõhutades eelkõige, et Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia) võttis peatamismeetmed ja esitas 22. jaanuaril 2016 Euroopa Kohtule ELTL artikli 267 alusel eelotsusetaotluse rakendusotsuse 2015/789 artikli 6 lõike 2 punkti a kehtivuse kohta, mis käsitles kohustust raiuda maha taimed 100 meetri raadiuses nakatunud taimi ümbritsevalt alalt. Itaalia ametivõimud väidavad, et nende õiguslike sündmuste tõttu hilines puude mahavõtmine märkimisväärselt ja rakendusotsuse 2015/789 ühe osa täitmine oli muutunud juriidiliselt võimatuks.
17 Pärast seda, kui rakendusotsusega 2016/764 oli muudetud 11. detsembri 2015. aasta ametlikus kirjas esitatud etteheidetes kajastuvat geograafilist ulatust, saatis komisjon 25. juulil 2016 Itaalia ametivõimudele täiendava ametliku kirja, milles ta osutas, et Itaalia Vabariik rikub jätkuvalt ja kestvalt konkreetseid kohustusi, mis tal on tulenevalt muudetud rakendusotsusest 2015/789, ja üldist kohustust vastavalt direktiivi 2000/29 artikli 16 lõikele 1. Peale selle väitis komisjon, et Itaalia Vabariik rikkus ELL artikli 4 lõikes 3 sätestatud lojaalse koostöö põhimõtet. Veel oli ametlikus kirjas juhitud tähelepanu sellele, et muu hulgas on jäetud nakatunud taimed viivitamatult kõrvaldamata ja et seoses uuringutega esineb puudusi.
18 Itaalia ametivõimud vastasid täiendavale ametlikule kirjale 26. augustil 2016 ja rõhutasid, et muudetud rakendusotsuses 2015/789 ette nähtud järelevalve ja kõrvaldamismeetmete elluviimise juriidilised takistused on kadunud ja nende meetmetega on uuesti alustatud või ollakse kohe alustamas, esitades täiendavat teavet nii leviku tõkestamise meetmete elluviimise kui ka 2015. ja 2016. aastal toimunud järelevalvetegevuse kohta.
19 Komisjon saatis 14. juulil 2017 põhjendatud arvamuse, milles ta heitis Itaalia Vabariigile ette mitut liidu õiguse rikkumist. Esiteks väitis ta, et Itaalia Vabariik ei ole muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 2 punkti c rikkudes võtnud leviku tõkestamise alal viivitamatult maha kõiki nakatunud taimi. Teiseks heidab komisjon talle ette, et ta on rikkunud muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 6 lõikeid 3, 7 ja 9 ning artikli 7 lõikeid 2, 3 ja 7 sellega, et kõnealune liikmesriik ei täitnud oma kohustust tagada, et nii leviku tõkestamise alal kui ka puhvertsoonis võetaks 100 m raadiuses nakatunud taimedest proovid ning et bakteri Xf olemasoluga seotud olukorda jälgitaks iga-aastaste uuringutega sobivatel aegadel. Kolmandaks väitis komisjon, et Itaalia Vabariik rikkus kestvalt ja üldiselt kohustust võtta vajalikud meetmed Xf‑i levimise vältimiseks, rikkudes sellega direktiivi 2000/29 artikli 16 lõiget 1 ning muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 6 lõiget 2 ja artikli 7 lõiget 2. Neljandaks heidab ta ette, et see liikmesriik ei täitnud ELL artikli 4 lõikes 3 ette nähtud lojaalse koostöö kohustust erinevate tegematajätmiste tõttu, mille pärast ei olnud kõnealune liikmesriik aastal 2015 võimeline takistama haiguse levikut rohkem kui 40 kilomeetri laiusele alale.
20 Itaalia ametivõimud vastasid põhjendatud arvamusele 14. septembril 2017. Tunnistades olukorra tõsidust ja enda kohustust taimede viivitamatuks kõrvaldamiseks, rõhutavad Itaalia ametivõimud, et taimede mahavõtmine on tänu maakondade tasandil vastu võetud uutele menetlustele märkimisväärselt edenenud.
21 Komisjon leidis, et 2018. aasta mais ei olnud Itaalia Vabariik veel täitnud põhjendatud arvamuses sõnastatud nõuet Xf‑i leviku takistamiseks viivitamatult sekkuda ja et loetletud rikkumiste jätkumise tõttu oli kahjulik organism nii leviku tõkestamise alal kui ka puhvertsoonis suurel määral levinud, ning esitas seetõttu käesoleva hagi.
Hagi
Esimene väide, et rikutud on muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 2 punkti c
Poolte argumendid
22 Esimeses väites heidab komisjon Itaalia Vabariigile ette, et see ei ole täitnud muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 2 punktis c ette nähtud kohustust kõrvaldada viivitamatult nakatunud taimed, jättes pärast nakkuse avastamist ja vektorputukate lennuaja perioodil arvukalt taimi alles mitmeks kuuks, mõnikord isegi rohkem kui aastaks. Ajavahemik haiguse avastamise hetke ja nakatunud taimede tegeliku mahavõtmise vahel peab aga piirduma mõne päevaga ega tohi olenevalt asjaoludest mingil juhul ületada kümmet tööpäeva.
23 Käesoleval juhul on Itaalia ametivõimud põhjendatud arvamuses kindlaks määratud tähtaja möödumisel, st 14. septembril 2017 võtnud maha üksnes 78% nakatunud taimedest, mis tehti kindlaks 2016. aastal läbi viidud järelevalve käigus ja sel kuupäeval oli veel vaja maha raiuda 191 puud. Peale selle näitab Itaalia ametivõimude esitatud teabe analüüs, et ajavahemik, mis jääb nakatunud taimede avastamise ja mahavõtmise korralduse kohaletoimetamise ja sellest teadaandmise vahele, on märkimisväärse pikkusega, nimelt umbes kaheksa nädalat. Vajadus teha kindlaks omanikud ja neid mahavõtmise meetmest teavitada on üks peamiseid hilinemise põhjuseid. Kui kindlakstegemine osutub võimatuks, ei saa taimede mahavõtmise meetmest teada anda ja ametivõimud ei saa seega taimi maha võtta. Peale selle ei saa Itaalia ametivõimud nakatunud taimede viivitamatut kõrvaldamist tagada, kui omanik meetmega ei nõustu.
24 Kohustus taimed viivitamatult kõrvaldada viitab aga sellele, et pädevad asutused peavad kohe tegutsema. Selles kontekstis tuleb märkida, et Itaalias ja teistes liikmesriikides, kus bakter Xf on avastatud, saadud kogemused tõendavad, et nakatunud puud on võimalik kõrvaldada vähem kui ühe nädala jooksul. Seevastu juhul, kui ajavahemik, mis jäi bakteri avastamise ja nakatunud taimede mahavõtmise vahele, oli sellest tunduvalt pikem, jätkus bakteri levimine. Kuna enamik vektorputukatest võib 12 päeva jooksul liikuda edasi kuni 100 meetrit, on väga tähtis sekkuda viivitamatult. Veelgi enam on see nii leviku tõkestamise meetmete puhul muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 2 punktis c nimetatud nakatunud tsooni osas; selles sätestatud kõrvaldamise kohustus puudutab üksnes nakatunud taimi.
25 Nakatunud taimede avastamise ja nende kõrvaldamise vahele jääva ajavahemiku võimalikult suurel määral vähendamine kujutab seega ainsat vahendit, millega takistada kahjuliku organismi levikut liidu ülejäänud osas. Liikmesriikidel on sel puhul tulemuse saavutamise kohustus. Kuna muudetud rakendusotsus 2015/789 on vahetult kohaldatav, ei jäta see liikmesriigile rakendamisel kaalutlusruumi. Kohustust kõrvaldada nakatunud taimed ei saa seega tõlgendada nii, et see piirdub taimede kõrvaldamise meetmete kehtestamisega ja et see ei hõlma meetmete täideviimist.
26 Euroopa Kohus kinnitas 9. juuni 2016. aasta kohtuotsuses Pesce jt (C‑78/16 ja C‑79/16, EU:C:2016:428), et komisjon sai õiguspäraselt leida, et nakatunud taimede viivitamatu kõrvaldamise kohustus oli bakteri Xf leviku ennetamiseks sobiv ja vajalik meede. Euroopa Kohus leidis ka, et komisjon oli kaalunud erinevaid asjassepuutuvaid huve. See kehtib veelgi enam muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 2 punktis c nimetatud meetme kohta, mille kohaselt peab kõrvaldama üksnes nakatunud puud. Peale selle on nakatunud taimede kiire kõrvaldamine enne vektorputukate lennu alguse perioodi eriti tähtis, arvestades iga-aastaste uuringute käigus registreeritud pidevat ja alalist hilinemist.
27 Itaalia Vabariigi poolt esile toodud juriidilised ja praktilised probleemid, mis on seotud maa-alade omanike kindlakstegemisega ja kaebustega, mille mõni nende hulgast on esitanud, ei saa olla piisavaks põhjenduseks sellele, et nakatunud puude kõrvaldamine toimus alles mitu kuud pärast nakatumise avastamist. Veel vähem võib see liikmesriik tugineda riigisisestele üldise sisuga normidele, isegi juhul, kui need oleksid võetud vastu muude liidu õigusnormide alusel. Komisjon ei kavatse olla vastu omanike asjakohasele kaasamisele ja nende poolt õiguste ja õiguskaitsevahendite kasutamisele. Muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 6 lõike 9 järgi tuleneb Itaalia Vabariigile siiski puude maharaiumisega seotud tulemuse saavutamise kohustusest, et ta peab võtma kõik vajalikud meetmed, et ta saaks nakatunud puu avastamisel viivitamatult tegutsema asuda. Niisiis kasutasid Itaalia ametivõimud 2015. aastal riigisiseseid kiireloomulisi meetmeid, et reageerida esimesele puhangule.
28 Itaalia Vabariik väidab, et saamaks aru, mida tähendab väljend „viivitamatult“, mis on ette nähtud muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõikes 2, tuleb võtta arvesse selle kohustuse sisu ja õiguslikke tingimusi, mis selle suhtes on kehtestatud.
29 Tõepoolest on niisuguse meetme nagu nakatunud taimede kõrvaldamine, võtmisel, millel on märkimisväärsed tagajärjed individuaalsele omandiõigusele, hädavajalik teha enne kindlaks omanik ja teavitada teda meetmest. Käesoleval juhul aga – arvestades omandi erikorda ja põllumajandusmaade haldamist Apuulia maakonnas – oleks väga raske omanikke kindlaks teha, sest paljudel juhtudel on nad kas surnud või elavad väljaspool Apuulia maakonda, mis tähendaks, et teavitamine hilineb. Lisaks peetakse silmas märkimisväärset hulka suurte mõõtmetega oliivipuid.
30 Peale selle andis Procura della Repubblica di Lecce (Lecce prokurör, Itaalia) 18. detsembril 2015 välja kohtumääruse, milles otsustas, et kiiresti tuleb ennetavalt arestida kõik oliivipuud, mis oleks tulnud maha raiuda; see tõi kaasa juriidilise võimatuse rakendada meetmeid ajavahemikus 28. detsember 2015 – mis on selle määruse kinnitamise kuupäev Giudice delle indagini preliminari presso Tribunale di Lecce poolt (Lecce esimese astme kohtu eeluurimiskohtunik, Itaalia) – kuni 25. juuli 2016, mis on aresti all hoidmise lõppkuupäev.
31 Vaidlusaluste kõrvaldamismeetmete vastuvõtmine tõi samuti kaasa tugeva vastasseisu, mida toetas meetmete rakendamise ajal piisava kindluse puudumine selles osas, et oliivipuude kuivamine ja bakter Xf on omavahel seotud. See ebakindlus kadus alles Euroopa Toiduohutusameti 31. märtsi 2016. aasta teadusliku arvamuse avaldamisega. Samas jätkub riigisiseselt endiselt valeteavet levitav kampaania, milles raames väidetakse, et nakatunud taimi ei tule mitte maha raiuda, vaid töödelda.
32 Peale selle on ebatäpne arvata, et muudetud rakendusotsuses 2015/789 on liikmesriikidele ette nähtud tulemuse saavutamise kohustus, mis seisneb selles, et nakatunud puud tuleb väga lühikese aja jooksul pärast nakatumise tuvastamist maha raiuda. Tegelikult on muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõikes 2 osutatud tegevusele, st „kõrvaldamisele“, mitte selle tegevuse tulemusele. Kui niisugune tulemuse saavutamise kohustus puudub, on rikkumise olemasolu tõendamiseks nõutav – nagu nähtub ka 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) punktidest 107 ja 108 – liikmesriigi hoolsuse juhtumipõhine analüüs, olenemata õigusnormide eesmärgi saavutamisest. Käesoleval juhul on aga Itaalia Vabariigi kogu seadusandlik, korralduslik ja vahendite haldamisele suunatud tegevus, mis on seotud vaidlusaluste meetmete võtmise ja rakendamisega, tõendanud, et Itaalia Vabariik järgib muudetud rakendusotsusest 2015/789 talle tulenevaid kohustusi.
Euroopa Kohtu hinnang
33 Muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 2 punkti c kohaselt oli asjaomane liikmesriik kohustatud leviku tõkestamise alal – mis vastab osaliselt nakatunud tsoonile, millesse jäävad Lecce provints ja rakendusotsuse II lisas loetletud omavalitsusüksused, mis kõik asuvad Brindisi ja Taranto provintsides – kõrvaldama leviku tõkestamise meetmena viivitamatult vähemalt kõik taimed, mis on leitud olevat nakatunud määratletud organismiga, st bakteriga Xf, kui need asuvad nakatunud tsoonis kuni 20 kilomeetri kaugusel piirist, mis eraldab kõnealust nakatunud tsooni liidu ülejäänud territooriumist (edaspidi „20 kilomeetri ulatuses leviku tõkestamise ala“).
34 Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb liikmesriigi kohustuste rikkumise esinemist hinnata põhjendatud arvamuses antud tähtaja lõppemisel esineva olukorra alusel ning Euroopa Kohus ei saa arvestada hiljem toimunud muutusi (vt eelkõige 21. märtsi 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑498/17, EU:C:2019:243, punkt 29 ja seal viidatud kohtupraktika).
35 Käesoleval juhul möödus põhjendatud arvamuses kindlaks määratud tähtaeg 14. septembril 2017.
36 Itaalia Vabariik ei vaidle aga vastu, et sel kuupäeval ei olnud 886‑st nakatunud taimest, mis tehti kindlaks uuringu käigus 2016. aastal läbi viidud järelevalve raames, suur osa, täpsemalt 191 puud ehk 22% kõigist nakatunud taimedest, veel 20 kilomeetri ulatuses leviku tõkestamise alal kõrvaldatud.
37 Peale selle ei vaidle kõnealune liikmesriik vastu sellele, et nakatunud taimi sellel 20 kilomeetri laiusel maa-alal ei kõrvaldatud – ja kui see kord toimus, siis mitte enne, kui alles mitme kuu möödudes taimede nakatumise tuvastamisest.
38 Muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõige 2 on aga sõnastatud nii, et see ei tekita põhjendatud kahtlust. Selles sättes kasutatud sõna „viivitamatult“ puhul ei sobi selle tavalise tähendusega igapäevases kõnekasutuses kokku mitme nädala – või nagu käesoleval juhul, mitme kuu – pikkune periood.
39 Niisugune tõlgendus peab seda enam paika, et Euroopa Toiduohutusameti 6. jaanuari 2015. aasta ja 17. märtsi 2016. aasta arvamuse kohaselt – milles leiduvaid tuvastusi ei ole selles punktis kahtluse alla seatud – saab bakteri Xf levikut vältida üksnes nakatunud taimede kiire kõrvaldamisega. Nagu nähtub komisjoni poolt hagi põhjendamiseks esitatud teaduslikest andmetest, mida Itaalia Vabariik ei ole kahtluse alla seadnud, liiguvad vektorputukad, käesoleval juhul tirdilised, vaid 12 päeva jooksul edasi ligikaudu 100 meetrit.
40 Samuti on komisjoni 2018. aasta kohta koostatud auditiaruandes (Final report of an audit carried out in Italy from 28 May 2018 to 1 June 2018 in order to evaluate the situation and official controls for [Xylella fastidiosa] (Lõpparuanne Itaalias 28. maist 2018 1. juunini 2018 tehtud auditi kohta, et hinnata [Xylella fastidiosa’ga] seotud olukorda ja läbi viia ametlik kontroll), DG (SANTE) 2018-6485, lk 23–24) (edaspidi „2018. aasta auditiaruanne“) rõhutatud otsesõnu, et rohkem kui 90% 2016. aasta kohta läbi viidud järelevalve käigus (mis lõpetati 2017. aasta mais) tuvastatud nakkusjuhtumitest tehti kindlaks taimede läheduses, mille puhul oli nakatumine kindlaks tehtud 2015. aastal ja mis juuriti välja märkimisväärse hilinemisega.
41 Vastupidi Itaalia Vabariigi väidetule ei saa muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõikes 2 kehtestatud viivitamatu kõrvaldamise nõuet tõlgendada nii, et see käib üksnes meetmete võtmise kohta, mida riiklikud asutused peavad kõrvaldamisega tegelema hakkamiseks võtma.
42 Nimelt nagu nähtub selle sätte sõnastusest, mis nõuab ühemõtteliselt nakatunud taimede „kõrvaldamist“, kui ka sätte soovitavast toimest, et kõnealune nõue saab olla seotud vaid kõrvaldamise endaga, sest üksnes nakatunud taimede tõhusa kõrvaldamisega – ja mitte seda kehtestavate meetmete vastuvõtmisega – saab vältida bakteri Xf levikut ning nagu nähtub rakendusotsuse 2015/789 põhjendustest 4, 7 ja 8 ning rakendusotsuse 2015/2417 põhjendustest 1, 2 ja 4, on see muudetud rakendusotsuse 2015/789 ja eelkõige leviku tõkestamise meetmete eesmärk (vt analoogia alusel 9. juuni 2016. aasta kohtuotsus Pesce jt, C‑78/16 ja C‑79/16, EU:C:2016:428, punkt 54).
43 Niisugune kõrvaldamine aitab samuti ellu viia direktiivi 2000/29 – mille alusel muudetud rakendusotsus 2015/789 vastu võeti – eesmärki, milleks on tagada kõrgetasemeline taimetervise kaitse liitu kolmandatest riikidest imporditavate kahjulike organismide vastu (vt selle kohta 30. septembri 2003. aasta kohtuotsus Anastasiou jt, C‑140/02, EU:C:2003:520, punkt 45).
44 Selle alusel tuleb teha järeldus, et muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõikes 2 on liikmesriikidele kehtestatud tulemuse saavutamise kohustus, mida on täpsustatud seoses bakteriga Xf nakatunud taimede kõrvaldamisega, ja et liikmesriigi kohustuste rikkumise olemasolu tõendamiseks piisab ainuüksi selle kohustuse rikkumise objektiivsest tuvastamisest. Seega ei ole käesolevas kohtuasjas kõne all olev olukord võrreldav Euroopa Kohtu 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsuse komisjon vs. Bulgaaria (C‑488/15, EU:C:2017:267) punktides 107 ja 108 analüüsitud olukorraga, millele tugines Itaalia Vabariik.
45 Itaalia Vabariik tõi välja erinevad materiaalsed, halduslikud ja juriidilised takistused, et põhjendada nende nakatunud taimede kõrvaldamisega hilinemist, mis asusid 20 kilomeetri ulatuses leviku tõkestamise alal: nendeks olid väga suurte oliivipuude suur arv, riigisiseses õiguses ette nähtud kohustus teha kindlaks asjasse puutuvate maatükkide omanikud ning teavitada neid kõrvaldamismeetmetest, samuti maharaiumise takistamiseks esitatud õiguskaitsevahendid; nende takistustega seoses on vaja tuletada meelde Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikat, mille kohaselt ei saa liikmesriik tugineda oma riigi õiguskorrast lähtuvatele asjaoludele, et õigustada liidu õigusnormidest tulenevate kohustuste ja tähtaegade järgimata jätmist (vt eelkõige 21. märtsi 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑498/17, EU:C:2019:243, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).
46 Pealegi ei ole Itaalia Vabariik vaielnud vastu sellele, et tal oleks olnud võimalik – nagu toob esile ka komisjon – võtta vastu kiireloomulisi riigisiseseid meetmeid, milles oleks sama moodi nagu 2015. aastal võetud meetmete puhul ette nähtud kiiremad menetlused, et niisuguseid halduslikke ja juriidilisi takistusi ületada.
47 Kuigi on lisaks tõsi, et kriminaalmenetluse raames ette nähtud oliivipuude ennetav arestimine, mille määras Procura della Repubblica di Lecce (Lecce prokurör) ja mille kinnitas Giudice delle indagini preliminari presso Tribunale di Lecce (Lecce esimese astme kohtu eeluurimiskohtunik), võis 2016. aasta esimeses pooles takistada nakatunud oliivipuude kõrvaldamist asjaomases tsoonis, tuleb siiski tõdeda – nagu märkis komisjon, ilma et Itaalia valitsus oleks seda tulemuslikult kahtluse alla seadnud –, et pärast selle arestimise tühistamist ei võtnud Itaalia asutused viivitamatult vastu meetmeid, mida nõuti muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 2 punktis c.
48 Seetõttu tuleb esimese väitega nõustuda.
Teine väide, et rikutud on muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõiget 7
Poolte argumendid
49 Teises väites heidab komisjon Itaalia Vabariigile ette, et see ei ole täitnud kohustust jälgida bakteri Xf olemasolu 20 kilomeetri ulatuses leviku tõkestamise alal, nagu on ette nähtud muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõikes 7.
50 Käesoleval juhul algas 2016. aastat käsitlev uuring, mille eesmärk on kindlaks teha bakteri Xf olemasolu, 2016. aasta augustis ja lõppes 2017. aasta mais. Uuring, mis viidi läbi 2017. aastat puudutava järelevalve raames, algas juulis 2017 ja jõudis lõpule aprillis 2018. Niisiis tehti neid uuringuid osaliselt sellisel ajal aastast, mis ei ole sobiv taimede ja lehtpuude nakatumise sümptomite avastamiseks – nimelt talvekuudel, kui lehtedega rohttaimedel ei ole lehti. Järelikult kahjustas see komisjoni sõnul visuaalsete kontrollide tõhusust nakatumiskahtlusega juhtude avastamiseks.
51 „Aasta kestel sobivatel aegadel“ iga-aastaste uuringute läbiviimise kohustus muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 7 tähenduses nõuab aga – pidades silmas selle otsuse ja direktiivi 2000/29 eesmärki, milleks on haiguse leviku tõkestamine –, et uuring viiakse läbi niisugusel ajal aastas, mil haigust on võimalik avastada; oliivipuude puhul tähendab see suvist perioodi. Arvestades kohustust esitada aruanne 31. detsembriks – selleks, et võimaldada nakatunud taimede kõrvaldamist enne kevade saabumist, mis on aeg, mil bakteri Xf vektorputukas hakkab levima –, peab uuring olema aasta lõpuks lõpetatud.
52 Muudetud rakendusotsus 2015/789 kohustab seega liikmesriike lõpetama oma iga-aastane järelevalvetegevus nii, et nad saaksid esitada aruande ja järgmise aasta uue tegevuskava enne detsembri lõppu. Selles rakendusotsuses on niisiis selgelt märgitud, et järelevalvet ei tule teha mitte ainult teaduslikult põhjendatult kõige sobivamal ajal, et nakatunud puud kindlaks määrata, vaid samuti ka sel ajal, mis tagab, et puud saaks maha raiuda viivitamatult ja kindlasti enne, kui algab järgmine lennuperiood.
53 Itaalia Vabariik väidab, et järelevalve alustamine 2016. aasta augustis langeb kokku perioodiga, mida loetakse suurema osa Xf‑i peremeestaimede jaoks optimaalseks, nimelt on see periood, kui küpsuse saavutanud lehtedel ilmnevad tüüpilised kuivamise sümptomid.
54 Peale selle erinevad Xf‑i põhjustatud nakkused oma sümptomite ja nende raskusastme poolest sõltuvalt peremeestaimedest ja bakteri alaliigist. Oliivipuude puhul ei esine nakkuse põhjustatud kahjustused mitte ainult suveperioodi lõpuks küpsuse saavutanud lehtede kuivamise tüüpiliste sümptomitena, vaid üldjuhul okste tüüpilise kuivamisena, mis puudutab suuremat või väiksemat arvu oksi.
55 Kohapeal kogutud tõendid aga näitavad, et sümptomid võivad ilmneda terve aasta vältel. See nähtub samuti komisjoni tervise ja toiduohutuse peadirektoraadi 16. detsembri 2015. aasta suunistest liidu territooriumil Xf‑i olemasolu uuringu kohta, mis on avaldatud komisjoni veebisaidil. Veel tuleb märkida, et suveperioodil põhjustatud nakkust on oliivipuul võimalik avastada alates kolmandast kuust pärast nakkuse võimalikku ülekandumist. Seega on võimalik talveperioodil avastada varakult nakkus, mis oli algstaadiumis ning millega nakatumine toimus eelmisel suveperioodil.
Euroopa Kohtu hinnang
56 Muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 7 kohaselt peab asjaomane liikmesriik jälgima määratletud organismi olemasolu iga-aastaste uuringute abil, mis tehakse „aasta kestel sobivatel aegadel“ 20 kilomeetri ulatuses leviku tõkestamise alal.
57 Antud säte ei sea selle sõnastuse järgi kohustust, et iga-aastased uuringud peavad toimuma aastas kindlaksmääratud ajal, ja seega on liikmesriigi pädevatele asutustele jäetud sel puhul kaalutlusruum; siiski ilmneb sama sätte sõnastusest, et iga-aastased uuringud peavad toimuma „sobivatel aegadel“.
58 Võttes arvesse muudetud rakendusotsuse 2015/789 ja eelkõige selle artikli 7 lõike 2 punktis c nimetatud leviku tõkestamise meetmetega taotletavat eesmärki, milleks on käesoleva kohtuotsuse punktist 42 nähtuvalt ennetada bakteri Xf levikut, tuleb asuda seisukohale, et neid uuringuid tuleb teha niisugusel perioodil aastast, mis võimaldab nii taimede nakatumise avastamist kui ka nakkuse leviku tõkestamise meetmete rakendamist – see seisneb kõnealuse sätte kohaselt nakatunud taimede viivitamatus kõrvaldamises.
59 Käesoleval juhul ei ole vaieldud vastu sellele, et uuringuga, mis tehti 2016. aasta kohta järelevalve käigus selleks, et teha kindlaks bakteri Xf olemasolu 20 kilomeetri ulatuses leviku tõkestamise alal, alustati 2016. aasta augustis ja see lõpetati 2017. aasta mais.
60 Nagu komisjon on õigesti väitnud, tuleb aga asuda seisukohale, et niisugune uuring, mis lõpetatakse kevadisel ajal – mis vastab vektorputukate lennuperioodile ja bakteri Xf uuesti levima hakkamise perioodile (sellele vastu vaieldud ei ole) –, seab liikmesriigi pädevad asutused olukorda, et neil on võimatu rakendada tõhusalt leviku tõkestamise meetmeid 20 kilomeetri ulatuses leviku tõkestamise alal, kõrvaldades nakatunud taimed enne bakteri leviku perioodi algust.
61 Seega, isegi kui eeldada, nagu väidab Itaalia Vabariik, et bakterit Xf saab avastada kogu aasta vältel – sellele vaidleb komisjon vastu –, tuleb siiski tõdeda, et muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõikes 7 ette nähtud iga-aastane uuring peab olema lõpetatud piisavalt varakult – enne kevade algust –, et võimaldada vastavalt selle artikli lõike 2 punktis c ette nähtud nõudele kõrvaldada nakatunud taimed piisavalt aegsasti.
62 Järelikult tuleb teise väitega nõustuda.
Kolmas väide, mille kohaselt on rikutud kestvalt ja üldiselt kohustust võtta vajalikud meetmed bakteri Xf levimise vältimiseks
Poolte argumendid
63 Kolmandas väites heitis komisjon Itaalia Vabariigile ette, et ta on rikkunud kestvalt ja üldiselt kohustust vältida Xf‑i levikut, mis toimus muudetud rakendusotsusega 2015/789 kehtestatud meetmete korduvates ja erinevates rikkumistes. See liikmesriigi kohustuste rikkumine ei ole vastuolus mitte üksnes kohustustega, mis tulenevad selle rakendusotsuse artikli 6 lõigetest 2, 7 ja 9 ning artikli 7 lõike 2 punktist c ja lõikest 7, vaid rikutud on ka direktiivi 2000/29 artikli 16 lõikes 1 sisalduvat põhikohustust ning samuti ELL artikli 4 lõikes 3 nimetatud lojaalse koostöö kohustust.
64 Üldist ja kestvat liikmesriigi kohustuste rikkumist saab tuvastada mitte ainult siis, kui liikmesriik ei ole täitnud talle liidu õigusest tulenevaid kohustusi, mis on seotud konkreetsete olukordadega, mille puhul ta on puudused kõrvaldanud enne, kui rikkumismenetlus on piisavalt kaugele jõudnud, vaid veelgi enam siis, kui – nagu käesoleval juhul – ei ole asjaomane liikmesriik varasemaid rikkumisi, mis aitasid bakteril levida, kõrvaldanud ja mis tõid seega kaasa vajaduse muuta komisjoni võetud meetmeid konkreetsete tsoonide kohta, milles kehtivad likvideerimise ja leviku tõkestamise kohustused.
65 Komisjon leiab, et kui käesolevas kohtuasjas piirduda liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamisel konkreetsete kohustustega, mis tulenevad rakendusotsusest ja kuuluvad kohaldamisele asjasse puutuvatele tsoonidele kindlaks määratud ajal, on tegemist katsega tabada liikuvat sihtmärki. Selle institutsiooni taotletav eesmärk seisneb aga bakteri Xf likvideerimises või vähemalt selle leviku tõkestamises väljapoole praegu nakatunud ala. Järelikult jääb põhikohustus kõrvaldada nakatunud taimed ajas muutumatuks, isegi kui seda peab kohaldama erinevatele tsoonidele järjestikuste rakendusotsuste alusel. Peale selle ei vabasta niisuguse otsuse vastuvõtmine liikmesriike nende põhikohustusest, mis on sätestatud direktiivi 2000/29 artikli 16 lõikes 1, st kohustusest võtta kõik vajalikud meetmed bakteri Xf leviku vältimiseks.
66 Asjaolu, et Itaalia ametivõimud ei kõrvaldanud pidevalt nakatunud taimi viivitamatult alates sellest, kui nad said oktoobris 2013 esimest korda teate selliste taimede avastamisest Apuulia maakonna kõige lõunapoolsemas osas, on võimaldanud bakteri Xf levikut järk-järgult mööda „Itaalia saapa kanda“. Levikut on suurendanud see, et Itaalia ametivõimud rikkusid oma kohustust viia sobival ajal läbi iga-aastased uuringud enne vektorputukate lennuperioodi algust.
67 Samuti ilmneb Itaalia ametivõimude 2018. aastal edastatud andmetest, mis käsitlevad 2017. aasta kohta leviku tõkestamise alal hilinemisega tehtud uuringute tulemusi, et sel alal on mitu tuhat nakatunud puud, ja see tõendab veel kord, et nakatunud puude maharaiumisega vektorputukate lennuperioodi ajal on jäädud märkimisväärselt hiljaks. Eelkõige näitavad need andmed 2018. aasta auditiaruandes esitatud kujul, et vektorputukate 2018. aasta lennuperioodil oli terve hulk nakatunud puid jätkuvalt maha raiumata; see omakorda aitas kaasa bakteri Xf levikule. Kuna muudetud rakendusotsusega 2015/789 ette nähtud leviku tõkestamise ala ja puhvertsoon ei täitnud selles kontekstis enam oma ülesannet, muudeti neid alasid kahel korral edasi põhja suunas. See muutmine tõendas, et bakter Xf on Lecce provintsist levinud Brindisi ja Taranto provintsi kogu territooriumile.
68 Pelk asjaolu, et liikmesriigi ametivõimud ei võtnud isegi vajalikke meetmeid teatud kindla olukorra – nagu keskkonna halvenemine – ärahoidmiseks, tõendab juba iseenesest rikkumist. Niisiis piisab tõendamaks, et Itaalia ametivõimud on pidevalt jätnud võtmata vajalikud meetmed Xf‑i leviku vältimiseks, rikkudes seejuures kolmandas väites osutatud eeskirju, sellest, et bakter Xf on ajavahemikus 2013–2018 levinud kogu Apuulia maakonnas ja levib edasi ülejäänud mandri suunas.
69 Itaalia Vabariik väidab, et bakteri edasist levimist Apuulia maakonna territooriumil, mis on muudetud rakendusotsuse 2015/789 vaatepunktist ilmselgelt soovimatu, ei saa omistada ainuüksi talle ja sellega ei saa iseenesest tõendada selle liikmesriigi toime pandud üldist ja kestvat rikkumist.
70 Bakteri levik on tegelikult loodusnähtus, mida iseenesest ei saa inimtegevusega automaatselt vältida, vaid mida saab üksnes kontrollida ja aeglustada. Kuigi ametivõimude seadusandlik, korralduslik ja meetmete haldamisele suunatud tegevus kujutab endast üht tegurit, mida tuleb rakendada bakteri leviku piiramiseks, ei oleks mõistlik kinnitada, et see tegevus iseenesest peab takistama nakkuse soovimatut levikut. Nimelt sõltub see täpsemalt faktoritest, mis tekivad väljaspool haldustegevust ning on igal juhul lahutamatult seotud selle fütosanitaarse ja nakkusliku nähtuse olemusega.
Euroopa Kohtu hinnang
71 Käesolevas väites leiab komisjon sisuliselt, et ainuüksi asjaolu, et bakteri Xf levik ei ole alates 2013. aastast Apuulia maakonnas lõppenud, ja et seega ei ole Itaalia Vabariik saavutanud muudetud rakendusotsusega 2015/789 soovitud tulemust, tõendab, et see liikmesriik on rikkunud üldiselt ja kestvalt kohustust võtta vajalikud meetmed bakteri leviku vastu.
72 Komisjon järeldab sellest, et Itaalia Vabariik on korduvalt rikkunud nii konkreetseid kohustusi, mis on ette nähtud selle rakendusotsuse artikli 7 lõike 2 punktis c ja lõikes 7 – need on kahe esimese väite esemeks –, kui ka selle rakendusotsuse artikli 6 lõigetes 2, 7 ja 9 ette nähtud kohustusi. Sellega rikub see liikmesriik komisjoni sõnul ka direktiivi 2000/29 artikli 16 lõikes 1 sätestatud põhikohustust, samuti ELL artikli 4 lõikes 3 nimetatud lojaalse koostöö kohustust.
73 Siinkohal väärib meeldetuletamist, et Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast ilmneb, et komisjon võib põhimõtteliselt taotleda, et samal ajal tuvastataks nii liidu õiguse konkreetsetest sätetest tulenevate kohustuste rikkumine liikmesriigi ametiasutuste suhtumise tõttu täpselt määratletud konkreetsetel juhtudel kui ka kõnealuste sätete rikkumine seetõttu, et mainitud ametiasutustel on üldiselt tavaks tegutseda nendega vastuolus, mille näiteks antud juhul on eelmainitud konkreetsed juhtumid (vt eelkõige 26. aprilli 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 27, ja 2. detsembri 2014. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑196/13, EU:C:2014:2407, punkt 33).
74 Haldustava võib tõepoolest olla liikmesriigi kohustuste rikkumise hagi esemeks, kui selline tegutsemisviis on teatud määral juurdunud ja üldine (vt eelkõige 29. aprilli 2004. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, C‑387/99, EU:C:2004:235, punkt 28; 26. aprilli 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑494/01, EU:C:2005:250, punkt 28, ning 26. aprilli 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑135/05, EU:C:2007:250, punkt 21).
75 Euroopa Kohtu praktikast ilmneb, et kuivõrd hagi eesmärk on see, et Euroopa Kohus tuvastaks, et riigi pädevad ametiasutused on üldiselt rikkunud liikmesriigi kohustusi, siis ei tähenda asjaolu, et teatud konkreetsel juhul esiletoodud puudused on kõrvaldatud, et mainitud ametiasutuste üldine ja kestev suhtumine, mis ilmneb nende konkreetsete puuduste kaudu, on lõppenud. Niisugusel juhul ei saa põhimõtteliselt välistada komisjoni poolt täiendavate tõendite esitamist, millega Euroopa Kohtu menetluse käigus soovitakse näidata, et väidetav rikkumine on üldine ja juurdunud (vt eelkõige 26. aprilli 2005. aasta kohtuotsus komisjon vs. Iirimaa, C‑494/01, EU:C:2005:250, punktid 32 ja 37; 5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus komisjon vs. Bulgaaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 42, ning 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola, C‑336/16, EU:C:2018:94, punktid 47 ja 48).
76 Eelkõige võib liikmesriigi kohustuste kestva rikkumise hagi hõlmata asjaolusid, mis on aset leidnud pärast põhjendatud arvamuse esitamist, tingimusel et need on selles arvamuses viidatud asjaoludega sama laadi ning kujutavad endast sama käitumist (5. aprilli 2017. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Bulgaaria, C‑488/15, EU:C:2017:267, punkt 43, ja 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola, C‑336/16, EU:C:2018:94, punkt 49).
77 Samuti väärib meeldetuletamist, et komisjon võib Euroopa Kohtul paluda tuvastada liikmesriigi kohustuse rikkumine, mis seisneb konkreetsel juhul liidu õigusaktiga ette nähtud tulemuse mittesaavutamises – nagu komisjon on käesoleval juhul käsitletava väite põhjendamiseks märkinud (vt selle kohta eelkõige 27. aprilli 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, C‑441/02, EU:C:2006:253, punkt 45 ja seal viidatud kohtupraktika).
78 Olenemata sellest täpsustusest on Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika järgi, mis käsitleb tõendamiskoormist ELTL artiklil 258 põhinevas liikmesriigi kohustuste rikkumise tuvastamise menetluses, komisjonil kohustus tõendada, et väidetav rikkumine on aset leidnud. Just komisjon peab Euroopa Kohtule esitama vajalikud tõendid, et Euroopa Kohus saaks kontrollida, kas liikmesriigi kohustusi on rikutud, ilma et ta võiks tugineda mis tahes oletusele (vt eelkõige 27. aprilli 2006. aasta kohtuotsus komisjon vs. Saksamaa, C‑441/02, EU:C:2006:253, punkt 48, ja 2. mai 2019. aasta kohtuotsus komisjon vs. Horvaatia (Biljane Donje prügila), C‑250/18, ei avaldata, EU:C:2019:343, punkt 33).
79 Nagu komisjon on õigustatult märkinud, on Euroopa Kohus niisiis juba asunud seisukohale, et taolise olukorra jätkumine, kui see toob kaasa keskkonna märkimisväärse halvenemise pikema perioodi vältel, nii et pädevad ametivõimud ei sekku, võib tähendada, et liikmesriigid on ületanud kaalutlusruumi, mis on neile direktiivi konkreetse sättega antud kõnealuses sättes ette nähtud eesmärgi saavutamiseks. Euroopa Kohus on ühtlasi täpsustanud, et põhimõtteliselt ei ole asjaolust, et üks konkreetne olukord ei vasta nimetatud eesmärgile, võimalik otseselt tuletada, et asjasse puutuv liikmesriik on tingimata rikkunud sellest sättest tulenevaid kohustusi (vt selle kohta 26. aprilli 2007. aasta kohtuotsus komisjon vs. Itaalia, C‑135/05, EU:C:2007:250, punkt 37, ja 16. juuli 2015. aasta kohtuotsus komisjon vs. Sloveenia, C‑140/14, ei avaldata, EU:C:2015:501, punkt 69 ja seal viidatud kohtupraktika).
80 Arvestades eelkõige tema kohustust väidetavat rikkumist tõendada – millele on osutatud käesoleva kohtuotsuse punktis 78 –, ei saa komisjon etteheite varjus, et asjaomane liikmesriik on üldiselt ja kestvalt rikkunud talle liidu õigusest tulenevalt kohustusi, sest ta ei ole saavutanud liidu õiguses ette nähtud tulemust, end vabastada liikmesriigi kohustuste rikkumise tõendamise kohustusest, mida heideti ette konkreetsete asjaolude alusel, mis iseloomustavad komisjoni esiletoodud konkreetsete sätete rikkumist, ja ta ei saa tugineda pelkadele eeldustele või skemaatilisele põhjuslikkusele (vt selle kohta 22. veebruari 2018. aasta kohtuotsus komisjon vs. Poola, C‑336/16, EU:C:2018:94, punkt 78).
81 Käesoleval juhul ei võimalda seega pelk asjaolu, et muudetud rakendusotsuses 2015/789 nimetatud tulemus ei ole saavutatud, komisjonil sellest järeldada, et Itaalia Vabariik on rikkunud talle sellest rakendusotsusest tulenevaid konkreetseid kohustusi, mis olid seatud tulemuseni jõudmiseks, tõendamata konkreetsetele tõenditele tuginedes lisaks, et kõnealune liikmesriik on tõepoolest selle rikkumise toime pannud.
82 Kuigi kahe esimese väite analüüsist nähtub, et komisjon tõendas, et Itaalia Vabariik on rikkunud konkreetseid kohustusi, mis tulenevad muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 2 punktist c ja lõikest 7, ning ehkki komisjoni poolt kolmanda väite põhjendamiseks esitatud tõenditest, eelkõige 2018. aasta auditiaruandest nähtub, et rikkumist jätkati ka pärast põhjendatud arvamuses kindlaks määratud tähtaega, ei ole see institutsioon esitanud aga ühtegi konkreetset tõendit, mis võiks näidata, et kõnealune liikmesriik on rikkunud selle rakendusotsuse artikli 6 lõigetest 2, 7 ja 9 talle tulenevaid konkreetseid kohustusi.
83 Samas ei saa seda, et viimati nimetatud sätteid, milles on käsitletud niisuguseid „likvideerimismeetmeid“ piiritletud alal (k.a nakatunud tsoon ja puhvertsoon), mis puudutavad nii nakatunud taimi kui ka taimi, mis asuvad nakatunud taimede ümber 100 meetri raadiuses – eelkõige bakteri Xf peremeestaimi – olenemata nende taimede seisundist, on rikutud, mingil juhul tõendada asjaoludega, mis annavad tunnistust kõnealuse rakendusotsuse artikli 7 lõike 2 punktis c ja lõikes 7 ette nähtud teiste sätete rikkumisest, milles käsitletakse üksnes nakatunud taimi 20 kilomeetri ulatuses leviku tõkestamise alal; see ala asub ainult nakatunud tsoonis ja moodustab piiritletud alast vaid ühe osa.
84 Sellest järeldub, et kui komisjon väidab, et Itaalia Vabariigi konkreetsete kohustuste, mis on ette nähtud muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 6 lõigetes 2, 7 ja 9, rikkumist saab niisiis tuletada tuvastuse alusel, et bakteri Xf levik ei ole alates 2013. aastast Apuulia maakonnas lõppenud, siis ta eeldab niisuguse rikkumise olemasolu ning seda, et selle rikkumise ja bakteri Xf leviku vahel on põhjuslik seos.
85 Et aga konkreetsed tõendid nende spetsiifiliste kohustuste rikkumise kohta puuduvad, ei saa välistada – nagu väidab põhjendatult Itaalia Vabariik –, et bakteri Xf levik on vähemalt osaliselt tingitud muudest asjaoludest kui nende kohustuste rikkumine selle liikmesriigi poolt.
86 Seega tuleb asuda seisukohale, et komisjon ei ole tõendanud, et Itaalia Vabariik on korduvalt rikkunud konkreetseid kohustusi, mis tulenevad muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 6 lõigetest 2, 7 ja 9.
87 Sellest järeldub, et komisjon ei saa Itaalia Vabariigile ette heita ka seda, et Itaalia Vabariik on rikkunud direktiivi 2000/29 artikli 16 lõiget 1 ja ELL artikli 4 lõiget 3; nimelt põhinevad kõnealuse institutsiooni sõnastatud väited samamoodi üksnes asjaolul, et bakter Xf on alates 2013. aastast Apuulia maakonnas edasi levinud.
88 Neil asjaoludel ei ole komisjon tõendanud, et Itaalia Vabariik on rikkunud üldiselt ja kestvalt kohustust võtta vajalikke meetmeid bakteri Xf leviku vältimiseks sellega, et ta rikkus korduvalt ja mitmel moel muudetud rakendusotsusega 2015/789 kehtestatud meetmeid.
89 Seetõttu tuleb kolmas etteheide tagasi lükata.
90 Eelnevatest kaalutlustest lähtudes tuleb asuda seisukohale, et kuna Itaalia Vabariik
– ei taganud leviku tõkestamise alal vähemalt kõigi nende taimede viivitamatut kõrvaldamist, mille puhul tuvastati Xf‑ga nakatumine ja mis asuvad nakatunud tsoonis kuni 20 kilomeetri kaugusel piirist, mis eraldab seda ala liidu ülejäänud territooriumist, siis on ta rikkunud muudetud rakendusotsuse 2015/789 artikli 7 lõike 2 punktist c tulenevaid kohustusi; ja
– ei taganud leviku tõkestamise alal Xf‑i esinemise jälgimist iga-aastaste uuringutega aasta jooksul sobivatel aegadel, siis on ta rikkunud selle rakendusotsuse artikli 7 lõikest 7 talle tulenevaid kohustusi.
Kohtukulud
91 Kodukorra artikli 138 lõike 3 kohaselt jäävad kummagi poole kohtukulud tema enda kanda, kui osa nõudeid rahuldatakse ühe poole, osa teise poole kasuks. Kuna mõlema poole nõuded on osaliselt rahuldamata jäetud, tuleb kohtukulud jätta kummagi poole enda kanda.
Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (viies koda) otsustab:
1. Kuna Itaalia Vabariik
– ei taganud leviku tõkestamise alal vähemalt kõigi nende taimede viivitamatut kõrvaldamist, mille puhul tuvastati Xylella fastidiosa’ga nakatumine ja mis asuvad nakatunud tsoonis kuni 20 kilomeetri kaugusel piirist, mis eraldab seda ala liidu ülejäänud territooriumist, siis on ta rikkunud komisjoni 18. mai 2015. aasta rakendusotsuse (EL) 2015/789 Xylella fastidiosa (Wells et al.) liitu sissetoomise ja seal levimise vastu võetavate meetmete kohta, mida on muudetud komisjoni 12. mai 2016. aasta rakendusotsusega (EL) 2016/764, artikli 7 lõike 2 punktist c tulenevaid kohustusi; ja
– ei taganud leviku tõkestamise alal Xylella fastidiosa esinemise jälgimist iga-aastaste uuringutega aasta jooksul sobivatel aegadel, siis on ta rikkunud selle rakendusotsuse artikli 7 lõikest 7 talle tulenevaid kohustusi.
2. Jätta hagi ülejäänud osas rahuldamata.
3. Jätta Euroopa Komisjoni ja Itaalia Vabariigi kohtukulud nende endi kanda.
Allkirjad