ARREST VAN HET HOF (Vijfde kamer)
5 september 2019 (*)
„Niet-nakoming – Bescherming van de gezondheid van planten – Richtlijn 2000/29/EG – Bescherming tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Europese Unie van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen – Artikel 16, leden 1 en 3 – Uitvoeringsbesluit (EU) 2015/789 – Maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa (Wells et al.) te voorkomen – Artikel 7, lid 2, onder c) – Inperkingsmaatregelen – Verplichting om onmiddellijk de besmette planten te verwijderen binnen een strook van 20 kilometer in de besmette zone – Artikel 7, lid 7 – Verplichting tot toezicht – Jaarlijkse onderzoeken – Artikel 6, leden 2, 7 en 9 – Uitroeiingsmaatregelen – Algemene en voortdurende niet-nakoming – Artikel 4, lid 3, VEU – Verplichting tot loyale samenwerking”
In zaak C‑443/18,
betreffende een beroep wegens niet-nakoming krachtens artikel 258 VWEU, ingesteld op 4 juli 2018,
Europese Commissie, vertegenwoordigd door B. Eggers en D. Bianchi als gemachtigden,
verzoekster,
tegen
Italiaanse Republiek, vertegenwoordigd door G. Palmieri als gemachtigde, bijgestaan door S. Fiorentino en G. Caselli, avvocati dello Stato,
verweerster,
wijst
HET HOF (Vijfde kamer),
samengesteld als volgt: E. Regan (rapporteur), kamerpresident, C. Lycourgos, E. Juhász, M. Ilešič en I. Jarukaitis, rechters,
advocaat-generaal: Y. Bot,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de op verzoek van de Europese Commissie genomen beslissing van de president van het Hof om de zaak overeenkomstig artikel 53, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof bij voorrang te berechten,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Met haar verzoekschrift vordert de Commissie om vast te stellen dat de Italiaanse Republiek:
– door in het beperkingsgebied niet te zorgen voor de onmiddellijke verwijdering van ten minste alle planten waarvan is vastgesteld dat zij besmet zijn met Xylella fastidiosa (hierna: „Xf”) en die zich in de besmette zone binnen een afstand van 20 km van de grens van die besmette zone met de rest van het grondgebied van de Europese Unie bevinden, haar verplichtingen niet is nagekomen uit hoofde van artikel 7, lid 2, onder c), van uitvoeringsbesluit (EU) 2015/789 van de Commissie van 18 mei 2015 betreffende maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa (Wells et al.) te voorkomen (PB 2015, L 125, blz. 36), zoals gewijzigd bij uitvoeringsbesluit (EU) 2016/764 van de Commissie van 12 mei 2016 (PB 2016, L 126, blz. 77) (hierna: „gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789”);
– door in het beperkingsgebied niet te zorgen voor toezicht op de aanwezigheid van Xf door middel van jaarlijkse onderzoeken op passende tijdstippen in de loop van het jaar, haar verplichtingen niet is nagekomen uit hoofde van artikel 7, lid 7, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789, en
– door bovendien voortdurend na te laten onmiddellijk maatregelen te nemen ter preventie van de verspreiding van Xf, door de opeenvolgende niet-nakomingen van de specifieke verplichtingen van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 met betrekking tot de respectieve besmette zones, zodat de bacterie zich zo verder kon verspreiden, haar verplichtingen uit hoofde van artikel 6, leden 2, 7 en 9, en artikel 7, lid 2, onder c), en lid 7, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789, de fundamentele verplichtingen als bedoeld in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2000/29/EG van de Raad van 8 mei 2000 betreffende de beschermende maatregelen tegen het binnenbrengen en de verspreiding in de Gemeenschap van voor planten en voor plantaardige producten schadelijke organismen (PB 2000, L 169, blz. 1), zoals gewijzigd bij uitvoeringsrichtlijn (EU) 2017/1279 van de Commissie van 14 juli 2017 (hierna: „richtlijn 2000/29”), en de in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde verplichting tot loyale samenwerking niet is nagekomen.
Toepasselijke bepalingen
Richtlijn 2000/29
2 Artikel 16 van richtlijn 2000/29 luidt:
„1. Elke lidstaat stelt de Commissie en de andere lidstaten onverwijld schriftelijk in kennis van de aanwezigheid op zijn grondgebied van in bijlage I, deel A, rubriek I, [...], genoemde schadelijke organismen [...].
De lidstaat neemt alle noodzakelijke maatregelen om de schadelijke organismen uit te roeien of, indien dat niet mogelijk is, in te dijken. Hij stelt de Commissie en de andere lidstaten in kennis van de genomen maatregelen.
[...]
3. In de gevallen bedoeld in de leden 1 en 2, onderzoekt de Commissie de situatie zo spoedig mogelijk in het kader van het Permanent Plantenziektekundig Comité. Op gezag van de Commissie, en overeenkomstig de ter zake dienende bepalingen van artikel 21, kan ter plaatse onderzoek worden verricht. De maatregelen die noodzakelijk zijn op grond van een analyse van het fytosanitaire risico of een voorlopige analyse van het fytosanitaire risico in de in lid 2 bedoelde gevallen, met inbegrip van die welke een besluit kunnen inhouden om de door de lidstaten genomen maatregelen te herroepen of te wijzigen, kunnen worden genomen volgens de procedure van artikel 18, lid 2. De Commissie volgt de ontwikkeling van de situatie en, naargelang van die ontwikkeling, past zij deze maatregelen volgens dezelfde procedure aan of trekt zij deze in. [...]
[...]”
3 Bijlage I, deel A, bij richtlijn 2000/29 vermeldt de „[s]chadelijke organismen die niet mogen worden binnengebracht of verspreid in de lidstaten”. Rubriek II van dit deel, met het opschrift „Schadelijke organismen waarvan bekend is dat zij in de Gemeenschap voorkomen en die risico’s opleveren voor de gehele Gemeenschap”, bevat onder b), met het kopje „Bacteriën”, punt 3, dat vermeldt: „Xylella fastidiosa (Wells et al.)”.
Uitvoeringsbesluiten 2014/87/EU en 2014/497/EU
4 In uitvoeringsbesluit 2014/87/EU van de Commissie van 13 februari 2014 betreffende maatregelen ter preventie van de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa (Well et Raju) (PB 2014, L 45, blz. 29), dat is vastgesteld op de grondslag van richtlijn 2000/29 en met name op grond van artikel 16, lid 3, vierde zin, van die richtlijn, wordt in de overwegingen 2 tot en met 4, 7 en 8 het volgende gesteld:
„(2) Op 21 oktober 2013 heeft Italië de overige lidstaten en de Commissie meegedeeld dat [Xf (hierna: ‚organisme in kwestie’)] op zijn grondgebied is aangetroffen, namelijk in twee afzonderlijke gebieden in de provincie Lecce in de regio Puglia. Daarna zijn nog eens twee afzonderlijke uitbraken in dezelfde provincie vastgesteld. Het organisme in kwestie is bij verschillende plantensoorten aangetroffen – onder meer bij Olea europaea L., [...] – en leidt tot bladverschroeiing en een snel wegkwijnen van de plant. [...]
(3) Op 29 oktober 2013 heeft de regio Puglia noodmaatregelen genomen ter preventie en uitroeiing van het organisme in kwestie [...] in overeenstemming met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2000/29 [...].
(4) Italië heeft meegedeeld dat bij inspecties het organisme in kwestie in de naburige provincies Brindisi en Taranto niet is aangetroffen.
[...]
(7) Gezien de aard van het organisme in kwestie zal het zich waarschijnlijk snel op grote schaal verspreiden. Om te voorkomen dat het organisme in kwestie zich naar de rest van de Unie verspreidt, moeten onmiddellijk maatregelen worden genomen. Zolang geen specifiekere gegevens over waardplanten, vectoren, trajecten en risicobeperkende opties beschikbaar zijn, is het raadzaam verplaatsingen [van voor opplant bestemde planten] uit gebieden met mogelijk besmette planten te verbieden.
(8) Gezien de locaties waar het organisme in kwestie is aangetroffen, de bijzondere geografische situatie van de administratieve provincie Lecce en de onzekere demarcatiecriteria moet het verbod voor die hele provincie gelden zodat het snel en doeltreffend kan worden opgelegd.”
5 Bij dit eerste uitvoeringsbesluit heeft de Commissie in artikel 1 dus „de verplaatsing van voor opplant bestemde planten uit de provincie Lecce in de Italiaanse regio Puglia” verboden, heeft zij in artikel 2 jaarlijkse officiële onderzoeken naar de aanwezigheid van de bacterie Xf verplicht gesteld, en heeft zij in artikel 3 de lidstaten bevolen ervoor te zorgen dat personen die de aanwezigheid van die bacterie vaststellen of redenen hebben om de aanwezigheid ervan te vermoeden, de bevoegde autoriteiten hiervan binnen tien kalenderdagen op de hoogte brengen.
6 Dit besluit is ingetrokken bij uitvoeringsbesluit 2014/497/EU van de Commissie van 23 juli 2014 betreffende maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa (Well et Raju) te voorkomen (PB 2014, L 219, blz. 56).
7 Bij dit tweede uitvoeringsbesluit, dat dezelfde rechtsgrondslag heeft als het eerste, heeft de Commissie de verplaatsing van planten die waardplanten zijn voor de bacterie Xf, beperkt en verscheidene voorwaarden gesteld voor invoering ervan in de Unie, wanneer zij afkomstig zijn uit derde landen waarvan bekend is dat deze bacterie daar voorkomt (artikelen 2 en 3). Voorts heeft de Commissie, teneinde de bacterie Xf uit te roeien en ter preventie van verspreiding ervan de lidstaten verplicht om waar nodig „afgebakende gebieden” in te stellen, die een „besmette zone” en een „bufferzone” omvatten, waarin de lidstaten met name alle met Xf besmette planten evenals alle planten die symptomen vertonen die kunnen wijzen op besmetting met die bacterie en alle planten waarvan is vastgesteld dat de kans op besmetting groot is, moesten verwijderen [artikel 7 en bijlage III, afdeling 2, onder a)].
Uitvoeringsbesluit 2015/789
8 Uitvoeringsbesluit 2014/497 is ingetrokken bij uitvoeringsbesluit 2015/789, dat op dezelfde rechtsgrondslag als de eerste twee is vastgesteld en de volgende relevante overwegingen bevat:
„(1) De door de Commissie verrichte audits en de kennisgevingen van de Italiaanse autoriteiten over nieuwe uitbraken tonen aan dat de krachtens uitvoeringsbesluit [2014/87] voorziene maatregelen moeten worden aangescherpt.
[...]
(4) Om het nader omschreven organisme uit te roeien en de verdere verspreiding ervan in de rest van de Unie te voorkomen, moeten de lidstaten afgebakende gebieden – bestaande uit een besmette zone en een bufferzone – instellen en uitroeiingsmaatregelen nemen. [...]
[...]
(7) In de provincie Lecce is het nader omschreven organisme al wijd verspreid. Als aangetoond wordt dat het nader omschreven organisme al meer dan twee jaar in bepaalde delen van dat gebied aanwezig is en het niet meer mogelijk is om het uit te roeien, moet de verantwoordelijke officiële instantie de mogelijkheid hebben om inperkingsmaatregelen in plaats van uitroeiingsmaatregelen te nemen, om ten minste productielocaties en planten met bijzondere culturele, sociale of wetenschappelijke waarde te beschermen evenals de grens met de rest van de Europese Unie. De inperkingsmaatregelen moeten erop gericht zijn de hoeveelheid bacterieel entmateriaal in dat gebied zoveel mogelijk te verminderen en de vectorpopulatie zo laag mogelijk te houden.
(8) Om de rest van het grondgebied van de Unie doeltreffend tegen het nader omschreven organisme te beschermen, moet – rekening houdend met de mogelijke verspreiding van het nader omschreven organisme op natuurlijke of een door mensen beïnvloede manier ander dan de verplaatsing van de nader omschreven planten voor opplant – direct aangrenzend aan de bufferzone rond de besmette zone van de provincie Lecce een toezichtsgebied worden ingesteld.
[...]”
9 Uitvoeringsbesluit 2015/789 is gewijzigd bij uitvoeringsbesluit (EU) 2015/2417 van de Commissie van 17 december 2015 (PB 2015, L 333, blz. 43), en vervolgens bij uitvoeringsbesluit 2016/764, waarvan de overwegingen 1 tot en met 4 luiden als volgt:
„(1) Sinds de vaststelling van uitvoeringsbesluit [2015/789] en tot februari 2016, heeft Italië de Commissie in kennis gesteld van diverse uitbraken van [Xf] (hierna ‚het nader omschreven organisme’) in verschillende delen van het gebied rond de provincie Lecce. Die uitbraken hebben zich voorgedaan in veel verschillende gemeenten van de provincies Taranto en Brindisi. Bovendien heeft de laatste audit van de Commissie in november 2015 bevestigd dat de bij uitvoeringsbesluit [2015/789] vereiste onderzoeksactiviteiten slechts in zeer beperkte mate werden uitgevoerd in het gebied rond de provincie Lecce (de regio Apulia, Italië). Die audit bevestigde ook dat het huidige programma van onderzoeken de tijdige detectie van nieuwe uitbraken of de nauwkeurige vaststelling van de werkelijke omvang van de verspreiding van het nader omschreven organisme in het gebied niet garandeert.
(2) De laatste audit bevestigde het risico van een snelle verspreiding van het nader omschreven organisme in de rest van het betrokken gebied. Om die reden en gezien de omvang van dat gebied is het passend de besmette zone waar inperkingsmaatregelen kunnen gelden, uit te breiden tot buiten de grenzen van de provincie Lecce en de verplaatsing van nader omschreven planten uit dat gebied slechts onder zeer strikte voorwaarden toe te staan. Deze uitbreiding moet onverwijld plaatsvinden, er rekening mee houdend dat het risico van verdere verspreiding van het nader omschreven organisme in de rest van het grondgebied van de Unie toeneemt met het begin van het vluchtseizoen van de vectorinsecten in het vroege voorjaar. De besmette zone dient derhalve te worden uitgebreid tot de gemeenten, of delen van bepaalde gemeenten, van de provincies Brindisi en Taranto waar zich uitbraken van het nader omschreven organisme hebben voorgedaan of waar het waarschijnlijk is dat het organisme zich reeds heeft verspreid en gevestigd. Die besmette zone mag echter niet het gebied omvatten dat door Italië vóór de vaststelling van dit besluit vrij van het nader omschreven organisme is verklaard.
(3) Ter wille van de rechtszekerheid moet de formulering van artikel 7, lid 2, onder c), worden gewijzigd om duidelijk te maken dat de overeenkomstig dat artikel te nemen maatregelen gelden in de besmette zone en niet daarbuiten.
(4) Om te zorgen voor een doeltreffende bescherming van de rest van het grondgebied van de Unie tegen het nader omschreven organisme, en met het oog op de uitbreiding van het beperkingsgebied, is het passend het toezichtsgebied te vervangen door nieuwe voorschriften voor onderzoeken in dat beperkingsgebied. Die voorschriften moeten gelden voor een gebied met een breedte van 20 km vanaf de grenzen van de bufferzone en zich uitstrekkend in dat beperkingsgebied, en binnen de omringende bufferzone van 10 km.”
10 Artikel 1 van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789, met als opschrift „Definities”, luidt:
„Voor de toepassing van dit besluit wordt verstaan onder:
a) ,nader omschreven organisme’: elke ondersoort van [Xf];
b) ,waardplanten’: alle planten bestemd voor opplant, met uitzondering van zaden, van de geslachten en soorten die zijn opgenomen in de databank van de Commissie van voor Xylella fastidiosa vatbare waardplanten op het grondgebied van de Unie waarvan is vastgesteld dat zij op het grondgebied van de Unie vatbaar zijn voor het nader omschreven organisme of indien een lidstaat uit hoofde van artikel 4, lid 1, tweede alinea, een gebied heeft afgebakend voor een of meer ondersoorten daarvan;
c) ,nader omschreven planten’: waardplanten en alle voor opplant bestemde planten [...];
[...]”
11 Artikel 4 van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789, met het opschrift „Instelling van afgebakende gebieden”, luidt als volgt:
„1. Wanneer de aanwezigheid van het nader omschreven organisme wordt bevestigd, bakent de betrokken lidstaat onverwijld een gebied af overeenkomstig lid 2 (‚het afgebakende gebied’).
[...]
2. Het afgebakende gebied omvat een besmette zone en een bufferzone.
De besmette zone omvat alle planten waarvan bekend is dat zij besmet zijn met het nader omschreven organisme, alle planten die symptomen vertonen die wijzen op een mogelijke besmetting met dat organisme, en alle andere planten die met dat organisme besmet kunnen zijn wegens de onmiddellijke nabijheid van besmette planten of een met besmette planten gemeenschappelijke bron van productie – voor zover deze bron bekend is – of van met besmette planten geteelde planten.
Wat de aanwezigheid van het nader omschreven organisme in de provincie Lecce en de in bijlage II vermelde gemeenten betreft, omvat de besmette zone ten minste die provincie en die gemeenten of, voor zover van toepassing, de kadastrale percelen (‚Fogli’) van die gemeenten.
Rondom de besmette zone wordt een bufferzone met een breedte van ten minste 10 km ingesteld.
[...]”
12 Artikel 6 van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789, met als opschrift „Uitroeiingsmaatregelen”, bepaalt:
„1. De lidstaat die het in artikel 4 bedoelde afgebakende gebied heeft ingesteld, neemt in dat gebied de in de leden 2 tot en met 11 vermelde maatregelen.
2. De betrokken lidstaat verwijdert binnen een straal van 100 m rond de planten die zijn getest en waarvan werd vastgesteld dat zij besmet zijn met het nader omschreven organisme onmiddellijk:
a) waardplanten, ongeacht hun gezondheidstoestand;
b) planten waarvan bekend is dat zij besmet zijn met het nader omschreven organisme;
c) planten die symptomen vertonen die op besmetting met dat organisme kunnen wijzen of die vermoedelijk door dat organisme besmet zijn.
[...]
7. De betrokken lidstaat houdt toezicht op de aanwezigheid van het nader omschreven organisme door jaarlijks op passende tijdstippen onderzoeken uit te voeren. Hij voert visuele inspecties van de nader omschreven planten uit en neemt monsters van en test planten die symptomen vertonen, evenals planten die geen symptomen vertonen maar zich in de nabijheid bevinden van planten die dat wel doen.
In bufferzones wordt het onderzochte gebied opgedeeld in vierkante terreinen van 100 m × 100 m. In elk van die vierkante terreinen vinden visuele inspecties plaats.
[...]
9. De betrokken lidstaat neemt zo nodig maatregelen om het hoofd te bieden aan bijzonderheden of complicaties waarvan redelijkerwijs kan worden verwacht dat zij de uitroeiing onmogelijk maken, bemoeilijken of vertragen, en met name maatregelen met betrekking tot toegankelijkheid en een adequate vernietiging van alle planten die besmet zijn of waarvan wordt vermoed dat zij besmet zijn, ongeacht de locatie of het openbaar of particulier bezit ervan, en ongeacht de daarvoor verantwoordelijke persoon of instantie.
[...]”
13 Artikel 7 van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789, met als opschrift „Inperkingsmaatregelen”, bepaalt:
„1. In afwijking van artikel 6 – en enkel in de besmette zone als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde alinea – kan de verantwoordelijke officiële instantie van de betrokken lidstaat besluiten inperkingsmaatregelen te nemen als bedoeld in de leden 2 tot en met 7 [...].
2. De betrokken lidstaat verwijdert onmiddellijk ten minste alle planten waarvan bekend is dat zij met het nader omschreven organisme besmet zijn wanneer zij zich op een van de volgende locaties bevinden:
[...]
c) een locatie binnen de besmette zone als bedoeld in artikel 4, lid 2, derde alinea, die gelegen is binnen een afstand van 20 km van de grens van die besmette zone met de rest van het grondgebied van de Unie.
[...]
7. De betrokken lidstaat houdt toezicht op de aanwezigheid van het nader omschreven organisme door middel van jaarlijkse onderzoeken op passende tijdstippen in de loop van het jaar in de gebieden die gelegen zijn binnen een afstand van 20 km als bedoeld in lid 2, onder c).
[...]”
14 Bijlage II bij gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789, die de lijst van gemeenten als bedoeld in artikel 4, lid 2, van dat uitvoeringsbesluit bevat, geeft een overzicht van de gemeenten gelegen in de provincies Brindisi en Taranto.
Precontentieuze procedure
15 Op 11 december 2015 heeft de Commissie, gelet op de verspreiding van de bacterie Xf in de regio Apulië en de voortdurende verslechtering van de situatie sinds oktober 2013, de Italiaanse autoriteiten een aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij hun verwijt dat zij niet overeenkomstig artikel 6, lid 2, en artikel 7, lid 2, onder c), van uitvoeringsbesluit 2015/789 tot de verwijdering van de besmette planten of van de aan bijzondere verplichtingen onderworpen planten zijn overgegaan en voorts niet hebben voldaan aan de verplichting om onderzoeken in te stellen overeenkomstig artikel 6, lid 7, en artikel 8, lid 2, van dit uitvoeringsbesluit.
16 Op 10 februari 2016 hebben de Italiaanse autoriteiten op deze aanmaningsbrief geantwoord door met name te benadrukken dat de Tribunale amministrativo regionale del Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië) opschortende maatregelen had vastgesteld en op 22 januari 2016 krachtens artikel 267 VWEU het Hof om een prejudiciële beslissing had verzocht over de geldigheid van artikel 6, lid 2, onder a), van uitvoeringsbesluit 2015/789 betreffende de kapverplichting binnen een straal van 100 meter rond de besmette planten. De Italiaanse autoriteiten hebben laten weten dat het kappen van de bomen door deze gerechtelijke ontwikkelingen een aanzienlijke vertraging heeft opgelopen en dat de uitvoering van een deel van uitvoeringsbesluit 2015/789 juridisch onmogelijk was geworden.
17 Op 25 juli 2016 heeft de Commissie, aangezien uitvoeringsbesluit 2016/764 de geografische omvang van de in de aanmaningsbrief van 11 december 2015 aangevoerde grieven had gewijzigd, de Italiaanse autoriteiten een aanvullende aanmaningsbrief gestuurd, waarin zij melding maakte van de voortdurende en aanhoudende niet-nakoming door de Italiaanse Republiek van de specifieke verplichtingen die op haar rustten krachtens gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 en de algemene verplichting als bedoeld in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2000/29. De Commissie heeft voorts aangevoerd dat de Italiaanse Republiek het in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde beginsel van loyale samenwerking schond. Verder vermeldde deze aanmaningsbrief met name dat de besmette planten niet onmiddellijk waren verwijderd en dat er gebreken waren wat de onderzoeken betreft.
18 Op 26 augustus 2016 hebben de Italiaanse autoriteiten, in antwoord op de aanvullende aanmaningsbrief, erop gewezen dat de gerechtelijke belemmeringen voor de uitvoering van het in gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 voorziene toezicht en de kapmaatregelen waren opgeheven en dat deze activiteiten waren hervat of op het punt stonden te worden hervat, waarbij zij eveneens aanvullende inlichtingen gaven over de uitvoering van de inperkingsmaatregelen en het toezicht in de jaren 2015 en 2016.
19 Op 14 juli 2017 heeft de Commissie een met redenen omkleed advies uitgebracht, waarin zij de Italiaanse Republiek verschillende inbreuken op het Unierecht verweet. Ten eerste verweet zij deze laatste in strijd met artikel 7, lid 2, onder c), van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 niet te zijn overgegaan tot de onmiddellijke kap van de besmette planten in het beperkingsgebied. Ten tweede verweet de Commissie haar schending van artikel 6, leden 3, 7 en 9, alsook van artikel 7, leden 2, 3 en 7, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789, daar deze lidstaat zijn verplichting niet was nagekomen om ervoor te zorgen dat, zowel in het beperkingsgebied als in de bufferzone, monsters werden genomen in een straal van 100 m rond de besmette planten en dat toezicht werd gehouden op de aanwezigheid van Xf door jaarlijks op passende tijdstippen onderzoeken uit te voeren. Ten derde voerde de Commissie aan dat de Italiaanse Republiek voortdurend en algemeen de verplichting niet was nagekomen om de nodige maatregelen te nemen ter preventie van de verspreiding van Xf, hetgeen strijdigheid oplevert met artikel 16, lid 1, van richtlijn 2000/29 en artikel 6, lid 2, en artikel 7, lid 2, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789. Ten vierde verweet zij aan die lidstaat schending van de in artikel 4, lid 3, VEU neergelegde verplichting tot loyale samenwerking vanwege verschillende nalatigheden waardoor die lidstaat niet in staat was geweest om de verspreiding van de ziekte over meer dan 40 km vanaf 2015 te voorkomen.
20 Bij brief van 14 september 2017 hebben de Italiaanse autoriteiten op dit met redenen omkleed advies geantwoord. Hoewel deze autoriteiten de ernst van de situatie en hun verplichting om de planten onmiddellijk te verwijderen erkenden, hebben zij met name beklemtoond dat de kap aanzienlijk was verbeterd dankzij nieuwe, op regionaal niveau vastgestelde procedures.
21 Van mening dat de Italiaanse Republiek in mei 2018 niet had voldaan aan het in het met redenen omkleed advies geformuleerde verzoek om onmiddellijk op te treden ter preventie van de verspreiding van Xf, en dat het schadelijke organisme zich door het voortduren van de opgesomde niet-nakomingen sterk had kunnen uitbreiden in het beperkingsgebied en in de bufferzone, heeft de Commissie het onderhavige beroep ingesteld.
Beoordeling van het beroep
Eerste grief: schending van artikel 7, lid 2, onder c), van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789
Argumenten van partijen
22 Met haar eerste grief verwijt de Commissie aan de Italiaanse Republiek de in artikel 7, lid 2, onder c), van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 neergelegde verplichting om de besmette planten onmiddellijk te verwijderen niet te hebben nageleefd door veel planten gedurende verschillende maanden, zelfs meer dan een jaar, ter plaatse te laten staan nadat de besmetting was ontdekt en tijdens het vluchtseizoen van de vectorinsecten. De tijd die verstrijkt tussen het tijdstip waarop de ziekte wordt ontdekt en het tijdstip waarop de besmette planten daadwerkelijk worden gekapt, zou zich evenwel moeten beperken tot enkele dagen en in elk geval niet meer mogen bedragen dan tien werkdagen naargelang van de omstandigheden.
23 In casu bedroeg het aandeel door de Italiaanse autoriteiten gekapte besmette planten bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, te weten op 14 september 2017, slechts 78 % van de tijdens het toezicht over het jaar 2016 in kaart gebrachte besmette planten en waren er op die datum nog 191 bomen te kappen. Bovendien bleek uit het onderzoek van de door deze autoriteiten verstrekte informatie dat er nog veel tijd verliep tussen het moment waarop de besmette planten werden geïnventariseerd en dat waarop een bevel tot kap werd uitgevaardigd en ter kennis gebracht, te weten ongeveer acht weken. De noodzaak om de eigenaars te identificeren en hun de kapmaatregel ter kennis te brengen, was een van de belangrijkste redenen voor de vertraging. Wanneer deze identificatie niet mogelijk bleek, werd de kapmaatregel niet ter kennis gebracht en konden de autoriteiten dus niet tot de kap overgaan. Voorts konden de Italiaanse autoriteiten, indien de eigenaar zich tegen de maatregel verzette, de onmiddellijke verwijdering van de besmette planten niet garanderen.
24 De verplichting om onmiddellijk tot een dergelijke verwijdering over te gaan, impliceert evenwel dat de bevoegde autoriteiten onverwijld handelen. In dit verband blijkt uit de ervaring die is opgedaan in Italië en in andere lidstaten waar de aanwezigheid van Xf aan het licht is gekomen, dat een besmette boom in minder dan een week kan worden verwijderd. Wanneer er echter meer dan een week verloopt tussen de opsporing van de bacterie en het kappen van de besmette planten, verspreidt de bacterie zich verder. Aangezien het grootste deel van de vectorinsecten zich binnen 12 dagen over een afstand tot 100 meter kan verplaatsen, is het cruciaal om onmiddellijk in te grijpen. Dit geldt des te meer in geval van inperkingsmaatregelen in de door artikel 7, lid 2, onder c), van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 bedoelde besmette zone, waarin de verplichting tot verwijdering enkel op besmette planten slaat.
25 Het tot een minimum beperken van het tijdsverloop tussen de opsporing van besmette planten en de verwijdering ervan is dus het enige middel om de verspreiding van het schadelijke organisme in de rest van de Unie tegen te gaan. Dienaangaande hebben de lidstaten een resultaatsverbintenis. Daar gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 onmiddellijk toepasselijk is, laat het immers aan de lidstaat geen beoordelingsmarge wat de uitvoering ervan betreft. De verplichting om de besmette planten te verwijderen kan dus niet aldus worden uitgelegd dat zij enkel voorziet in de maatregelen tot verwijdering van de planten, maar de uitvoering van die maatregelen niet voorschrijft.
26 In het arrest van 9 juni 2016, Pesce e.a. (C‑78/16 en C‑79/16, EU:C:2016:428), heeft het Hof bevestigd dat de Commissie zich terecht op het standpunt kon stellen dat de verplichting om besmette planten onmiddellijk te verwijderen een geschikte en noodzakelijke maatregel was om de verspreiding van de bacterie Xf te voorkomen. Het Hof heeft ook erkend dat de Commissie de verschillende betrokken belangen tegen elkaar had afgewogen. Dit geldt des te meer voor de in artikel 7, lid 2, onder c), van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 bedoelde maatregel krachtens welke alleen de besmette bomen moeten worden verwijderd. Voorts neemt het belang van een snelle verwijdering van de besmette planten vóór het begin van het vluchtseizoen van de vectorinsecten nog toe in het licht van de voortdurende en permanente vertraging die op het gebied van het jaarlijkse toezicht is vastgesteld.
27 De door de Italiaanse Republiek gestelde juridische en praktische problemen die samenhangen met de identificatie van de eigenaars van de terreinen en de door sommigen van hen ingestelde beroepen kunnen niet rechtvaardigen dat het verwijderen van besmette bomen pas verschillende maanden na de ontdekking van de besmetting heeft plaatsgevonden. Die lidstaat kan nog minder algemene nationale bepalingen aanvoeren, ook al zijn deze op grond van andere bepalingen van het Unierecht vastgesteld. De Commissie verzet zich niet tegen de adequate deelneming van de eigenaars en tegen de uitoefening van hun rechten en rechtsmiddelen. Overeenkomstig artikel 6, lid 9, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 verplicht de resultaatsverbintenis inzake de kap van de bomen de Italiaanse Republiek echter om alle nodige maatregelen te nemen om onmiddellijk te kunnen optreden zodra een besmette boom wordt aangetroffen. Zo hebben de Italiaanse autoriteiten in de loop van 2015 nationale spoedmaatregelen aangenomen om het hoofd te bieden aan de eerste haard.
28 De Italiaanse Republiek voert aan dat de uitdrukking „onmiddellijk” in artikel 7, lid 2, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 moet worden begrepen met inachtneming van de inhoud van de verplichting zelf en van de daarvoor geldende juridische voorwaarden.
29 Aangezien de vaststelling van een maatregel zoals het verwijderen van besmette planten aanzienlijke gevolgen heeft voor het individuele eigendomsrecht, is het immers absoluut noodzakelijk om de eigenaar vooraf te identificeren en hem van de maatregel op de hoogte te stellen. Gelet op de bijzondere regeling van de eigendom en het beheer van de landbouwgronden in de regio Apulië was het in casu echter zeer moeilijk om de eigenaars te identificeren, aangezien deze in een aanzienlijk aantal gevallen waren overleden of buiten de regio Apulië verbleven, wat de kennisgeving heeft vertraagd. Voorts was een belangrijk aantal zeer grote olijfbomen aan de orde.
30 Verder heeft de beschikking van 18 december 2015 van de Procura della Repubblica di Lecce (openbaar ministerie Lecce, Italië), die met spoed conservatoir beslag heeft bevolen op alle olijfbomen die moesten worden gekapt, geleid tot de juridische onmogelijkheid om de maatregelen ten uitvoer te leggen tussen 28 december 2015, datum waarop deze beschikking is bevestigd door de Giudice delle indagini prelimanari presso il Tribunale di Lecce (rechter voor vooronderzoeken bij de rechtbank Lecce, Italië), en 25 juli 2016, datum van de opheffing van het beslag.
31 De vaststelling van de betrokken verwijderingsmaatregelen was ook onderwerp van hevig verzet dat werd versterkt door het gebrek aan voldoende zekerheid, gedurende de periode waarin die maatregelen van toepassing waren, over het verband tussen het fenomeen van bladverschroeiing bij de olijfbomen en de bacterie Xf. Deze onzekerheid is slechts opgeheven door het wetenschappelijk advies van de Europese Autoriteit voor voedselveiligheid (EFSA) van 31 maart 2016. Op nationaal niveau bestaat er echter nog steeds een desinformatiecampagne die suggereert dat de besmette planten niet hoeven te worden gekapt, maar moeten worden behandeld.
32 Voorts is het onjuist ervan uit te gaan dat gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 voorziet in een resultaatsverbintenis voor de lidstaten om ervoor te zorgen dat besmette bomen binnen een zeer korte tijd na de vaststelling van de besmetting worden gekapt. De bewoordingen van artikel 7, lid 2, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 verwijzen immers naar een actie, te weten „verwijderen”, en niet naar het resultaat van die actie. Bij gebreke van een dergelijke resultaatsverbintenis vereist het bestaan van een niet-nakoming, zoals blijkt uit de punten 107 en 108 van het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), een beoordeling per geval van de gepastheid van de zorgvuldige inspanning van de lidstaat, los van de verwezenlijking van het doel van de regeling. Uit de door de Italiaanse Republiek verrichte complexe activiteit van regelgeving, organisatie en beheer van middelen met betrekking tot de vaststelling en de uitvoering van de betrokken maatregelen blijkt in casu dat zij de krachtens gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 op haar rustende verplichtingen is nagekomen.
Beoordeling door het Hof
33 Op grond van artikel 7, lid 2, onder c), van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 was de betrokken lidstaat gehouden in het zogenaamde beperkingsgebied – dat overeenstemt met de besmette zone, met inbegrip van de provincie Lecce en de in bijlage II bij dit besluit opgesomde gemeenten, alle gelegen in de provincies Brindisi en Tarento – als inperkingsmaatregel „onmiddellijk” ten minste alle planten te verwijderen waarvan de besmetting met het nader omschreven organisme, te weten de bacterie Xf, was vastgesteld, wanneer zij zich bevonden op een locatie binnen de besmette zone die gelegen is op minder dan 20 km van de grens van die zone met de rest van het grondgebied van de Unie (hierna: „20 km-strook van het beperkingsgebied”).
34 Volgens vaste rechtspraak van het Hof moet het bestaan van een niet-nakoming worden beoordeeld op basis van de situatie waarin de lidstaat zich bevond aan het einde van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, zodat het Hof geen rekening kan houden met sindsdien opgetreden wijzigingen (zie met name arrest van 21 maart 2019, Commissie/Italië, C‑498/17, EU:C:2019:243, punt 29 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
35 In casu is de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn verstreken op 14 september 2017.
36 De Italiaanse Republiek betwist niet dat op die datum op een totaal van 886 besmette planten die in kaart waren gebracht bij het in het kader van het toezicht over het jaar 2016 verrichte onderzoek, een significant deel ervan, namelijk 191 – bijna 22 % van het totale aantal besmette planten – nog niet was verwijderd uit de 20 km-strook van het beperkingsgebied.
37 Verder betwist deze lidstaat evenmin dat de verwijdering van de besmette planten uit die 20 km-strook, pas meerdere maanden nadat de besmetting van die planten was vastgesteld, is uitgevoerd.
38 Evenwel is de tekst van artikel 7, lid 2, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 opgesteld in bewoordingen die geen ruimte voor redelijke twijfel laten. De in die bepaling gebruikte term „onmiddellijk” kan, gelet op de gebruikelijke betekenis ervan in de omgangstaal, immers niet met een termijn van meerdere weken of zelfs, zoals in casu, van meerdere maanden in overeenstemming worden gebracht.
39 Die uitlegging geldt des te meer daar, volgens de adviezen van EFSA van 6 januari 2015 en 17 maart 2016, waarvan de vaststellingen op dit punt niet zijn betwist, alleen een snelle verwijdering van de besmette planten de verspreiding van de bacterie Xf kan voorkomen. Zoals blijkt uit de door de Commissie ter ondersteuning van haar beroep verstrekte wetenschappelijke gegevens, die door de Italiaanse Republiek evenmin ter discussie zijn gesteld, verplaatst het vectorinsect, in casu de cicadella, zich over een afstand van bijna 100 meter in slechts 12 dagen.
40 Zo benadrukt het auditrapport dat de Commissie voor 2018 heeft opgesteld [final report of an audit carried out in Italy from 28 May 2018 to 1 June 2018 in order to evaluate the situation and official controls for Xylella fastidiosa] (eindverslag van de in Italië tussen 28 mei 2018 en 1 juni 2018 verrichte audit ter evaluatie van de situatie en de officiële controles van Xf), DG (Gezondheid en Voedselveiligheid) 2018‑6485, blz. 23‑24] (hierna: „auditrapport 2018”) uitdrukkelijk dat meer dan 90 % van de positieve gevallen van besmetting die in de loop van het toezicht over het jaar 2016 – afgesloten in mei 2017 – zijn geïdentificeerd, zijn ontdekt in de nabijheid van planten die in de loop van 2015 als besmet waren gerapporteerd en waarvan de verwijdering met aanzienlijke vertraging is gebeurd.
41 Anders dan de Italiaanse Republiek betoogt, kan het in artikel 7, lid 2, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 gestelde vereiste van onmiddellijk handelen niet aldus worden uitgelegd dat het enkel betrekking heeft op de vaststelling van maatregelen door de nationale autoriteiten met het oog op deze verwijdering.
42 Zowel uit de bewoordingen van deze bepaling, die ondubbelzinnig de „verwijdering” van de besmette planten vereisen, als uit het nuttig effect van die bepaling volgt dat dit vereiste slechts betrekking kan hebben op de verwijdering zelf, aangezien alleen de daadwerkelijke verwijdering van besmette planten, en niet de vaststelling van de maatregelen die verwijdering voorschrijven, de verspreiding van de bacterie Xf kan voorkomen. Het voorkomen van de verspreiding vormt, zoals met name blijkt uit de overwegingen 4, 7 en 8 van uitvoeringsbesluit 2015/789 en de overwegingen 1, 2 en 4 van uitvoeringsbesluit 2015/2417, de doelstelling van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 en met name van de inperkingsmaatregelen (zie naar analogie arrest van 9 juni 2016, Pesce e.a., C‑78/16 en C‑79/16, EU:C:2016:428, punt 54).
43 Een dergelijke verwijdering kan dus het doel verwezenlijken van richtlijn 2000/29, op grond waarvan gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 is vastgesteld. Dit doel bestaat erin een hoog niveau van fytosanitaire bescherming te waarborgen tegen het binnenbrengen in de Unie van schadelijke organismen in uit derde landen ingevoerde producten (zie in die zin arrest van 30 september 2003, Anastasiou e.a., C‑140/02, EU:C:2003:520, punt 45).
44 Hieruit volgt dat artikel 7, lid 2, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 de lidstaten een nauwkeurige resultaatsverbintenis oplegt met betrekking tot de verwijdering van de met de bacterie Xf besmette planten en dat de objectieve vaststelling van een schending van die verbintenis op zich volstaat om het bestaan van een niet-nakoming aan te tonen. De betrokken situatie in de onderhavige zaak is dus niet vergelijkbaar met die welke het Hof heeft onderzocht in de punten 107 en 108 van het arrest van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije (C‑488/15, EU:C:2017:267), waarop de Italiaanse Republiek zich beroept.
45 Met betrekking tot de verschillende materiële, administratieve en juridische belemmeringen die de Italiaanse Republiek heeft aangevoerd ter rechtvaardiging van de vertraging waarmee de besmette planten in de 20 km-strook van het beperkingsgebied zijn verwijderd, waarbij wordt verwezen naar het grote aantal omvangrijke olijfbomen, de verplichting om volgens nationaal recht de eigenaars van de betrokken percelen te identificeren en hen op de hoogte te stellen van de verwijderingsmaatregelen, en de bij de rechter ingestelde beroepen ter preventie van de kap, zij eraan herinnerd dat een lidstaat zich volgens vaste rechtspraak van het Hof niet kan beroepen op nationale situaties ter rechtvaardiging van de niet-nakoming van verplichtingen en termijnen die uit het Unierecht voortvloeien (zie met name arrest van 21 maart 2019, Commissie/Italië, C‑498/17, EU:C:2019:243, punt 35 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
46 Voor het overige heeft de Italiaanse Republiek niet betwist dat het haar vrijstond – zoals de Commissie heeft aangevoerd – om nationale spoedmaatregelen vast te stellen die, net als die welke in de loop van 2015 waren genomen, voorzien in snellere procedures om dergelijke administratieve en juridische belemmeringen te overwinnen.
47 Hoewel het conservatoir beslag dat in het kader van een strafprocedure door de Procura della Repubblica di Lecce werd gelast en door de Giudice delle indagini preliminari presso Tribunale di Lecce werd bevestigd, gedurende de eerste helft van 2016 de verwijdering van de besmette olijfbomen in de gehele betrokken zone heeft kunnen verhinderen, dient toch te worden vastgesteld, zoals de Commissie heeft gesteld zonder door de Italiaanse regering op goede gronden te zijn tegengesproken, dat de Italiaanse autoriteiten na de opheffing van dat conservatoire beslag niet de in artikel 7, lid 2, onder c), van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 vereiste onmiddellijke maatregelen hebben vastgesteld.
48 Bijgevolg moet de eerste grief worden aanvaard.
Tweede grief: schending van artikel 7, lid 7, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789
Argumenten van partijen
49 Met haar tweede grief verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek dat zij niet heeft voldaan aan de verplichting om toezicht te houden op de aanwezigheid van de bacterie Xf in de 20 km-strook van het beperkingsgebied overeenkomstig artikel 7, lid 7, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789.
50 In casu is het onderzoek naar de aanwezigheid van Xf voor het jaar 2016 aangevat in augustus 2016 en beëindigd in mei 2017. Het onderzoek in het kader van het toezicht over het jaar 2017 is begonnen in juli 2017 en voltooid in april 2018. Deze onderzoeken zijn dus ten dele uitgevoerd op momenten van het jaar die niet gunstig waren voor de opsporing van symptomen van een besmetting bij planten en bomen die hun bladeren verliezen, te weten tijdens de wintermaanden, wanneer de bomen en struiken die hun bladeren verliezen geen bladeren meer hadden. Bijgevolg werd de doeltreffendheid van de visuele inspecties, als middel tot opsporing van verdachte gevallen van besmetting, daardoor in gevaar gebracht.
51 De verplichting om een jaarlijks onderzoek te verrichten „op passende tijdstippen in de loop van het jaar” in de zin van artikel 7, lid 7, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789, vereist overeenkomstig het doel van dat uitvoeringsbesluit en dat van richtlijn 2000/29 – namelijk de verspreiding van de ziekte te voorkomen – dat dit onderzoek wordt uitgevoerd tijdens een periode van het jaar waarin deze ziekte kan worden ontdekt, te weten, voor olijfbomen, tijdens de zomer. Bovendien moet het onderzoek worden beëindigd vóór het einde van het jaar, gelet op de verplichting om uiterlijk op 31 december een verslag te verstrekken teneinde de verwijdering van de besmette planten mogelijk te maken vóór de lente, de periode waarin het vectorinsect van de bacterie Xf zich begint te verspreiden.
52 Gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 verplicht de lidstaten dus hun jaarlijkse toezichtcampagne zo af te ronden dat zij vóór het einde van de maand december een verslag en een nieuw actieplan voor het volgende jaar kunnen voorstellen. Dit uitvoeringsbesluit geeft dus duidelijk aan dat het toezicht niet alleen moet worden uitgevoerd op het vanuit wetenschappelijk oogpunt meest geschikte tijdstip om de besmette bomen te identificeren, maar ook op het ogenblik waarop gegarandeerd is dat de bomen onmiddellijk kunnen worden gekapt en zeker voordat het volgende vluchtseizoen begint.
53 De Italiaanse Republiek betoogt dat het opstarten van het toezicht in augustus 2016 samenvalt met de periode die als optimaal wordt beschouwd voor het grootste deel van de Xf-waardplanten, te weten de periode waarin de typische symptomen van bladverschroeiing zich voordoen bij volwassen bladeren.
54 Verder verschillen de besmettingen die door Xf worden veroorzaakt door hun symptomen en de ernst ervan naargelang de waardplanten en de ondersoort van de bacterie. Zo hebben de door de infectie veroorzaakte beschadigingen, in het geval van olijfbomen, niet de vorm van symptomen die typisch zijn voor bladverschroeiing van volwassen bladeren aan het einde van het zomerseizoen, maar vooral van een typische verschroeiing van de takken, die een groter of kleiner aantal takken aantast.
55 De op het terrein verzamelde bewijzen wijzen erop dat de symptomen gedurende het gehele jaar zichtbaar kunnen zijn. Dit blijkt ook uit de richtsnoeren betreffende het onderzoek naar de aanwezigheid van Xf op het grondgebied van de Unie van 16 december 2015, die zijn opgesteld door het directoraat-generaal Gezondheid en Voedselveiligheid van de Commissie en op de website van de Commissie zijn gepubliceerd. Bovendien kunnen de besmettingen die tijdens het zomerseizoen zijn ontstaan op een olijfboom worden opgespoord vanaf de derde maand na de eventuele overdracht. Het is dus mogelijk om vroegtijdig – tijdens de winterperiode – besmettingen die zich in een beginstadium bevinden en zijn ontstaan tijdens het voorgaande zomerseizoen, op te merken.
Beoordeling door het Hof
56 Op grond van artikel 7, lid 7, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 was de betrokken lidstaat verplicht om toezicht te houden op de aanwezigheid van het nader omschreven organisme door middel van jaarlijkse onderzoeken „op passende tijdstippen in de loop van het jaar” in de gebieden die gelegen zijn in de 20 km-strook van het beperkingsgebied.
57 Hoewel deze bepaling volgens de bewoordingen ervan niet voorschrijft dat de bedoelde jaarlijkse onderzoeken op een bepaald tijdstip van het jaar worden gedaan, waarbij aldus aan de bevoegde nationale autoriteiten een beoordelingsmarge wordt verleend in dat verband, neemt dit niet weg dat die onderzoeken, volgens diezelfde bewoordingen, op een „passend” tijdstip moeten worden verricht.
58 Gelet op het doel dat met gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 wordt nagestreefd – en met name met de inperkingsmaatregelen als bedoeld in artikel 7, lid 2, onder c), ervan – dat, zoals blijkt uit punt 42 van het onderhavige arrest, erin bestaat de verspreiding van Xf te voorkomen, moet worden aangenomen dat die onderzoeken moeten worden verricht in een periode van het jaar die zowel de opsporing van de besmetting van de planten mogelijk maakt als de uitvoering van de inperkingsmaatregelen van die besmetting, zodat de besmette planten krachtens die bepaling onmiddellijk worden verwijderd.
59 In casu is niet betwist dat het onderzoek dat in het kader van het toezicht over het jaar 2016 is verricht om de aanwezigheid van de bacterie Xf in de 20 km-strook van het beperkingsgebied in kaart te brengen, in augustus 2016 is begonnen en in mei 2017 is geëindigd.
60 Vastgesteld moet worden dat, zoals de Commissie terecht stelt, een dergelijk onderzoek, dat is afgesloten in de lente – zijnde het vluchtseizoen van de vectorinsecten, en, wat niet wordt betwist, in de periode waarin de verspreidingsfase van de bacterie Xf wordt hervat – het voor de bevoegde nationale autoriteiten in de praktijk onmogelijk maakt om over te gaan tot nuttige uitvoering van de inperkingsmaatregelen in de 20 km-strook van het beperkingsgebied door de besmette planten te verwijderen vóór het begin van die verspreidingsperiode.
61 Ook al zou de bacterie Xf gedurende het gehele jaar kunnen worden opgespoord, zoals de Italiaanse Republiek betoogt en de Commissie betwist, dan nog moet het in artikel 7, lid 7, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 bedoelde jaarlijkse onderzoek dus op een voldoende vroeg tijdstip van het jaar vóór het begin van de lente zijn afgerond teneinde te kunnen overgaan tot de tijdige verwijdering van de besmette planten overeenkomstig het in lid 2, onder c), van dat artikel neergelegde vereiste.
62 Bijgevolg moet de tweede grief worden aanvaard.
Derde grief: voortdurende en algemene niet-nakoming van de verplichting om de nodige maatregelen te nemen om de verspreiding van de bacterie Xf te voorkomen
Argumenten van partijen
63 Met haar derde grief verwijt de Commissie de Italiaanse Republiek een voortdurende en algemene niet-nakoming van de verplichting om de verspreiding van Xf te voorkomen, die wordt geconcretiseerd door herhaalde en onderscheiden schending van de bij gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 vastgestelde maatregelen. Deze niet-nakoming is niet alleen in strijd met de verplichtingen die voortvloeien uit artikel 6, leden 2, 7 en 9, en artikel 7, lid 2, onder c), en lid 7, van dat uitvoeringsbesluit, maar ook met de in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2000/29 neergelegde fundamentele verplichting en met de verplichting tot loyale samenwerking als bedoeld in artikel 4, lid 3, VEU.
64 Een algemene en voortdurende niet-nakoming kan niet alleen worden vastgesteld wanneer een lidstaat de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen niet nakomt aangaande specifieke situaties die zijn verholpen voordat de niet-nakomingsprocedure voldoende is gevorderd, maar ook, a fortiori, wanneer eerdere niet-nakomingen, zoals in casu, waaraan de betrokken lidstaat geen einde heeft gemaakt, hebben geleid tot de verspreiding van een bacterie en dus tot een wijziging van de door de Commissie vastgestelde maatregelen wat betreft de specifieke gebieden waarvoor uitroeiings- en inperkingsverplichtingen gelden.
65 In casu zou het beperken van de vaststelling van niet-nakoming tot de specifieke verplichtingen die voortvloeien uit het uitvoeringsbesluit dat op een bepaald tijdstip toepasselijk is op de betrokken zones, voor de Commissie neerkomen op een poging om een bewegend doel te treffen. Het door deze instelling nagestreefde doel bestaat er evenwel in de bacterie Xf uit te roeien of op zijn minst de verspreiding ervan buiten de thans besmette zone te verhinderen. Bijgevolg blijft de fundamentele verplichting om besmette planten te verwijderen ongewijzigd in de tijd, ook al moest zij op grond van opeenvolgende uitvoeringsbesluiten in verschillende zones worden toegepast. Bovendien ontslaat de vaststelling van een dergelijk besluit de lidstaten niet van hun fundamentele, in artikel 16, lid 1, van richtlijn 2000/29 neergelegde verplichting om alle maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de verspreiding van de bacterie Xf te voorkomen.
66 Het feit dat de Italiaanse autoriteiten voortdurend hebben verzuimd om de besmette planten te verwijderen onmiddellijk na de kennisgeving, in oktober 2013, van de eerste haard die in het uiterste zuiden van Apulië was ontdekt, heeft ervoor gezorgd dat de bacterie Xf zich geleidelijk aan over de gehele „hak van de Italiaanse laars” heeft verspreid. Die verspreiding is verergerd door de niet-nakoming door de Italiaanse autoriteiten van hun verplichting om tijdig jaarlijkse onderzoeken te verrichten vóór het begin van het vluchtseizoen van het vectorinsect.
67 Zo blijken uit de in de loop van 2018 door de Italiaanse autoriteiten verstrekte gegevens over de resultaten van het – met vertraging uitgevoerde – onderzoek in het beperkingsgebied voor het jaar 2017 twee zaken, namelijk de aanwezigheid van meerdere duizenden besmette bomen en, opnieuw, de grote vertragingen bij de kap van de besmette bomen tijdens het vluchtseizoen van het vectorinsect. In het bijzonder blijkt uit deze gegevens, zoals die in het auditverslag van 2018 zijn opgenomen, dat er tijdens het vluchtseizoen van het vectorinsect in 2018 sprake was van de blijvende aanwezigheid van een groot aantal niet-gekapte besmette bomen, hetgeen heeft bijgedragen tot de verspreiding van de bacterie Xf. Aangezien het beperkingsgebied en de bufferzone als bedoeld in gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 in een dergelijke context hun functie niet meer vervulden, zijn die zones tweemaal naar het noorden verplaatst. Die verplaatsing toont aan dat de bacterie Xf zich vanaf de provincie Lecce over het gehele grondgebied van de provincies Brindisi en Taranto heeft verspreid.
68 Het enkele feit dat de autoriteiten van een lidstaat niet in staat zijn geweest de nodige maatregelen te treffen om te beletten dat een bepaalde situatie, zoals de verslechtering van het milieu, zich voordoet, levert als zodanig bewijs van de niet-nakoming op. De verspreiding van de bacterie Xf in de gehele regio Apulië en in de richting van de rest van het vasteland tussen 2013 en 2018, zonder dat de Italiaanse autoriteiten dit hebben kunnen voorkomen, volstaat dus om aan te tonen dat laatstgenoemden voortdurend hebben nagelaten de nodige maatregelen te nemen om de verspreiding van Xf tegen te gaan, hetgeen strijdigheid oplevert met de regels waarop de derde grief betrekking heeft.
69 De Italiaanse Republiek betoogt dat de geleidelijke verspreiding van de besmetting over het grondgebied van de regio Apulië, die uit het oogpunt van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 kennelijk ongewenst was, niet uitsluitend aan haar te verwijten valt en als zodanig niet kan aantonen dat deze lidstaat een algemene en voortdurende niet-nakoming heeft begaan.
70 Deze verspreiding zou immers een natuurlijk verschijnsel zijn, dat als zodanig niet automatisch kan worden vermeden door menselijk optreden, maar alleen kan worden gecontroleerd en vertraagd. Hoewel de overheid, om de verspreiding van de bacterie te beperken, onder meer dient te zorgen voor de regelgeving, de organisatie en het beheer waar het gaat om de te nemen maatregelen, kan niet redelijkerwijs worden gesteld dat dit overheidsoptreden als zodanig de ongewenste verspreiding van de besmetting moet voorkomen. Deze hangt immers net af van factoren die ook vreemd zijn aan het optreden van de overheid en in elk geval inherent zijn aan de aard zelf van het besmettelijk fytosanitair fenomeen.
Beoordeling door het Hof
71 Met deze grief betoogt de Commissie in wezen dat het feit dat de bacterie Xf zich sinds 2013 onophoudelijk heeft verspreid in de regio Apulië en dat, bijgevolg, de Italiaanse Republiek het door gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 beoogde doel niet heeft bereikt, aantoont dat deze lidstaat een algemene en voortdurende niet-nakoming heeft begaan van de verplichting om de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de verspreiding van die bacterie te voorkomen.
72 De Commissie leidt daaruit af dat de Italiaanse Republiek herhaaldelijk heeft gehandeld in strijd met de specifieke verplichtingen van artikel 7, lid 2, onder c), en lid 7, van dat uitvoeringsbesluit, waarop de eerste twee grieven betrekking hebben, en met de in artikel 6, leden 2, 7 en 9, van dat uitvoeringsbesluit bedoelde verplichtingen. Daardoor zou die lidstaat ook inbreuk maken op de fundamentele verplichting van artikel 16, lid 1, van richtlijn 2000/29 en op de verplichting tot loyale samenwerking als bedoeld in artikel 4, lid 3, VEU.
73 In dit verband zij eraan herinnerd dat volgens vaste rechtspraak van het Hof de Commissie gelijktijdig kan streven naar de vaststelling van niet-nakoming van specifieke bepalingen van Unierecht door de houding die de autoriteiten van een lidstaat hebben aangenomen ten aanzien van specifiek geïdentificeerde, concrete situaties, en naar de vaststelling van niet-nakoming van deze bepalingen doordat deze autoriteiten een daarmee strijdige algemene praktijk hebben aangenomen, waarvan die specifieke situaties in voorkomend geval de illustratie zijn (zie met name arresten van 26 april 2005, Commissie/Ierland, C‑494/01, EU:C:2005:250, punt 27, en 2 december 2014, Commissie/Italië, C‑196/13, EU:C:2014:2407, punt 33).
74 Tegen een administratieve praktijk kan immers een beroep wegens niet-nakoming worden ingesteld wanneer het een in zekere mate constante en algemene praktijk betreft (zie met name arresten van 29 april 2004, Commissie/Duitsland, C‑387/99, EU:C:2004:235, punt 28; 26 april 2005, Commissie/Ierland, C‑494/01, EU:C:2005:250, punt 28, en 26 april 2007, Commissie/Italië, C‑135/05, EU:C:2007:250, punt 21).
75 In zoverre het beroep een algemene niet-nakoming door de bevoegde nationale autoriteiten beoogt te doen vaststellen, heeft, volgens de rechtspraak van het Hof, de omstandigheid dat de in een bijzonder geval naar voren gebrachte gebreken zijn verholpen niet noodzakelijkerwijs tot gevolg dat er een einde is gekomen aan de algemene en aanhoudende houding van deze instanties zoals die in voorkomend geval uit dergelijke specifieke gebreken blijkt. In een dergelijk geval kan de overlegging van aanvullend bewijs, in het stadium van de procedure voor het Hof, tot staving van de algemeenheid en de bestendigheid van de aldus gestelde niet-nakoming in beginsel dus niet worden uitgesloten (zie met name arresten van 26 april 2005, Commissie/Ierland, C‑494/01, EU:C:2005:250, punten 32 en 37; 5 april 2017, Commissie/Bulgarije, C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 42, en 22 februari 2018, Commissie/Polen, C‑336/16, EU:C:2018:94, punten 47 en 48).
76 In het bijzonder kan het voorwerp van een beroep wegens veronderstelde voortdurende niet-nakoming zich in de genoemde omstandigheden uitstrekken tot feiten die zich hebben voorgedaan na het met redenen omkleed advies voor zover deze van dezelfde aard zijn als die waarop in dat advies wordt gedoeld, en eenzelfde gedraging opleveren (arresten van 5 april 2017, Commissie/Bulgarije, C‑488/15, EU:C:2017:267, punt 43, en 22 februari 2018, Commissie/Polen, C‑336/16, EU:C:2018:94, punt 49).
77 Voorts zij eraan herinnerd dat de Commissie, zoals zij ter ondersteuning van de onderhavige grief aanvoert, het Hof kan verzoeken om een niet-nakoming vast te stellen die erin bestaat dat het door een Unierechtelijke handeling beoogde resultaat niet is bereikt (zie in deze zin met name arrest van 27 april 2006, Commissie/Duitsland, C‑441/02, EU:C:2006:253, punt 45 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
78 Het bovenstaande neemt echter niet weg dat, volgens vaste rechtspraak over de bewijslast in het kader van een niet-nakomingsprocedure krachtens artikel 258 VWEU, het aan de Commissie staat om de gestelde niet-nakoming aan te tonen. Zij moet het Hof de informatie verschaffen die nodig is om uit te maken of er sprake is van niet-nakoming en zij kan zich daarbij niet baseren op enig vermoeden [zie met name arresten van 27 april 2006, Commissie/Duitsland, C‑441/02, EU:C:2006:253, punt 48, en 2 mei 2019, Commissie/Kroatië (Stortplaats te Biljane Donje), C‑250/18, niet gepubliceerd, EU:C:2019:343, punt 33].
79 Zoals de Commissie terecht heeft opgemerkt, heeft het Hof reeds geoordeeld dat het voortduren van een feitelijke situatie die een significante achteruitgang van het milieu over een langere periode te zien geeft zonder dat de bevoegde instanties ingrijpen, erop kan duiden dat de lidstaten de beoordelingsvrijheid die hun door een specifieke bepaling van een richtlijn wordt gelaten om het door die bepaling voorgeschreven doel te bereiken, te buiten zijn gegaan. Het Hof heeft echter ook gepreciseerd dat uit de omstandigheid dat wanneer een feitelijke situatie niet in overeenstemming is met dat doel, daaruit in beginsel niet rechtstreeks kan worden geconcludeerd dat de betrokken lidstaat noodzakelijkerwijs tekort is geschoten in de door die bepaling opgelegde verplichtingen (zie in die zin arresten van 26 april 2007, Commissie/Italië, C‑135/05, EU:C:2007:250, punt 37, en 16 juli 2015, Commissie/Slovenië, C‑140/14, niet gepubliceerd, EU:C:2015:501, punt 69 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
80 Gelet op de in punt 78 van het onderhavige arrest in herinnering gebrachte verplichting om de gestelde niet-nakoming aan te tonen, kan de Commissie zich met name niet, door de betrokken lidstaat een algemene en voortdurende niet-nakoming van de krachtens het Unierecht op hem rustende verplichtingen te verwijten vanwege het niet-bereiken van het door dat recht nagestreefde resultaat, onttrekken aan die verplichting om het bewijs van de verweten niet-nakoming te leveren op basis van concrete elementen waaruit schending van de door haar aangevoerde specifieke bepalingen blijkt, en zich baseren op loutere vermoedens of oppervlakkig causale verbanden (zie in die zin arrest van 22 februari 2018, Commissie/Polen, C‑336/16, EU:C:2018:94, punt 78).
81 Bijgevolg kan de Commissie in casu op grond van het enkele feit dat het door gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 beoogde resultaat niet is bereikt, niet afleiden dat de Italiaanse Republiek de in dat uitvoeringsbesluit bepaalde specifieke verplichtingen om tot dit resultaat te komen, heeft geschonden, tenzij zij op basis van concrete bewijzen aantoont dat deze lidstaat een dergelijke schending daadwerkelijk heeft begaan.
82 Uit het onderzoek van de eerste twee grieven volgt weliswaar dat de Commissie heeft aangetoond dat de Italiaanse Republiek de specifieke verplichtingen van artikel 7, lid 2, onder c), en lid 7, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 heeft geschonden, en uit de door haar ter ondersteuning van de derde grief aangevoerde bewijzen, in het bijzonder het auditverslag van 2018, blijkt dat deze schending na de datum van het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn is voortgezet, maar deze instelling draagt geen enkel concreet bewijs aan dat kan aantonen dat deze lidstaat de specifieke verplichtingen van artikel 6, leden 2, 7 en 9, van dat uitvoeringsbesluit heeft geschonden.
83 De schending van laatstgenoemde bepalingen betreffende de uitroeiingsmaatregelen in het afgebakende gebied, dat de besmette zone en de bufferzone omvat, welke bepalingen zowel slaan op de besmette planten als op de planten die zich binnen een straal van 100 meter rond de besmette planten bevinden, met name de waardplanten van de bacterie Xf, wat ook hun gezondheidstoestand moge zijn, kan in geen geval worden aangetoond door stukken die schending aantonen van de bepalingen van artikel 7, lid 2, onder c), en lid 7, van dat uitvoeringsbesluit, die alleen betrekking hebben op besmette planten in de 20 km-strook van het beperkingsgebied, die zich enkel in de besmette zone bevindt en daarvan slechts een deel vormt.
84 Hieruit volgt dat de Commissie, door aldus de schending door de Italiaanse Republiek van de specifieke verplichtingen van artikel 6, leden 2, 7 en 9, van uitvoeringsbesluit 2015/789 af te leiden uit de vaststelling dat de bacterie Xf zich sinds 2013 onophoudelijk heeft verspreid in de regio Apulië, in werkelijkheid het bestaan van een dergelijke schending en het causaal verband tussen die schending en de verspreiding van de bacterie Xf vermoedt.
85 Bij gebreke van dergelijke concrete bewijzen van de schending van die specifieke verplichtingen, kan niet worden uitgesloten dat, zoals de Italiaanse Republiek terecht betoogt, de verspreiding van de bacterie Xf, althans gedeeltelijk, voortkomt uit andere omstandigheden dan een schending van die verplichtingen door deze lidstaat.
86 Bijgevolg moet worden vastgesteld dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de Italiaanse Republiek herhaaldelijk de specifieke verplichtingen van artikel 6, leden 2, 7 en 9, van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 heeft geschonden.
87 Hieruit volgt dat de Commissie de Italiaanse Republiek evenmin kan verwijten dat zij artikel 16, lid 1, van richtlijn 2000/29 en artikel 4, lid 3, VEU heeft geschonden, aangezien de in dat verband door deze instelling geformuleerde grieven zich op dezelfde wijze baseren op het enkele feit van de verspreiding van de bacterie Xf in de regio Apulië sinds 2013.
88 In die omstandigheden blijkt dat de Commissie niet heeft aangetoond dat de Italiaanse Republiek een algemene en voortdurende niet-nakoming heeft begaan van de verplichting om de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn om de verspreiding van de bacterie Xf door herhaalde en onderscheiden schendingen van de maatregelen waarin gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 voorziet, te voorkomen.
89 Mitsdien dient de derde grief te worden afgewezen.
90 Gelet op een en ander moet worden vastgesteld dat de Italiaanse Republiek,
– door in het beperkingsgebied niet te zorgen voor de onmiddellijke verwijdering van ten minste alle planten waarvan is vastgesteld dat zij besmet zijn met Xf en die zich bevinden in de besmette zone binnen een afstand van 20 km van de grens van die besmette zone met de rest van het grondgebied van de Unie, haar verplichtingen uit hoofde van artikel 7, lid 2, onder c), van gewijzigd uitvoeringsbesluit 2015/789 niet is nagekomen, en
– door in het beperkingsgebied niet te zorgen voor toezicht op de aanwezigheid van Xf door middel van jaarlijkse onderzoeken op passende tijdstippen in de loop van het jaar, haar verplichtingen uit hoofde van artikel 7, lid 7, van dit uitvoeringsbesluit niet is nagekomen.
Kosten
91 Volgens artikel 138, lid 3, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie draagt elke partij haar eigen kosten, indien zij onderscheidenlijk op een of meer punten in het ongelijk wordt gesteld. Aangezien partijen in casu op een of meer punten in het ongelijk zijn gesteld, moet worden beslist dat elke partij haar eigen kosten zal dragen.
Het Hof (Vijfde kamer) verklaart:
1) De Italiaanse Republiek is,
– door in het beperkingsgebied niet te zorgen voor de onmiddellijke verwijdering van ten minste alle planten waarvan is vastgesteld dat zij besmet zijn met Xylella fastidiosa en die zich bevinden in de besmette zone binnen een afstand van 20 km van de grens van die besmette zone met de rest van het grondgebied van de Unie, haar verplichtingen uit hoofde van artikel 7, lid 2, onder c), van uitvoeringsbesluit (EU) 2015/789 van de Commissie van 18 mei 2015 betreffende maatregelen om het binnenbrengen en de verspreiding in de Unie van Xylella fastidiosa (Wells et al.) te voorkomen, zoals gewijzigd bij uitvoeringsbesluit (EU) 2016/764 van de Commissie van 12 mei 2016, niet nagekomen, en
– door in het beperkingsgebied niet te zorgen voor toezicht op de aanwezigheid van Xylella fastidiosa door middel van jaarlijkse onderzoeken op passende tijdstippen in de loop van het jaar, haar verplichtingen uit hoofde van artikel 7, lid 7, van dit uitvoeringsbesluit niet nagekomen.
2) Het beroep wordt verworpen voor het overige.
3) De Europese Commissie en de Italiaanse Republiek dragen elk hun eigen kosten.
ondertekeningen