ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção)
5 de setembro de 2019 (*)
«Incumprimento de Estado — Proteção sanitária dos vegetais — Diretiva 2000/29/CE — Proteção contra a introdução e a propagação na União Europeia de organismos prejudiciais aos vegetais ou produtos vegetais — Artigo 16.o, n.os 1 e 3 — Decisão de Execução (UE) 2015/789 — Medidas para impedir a introdução e a propagação na União de Xylella fastidiosa (Wells et al.) — Artigo 7.o, n.o 2, alínea c) — Medidas de confinamento — Obrigação de proceder à remoção imediata dos vegetais infetados numa faixa de 20 quilómetros na zona infetada — Artigo 7.o, n.o 7 — Obrigação de monitorização — Prospeções anuais — Artigo 6.o, n.os 2, 7 e 9 — Medidas de erradicação — Incumprimento persistente e geral — Artigo 4.o, n.o 3, TUE — Dever de cooperação leal»
No processo C‑443/18,
que tem por objeto uma ação por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, intentada em 4 de julho de 2018,
Comissão Europeia, representada por B. Eggers e D. Bianchi, na qualidade de agentes,
demandante,
contra
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por S. Fiorentino e G. Caselli, avvocati dello Stato,
demandada,
O TRIBUNAL DE JUSTIÇA (Quinta Secção),
composto por: E. Regan (relator), presidente de secção, C. Lycourgos, E. Juhász, M. Ilešič e I. Jarukaitis, juízes,
advogado‑geral: Y. Bot,
secretário: A. Calot Escobar,
vistos os autos,
vista a decisão tomada pelo presidente do Tribunal de Justiça, a pedido da Comissão Europeia, de julgar prioritariamente o processo, em conformidade com o artigo 53.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça,
vista a decisão tomada, ouvido o advogado‑geral, de julgar a causa sem apresentação de conclusões,
profere o presente
Acórdão
1 Na sua petição, a Comissão Europeia pede que o Tribunal de Justiça declare que a República Italiana:
– ao não ter garantido, na área de confinamento, que se removesse imediatamente pelo menos todos os vegetais que se verificou estarem infetados pela Xylella fastidiosa (a seguir «Xf») situados na zona infetada, a uma distância máxima de 20 quilómetros da fronteira da zona infetada com o restante território da União Europeia, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução (UE) 2015/789 da Comissão, de 18 de maio de 2015, relativa às medidas para impedir a introdução e a propagação na União de Xylella fastidiosa (Wells e al.) (JO 2015, L 125, p. 36), conforme alterada pela Decisão de Execução (UE) 2016/764 da Comissão, de 12 de maio de 2016 (JO 2016, L 126, p. 77) (a seguir «Decisão de Execução 2015/789 alterada»);
– ao não ter garantido, na área de confinamento, a monitorização da presença de Xf através de prospeções anuais realizadas nas épocas do ano adequadas, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.o, n.o 7, da Decisão de Execução 2015/789 alterada;
– além disso, ao não ter sistematicamente tomado as medidas imediatas para impedir a propagação da Xf, violando assim reiteradamente as obrigações específicas previstas na Decisão de Execução 2015/789 alterada relativas às respetivas zonas infetadas, o que permitiu a propagação da bactéria, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 6.o, n.os 2, 7 e 9, e do artigo 7.o, n.o 2, alínea c), e n.o 7, da Decisão de Execução 2015/789 alterada, bem como as obrigações fundamentais previstas no artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2000/29/CE do Conselho, de 8 de maio de 2000, relativa às medidas de proteção contra a introdução na Comunidade de organismos prejudiciais aos vegetais e produtos vegetais e contra a sua propagação no interior da Comunidade (JO 2000, L 169, p. 1), conforme alterada pela Diretiva de Execução (UE) 2017/1279 da Comissão, de 14 de julho de 2017 (a seguir «Diretiva 2000/29»), e o dever de cooperação leal enunciado no artigo 4.o, n.o 3, TUE.
Quadro jurídico
Diretiva 2000/29
2 Nos termos do artigo 16.o da Diretiva 2000/29:
«1. Cada Estado‑Membro notificará imediatamente por escrito a Comissão e os outros Estados‑Membros de qualquer presença, no seu território, de organismos prejudiciais enumerados no anexo I, parte A, secção I […]
O Estado‑Membro tomará todas as medidas necessárias com vista à erradicação ou, se esta não for possível, ao confinamento dos organismos prejudiciais. Das medidas tomadas informará a Comissão e os outros Estados‑Membros.
[…]
3. Nos casos referidos nos n.os 1 e 2 a Comissão analisará a situação, logo que possível, com o Comité Fitossanitário Permanente. Podem efetuar‑se inquéritos in loco sob a autoridade da Comissão e em conformidade com as disposições adequadas do artigo 21.o As medidas necessárias baseadas numa análise do risco fitossanitário, ou numa análise preliminar do risco fitossanitário, para os casos referidos no n.o 2, incluindo as destinadas a decidir se as medidas tomadas pelos Estados‑Membros deverão ser revogadas ou alteradas, poderão ser adotadas em conformidade com o procedimento previsto no artigo n.o 2 do artigo 18.o A Comissão acompanhará a evolução da situação e, em conformidade com esse mesmo procedimento, alterará ou revogará as medidas em causa consoante a evolução da situação. […]
[…]»
3 Como decorre do seu próprio título, o anexo I, parte A, da Diretiva 2000/29 enumera os «[o]rganismos prejudiciais cujas introdução e propagação nos Estados‑Membros devem ser proibidas». Com o título «Organismos prejudiciais de importância para toda a Comunidade, cuja ocorrência na Comunidade é conhecida», a secção II desta parte contém, no seu ponto b), intitulado «Bactérias», um n.o 3 com a seguinte redação: «Xylella fastidiosa (Wells et al.)».
Decisões de Execução 2014/87/UE e 2014/497/UE
4 A Decisão de Execução 2014/87/UE da Comissão, de 13 de fevereiro de 2014, relativa a medidas para impedir a propagação na União de Xylella fastidiosa (Well e Raju) (JO 2014, L 45, p. 29), que foi adotada com base na Diretiva 2000/29, nomeadamente no seu artigo 16.o, n.o 3, quarta frase, expõe o seguinte, nos seus considerandos 2 a 4, 7 e 8:
«(2) Em 21 de outubro de 2013, a Itália informou os outros Estados‑Membros e a Comissão da presença [de Xf (a seguir “organismo especificado”] no seu território, em duas áreas distintas da província Lecce, na região de Apúlia. Posteriormente foram identificados outros dois focos diferentes na mesma província. A presença do organismo especificado foi confirmada relativamente a várias espécies de vegetais, incluindo Olea europaea L., […] que mostravam queimaduras foliares e sinais de declínio rápido. […]
(3) Em 29 de outubro de 2013, a região Apúlia tomou medidas de emergência para a prevenção e erradicação do organismo especificado […] em conformidade com o artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2000/29[…].
(4) A Itália comunicou que as inspeções efetuadas não revelaram a presença do organismo especificado nas províncias vizinhas de Brindisi e Taranto.
[…]
(7) Tendo em conta a natureza do organismo especificado, é provável que se propague ampla e rapidamente. A fim de assegurar que o organismo especificado não se propague ao resto da União, é necessário tomar medidas de imediato. Até que se disponha de informações mais específicas relativas à gama de hospedeiros, aos vetores, às vias de transmissão e às opções de redução dos riscos, é conveniente proibir o transporte [dos vegetais para plantação] para fora de áreas que possam conter vegetais infetados.
(8) A fim de aplicar a proibição de forma rápida e eficaz, e tendo em conta os locais em que o organismo especificado está presente, a situação geográfica particular da província administrativa de Lecce e as incertezas relativamente aos critérios de demarcação, toda essa província deve ser objeto de proibição.»
5 Por conseguinte, nos termos desta primeira decisão de execução, a Comissão proibiu, no artigo 1.o, «o transporte de vegetais para plantação para fora da província de Lecce, região de Apúlia, em Itália», determinou, no artigo 2.o, a realização de prospeções oficiais anuais para detetar a presença da bactéria Xf e obrigou os Estados‑Membros, no artigo 3.o, a assegurarem que, sempre que uma pessoa tiver conhecimento da presença desta bactéria ou tiver motivos para suspeitar dessa presença, essa pessoa notifique a autoridade competente no prazo de dez dias (artigo 3.o).
6 A referida decisão de execução foi revogada pela Decisão de Execução 2014/497/UE da Comissão, de 23 de julho de 2014, relativa às medidas para impedir a introdução e a propagação na União de Xylella fastidiosa (Well e Raju) (JO 2014, L 219, p. 56).
7 Nos termos desta segunda decisão de execução, que tem a mesma base jurídica que a primeira, a Comissão limitou a circulação dos vegetais que sejam plantas hospedeiras da bactéria Xf e subordinou a várias condições a sua introdução na União quando originárias de países terceiros onde seja notoriamente conhecida a presença desta bactéria (artigos 2.o e 3.o). Além disso, a fim de erradicar a bactéria Xf e impedir a sua propagação, a Comissão impôs aos Estados‑Membros, sempre que necessário, «áreas demarcadas», constituídas por uma «zona infetada» e por uma «zona‑tampão», onde os Estados‑Membros deviam, nomeadamente, remover todos os vegetais infetados pela bactéria Xf, bem como todos os vegetais com sintomas de possível infeção por essa bactéria e todos os vegetais suscetíveis de estar infetados [artigo 7.o e anexo III, secção 2, alínea a)].
Decisão de Execução 2015/789
8 A Decisão de Execução 2014/497 foi revogada pela Decisão de Execução 2015/789, adotada com a mesma base jurídica das duas primeiras, que contém os considerandos seguintes:
«(1) Atendendo às auditorias efetuadas pela Comissão e às notificações de novos focos pelas autoridades italianas, torna‑se necessário reforçar as medidas previstas na Decisão de Execução [2014/87].
[…]
(4) Para erradicar o organismo especificado e impedir a sua propagação no resto da União, os Estados‑Membros devem estabelecer áreas demarcadas, constituídas por uma zona infetada e uma zona‑tampão, e aplicar medidas de erradicação. […]
[…]
(7) Na província de Lecce, o organismo especificado já se encontra amplamente estabelecido. Sempre que existam provas de que o organismo especificado está presente em determinadas partes dessa área há mais de dois anos e já não é possível erradicá‑lo, a entidade oficial responsável deve ter a possibilidade de aplicar medidas de confinamento, em vez de medidas de erradicação, a fim de proteger pelo menos os locais de produção, os vegetais com especial valor científico, social ou cultural, bem como a fronteira com o restante território da União. As medidas de confinamento devem ter como objetivo minimizar a quantidade de inóculo bacteriano nessa área e manter a população de vetores no nível mais baixo possível.
(8) A fim de assegurar a proteção eficaz do resto do território da União contra o organismo especificado, tendo em conta a possível propagação desse organismo por meios naturais ou pela intervenção humana que não o transporte dos vegetais especificados para plantação, é adequado estabelecer uma zona de vigilância contígua à zona‑tampão que rodeia a zona infetada da província de Lecce.
[…]»
9 A Decisão de Execução 2015/789 foi alterada pela Decisão de Execução (UE) 2015/2417 da Comissão, de 17 de dezembro de 2015 (JO 2015, L 333, p. 43), e, posteriormente, pela Decisão de Execução 2016/764, cujos considerandos 1 a 4 têm a seguinte redação:
«(1) Desde a adoção da Decisão de Execução [2015/789], até fevereiro de 2016, a Itália notificou à Comissão vários focos de [Xf] (a seguir designada “organismo especificado”) em diversas partes da área circundante da província de Lecce. Esses focos ocorreram em diversos municípios situados nas províncias de Taranto e de Brindisi. Além disso, a última auditoria realizada pela Comissão em novembro de 2015 confirmou que as atividades de prospeção exigidas pela Decisão de Execução [2015/789] foram prosseguidas apenas de forma muito limitada na área circundante da província de Lecce (região de Apúlia, Itália). A auditoria confirmou também que o atual programa de prospeções continua a não garantir a deteção atempada de novos focos ou a determinação exata da verdadeira dimensão da propagação do organismo especificado na região.
(2) A última auditoria confirmou a existência de um risco de rápida propagação do organismo especificado no resto da área em causa. Por este motivo, e dada a dimensão dessa área, é conveniente alargar a zona infetada, onde podem ser aplicadas medidas de confinamento, para além das fronteiras da província de Lecce e permitir a circulação de vegetais especificados para o exterior dessa área apenas em condições muito estritas. Este alargamento deve ter lugar o mais rapidamente possível, tendo em conta que o risco de propagação do organismo especificado no resto do território da União aumenta com o início da época de voo dos insetos vetores no início da primavera. A zona infetada deve, por conseguinte, ser alargada por forma a abranger os municípios, ou partes de municípios, das províncias de Brindisi e Taranto onde ocorreram focos do organismo especificado ou onde é provável que esse organismo já se tenha propagado e estabelecido. Não obstante, a zona infetada não deve incluir nenhuma área que tenha sido declarada pela Itália como indemne do organismo especificado previamente à adoção da presente decisão.
(3) Para efeitos de segurança jurídica, a redação do artigo 7.o, n.o 2, alínea c), deve ser alterada de forma a tornar claro que as medidas a adotar em conformidade com o referido artigo se aplicam exclusivamente na zona infetada e não no exterior da mesma.
(4) A fim de assegurar uma proteção eficaz do resto do território da União contra o organismo especificado, e tendo em vista o alargamento da área de confinamento, é conveniente substituir a zona de vigilância por novos requisitos com vista a prospeções na área de confinamento. Esses requisitos devem aplicar‑se a uma área com uma largura de 20 km a partir das fronteiras da zona‑tampão para o interior da área de confinamento, e na zona‑tampão circundante de 10 km.»
10 O artigo 1.o da Decisão de Execução 2015/789 alterada, intitulado «Definições», prevê:
«Para efeitos da presente decisão, entende‑se por:
a) “Organismo especificado”, qualquer subespécie de [Xf];
b) “Vegetais hospedeiros”, vegetais para plantação, com exceção das sementes, pertencentes aos géneros e espécies enumerados na base de dados da Comissão de vegetais hospedeiros suscetíveis a [Xf] no território da União, que se revelaram suscetíveis no território da União ao organismo especificado ou, se um Estado‑Membro tiver demarcado uma área relativamente a apenas uma ou mais subespécies do organismo especificado, nos termos do segundo parágrafo do artigo 4.o, n.o 1, que se revelaram suscetíveis a essa ou a essas subespécies;
c) “Vegetais especificados”, vegetais hospedeiros e todos os vegetais para plantação […];
[…]»
11 O artigo 4.o da Decisão de Execução 2015/789 alterada, intitulado «Estabelecimento de áreas demarcadas», dispõe:
«1. Se a presença do organismo especificado for confirmada, o Estado‑Membro em causa deve imediatamente demarcar uma área em conformidade com o n.o 2, a seguir designada “área demarcada”.
[…]
2. A área demarcada deve compreender a zona infetada e uma zona‑tampão.
A zona infetada deve incluir todos os vegetais que se sabe estarem infetados pelo organismo especificado, todos os vegetais com sintomas de possível infeção por aquele organismo e todos os outros vegetais suscetíveis de estar infetados por aquele organismo, devido à sua proximidade imediata com vegetais infetados, ou a uma origem comum de produção, se esta for conhecida, com vegetais infetados ou com vegetais derivados de vegetais infetados.
No que diz respeito à presença do organismo especificado na província de Lecce e nos municípios enumerados no anexo II, a zona infetada deve incluir, pelo menos, essa província e esses municípios, ou, se for caso disso, as parcelas cadastrais (“fogli”) desses municípios.
A zona‑tampão deve ter pelo menos 10 km de largura, circundando a zona infetada.
[…]»
12 O artigo 6.o da Decisão de Execução 2015/789 alterada, intitulado «Medidas de erradicação», tem a seguinte redação:
«1. Um Estado‑Membro que estabeleça a área demarcada a que se refere o artigo 4.o deve adotar nessa área as medidas definidas nos n.os 2 a 11.
2. O Estado‑Membro em causa deve, num raio de 100 m em redor dos vegetais que foram analisados e considerados infetados pelo organismo especificado, remover imediatamente:
a) Os vegetais hospedeiros, independentemente do seu estatuto sanitário;
b) Os vegetais que se saiba estarem infetados pelo organismo especificado;
c) Os vegetais com sintomas de possível infeção por esse organismo ou de que se suspeite estarem infetados por esse organismo.
[…]
7. O Estado‑Membro em causa deve monitorizar a presença do organismo especificado através de prospeções anuais nas épocas adequadas. Deve efetuar inspeções visuais dos vegetais especificados e proceder à mostragem e análise dos vegetais com sintomas, bem como dos vegetais assintomáticos na proximidade dos que apresentam sintomas.
Nas zonas‑tampão, a área prospetada deve ter por base uma grelha dividida em quadrados de 100 m x 100 m. Devem realizar‑se inspeções visuais em cada um dos quadrados.
[…]
9. O Estado‑Membro em causa deve, sempre que necessário, adotar medidas para obviar a qualquer particularidade ou dificuldade que se possa razoavelmente esperar e seja suscetível de impedir, prejudicar ou atrasar a erradicação, em especial em matéria de acessibilidade e adequada destruição de todos os vegetais infetados ou suspeitos de infeção, independentemente da sua localização, de se tratar de propriedade pública ou privada, ou da pessoa ou entidade responsável por esses vegetais.
[…]»
13 Nos termos do artigo 7.o da Decisão de Execução 2015/789 alterada, intitulado «Medidas de confinamento»:
«1. Em derrogação do disposto no artigo 6.o, e apenas na zona infetada referida no artigo 4.o, n.o 2, terceiro parágrafo, a entidade oficial responsável do Estado‑Membro em causa pode decidir aplicar as medidas de confinamento definidas nos n.os 2 a 7 […]
2. O Estado‑Membro em causa deve remover imediatamente pelo menos todos os vegetais que se verifique estarem infetados pelo organismo especificado, se estiverem situados em qualquer dos seguintes locais:
[…]
c) uma localização dentro da zona infetada a que se refere o artigo 4.o, n.o 2, terceiro parágrafo, situada a uma distância de 20 km da fronteira da zona infetada com o restante território da União.
[…]
7. O Estado‑Membro em causa deve monitorizar a presença do organismo especificado através de prospeções anuais realizadas nas épocas do ano adequadas nas zonas situadas na faixa de 20 km, tal como referido no n.o 2, alínea c).
[…]»
14 O anexo II da Decisão de Execução 2015/789 alterada, que contém a lista de municípios referida no artigo 4.o, n.o 2, da mesma, inclui municípios situados nas províncias de Brindisi e de Taranto.
Procedimento pré‑contencioso
15 Em 11 de dezembro de 2015, tendo em conta a propagação da bactéria Xf na Região de Apúlia (Itália) e a constante deterioração da situação a partir de outubro de 2013, a Comissão enviou às autoridades italianas uma notificação para cumprir, censurando‑as, por um lado, por não terem procedido à remoção dos vegetais infetados e dos sujeitos a obrigações precisas, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 2, e com o artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução 2015/789, e, por outro, por não ter cumprido a obrigação de efetuar prospeções, nos termos do artigo 6.o, n.o 7, e do artigo 8.o, n.o 2, desta decisão de execução.
16 Em 10 de fevereiro de 2016, as autoridades italianas responderam a essa notificação para cumprir sublinhando, nomeadamente, que o Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Tribunal Administrativo Regional do Lácio, Itália) tinha adotado medidas suspensivas e, em 22 de janeiro de 2016, tinha submetido ao Tribunal de Justiça um pedido de decisão prejudicial, ao abrigo do artigo 267.o TFUE, relativo à validade do artigo 6.o, n.o 2, alínea a), da Decisão de Execução 2015/789, que tem por objeto a obrigação de abate num raio de 100 metros em redor dos vegetais infetados. As autoridades italianas informaram que, devido a estes desenvolvimentos judiciais, o abate das árvores tinha tido um atraso considerável e que a execução de uma parte da Decisão de Execução 2015/789 se tinha tornado juridicamente impossível.
17 Em 25 de julho de 2016, na medida em que a Decisão de Execução 2016/764 alterou o alcance geográfico das alegações formuladas na notificação para cumprir de 11 de dezembro de 2015, a Comissão dirigiu às autoridades italianas uma notificação para cumprir complementar, na qual expôs o incumprimento continuado e persistente, pela República Italiana, das obrigações específicas que lhe incumbem por força da Decisão de Execução 2015/789 alterada e da obrigação geral prevista no artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2000/29. A Comissão alegou ainda que a República Italiana infringia o princípio da cooperação leal consagrado no artigo 4.o, n.o 3, TUE. Por outro lado, esta notificação para cumprir constatava, nomeadamente, a falta de remoção imediata dos vegetais infetados e falhas em matéria de prospeções.
18 Em 26 de agosto de 2016, as autoridades italianas, em resposta à notificação para cumprir complementar, salientaram que os obstáculos judiciais à implementação da monitorização e das medidas de remoção previstas na Decisão de Execução 2015/789 alterada tinham sido eliminados e que essas atividades tinham sido retomadas ou estavam em vias de o ser, fornecendo simultaneamente informações suplementares sobre a implementação das medidas de confinamento e sobre as atividades de monitorização realizadas durante os anos de 2015 e 2016.
19 Em 14 de julho de 2017, a Comissão emitiu um parecer fundamentado em que imputava à República Italiana vários incumprimentos do direito da União. Em primeiro lugar, censurava esta última por não ter procedido, em violação do artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução 2015/789 alterada, ao abate imediato dos vegetais infetados na área de confinamento. Em segundo lugar, a Comissão criticava‑a por ter violado o artigo 6.o, n.os 3, 7 e 9, bem como o artigo 7.o, n.os 2, 3 e 7, da Decisão de Execução 2015/789 alterada, pelo facto de este Estado‑Membro não ter cumprido a sua obrigação de assegurar que se procedesse, tanto na área de confinamento como na zona‑tampão, à colheita de amostras num raio de 100 metros em redor dos vegetais infetados, bem como à monitorização da situação relativa à presença de Xf através de prospeções anuais nas épocas adequadas. Em terceiro lugar, a Comissão alegava que a República Italiana tinha, de forma contínua e geral, incumprido a obrigação de adotar as medidas necessárias para impedir a propagação de Xf, em violação do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2000/29, bem como do artigo 6.o, n.o 2, e do artigo 7.o, n.o 2, da referida Decisão de Execução 2015/789 alterada. Em quarto lugar, censurava este Estado‑Membro por ter infringido o dever de cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE, devido a diversas omissões em razão das quais o referido Estado‑Membro não tinha conseguido impedir a propagação da doença em mais de 40 quilómetros desde o ano de 2015.
20 Em 14 de setembro de 2017, as autoridades italianas responderam a este parecer fundamentado. Embora reconhecendo a gravidade da situação e a sua obrigação de proceder à remoção imediata dos vegetais, estas autoridades realçaram, nomeadamente, que o abate tinha melhorado consideravelmente graças aos novos procedimentos adotados a nível regional.
21 Considerando que, em maio de 2018, a República Italiana não tinha dado cumprimento ao pedido de intervenção imediato formulado no parecer fundamentado com vista a impedir a propagação de Xf e que, devido à persistência dos incumprimentos enumerados, o organismo prejudicial se tinha fortemente propagado na área de confinamento e na zona‑tampão, a Comissão intentou a presente ação.
Quanto à ação
Quanto à primeira alegação, relativa à violação do artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução 2015/789 alterada
Argumentação das partes
22 Com a sua primeira alegação, a Comissão censura a República Italiana por não ter respeitado a obrigação de remoção imediata dos vegetais infetados, prevista no artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução 2015/789 alterada, deixando muitos vegetais no local durante vários meses, ou mesmo por vezes mais de um ano, após a infeção ter sido detetada e durante o período de voo dos insetos vetores. Ora, o prazo que decorre entre o momento em que a doença é detetada e o momento em que se procede ao abate efetivo dos vegetais infetados deveria limitar‑se a alguns dias e, em todo o caso, não exceder dez dias úteis, em função das circunstâncias.
23 No caso em apreço, a proporção dos vegetais infetados abatidos pelas autoridades italianas no termo do prazo fixado pelo parecer fundamentado, a saber, 14 de setembro de 2017, foi de apenas 78 % dos vegetais infetados identificados quando do exercício de monitorização de 2016 e ainda subsistiam, nessa data, 191 árvores a remover. Além disso, a análise das informações fornecidas por essas autoridades evidencia os prazos consideráveis entre o momento em que os vegetais infetados são identificados e o momento em que é emitida e notificada uma intimação para abate, a saber, cerca de oito semanas. A necessidade de identificar os proprietários e de lhes notificar a medida de abate é uma das principais razões do atraso. Quando esta identificação se revela impossível, a medida de abate não é notificada e as autoridades não podem, portanto, proceder ao abate. Além disso, se o proprietário se opuser à medida, as autoridades italianas não podem garantir a remoção imediata dos vegetais infetados.
24 A obrigação de proceder imediatamente a tal remoção implica, no entanto, que as autoridades competentes atuem sem demora. A este respeito, a experiência adquirida em Itália e noutros Estados‑Membros nos quais a presença da bactéria Xf foi detetada demonstra que é possível remover uma árvore infetada em menos de uma semana. Em contrapartida, quando o tempo decorrido entre a deteção da bactéria e o abate dos vegetais infetados foi muito superior a este prazo, a bactéria continuou a propagar‑se. Uma vez que a maior parte dos insetos vetores podem deslocar‑se numa distância de até 100 metros no espaço de 12 dias, é crucial intervir imediatamente. Isto é tanto mais verdade quando estão em causa medidas de confinamento na parte da zona infetada prevista no artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução 2015/789 alterada, na qual a obrigação de remoção incide unicamente sobre os vegetais infetados.
25 Por conseguinte, reduzir ao mínimo o período de tempo entre a deteção dos vegetais infetados e a sua remoção constitui o único meio de impedir a propagação do organismo prejudicial no resto da União. Os Estados‑Membros têm, a este respeito, uma obrigação de resultado. Com efeito, sendo de aplicação direta, a Decisão de Execução 2015/789 alterada não deixa nenhuma margem de apreciação ao Estado‑Membro quanto à sua aplicação. Por conseguinte, a obrigação de remover os vegetais infetados não pode ser interpretada no sentido de que se limita a prever as medidas de remoção dos vegetais, e não a execução das referidas medidas.
26 No Acórdão de 9 de junho de 2016, Pesce e o. (C‑78/16 e C‑79/16, EU:C:2016:428), o Tribunal de Justiça confirmou que a Comissão podia legitimamente considerar que a obrigação de remoção imediata dos vegetais infetados era uma medida adequada e necessária para erradicar a propagação da bactéria Xf. Também reconheceu que a Comissão tinha ponderado os diferentes interesses em causa. Isto é, por maioria de razão, válido para a medida prevista no artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução 2015/789 alterada, nos termos da qual só as árvores infetadas devem ser removidas. Além disso, a importância de proceder rapidamente à remoção dos vegetais infetados antes do início do período de voo dos insetos vetores é ainda mais crucial tendo em conta o atraso constante e permanente verificado em matéria de prospeções anuais.
27 Os problemas jurídicos e práticos alegados pela República Italiana, devidos à identificação dos proprietários dos terrenos e aos recursos interpostos por alguns deles, não podem justificar que a remoção das árvores infetadas só tenha tido lugar vários meses após a deteção da infeção. Este Estado‑Membro pode ainda menos alegar disposições nacionais de caráter geral, mesmo que estas tenham sido adotadas por força de outras disposições do direito da União. A Comissão não pretende opor‑se à participação adequada dos proprietários e ao exercício dos seus direitos e das suas vias de recurso. Todavia, em conformidade com o artigo 6.o, n.o 9, da Decisão de Execução 2015/789 alterada, a obrigação de resultado relativa ao abate das árvores impõe à República Italiana a adoção de todas as medidas necessárias para poder agir imediatamente após a deteção de uma árvore infetada. Assim, durante o ano de 2015, as autoridades italianas recorreram a medidas nacionais de emergência para fazer face ao primeiro foco.
28 A República Italiana sustenta que a expressão «imediatamente», prevista no artigo 7.o, n.o 2, da Decisão de Execução 2015/789 alterada, deve ser entendida tendo em conta o conteúdo da própria obrigação e as condições jurídicas que a regem.
29 Com efeito, uma vez que a adoção de uma medida como a remoção dos vegetais infetados tem consequências significativas no direito de propriedade individual, é indispensável identificar previamente o proprietário e notificar‑lhe a medida. Ora, no caso em apreço, tendo em conta o regime especial de propriedade e de gestão dos terrenos agrícolas da região de Apúlia, era muito difícil identificar os proprietários, uma vez que, num número significativo de casos, estes já faleceram ou residem fora da região de Apúlia, o que atrasou as notificações. Além disso, é abrangido um número considerável de oliveiras de grande dimensão.
30 Acresce que o Despacho de 18 de dezembro de 2015 da Procura della Repubblica di Lecce (Procuradoria da República de Lecce, Itália), que decretou o arresto preventivo de emergência de todas as oliveiras que deveriam ter sido abatidas, acarretou a impossibilidade jurídica de implementar as medidas, entre 28 de dezembro de 2015, data da confirmação desse despacho pelo Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Lecce (Juiz de instrução preliminar junto do Tribunal de Lecce, Itália), e 25 de julho de 2016, data do levantamento do arresto.
31 A adoção das medidas de remoção em causa foi também objeto de fortes contestações, corroboradas pela falta de certeza suficiente, durante o período de aplicação dessas medidas, quanto à relação entre o fenómeno que provocou a secagem das oliveiras e a bactéria Xf. Esta incerteza só foi sanada pelo parecer científico da Autoridade Europeia para a Segurança dos Alimentos (EFSA) de 31 de março de 2016. No entanto, continua a existir, a nível nacional, uma campanha de desinformação que sugere que os vegetais infetados não devem ser abatidos, mas tratados.
32 Por outro lado, não é exato considerar que a Decisão de Execução 2015/789 alterada prevê uma obrigação de resultado a cargo dos Estados‑Membros, que consiste em assegurar que as árvores infetadas sejam abatidas num prazo muito restrito após a determinação do estado de infeção. Com efeito, a redação do artigo 7.o, n.o 2, desta Decisão de Execução 2015/789 alterada referia‑se a um comportamento, a saber, «remover», e não ao resultado deste comportamento. Não havendo essa obrigação de resultado, a existência de um incumprimento exigiria, como resulta dos n.os 107 e 108 do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), uma análise caso a caso do caráter adequado do esforço diligente do Estado‑Membro, independentemente da realização da finalidade da regulamentação. Ora, no caso em apreço, a atividade complexa de regulamentação, organização e gestão dos meios de atuação, realizada pela República Italiana no que respeita à adoção e à execução das medidas em questão, demonstra o respeito, por esta, das obrigações que lhe incumbem por força da referida Decisão de Execução 2015/789 alterada.
Apreciação do Tribunal de Justiça
33 Nos termos do artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução 2015/789 alterada, o Estado‑Membro em causa estava obrigado, na área dita «de confinamento», correspondente à parte da zona infetada que inclui a província de Lecce e os municípios enumerados no anexo II desta decisão de execução, todos situados nas províncias de Brindisi e de Taranto, a remover «imediatamente», enquanto medida de confinamento, pelo menos todos os vegetais que se verifique estarem infetados pelo organismo especificado, a saber, a bactéria Xf, se estiverem situados numa localização dentro desta zona, situada a uma distância de 20 quilómetros da fronteira da referida zona com o restante território da União (a seguir «faixa de 20 quilómetros da área de confinamento»).
34 Segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, a existência de um incumprimento deve ser apreciada em função da situação do Estado‑Membro tal como se apresentava no termo do prazo fixado no parecer fundamentado, pelo que as alterações posteriormente ocorridas não podem ser tomadas em conta pelo Tribunal de Justiça (v., designadamente, Acórdão de 21 de março de 2019, Comissão/Hungria, C‑498/17, EU:C:2019:243, n.o 29 e jurisprudência referida).
35 No caso em apreço, o prazo fixado no parecer fundamentado expirava em 14 de setembro de 2017.
36 Ora, a República Italiana não contesta que, nessa data, de um total de 886 vegetais infetados identificados na prospeção realizada no âmbito do exercício de monitorização de 2016, uma proporção significativa, a saber, 191, correspondentes a cerca de 22 % do total dos vegetais infetados, ainda não tinham sido removidos na faixa de 20 quilómetros da área de confinamento.
37 Além disso, este Estado‑Membro também não contesta que a remoção dos vegetais infetados nesta faixa de 20 quilómetros, quando teve lugar, só foi efetuada decorrido um prazo de vários meses após a constatação da infeção desses vegetais.
38 Ora, o artigo 7.o, n.o 2, da Decisão de Execução 2015/789 alterada está redigido, a este respeito, em termos que não dão lugar a nenhuma dúvida razoável. Com efeito, o termo «imediatamente», utilizado nesta disposição, não pode, tendo em conta o seu sentido habitual na linguagem corrente, ser compatível com um prazo de várias semanas, ou mesmo, como no caso em apreço, de vários meses.
39 Esta interpretação impõe‑se tanto mais que, segundo os pareceres da EFSA, de 6 de janeiro de 2015 e de 17 de março de 2016, cujas conclusões não foram contestadas neste aspeto, só uma remoção rápida dos vegetais infetados é suscetível de evitar a propagação da bactéria Xf. Com efeito, como resulta dos dados científicos fornecidos pela Comissão em apoio da sua ação, os quais também não foram postos em causa pela República Italiana, o inseto vetor, no caso em apreço, a cicadela, desloca‑se cerca de 100 metros no espaço de apenas 12 dias.
40 Assim, o relatório de auditoria elaborado pela Comissão para o ano de 2018 [Final report of an audit carried out in Italy from 28 May 2018 to 1 June 2018 in order to evaluate the situation and official controls for [Xylella fastidiosa] (Relatório final de auditoria realizada em Itália entre 28 de maio de 2018 e 1 de junho de 2018 para avaliar a situação e os controlos oficiais de Xylella fastidiosa), DG (SANTE) 2018‑6485, pp. 23‑24] (a seguir «relatório de auditoria de 2018») sublinha explicitamente que mais de 90 % dos casos positivos de infeção identificados no exercício de monitorização relativo a 2016, concluído em maio de 2017, foram descobertos na proximidade de vegetais identificados como infetados durante o ano de 2015 e cuja remoção foi efetuada com importantes atrasos.
41 Contrariamente ao que alega a República Italiana, a exigência de imediatez imposta no artigo 7.o, n.o 2, da Decisão 2015/789 alterada não pode ser interpretada no sentido de que se refere unicamente à adoção de medidas pelas autoridades nacionais com vista a mandar proceder a essa remoção.
42 Com efeito, decorre tanto da redação desta disposição, que impõe sem ambiguidade o dever de «remover» os vegetais infetados, como do seu efeito útil que essa exigência só pode estar relacionada com a remoção propriamente dita, uma vez que só a remoção efetiva dos vegetais infetados, e não a adoção das medidas que esta impõe, é suscetível de evitar a propagação da bactéria Xf, que, como resulta, designadamente, dos considerandos 4, 7 e 8 das Decisão de Execução 2015/789 e dos considerandos 1, 2 e 4 da Decisão de Execução 2015/2417, constitui o objetivo prosseguido pela Decisão de Execução 2015/789 alterada e, designadamente, pelas medidas de confinamento (v., por analogia, Acórdão de 9 de junho de 2016, Pesce e o., C‑78/16 e C‑79/16, EU:C:2016:428, n.o 54).
43 Tal remoção é assim suscetível de realizar a finalidade da Diretiva 2000/29, com base na qual a Decisão de Execução 2015/789 alterada foi adotada, que é garantir um elevado nível de proteção fitossanitária contra a introdução na União de organismos prejudiciais nos produtos importados de países terceiros (v., neste sentido, Acórdão de 30 de setembro de 2003, Anastasiou e o., C‑140/02, EU:C:2003:520, n.o 45).
44 Daqui resulta que o artigo 7.o, n.o 2, da Decisão de Execução 2015/789 alterada impõe aos Estados‑Membros uma obrigação de resultado precisa quanto à remoção dos vegetais infetados pela bactéria Xf e que a constatação objetiva de uma violação desta obrigação basta, por si só, para demonstrar a existência de um incumprimento. A situação em causa no presente processo não é, portanto, comparável à examinada pelo Tribunal de Justiça nos n.os 107 e 108 do Acórdão de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária (C‑488/15, EU:C:2017:267), invocado pela República Italiana.
45 No que respeita aos diferentes obstáculos materiais, administrativos e jurídicos referidos pela República Italiana para justificar o atraso na remoção dos vegetais infetados situados na faixa de 20 quilómetros da área de confinamento, relativos ao elevado número de oliveiras de grande dimensão, à obrigação, segundo o direito nacional, de identificar os proprietários das parcelas em causa, bem como de lhes notificar as medidas de remoção, e aos processos jurisdicionais intentados com vista a impedir o abate, importa recordar que, segundo jurisprudência constante do Tribunal de Justiça, um Estado‑Membro não pode invocar situações da sua ordem interna para justificar o não respeito das obrigações e dos prazos resultantes do direito da União (v., designadamente, Acórdão de 21 de março de 2019, Comissão/Itália, C‑498/17, EU:C:2019:243, n.o 35 e jurisprudência referida).
46 De resto, a República Italiana não contestou que lhe teria sido possível, como a Comissão alegou, adotar medidas nacionais de emergência que previssem, à semelhança das tomadas no ano de 2015, procedimentos mais rápidos a fim de superar tais obstáculos administrativos e jurídicos.
47 Por outro lado, embora seja verdade que o arresto preventivo ordenado, no âmbito de um processo penal, pela Procura della Repubblica di Lecce (Procuradoria da República de Lecce) e validado pelo Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Lecce (Juiz dos inquéritos preliminares junto do Tribunal de Lecce), foi suscetível de impedir, na primeira parte do ano de 2016, a remoção das oliveiras infetadas em toda a zona em questão, observe‑se, todavia, como alegou a Comissão sem ser validamente contestada pelo Governo italiano, que as autoridades italianas, na sequência do levantamento deste arresto preventivo, não adotaram as medidas imediatas exigidas pelo artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução 2015/789 alterada.
48 Em consequência, há que acolher a primeira alegação.
Quanto à segunda alegação, relativa à violação do artigo 7.o, n.o 7, da Decisão de Execução 2015/789 alterada
Argumentação das partes
49 Com a sua segunda alegação, a Comissão critica a República Italiana por não ter respeitado a obrigação de monitorizar a presença da bactéria Xf na faixa de 20 quilómetros da área de confinamento, em conformidade com o artigo 7.o, n.o 7, da Decisão de Execução 2015/789 alterada.
50 No caso em apreço, relativamente ao ano de 2016, a prospeção destinada a detetar a presença da bactéria Xf começou em agosto de 2016 e terminou em maio de 2017. Quanto à prospeção realizada a título do exercício de monitorização relativo a 2017, começou em julho de 2017 e terminou em abril de 2018. Assim, estas prospeções foram em parte efetuadas em momentos do ano não propícios à deteção dos sintomas de uma infeção nos vegetais e nas árvores de folha caduca, a saber, durante os meses de inverno, quando as árvores e as plantas herbáceas de folhas caducas já não têm folhas. Consequentemente, a eficácia das inspeções visuais, enquanto meio de deteção de casos suspeitos de infeção, ficou comprometida.
51 Ora, a obrigação de realizar prospeções anuais «em épocas do ano adequadas», na aceção do artigo 7.o, n.o 7, da Decisão de Execução 2015/789 alterada, exige, em conformidade com a finalidade desta e da Diretiva 2000/29, que é impedir a propagação da doença, que estas prospeções sejam realizadas num período do ano em que essa doença possa ser detetada, a saber, tratando‑se de oliveiras, durante o período estival. Além disso, tendo em conta a obrigação de apresentar um relatório o mais tardar em 31 de dezembro e a fim de permitir a eliminação dos vegetais infetados antes da chegada da primavera, época em que o inseto vetor da bactéria Xf começa a propagar‑se, a prospeção deveria estar concluída antes do fim do ano.
52 Por conseguinte, a Decisão de Execução 2015/789 alterada obriga os Estados‑Membros a concluírem a sua campanha de monitorização anual de modo a poderem apresentar um relatório e um novo plano de ação para o ano seguinte antes do fim do mês de dezembro. Assim, esta decisão de execução indica claramente que a monitorização deve ser efetuada na época não só mais adequada no plano científico para determinar as árvores infetadas, mas também na que garante que as árvores possam ser abatidas imediatamente e com certeza antes do início da época de voo seguinte.
53 A República Italiana alega que o início da monitorização no mês de agosto de 2016 coincide com o período considerado ótimo para a maior parte dos hospedeiros de Xf, a saber, o período em que os sintomas típicos da secagem das folhas se manifestam nas folhas que chegaram à maturidade.
54 Por outro lado, as infeções causadas por Xf diferem nos seus sintomas e na sua gravidade em função dos hospedeiros e da subespécie da bactéria. Assim, no caso de oliveiras, as lesões causadas pela infeção não se apresentam na forma dos sintomas típicos da secagem das folhas chegadas à maturidade no final da época estival, mas, principalmente, na forma de uma secagem típica dos ramos que afeta um número mais ou menos elevado de ramos.
55 Ora, as provas recolhidas no terreno indicam que os sintomas se podem manifestar todo o ano. Isto resulta igualmente das Orientações para a prospeção de Xf no território da União, de 16 de dezembro de 2015, da Direção‑Geral da Saúde e da Segurança Alimentar da Comissão, publicadas no sítio de Internet desta. Além disso, as infeções causadas durante a época estival podem ser detetadas na oliveira a partir do terceiro mês após a eventual transmissão. Portanto, era possível assinalar precocemente, durante o período de inverno, as infeções que estavam na fase inicial e tinham tido lugar durante a época estival precedente.
Apreciação do Tribunal de Justiça
56 Por força do artigo 7.o, n.o 7, da Decisão de Execução 2015/789 alterada, o Estado‑Membro em causa devia monitorizar a presença do organismo especificado através de prospeções anuais realizadas «nas épocas do ano adequadas» nas zonas situadas na faixa de 20 quilómetros da área de confinamento.
57 Embora esta disposição não imponha, segundo a sua redação, que as prospeções anuais em questão decorram numa época precisa do ano, deixando assim às autoridades nacionais competentes uma margem de apreciação a este respeito, não deixa de ser verdade que, segundo esta mesma redação, estas prospeções anuais devem ser efetuadas nas épocas «adequadas».
58 Ora, tendo em conta o objetivo prosseguido pela Decisão de Execução 2015/789 alterada, nomeadamente, pelas medidas de confinamento previstas no artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da mesma, que, como resulta do n.o 42 do presente acórdão, é prevenir a propagação da bactéria Xf, há que considerar que as referidas prospeções devem ser realizadas num período do ano que permita simultaneamente a deteção da infeção dos vegetais e a implementação das medidas de confinamento dessa infeção, que consistem, por força desta disposição, em remover imediatamente os vegetais infetados.
59 No caso em apreço, não é contestado que a prospeção realizada a título do exercício de monitorização de 2016 a fim de identificar a presença da bactéria Xf na faixa de 20 quilómetros da área de confinamento foi iniciada em agosto de 2016 para terminar em maio de 2017.
60 Ora, não se pode deixar de observar que, como a Comissão alega, com razão, tal prospeção, concluída durante a primavera, que corresponde à época de voo do inseto vetor e, o que não é contestado, ao período de reinício da fase de propagação da bactéria Xf, coloca, na prática, as autoridades nacionais competentes na impossibilidade de proceder à implementação útil das medidas de confinamento na faixa de 20 quilómetros da área de confinamento removendo os vegetais infetados antes do início desse período de propagação.
61 Por conseguinte, mesmo admitindo, como alega a República Italiana, que a bactéria Xf pode ser detetada durante todo o ano, o que é contestado pela Comissão, a verdade é que a prospeção anual prevista no artigo 7.o, n.o 7, da Decisão de Execução 2015/789 alterada deveria terminar numa altura suficientemente precoce do ano, antes do início da primavera, a fim de permitir, em conformidade com a exigência prevista no n.o 2, alínea c), deste artigo, a remoção em tempo útil dos vegetais infetados.
62 Consequentemente, a segunda alegação deve ser acolhida.
Quanto à terceira alegação, relativa a um incumprimento persistente e geral da obrigação de adotar as medidas necessárias para evitar a propagação da bactéria Xf
Argumentação das partes
63 Com a sua terceira alegação, a Comissão imputa à República Italiana um incumprimento persistente e geral da obrigação de evitar a propagação de Xf, o qual se concretiza em violações reiteradas e distintas das medidas estabelecidas pela Decisão de Execução 2015/789 alterada. Este incumprimento viola não só as obrigações decorrentes do artigo 6.o, n.os 2, 7 e 9, e do artigo 7.o, n.o 2, alínea c), e n.o 7, da referida decisão de execução, mas também a obrigação fundamental enunciada no artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2000/29 e o dever de cooperação leal referido no artigo 4.o, n.o 3, TUE.
64 Pode ser declarado um incumprimento geral e persistente não só quando um Estado‑Membro não respeita as obrigações que lhe incumbem por força do direito da União relativas a situações específicas que foram sanadas antes de o processo de infração estar suficientemente avançado mas também, e por maioria de razão, quando, como no caso em apreço, na medida em que o Estado‑Membro em causa não sanou incumprimentos anteriores, estes provocaram a propagação de uma bactéria e, por conseguinte, impuseram uma alteração das medidas adotadas pela Comissão relativamente às zonas específicas sujeitas às obrigações de erradicação e de confinamento.
65 Assim, no caso em apreço, limitar a declaração de incumprimento às obrigações específicas decorrentes da decisão de execução aplicável às zonas em causa num determinado momento equivaleria, para a Comissão, a tentar alcançar um objetivo móvel. Ora, o objetivo prosseguido por esta instituição consiste em erradicar a bactéria Xf ou, pelo menos, em impedir a sua propagação fora da zona atualmente infetada. Consequentemente, a obrigação fundamental de remoção dos vegetais infetados mantém‑se inalterada ao longo do tempo, mesmo que se deva aplicar a zonas diferentes por força das sucessivas decisões de execução. Além disso, a adoção de tal decisão não dispensa os Estados‑Membros da sua obrigação fundamental, decorrente do artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2000/29, de adotar todas as medidas necessárias para evitar a propagação da bactéria Xf.
66 O facto de as autoridades italianas terem omitido, de forma persistente, depois da notificação, em outubro de 2013, remover imediatamente os vegetais infetados do primeiro foco detetado no extremo sul da região de Apúlia permitiu, pouco a pouco, que a bactéria Xf se propagasse ao longo de todo o «salto da bota italiana». Esta propagação foi exacerbada pelo incumprimento pelas autoridades italianas da sua obrigação de efetuar, em tempo oportuno, prospeções anuais antes do início da época de voo do inseto vetor.
67 Assim, os dados transmitidos no ano de 2018 pelas autoridades italianas respeitantes aos resultados da prospeção efetuada, com atraso, a título do ano de 2017 na área de confinamento, revelam a presença de vários milhares de árvores infetadas e demonstram, mais uma vez, os atrasos consideráveis no abate das árvores infetadas durante o período de voo do inseto vetor. Em especial, estes dados, conforme figuram no relatório de auditoria de 2018, revelam a persistência, durante a época de voo do inseto vetor no ano de 2018, um elevado número de árvores infetadas não abatidas, o que contribuiu para a propagação da bactéria Xf. Dado que a área de confinamento e a zona‑tampão previstas nos termos da Decisão de Execução 2015/789 alterada já não cumpriam, em semelhante contexto, as respetivas funções, as mesmas foram deslocadas duas vezes para norte. Esta deslocação demonstra que a bactéria Xf se propagou da província de Lecce a todo o território das províncias de Brindisi e de Taranto.
68 O simples facto de as autoridades de um Estado‑Membro não terem podido tomar as medidas necessárias para impedir a ocorrência de uma determinada situação, como a degradação do meio ambiente, é, por si só, a prova do incumprimento. Assim, a propagação da bactéria Xf em toda a região de Apúlia e em direção ao resto do continente entre os anos de 2013 e 2018, sem que as autoridades italianas a tenham podido impedir, basta para demonstrar que estas últimas omitiram constantemente adotar as medidas necessárias para evitar a propagação de Xf, em violação das regras referidas na terceira alegação.
69 A República Italiana sustenta que a propagação progressiva da infeção no território da região de Apúlia, manifestamente indesejável na ótica da Decisão de Execução 2015/789 alterada, não lhe é exclusivamente imputável e não é, em si mesma, suscetível de demonstrar um incumprimento geral e persistente cometido por este Estado‑Membro.
70 Com efeito, esta propagação é um fenómeno natural que, enquanto tal, não é automaticamente evitável graças à ação humana, mas que apenas pode ser controlado e retardado. Embora a atividade de regulamentação, de organização e de gestão das medidas exercida pelas autoridades públicas constitua um dos elementos que devem ser implementados a fim de limitar a propagação da bactéria, não é razoável afirmar que essa atividade deve, ela própria, impedir a propagação indesejável da infeção. Com efeito, esta depende precisamente de fatores que são igualmente exógenos à ação da Administração e, em todo o caso, intrínsecos à própria natureza do fenómeno infecioso fitossanitário.
Apreciação do Tribunal de Justiça
71 Com a presente alegação, a Comissão sustenta, em substância, que o próprio facto de a bactéria Xf não ter parado de se propagar desde o ano de 2013 na região de Apúlia e de, portanto, a República Italiana não ter alcançado o resultado pretendido pela Decisão de Execução 2015/789 alterada demonstra que este Estado‑Membro cometeu um incumprimento geral e persistente da obrigação de adotar as medidas necessárias para impedir a propagação desta bactéria.
72 A Comissão deduz daí a violação reiterada pela República Italiana tanto das obrigações específicas previstas no artigo 7.o, n.o 2, alínea c), e n.o 7, dessa decisão de execução, que foram objeto das duas primeiras alegações, como das obrigações previstas no artigo 6.o, n.os 2, 7 e 9, da referida decisão de execução. Por este facto, este Estado‑Membro infringe igualmente a obrigação fundamental enunciada no artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2000/29, bem como o dever de cooperação leal previsto no artigo 4.o, n.o 3, TUE.
73 A este respeito, importa recordar que resulta de jurisprudência constante do Tribunal de Justiça que a Comissão pode concomitantemente pretender obter a declaração de incumprimento de disposições precisas do direito da União devido à atitude adotada pelas autoridades de um Estado‑Membro a propósito de situações concretas, identificadas de forma específica, e de incumprimento das referidas disposições devido a uma prática generalizada contrária a estas últimas adotada por essas autoridades, de que as referidas situações específicas são o eventual exemplo (v., nomeadamente, Acórdãos de 26 de abril de 2005, Comissão/Irlanda, C‑494/01, EU:C:2005:250, n.o 27, e de 2 de dezembro de 2014, Comissão/Itália, C‑196/13, EU:C:2014:2407, n.o 33).
74 Com efeito, uma prática administrativa pode ser objeto de uma ação por incumprimento quando apresente um certo grau de constância e de generalidade (v., nomeadamente, Acórdãos de 29 de abril de 2004, Comissão/Alemanha, C‑387/99, EU:C:2004:235, n.o 28; de 26 de abril de 2005, Comissão/Irlanda, C‑494/01, EU:C:2005:250, n.o 28; e de 26 de abril de 2007, Comissão/Itália, C‑135/05, EU:C:2007:250, n.o 21).
75 Segundo a jurisprudência do Tribunal de Justiça, na medida em que a ação se destine igualmente a obter a declaração de um incumprimento geral por parte das autoridades nacionais competentes, a circunstância de terem sido sanadas as deficiências detetadas em determinados casos concretos não significa necessariamente que a atitude geral e continuada dessas autoridades, que essas deficiências específicas eventualmente confirmavam, tenha cessado. Nesse caso, a apresentação de elementos complementares destinados, na fase do processo no Tribunal de Justiça, a provar a generalidade e a constância do incumprimento assim alegado não pode, em princípio, ser excluída (v., nomeadamente, Acórdãos de 26 de abril de 2005, Comissão/Irlanda, C‑494/01, EU:C:2005:250, n.os 32 e 37; de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267; n.o 42, e de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.os 47 e 48).
76 Em especial, o objeto de uma ação por incumprimento supostamente persistente pode ser alargado a factos posteriores ao parecer fundamentado, desde que tenham natureza idêntica aos factos a que esse parecer se refere e sejam constitutivos de um comportamento idêntico (Acórdãos de 5 de abril de 2017, Comissão/Bulgária, C‑488/15, EU:C:2017:267, n.o 43, e de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.o 49).
77 Por outro lado, importa igualmente recordar que a Comissão, como esta sustenta em apoio da presente alegação, pode pedir ao Tribunal de Justiça que declare um incumprimento que consiste em não ter sido atingindo o resultado visado por um ato do direito da União (v., neste sentido, designadamente, Acórdão de 27 de abril de 2006, Comissão/Alemanha, C‑441/02, EU:C:2006:253, n.o 45 e jurisprudência referida).
78 Dito isto, não deixa de ser verdade que, de acordo com jurisprudência constante relativa ao ónus da prova no âmbito de um processo por incumprimento nos termos do artigo 258.o TFUE, incumbe à Comissão demonstrar a existência do incumprimento alegado. É a esta última que cabe apresentar ao Tribunal de Justiça os elementos necessários para que este possa verificar a existência desse incumprimento, não podendo fundar‑se numa qualquer presunção [v., designadamente, Acórdãos de quinta‑feira, 27 de abril de 2006, Comissão/Alemanha, C‑441/02, EU:C:2006:253, n.o 48, e de 2 de maio de 2019, Comissão/Croácia (Décharge de Biljane Donje), C‑250/18, não publicado, EU:C:2019:343, n.o 33].
79 Assim, como a Comissão salientou acertadamente, é certo que o Tribunal de Justiça já declarou que a persistência de uma situação que provoca uma significativa degradação do meio ambiente durante um período prolongado sem intervenção das autoridades competentes pode revelar que os Estados‑Membros excederam a margem de apreciação que uma disposição específica de uma diretiva lhes confere para alcançar o objetivo estabelecido por essa disposição. Todavia, o Tribunal de Justiça precisou igualmente que, em princípio, não é possível deduzir diretamente da não conformidade de uma situação de facto com este objetivo que o Estado‑Membro em causa não cumpriu necessariamente as obrigações impostas pela referida disposição (v., neste sentido, Acórdãos de 26 de abril de 2007, Comissão/Itália, C‑135/05, EU:C:2007:250, n.o 37, e de 16 de julho de 2015, Comissão/Eslovénia, C‑140/14, não publicado, EU:C:2015:501, n.o 69 e jurisprudência referida).
80 Em especial, tendo em conta a obrigação que lhe incumbe, recordada no n.o 78 do presente acórdão, de provar o incumprimento alegado, a Comissão não pode, sob o pretexto de imputar ao Estado‑Membro em causa um incumprimento geral e persistente das obrigações que impendem sobre este último por força do direito da União com o fundamento de o resultado estabelecido por este não ter sido alcançado, eximir‑se de respeitar esta obrigação de fazer prova do incumprimento imputado com base em elementos concretos que caracterizam a violação das disposições específicas que invoca e basear‑se em simples presunções ou causalidades esquemáticas (v., neste sentido, Acórdão de 22 de fevereiro de 2018, Comissão/Polónia, C‑336/16, EU:C:2018:94, n.o 78).
81 Por conseguinte, no caso em apreço, o mero facto de o resultado pretendido pela Decisão de Execução 2015/789 alterada não ter sido alcançado não permite à Comissão deduzir daí a violação, pela República Italiana, das obrigações específicas impostas por esta decisão de execução para chegar a esse resultado, salvo se demonstrar, por outro lado, com base em provas concretas, que este Estado‑Membro cometeu efetivamente essa violação.
82 Ora, embora resulte da análise das duas primeiras alegações que a Comissão demonstrou a violação, por parte da República Italiana, das obrigações específicas previstas no artigo 7.o, n.o 2, alínea c), e n.o 7, da Decisão de Execução 2015/789 alterada e os elementos de prova apresentados por esta em apoio da terceira alegação, em especial, o relatório da auditoria de 2018, revelem que essa violação prosseguiu após a data de expiração do prazo fixado no parecer fundamentado, esta instituição não apresenta o menor elemento de prova concreto suscetível de demonstrar a violação por este Estado‑Membro das obrigações específicas previstas no artigo 6.o, n.os 2, 7 e 9, desta decisão de execução.
83 No entanto, a violação destas últimas disposições relativas às medidas de erradicação na área demarcada, incluindo a zona infetada e a zona‑tampão, que incidem tanto sobre os vegetais infetados como sobre os vegetais que se encontram num raio de 100 metros em redor dos vegetais infetados, nomeadamente os vegetais hospedeiros da bactéria Xf, independentemente do seu estatuto sanitário, não pode em caso algum ser comprovada pelos elementos que demonstram a violação das disposições distintas previstas no artigo 7.o, n.o 2, alínea c), e n.o 7, da referida decisão de execução, que incidem apenas sobre os vegetais infetados na faixa dos 20 quilómetros da área de confinamento, a qual se encontra unicamente na zona infetada e de que constitui apenas uma parte.
84 Resulta daqui que, ao pretender, deste modo, deduzir a violação pela República Italiana das obrigações específicas previstas no artigo 6.o, n.os 2, 7 e 9, da Decisão de Execução 2015/789 da declaração de que a bactéria Xf não deixou de se propagar desde o ano de 2013 na região de Apúlia, a Comissão leva a presumir a existência dessa violação, bem como a existência de um nexo de causalidade entre essa violação e a propagação da bactéria Xf.
85 Ora, na falta de tais provas concretas da violação dessas obrigações específicas, não se pode excluir, como alega com razão a República Italiana, que a propagação da bactéria Xf resulte, pelo menos em parte, de outras circunstâncias diferentes de uma violação das referidas obrigações por este Estado‑Membro.
86 Por conseguinte, há que declarar que a Comissão não demonstrou que a República Italiana violou reiteradamente as obrigações específicas previstas no artigo 6.o, n.os 2, 7 e 9, da Decisão de Execução 2015/789 alterada.
87 Daqui se conclui que a Comissão também não pode censurar a República Italiana por ter violado o artigo 16.o, n.o 1, da Diretiva 2000/29 e o artigo 4.o, n.o 3, TUE, uma vez que as alegações formuladas a este respeito por esta instituição se baseiam, do mesmo modo, apenas na propagação da bactéria Xf desde o ano de 2013 na região de Apúlia.
88 Nestas condições, afigura‑se que a Comissão não demonstrou que a República Italiana cometeu um incumprimento geral e persistente da obrigação de adotar as medidas necessárias para impedir a propagação da bactéria Xf por violações reiteradas e distintas das medidas previstas na Decisão de Execução 2015/789 alterada.
89 Consequentemente, há que rejeitar a terceira alegação.
90 Atendendo a todas as considerações precedentes, há que declarar que a República Italiana,
– ao não ter garantido, na área de confinamento, que se removesse imediatamente pelo menos todos os vegetais que se verificou estarem infetados pela Xf, situados na zona infetada, a uma distância máxima de 20 quilómetros da fronteira da zona infetada com o restante território da União, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução 2015/789 alterada, e
– ao não ter garantido, na área de confinamento, a monitorização da presença de Xf através de prospeções anuais realizadas nas épocas do ano adequadas, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.o, n.o 7, desta decisão de execução.
Quanto às despesas
91 Nos termos do artigo 138.o, n.o 3, do Regulamento de Processo do Tribunal de Justiça, se as partes obtiverem vencimento parcial, cada uma das partes suporta as suas próprias despesas. No caso em apreço, tendo as partes sido vencidas num ou em vários pontos, há que decidir que cada uma delas suportará as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos, o Tribunal de Justiça (Quinta Secção) decide:
1) A República Italiana,
– ao não ter garantido, na área de confinamento, que se removesse imediatamente pelo menos todos os vegetais que se verificou estarem infetados pela Xylella fastidiosa situados na zona infetada, a uma distância máxima de 20 quilómetros da fronteira da zona infetada com o restante território da União, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.o, n.o 2, alínea c), da Decisão de Execução (UE) 2015/789 da Comissão, de 18 de maio de 2015, relativa às medidas para impedir a introdução e a propagação na União de Xylella fastidiosa (Wells et al.), conforme alterada pela Decisão de Execução (UE) 2016/764 da Comissão, de 12 de maio de 2016, e
– ao não ter garantido, na área de confinamento, a monitorização da presença de Xylella fastidiosa através de prospeções anuais realizadas nas épocas do ano adequadas, não cumpriu as obrigações que lhe incumbem por força do artigo 7.o, n.o 7, desta decisão de execução.
2) A ação é julgada improcedente quanto ao restante.
3) A Comissão Europeia e a República Italiana suportarão cada uma as suas próprias despesas.
Assinaturas