ROZSUDOK SÚDNEHO DVORA (piata komora)
z 5. septembra 2019 (*)
„Nesplnenie povinnosti členským štátom – Ochrana zdravia rastlín – Smernica 2000/29/ES – Ochrana proti zavlečeniu a šíreniu v Európskej únii organizmov škodiacich rastlinám alebo výrobkom z rastlín – Článok 16 ods. 1 a 3 – Vykonávacie rozhodnutie (EÚ) 2015/789 – Opatrenia na zabránenie zavlečeniu organizmu Xylella fastidiosa (Wells a i.) a jej šíreniu v Únii – Článok 7 ods. 2 písm. c) – Opatrenia potláčania škodcov – Povinnosť vykonať okamžité odstránenie napadnutých rastlín v pásme 20 kilometrov v zamorenej zóne – Článok 7 ods. 7 – Povinnosť dohľadu – Každoročné prieskumy – Článok 6 ods. 2, 7 a 9 – Opatrenia eradikácie – Pretrvávajúce a všeobecné nesplnenie povinnosti – Článok 4 ods. 3 ZEÚ – Povinnosť lojálnej spolupráce“
Vo veci C‑443/18,
ktorej predmetom je žaloba o nesplnenie povinnosti podľa článku 258 ZFEÚ, podaná 4. júla 2018,
Európska komisia, v zastúpení: B. Eggers a D. Bianchi, splnomocnení zástupcovia,
žalobkyňa,
proti
Talianskej republike, v zastúpení: G. Palmieri, splnomocnená zástupkyňa, za právnej pomoci S. Fiorentino a G. Caselli, avvocati dello Stato,
žalovanej,
SÚDNY DVOR (piata komora),
v zložení: predseda piatej komory E. Regan (spravodajca), sudcovia C. Lycourgos, E. Juhász, M. Ilešič a I. Jarukaitis,
generálny advokát: Y. Bot,
tajomník: A. Calot Escobar,
so zreteľom na písomnú časť konania,
vzhľadom na rozhodnutie prijaté predsedom Súdneho dvora na základe žiadosti Európskej komisie rozhodnúť vo veci prednostne v súlade s článkom 53 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora,
so zreteľom na rozhodnutie prijaté po vypočutí generálneho advokáta, že vec bude prejednaná bez jeho návrhov,
vyhlásil tento
Rozsudok
1 Európska komisia sa svojou žalobou domáha, aby Súdny dvor určil, že Talianska republika si tým, že
– nedbala na to, aby sa v oblasti potláčania škodcov vykonalo okamžite odstránenie aspoň všetkých rastlín, ktorých napadnutie baktériou Xylella fastidiosa (ďalej len „Xf“) bolo zistené, ak sa nachádzajú v zamorenej zóne, vo vzdialenosti maximálne 20 kilometrov od hranice medzi touto zamorenou zónou a zvyškom územia Európskej únie, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 7 ods. 2 písm. c) vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2015/789 z 18. mája 2015 týkajúceho sa opatrení proti zavlečeniu organizmu Xylella fastidiosa [Wells a i.] do Únie a jeho rozšíreniu na jej území (Ú. v. EÚ L 125, 2015, s. 36), zmeneného vykonávacím rozhodnutím Komisie (EÚ) 2016/764 z 12. mája 2016 (Ú. v. EÚ L 126, 2016, s. 77) (ďalej len „zmenené vykonávacie rozhodnutie 2015/789“),
– nezabezpečila v oblasti potláčania škodcov dohľad nad prítomnosťou Xf tak, že mala vykonať každoročné prieskumy vo vhodných okamihoch roka, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 7 ods. 7 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, a
– okrem toho pretrvávajúcim stavom, že neboli prijaté okamžité opatrenia na zabránenie šíreniu Xf, a tým teda opakovaným porušovaním osobitných povinností uvedených v zmenenom vykonávacom rozhodnutí 2015/789, pokiaľ ide o príslušné zamorené zóny, takže baktéria sa mohla rozšíriť, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 6 ods. 2, 7 a 9 a článku 7 ods. 2 písm. c) a článku 7 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, ako aj základné povinnosti uvedené v článku 16 ods. 1 smernice Rady 2000/29/ES z 8. mája 2000 o ochranných opatreniach proti zavlečeniu organizmov škodlivých pre rastliny alebo rastlinné produkty do spoločenstva a proti ich rozšíreniu v rámci spoločenstva (Ú. v. ES L 169, 2000, s. 1; Mim. vyd. 03/029, s. 258), zmenenej vykonávacou smernicou Komisie (EÚ) 2017/1279 zo 14. júla 2017 (ďalej len „smernica 2000/29“) a povinnosť lojálnej spolupráce stanovenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ.
Právny rámec
Smernica 2000/29
2 Podľa článku 16 smernice 2000/29:
„1. Každý členský štát bezodkladne informuje písomne Komisiu a ostatné členské štáty o tom, že na ich území sú prítomné škodlivé organizmy vymenované v prílohe I, časť A, oddiel I…
Musia sa prijať všetky potrebné opatrenia na zneškodnenie daných škodlivých organizmov alebo, ak je to nemožné, na ich potlačenie. O prijatých opatreniach informuje Komisiu a ostatné členské štáty.
…
3. V prípadoch uvedených v odsekoch 1 a 2 Komisia čo najskôr preskúma situáciu v Stálom výbore pre rastlinnolekársku starostlivosť. Vyšetrovania priamo na mieste sa môžu uskutočniť pod dohľadom Komisie a v súlade s príslušnými ustanoveniami článku 21. Môžu sa prijať na základe analýzy nebezpečenstva škodcu alebo predbežnej analýzy nebezpečenstva škodcu v prípadoch uvedených v odseku 2 potrebné opatrenia, vrátane tých, na základe ktorých je možno rozhodnúť, či opatrenia, ktoré prijali členské štáty, by sa mali anulovať alebo zmeniť a doplniť, podľa postupu ustanoveného v článku 18 ods. 2 Komisia sleduje vývoj situácie a podľa toho istého postupu spomenuté opatrenia zmení, doplní alebo zruší podľa toho, ako to vyžaduje vývoj. Kým sa neprijme opatrenie podľa vyššie spomenutého postupu, členské štáty si môžu ponechať opatrenia, ktoré majú zavedené.
…“
3 Príloha I časť A smernice 2000/29 vymenováva „škodlivé organizmy, ktorých zavedenie do všetkých členských štátov a ich rozšírenie vo všetkých členských štátoch je zakázané“. Pod názvom „škodlivé organizmy, ktorých výskyt je známy v Spoločenstve a sú relevantné pre celé Spoločenstvo“ oddiel II tejto časti pod písm. b), nazvanom „Baktérie“, obsahuje bod 3, ktorý znie: ,Xylella fastidiosa [Wells a i.]‘“.
Vykonávacie rozhodnutia 2014/87/EÚ a 2014/497/EÚ
4 Vykonávacie rozhodnutie Komisie 2014/87/EÚ z 13. februára 2014 o opatreniach na prevenciu šírenia Xylella fastidiosa (Well[s] a Raju)‘ v Únii (Ú. v. EÚ L 45, 2014, s. 29), ktoré bolo prijaté na základe smernice 2000/29, a konkrétne na základe článku 16 ods. 3 štvrtej vety tejto smernice, uvádza v odôvodneniach 2 až 4, ako aj 7 a 8 toto:
„(2) Taliansko informovalo 21. októbra 2013 ostatné členské štáty a Komisiu o prítomnosti [Xf (ďalej len ‚špecifikovaný organizmus‘)] na jeho území, a to v dvoch oddelených oblastiach provincie Lecce v regióne Apúlia. Následne sa v tejto provincii zistili ďalšie dva samostatné prieniky. Prítomnosť predmetného [špecifikovaného – neoficiálny preklad] organizmu bola potvrdená v súvislosti s niekoľkými rastlinnými druhmi vrátane Olea europaea L.,… pri ktorých sa prejavilo poškodenie listov a príznaky rýchleho chabnutia. …
(3) V súlade s článkom 16 ods. 1 smernice [2000/29] prijal región Apúlia 29. októbra 2013 núdzové opatrenia na prevenciu a eradikáciu predmetného [špecifikovaného – neoficiálny preklad] organizmu. …
(4) Taliansko informovalo o tom, že kontroly, ktoré uskutočnilo, nezistili žiadnu prítomnosť predmetného [špecifikovaného – neoficiálny preklad] organizmu v susedných provinciách Brindisi a Taranto.
…
(7) Vzhľadom na povahu predmetného [špecifikovaného – neoficiálny preklad] organizmu je pravdepodobné, že sa bude šíriť rýchlo a vo veľkom rozsahu. S cieľom zabezpečiť, aby sa predmetný [špecifikovaný – neoficiálny preklad] organizmus nerozšíril do zvyšku Únie, je nutné bezodkladne prijať opatrenia. Kým nebudú k dispozícii konkrétnejšie informácie o škále hostiteľov, vektoroch, spôsobe prenosu a možnostiach znižovania rizika, je vhodné zakázať pohyb [rastlín určených na výsadbu] z oblastí, kde sa môžu nachádzať infikované rastliny.
(8) Vzhľadom na miesto prítomnosti predmetného [špecifikovaného – neoficiálny preklad] organizmu, na osobitú geografickú situáciu administratívnej provincie Lecce a na neistotu týkajúcu sa demarkačných kritérií je nutné, aby sa zákaz v záujme jeho rýchleho a účinného uplatňovania vzťahoval na celú provinciu.“
5 Ako stanovuje toto prvé vykonávacie rozhodnutie, Komisia preto zakázala v článku 1 „pohyb rastlín určených na výsadbu mimo územia provincie Lecce v regióne Apúlia, Taliansko“, nariadila v článku 2 vykonanie každoročných úradných prieskumov prítomnosti baktérie Xf a uložila v článku 3 členským štátom povinnosť zabezpečiť, aby osoba, ktorá zistí prítomnosť tejto baktérie alebo má dôvod sa domnievať, že k takejto prítomnosti došlo, informovala o tejto skutočnosti príslušný orgán do desiatich dní.
6 Uvedené vykonávacie rozhodnutie bolo zrušené vykonávacím rozhodnutím Komisie 2014/497/EÚ z 23. júla 2014 o opatreniach na prevenciu zavlečenia Xylella fastidiosa (Well[s] a Raju) do Únie a jej šírenia v Únii (Ú. v. EÚ L 219, 2014, s. 56).
7 V zmysle tohto druhého vykonávacieho rozhodnutia, ktoré má rovnaký právny základ ako to prvé, Komisia obmedzila premiestňovanie rastlín, ktoré sú hostiteľskými rastlinami baktérie Xf, a stanovila rôzne podmienky ich dovozu do Únie, ak pochádzajú z tretích krajín, v ktorých je známy výskyt tejto baktérie (články 2 a 3). Okrem toho v záujme eradikácie baktérie Xf a zabránenia jej šíreniu Komisia uložila členským štátom v prípade potreby zriadiť „vymedzené oblasti“ pozostávajúce zo „zamorenej zóny“ a „ochrannej zóny“, v ktorých mali členské štáty najmä odstrániť všetky rastliny napadnuté baktériou Xf, ako aj všetky rastliny s príznakmi naznačujúcimi možné napadnutie touto baktériou a všetky rastliny označené za rastliny, ktoré by mohli byť napadnuté [článok 7 a príloha III oddiel 2 písm. a)].
Vykonávacie rozhodnutie 2015/789
8 Vykonávacie rozhodnutie 2014/497 bolo zrušené vykonávacím rozhodnutím 2015/789, ktoré má rovnaký právny základ ako prvé dve vykonávacie rozhodnutia a ktorého súčasťou sú nasledujúce odôvodnenia:
„(1) Vzhľadom na audity vykonané Komisiou a oznámenia o výskyte nových ohnísk talianskymi orgánmi je potrebné sprísniť opatrenia stanovené vo vykonávacom rozhodnutí [2014/87].
…
(4) V záujme eradikácie špecifikovaného organizmu a zabránenia jeho rozšíreniu do ostatných častí Únie by členské štáty mali zriadiť vymedzené oblasti pozostávajúce zo zamorenej zóny a nárazníkovej zóny, a uplatňovať eradikačné opatrenia. …
…
(7) V provincii Lecce je už špecifikovaný organizmus rozšírený vo veľkom. Ak dôkazy potvrdzujú, že v určitých častiach danej oblasti sa špecifikovaný organizmus vyskytuje viac ako dva roky a jeho eradikácia už viac nie je možná, zodpovedný úradný orgán by mal mať možnosť uplatniť namiesto eradikačných opatrení opatrenia na potláčanie škodcov tak, aby ochránil aspoň miesta produkcie, rastliny osobitnej kultúrnej, sociálnej alebo vedeckej hodnoty, ako aj hranicu so zvyšnou časťou územia Únie. Opatrenia na potláčanie škodcov by mali byť zamerané na minimalizáciu množstva bakteriálneho kmeňa (inokula) v danej oblasti a udržanie vektorovej populácie na najnižšej možnej úrovni.
(8) V záujme zabezpečenia účinnej ochrany zvyšného územia Únie pred špecifikovaným organizmom a vzhľadom na možné rozšírenie špecifikovaného organizmu prirodzeným či ľudsky podmieneným spôsobom, s výnimkou presúvania špecifikovaných rastlín určených na výsadbu, je vhodné zriadiť pásmo dohľadu hneď za hranicou nárazníkovej zóny okolo zamorenej zóny v provincii Lecce.
…“
9 Vykonávacie rozhodnutie 2015/789 bolo zmenené vykonávacím rozhodnutím Komisie (EÚ) 2015/2417 zo 17. decembra 2015 (Ú. v. EÚ L 333, 2015, s. 43) a potom vykonávacím rozhodnutím 2016/764, ktorého odôvodnenia 1 až 4 znejú takto:
„(1) Od prijatia vykonávacieho rozhodnutia [2015/789] a k februáru 2016 Taliansko oznámilo Komisii výskyt niekoľkých ohnísk [Xf] (ďalej len ‚špecifikovaný organizmus‘) v rôznych častiach oblasti v okolí provincie Lecce. Dané ohniská sa vyskytujú v rôznych obciach provincií Taranto a Brindisi. Okrem toho najnovší audit, ktorý Komisia vykonala v novembri 2015, potvrdil, že prieskumné činnosti v zmysle požiadaviek vykonávacieho rozhodnutia [2015/789] boli vykonané len vo veľmi obmedzenom rozsahu v oblasti v okolí provincie Lecce (región Apúlia, Taliansko). Auditom sa potvrdilo aj to, že súčasný programu prieskumov nezabezpečuje včasné odhalenie nových ohnísk alebo presné určenie skutočného rozsahu šírenia špecifikovaného organizmu v danej oblasti.
(2) Najnovším auditom sa potvrdilo riziko rýchleho šírenia špecifikovaného organizmu v dotknutej oblasti. Z tohto dôvodu a vzhľadom na rozlohu danej oblasti je vhodné rozšíriť zamorenú zónu, v ktorej možno uplatňovať opatrenia na zamedzenie šírenia aj za hranicami provincie Lecce, a umožniť presun špecifikovaných rastlín z danej oblasti len za veľmi prísnych podmienok. Takéto rozšírenie by malo prebehnúť bezodkladne s prihliadnutím na skutočnosť, že začiatkom obdobia letu hmyzu, ktorý prenáša špecifikovaný organizmus, t. j. začiatkom jari, sa zvyšuje riziko ďalšieho šírenia tohto organizmu na ostatnom území Únie. Zamorená zóna by sa preto mala rozšíriť tak, aby zahŕňala tie obce alebo časti určitých obcí v provinciách Brindisi a Taranto, kde sa vyskytli ohniská špecifikovaného organizmu alebo kde je pravdepodobné, že sa tam uvedený organizmus už rozšíril a usadil. Daná zamorená zóna by však nemala zahŕňať oblasti, ktoré Taliansko pred prijatím tohto rozhodnutia vyhlásilo za región bez výskytu špecifikovaného organizmu.
(3) Na účely právnej istoty by sa znenie článku 7 ods. 2 písm. c) malo zmeniť tak, aby bolo jasné, že opatrenia, ktoré sa majú prijať v súlade s daným článkom, sa uplatňujú v zamorenej zóne, a nie mimo nej.
(4) V záujme zabezpečenia účinnej ochrany ostatného územia Únie pred špecifikovaným organizmom a vzhľadom na rozšírenie oblasti, v ktorej sa uplatňuje potláčanie škodcov, by sa namiesto pásma dohľadu mali zaviesť nové požiadavky na prieskumy v danej oblasti. Tieto požiadavky by sa mali vzťahovať na oblasť so šírkou 20 km siahajúcej od hranice nárazníkovej zóny do oblasti, v ktorej sa uplatňuje potláčanie škodcov, a na desaťkilometrovú nárazníkovú zónu, ktorá ju obklopuje.“
10 Článok 1 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, nazvaný „Definície“, stanovuje:
„Na účely tohto rozhodnutia sa uplatňuje toto vymedzenie pojmov:
a) ‚špecifikovaný organizmus‘ je akýkoľvek poddruh [Xf];
b) ‚hostiteľské rastliny‘ sú rastliny určené na výsadbu, s výnimkou semien, ktoré patria do rodov a druhov vedených v databáze Komisie obsahujúcej ‚hostiteľské rastliny na území Únie, ktoré sú vnímavé na organizmus [Xf]‘, ako rastliny, v prípade ktorých sa zistilo, že sú vnímavé na špecifikovaný organizmus na území Únie alebo, ak členský štát vymedzil oblasť s ohľadom len na jeden poddruh alebo viaceré poddruhy špecifikovaného organizmu podľa článku 4 ods. 1 druhého pododseku, že sú vnímavé na tento poddruh alebo tieto poddruhy;
c) ‚špecifikované rastliny‘ sú hostiteľské rastliny a všetky rastliny určené na výsadbu…;
…“
11 Článok 4 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, nazvaný „Zriadenie vymedzených oblastí“, stanovuje:
„1. Ak sa potvrdí výskyt špecifikovaného organizmu, príslušný členský štát bezodkladne vymedzí oblasť v súlade s odsekom 2, ďalej len ‚vymedzená oblasť‘.
…
2. Vymedzená oblasť pozostáva zo zamorenej zóny a z nárazníkovej zóny.
V zamorenej zóne sa nachádzajú všetky rastliny, pri ktorých je známe, že sú napadnuté špecifikovaným organizmom, všetky rastliny s príznakmi možného napadnutia týmto organizmom, ako aj všetky ostatné rastliny, ktoré by mohli byť napadnuté týmto organizmom vzhľadom na ich umiestnenie v blízkosti napadnutých rastlín, alebo na spoločný zdroj produkcie, ak je známy, s napadnutými rastlinami, prípadne rastlinami, ktoré z nich boli vypestované.
V prípade výskytu špecifikovaného organizmu v provincii Lecce a v obciach uvedených v prílohe II musí zamorená zóna pokrývať minimálne celú oblasť provincie a daných obcí, resp. parciel (‚Fogli‘) daných obcí.
Nárazníková zóna musí byť široká minimálne 10 km a musí obklopovať zamorenú zónu.
…“
12 Článok 6 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, nazvaný „Opatrenia na eradikáciu“, znie takto:
„1. Členský štát po zriadení vymedzenej oblasti podľa článku 4 prijme v danej oblasti opatrenia uvedené v odsekoch 2 až 11.
2. Príslušný členský štát musí v okruhu 100 m okolo rastlín, v prípade ktorých testy potvrdili napadnutie špecifikovaným organizmom, okamžite odstrániť:
a) hostiteľské rastliny, bez ohľadu na ich zdravotný štatút;
b) rastliny, pri ktorých je známe, že boli napadnuté špecifikovaným organizmom;
c) rastliny s príznakmi naznačujúcimi možné napadnutie týmto organizmom alebo ak existuje podozrenie, že boli týmto organizmom napadnuté.
…
7. Príslušný členský štát monitoruje výskyt špecifikovaného organizmu prostredníctvom každoročných prieskumov vykonávaných vo vhodnom čase. Vykonáva vizuálne prehliadky špecifikovaných rastlín, odoberá vzorky z rastlín s príznakmi napadnutia a testuje ich a rovnako postupuje aj v prípade rastlín bez príznakov, ktoré sa nachádzajú v blízkosti rastlín s príznakmi napadnutia.
V nárazníkových zónach je potrebné rozdeliť zónu dohľadu do štvorcov veľkosti 100 m × 100 m. Vizuálne prehliadky sa musia vykonávať v každom z týchto štvorcov.
…
9. Príslušný členský štát prijme v prípade potreby opatrenia na riešenie všetkých osobitostí alebo komplikácií, ktoré by odôvodnene mohli viesť k zabráneniu, sťaženiu alebo spomaleniu eradikácie, a najmä opatrenia, ktoré sa týkajú dostupnosti a adekvátneho zničenia všetkých napadnutých rastlín či rastlín s podozrením na napadnutie, a to bez ohľadu na ich umiestnenie, verejné alebo súkromné vlastníctvo či osobu alebo subjekt, ktorý za ne zodpovedá.
…“
13 Podľa článku 7 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, nazvaného „Opatrenia na potláčanie škodcov“:
„1. Odchylne od článku 6 a len v zamorenej zóne uvedenej v článku 4 ods. 2 treťom pododseku môže zodpovedný úradný orgán príslušného členského štátu rozhodnúť o uplatňovaní opatrení na potláčanie škodcov uvedených v odsekoch 2 až 7…
2. Príslušný členský štát okamžite odstráni aspoň všetky tie rastliny, na ktorých bolo zistené napadnutie špecifikovaným organizmom, a to v prípade, že sa nachádzajú v ktorejkoľvek z týchto lokalít:
…
c) lokalita v zamorenej zóne uvedenej v treťom pododseku článku 4 ods. 2, ktorá sa nachádza vo vzdialenosti do 20 km od hranice danej infikovanej zóny s ostatným územím Únie.
…
7. Príslušný členský štát monitoruje prítomnosť špecifikovaného organizmu prostredníctvom každoročných prieskumov vykonávaných vo vhodných termínoch počas roka v oblastiach nachádzajúcich sa vo vzdialenosti do 20 km uvedenej v odseku 2 písm. c).
…“
14 Príloha II zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, ktorá obsahuje zoznam obcí, ktorých sa týka článok 4 ods. 2 tohto rozhodnutia, zahŕňa obce nachádzajúce sa v provinciách Brindisi a Taranto.
Konanie pred podaním žaloby
15 Dňa 11. decembra 2015 vzhľadom na rozšírenie baktérie Xf v regióne Apúlia a neustále zhoršovanie sa situácie od októbra 2013 zaslala Komisia talianskym orgánom výzvu, ktorou im vytýkala jednak, že opomenuli pristúpiť k odstráneniu napadnutých rastlín a tých, ktoré podliehali presným povinnostiam podľa článku 6 ods. 2 a článku 7 ods. 2 písm. c) vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, a jednak, že si nesplnila povinnosť vykonávať prieskumy podľa článku 6 ods. 7 a článku 8 ods. 2 tohto vykonávacieho rozhodnutia.
16 Dňa 10. februára 2016 talianske orgány odpovedali na túto výzvu, pričom zdôraznili najmä to, že Tribunale amministrativo regionale del Lazio (Regionálny správny súd pre región Lazio, Taliansko) prijal suspenzívne opatrenia, a 22. januára 2016 sa obrátil na Súdny dvor s návrhom na začatie prejudiciálneho konania na základe článku 267 ZFEÚ týkajúcim sa platnosti článku 6 ods. 2 písm. a) vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, ktorého predmetom bola povinnosť povytínania stromov v okruhu 100 metrov okolo napadnutých rastlín. Talianske orgány uviedli, že z dôvodu tohto súdneho vývoja nabralo povytínanie stromov značné oneskorenie a vykonanie časti vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 sa stalo z právneho hľadiska nemožné.
17 Komisia 25. júla 2016, keďže vykonávacie rozhodnutie 2016/764 zmenilo geografický rozsah výhrad uvádzaných v jej výzve z 11. decembra 2015, zaslala talianskym orgánom doplňujúcu výzvu, v ktorej konštatovala pokračujúce a pretrvávajúce nesplnenie povinnosti Talianskou republikou, pokiaľ ide o osobitné povinnosti, ktoré jej vyplývajú zo zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 a zo všeobecného záväzku uvedeného v článku 16 ods. 1 smernice 2000/29. Komisia okrem toho tvrdí, že Talianska republika porušila zásadu lojálnej spolupráce zakotvenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ. Okrem toho táto výzva konštatovala konkrétne nesplnenie povinnosti okamžitého odstránenia napadnutých rastlín a zlyhania v oblasti prieskumov.
18 Dňa 26. augusta 2016 talianske orgány odpovedali na doplňujúcu výzvu a zdôraznili, že právne prekážky vykonania dohľadu a opatrení odstránenia stanovených zmeneným vykonávacím rozhodnutím 2015/789 zanikli, a že tieto činnosti pokračujú alebo v blízkej dobe znova pokračovať budú, pričom poskytli dodatočné informácie týkajúce sa realizácie opatrení potláčania škodcov, ako aj činností dohľadu vykonaných počas rokov 2015 a 2016.
19 Dňa 14. júla 2017 vydala Komisia odôvodnené stanovisko, v ktorom vytýkala Talianskej republike viaceré nesplnenia povinností vyplývajúcich z práva Únie. Po prvé jej vytýkala, že nevykonala v rozpore s článkom 7 ods. 2 písm. c) zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 okamžité povytínanie napadnutých rastlín v oblasti potláčania škodcov. Po druhé jej Komisia vytýkala porušenie článku 6 ods. 3, 7 a 9, ako aj článku 7 ods. 2, 3 a 7 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 z dôvodu, že tento členský štát si nesplnil povinnosť dbať na to, aby sa vykonalo, tak v oblasti potláčania škodcov, ako aj v nárazníkovej zóne, odobratie vzoriek v okruhu 100 metrov okolo napadnutých rastlín, ako aj dohľad nad situáciou týkajúcou sa prítomnosti Xf prostredníctvom každoročných prieskumov vykonávaných v potrebnom čase. Po tretie Komisia tvrdila, že Talianska republika sa dopustila stáleho a všeobecného nesplnenia povinnosti prijať opatrenia potrebné na zabránenie šíreniu Xf, v rozpore s článkom 16 ods. 1 smernice 2000/29, ako aj článkom 6 ods. 2 a článkom 7 ods. 2 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789. Po štvrté tomuto členskému štátu vytýkala, že porušil povinnosť lojálnej spolupráce stanovenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ, a to z dôvodu rôznych opomenutí pre ktoré uvedený členský štát nebol schopný zabrániť šíreniu choroby na viac ako 40 kilometroch od roku 2015.
20 Dňa 14. septembra 2017 talianske orgány odpovedali na toto odôvodnené stanovisko. Uznali závažnosť situácie a svoju povinnosť vykonať okamžité odstránenie rastlín, pričom tieto orgány najmä zdôraznili, že vytínanie bolo značne vylepšené vďaka novým postupom prijatým na regionálnej úrovni.
21 Keďže Komisia dospela k záveru, že v máji 2018 Talianska republika ešte stále nesplnila žiadosť o okamžitý zásah formulovaný v odôvodnenom stanovisku s cieľom zabrániť šíreniu Xf a že z dôvodu pretrvávania vymenovaných nesplnení povinností sa škodlivé organizmy silno rozšírili v oblasti potláčania škodcov a v nárazníkovej zóne, podala túto žalobu.
O žalobe
O prvej výhrade založenej na porušení článku 7 ods. 2 písm. c) zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789
Argumentácia účastníkov konania
22 Komisia svojou prvou výhradou vytýka Talianskej republike, že nedodržala povinnosť okamžitého odstránenia napadnutých rastlín, stanovenú v článku 7 ods. 2 písm. c) zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, keď nechala mnohé rastliny na mieste počas viacerých mesiacov, ba dokonca niekedy aj vyše roka po zistení nákazy a počas obdobia, keď lieta baktéria prenášajúci hmyz. Lehota, ktorá uplynula medzi okamihom zistenia nákazy a okamihom skutočného povytínania napadnutých rastlín, by mala byť len niekoľko dní a v každom prípade nepresiahnuť desať pracovných dní v závislosti od okolností.
23 V predmetnom prípade bol pomer napadnutých rastlín povytínaných talianskymi orgánmi v čase uplynutia lehoty stanovenej odôvodneným stanoviskom, teda 14. septembra 2017, len 78 % napadnutých rastlín zistených v rámci výkonu dohľadu za rok 2016 a zostávalo k tomuto dátumu odstrániť ešte 191 stromov. Okrem toho z analýzy informácií poskytnutých týmito orgánmi vyplývajú značne dlhé lehoty medzi okamihom zistenia napadnutých rastlín a okamihom vydania a oznámenia nariadenia o povytínaní, teda osem týždňov. Potreba identifikovať vlastníkov a oznámiť im opatrenia o povytínaní je jedným z hlavných dôvodov omeškania. Ak je takáto identifikácia nemožná, nedôjde k oznámeniu opatrenia o povytínaní a orgány nemôžu teda vykonať povytínanie. Navyše, ak je vlastník proti opatreniu, talianske orgány nemôžu zaručiť okamžité odstránenie napadnutých rastlín.
24 Povinnosť vykonať okamžite takéto odstránenie však implikuje, aby príslušné orgány konali bez meškania. V tejto súvislosti skúsenosť získaná v Taliansku a v ostatných členských štátoch, v ktorých bola zistená prítomnosť baktérie Xf, preukazuje, že je možné odstrániť napadnutý strom za menej ako týždeň. Oproti tomu, keď čas uplynutý medzi zistením baktérie a povytínaním napadnutých rastlín je oveľa dlhší ako uvedená lehota, baktéria sa naďalej šíri. Keďže väčšina baktérie prenášajúceho hmyzu sa môže pohybovať na vzdialenosť až do 100 metrov v rozsahu 12 dní, je kľúčové okamžite zasiahnuť. To platí o to viac, pokiaľ ide o opatrenia na potláčanie škodcov v časti zamorenej zóny uvedenej v článku 7 ods. 2 písm. c) zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, v ktorej sa povinnosť odstránenia týka výlučne napadnutých rastlín.
25 Znížiť na minimum časové rozpätie medzi nájdením napadnutých rastlín a ich odstránením predstavuje teda jediný prostriedok, ako zabrániť šíreniu škodlivého organizmu vo zvyšku Únie. Členské štáty majú v tejto súvislosti povinnosť dosiahnutia výsledku. Keďže sa zmenené vykonávacie rozhodnutie 2015/789 uplatňuje priamo, nie je ponechaná žiadna voľná úvaha členskému štátu, pokiaľ ide o jeho vykonanie. Povinnosť odstrániť napadnuté rastliny nemožno teda vykladať v tom zmysle, že sa obmedzuje na stanovenie opatrení na odstránenie rastlín a nie na vykonanie uvedených opatrení.
26 V rozsudku z 9. júna 2016, Pesce a i. (C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428), Súdny dvor potvrdil, že Komisia sa mohla oprávnene domnievať, že povinnosť okamžitého odstránenia napadnutých rastlín bola vhodným a potrebným opatrením na zamedzenie šírenia baktérie Xf. Takisto uznal, že Komisia vyvážila rôzne existujúce záujmy. To platí o to viac, pokiaľ ide o opatrenie uvedené v článku 7 ods. 2 písm. c) zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, podľa ktorého iba napadnuté stromy musia byť odstránené. Okrem toho dôležitosť vykonať rýchlo odstránenie napadnutých rastlín pred začatím obdobia lietania hmyzu, ktorý prenáša baktériu, je ešte kľúčovejšia vzhľadom na stále a pretrvávajúce omeškanie, ktoré vzniklo v oblasti každoročných prieskumov.
27 Právne a praktické problémy uvádzané Talianskou republikou spojené s identifikáciou vlastníkov pozemkov a žalobami podanými niektorými z nich nemôžu odôvodniť, že k odstráneniu napadnutých stromov došlo až viacero mesiacov po zistení nákazy. Tento členský štát sa nemôže odvolávať ani na vnútroštátne ustanovenia všeobecnej povahy, aj keď boli prijaté podľa iných ustanovení práva Únie. Komisia nechce brániť primeranej účasti vlastníkov a výkonu ich práv a práva podať opravný prostriedok. Podľa článku 6 ods. 9 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 však povinnosť dosiahnutia výsledku týkajúca sa povytínania stromov ukladala Talianskej republike prijať všetky potrebné opatrenia na to, aby mohla konať okamžite od zistenia napadnutého stromu. Takto počas roka 2015 talianske orgány použili vnútroštátne naliehavé opatrenia, aby čelili prvému ohnisku nákazy.
28 Talianska republika tvrdí, že výraz „okamžite“ stanovený v článku 7 ods. 2 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 sa musí chápať tak, že zohľadňuje obsah samotnej povinnosti a právne podmienky, ktorými sa spravuje.
29 Keďže na prijatie takého opatrenia, akým je odstránenie napadnutých rastlín, má značný dosah na právo na vlastníctvo jednotlivca, je totiž nevyhnutné identifikovať najprv vlastníka a oznámiť mu opatrenie. V predmetnej veci však vzhľadom na osobitný režim vlastníctva a správy poľnohospodárskych pozemkov v regióne Apúlia by bolo veľmi ťažké identifikovať vlastníkov, keďže v značnom počte prípadov sú vlastníci mŕtvi alebo bývajú mimo regiónu Apúlia, čo by spôsobilo omeškanie s oznamovaním. Okrem toho by bol dotknutý značný počet olivovníkov veľkých rozmerov.
30 Uznesenie z 18. decembra 2015 Procura della Repubblica di Lecce (Štátna prokurátora v Lecce, Taliansko), ktorá vyhlásila naliehavé zabezpečovacie zabavenie všetkých olivovníkov, ktoré mali byť povytínané, spôsobilo, že nebolo z právneho hľadiska možné vykonať opatrenia v období od 28. decembra 2015, dátumu potvrdenia tohto uznesenia zo strany Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Lecce (sudca pre predbežné preskúmanie na súde v Lecce, Taliansko), do 25. júla 2016, dátumu, kedy bolo zabavenie zrušené.
31 Prijatie predmetných opatrení na odstránenie bolo teda predmetom mohutných sporov založených na neexistencii dostatočnej istoty počas obdobia uplatňovania týchto opatrení, pokiaľ ide o spojitosť medzi fenoménom vysychania olivovníkov a baktériou Xf. Táto neistota bola odstránená až vedeckým stanoviskom Európskeho úradu pre bezpečnosť potravín (EFSA) z 31. marca 2016. Celý čas však bežala na vnútroštátnej úrovni dezinformačná kampaň, že napadnuté rastliny netreba povytínať, ale ošetriť.
32 Okrem toho je nepresné domnievať sa, že zmenené vykonávacie rozhodnutie 2015/789 stanovuje povinnosť dosiahnutia výsledku pre členské štáty spočívajúcu v tom, že majú zaistiť, aby napadnuté stromy boli povytínané vo veľmi obmedzenej lehote po zistení stavu nákazy. Znenie článku 7 ods. 2 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 totiž odkazuje na správanie, teda „odstránenie“, a nie na výsledok tohto správania. V stave neexistencie takejto povinnosti dosiahnutia výsledku by si existencia nesplnenia povinnosti vyžadovala, ako vyplýva z bodov 107 a 108 rozsudku z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267), aby sa vykonala analýza každého jednotlivého prípadu, či bolo úsilie obozretného členského štátu primeranej povahy, nezávisle od dosiahnutia cieľa právnej úpravy. V predmetnom prípade však komplexná činnosť regulácie, organizácie a správy prostriedkov vykonaná Talianskou republikou, pokiaľ ide o prijatie a realizáciu predmetných opatrení, preukazuje, že Talianska republika si splnila povinnosti, ktoré jej prináležia podľa zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789.
Posúdenie Súdnym dvorom
33 Podľa článku 7 ods. 2 písm. c) zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 bol dotknutý členský štát povinný v oblasti, nazvanej „oblasť potláčania škodcov“, zodpovedajúcej časti zamorenej zóny zahŕňajúcej provinciu Lecce a v obciach uvedených v prílohe II tohto rozhodnutia, ktoré sa všetky nachádzajú v provinciách Brindisi a Taranto, vykonať „okamžite“ odstránenie ako opatrenie na potláčanie škodcov, prinajmenšom všetkých rastlín, v prípade ktorých sa zistilo, že boli napadnuté špecifikovaným organizmom, teda baktériou Xf, ak sa nachádzali na mieste v tejto zóne v maximálnej vzdialenosti 20 kilometrov od hranice medzi uvedenou zónou a zvyškom územia Únie (ďalej len „pásmo 20 kilometrov oblasti potláčania škodcov“).
34 Podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa existencia nesplnenia povinnosti musí posudzovať v závislosti od situácie, ktorá v členskom štáte existovala ku dňu uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, pričom Súdny dvor nemôže brať do úvahy neskoršie zmeny (pozri najmä rozsudok z 21. marca 2019, Komisia/Taliansko, C‑498/17, EU:C:2019:243, bod 29 a citovanú judikatúru).
35 V predmetnom prípade lehota stanovená v odôvodnenom stanovisku uplynula 14. septembra 2017.
36 Talianska republika nespochybňuje, že k tomuto dátumu spomedzi celkovo 886 napadnutých rastlín zistených pri prieskume realizovanom v rámci dohľadu za rok 2016 značná časť z nich, teda 191 rastlín, čo je takmer 22 % celkového počtu napadnutých rastlín, nebola ešte odstránená v pásme 20 kilometrov oblasti potláčania škodcov.
37 Okrem toho tento členský štát nespochybňuje ani to, že odstránenie napadnutých rastlín v tomto pásme 20 kilometrov, keď k nemu došlo, bolo vykonané až po uplynutí lehoty, viacero mesiacov po zistení napadnutia týchto rastlín.
38 Znenie článku 7 ods. 2 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 je však v tejto súvislosti také, že neponecháva miesto pre žiadnu primeranú pochybnosť. Pojem „okamžite“ použitý v tomto ustanovení totižto nemôže vzhľadom na jeho obvyklý zmysel v bežnom jazyku znamenať lehotu viacerých týždňov, ba dokonca, ako je to v predmetnom prípade, lehotu viacerých mesiacov.
39 Tento výklad platí o to viac, že podľa stanovísk EFSA zo 6. januára 2015 a zo 17. marca 2016, ktorého konštatovania neboli v tejto súvislosti spochybňované, iba rýchle odstránenie napadnutých rastlín môže zabrániť šíreniu baktérie Xf. Ako totiž vyplýva z vedeckých údajov poskytnutých Komisiou na podporu jej žaloby, ktoré tiež neboli spochybnené Talianskou republikou, hmyz, ktorý prenáša baktérie, v predmetnom prípade voskovka, sa premiestňuje do vzdialenosti približne 100 metrov v priestore už za 12 dní.
40 Správa o audite vypracovaná Komisiou na rok 2018 [Final report of an audit carried out in Italy from 28 May 2018 to 1 June 2018 in order to evaluate the situation and official controls for (Xylella fastidiosa)] (konečná správa o audite vykonanom v Taliansku medzi 28. májom 2018 a 1. júnom 2018 s cieľom posúdenia situácie a oficiálnych kontrol Xylella fastidiosa), DG (SANTE) 2018‑6485, s. 23‑24] (ďalej len „správa o audite z roku 2018“) zdôrazňuje výslovne, že viac ako 90 % pozitívnych prípadov nákazy zistených počas výkonu dohľadu za rok 2016, skončeného v máji 2017, bolo zistených v blízkosti rastlín identifikovaných ako napadnuté v priebehu roka 2015 a ktorých odstránenie bolo vykonané so značným omeškaním.
41 Na rozdiel od toho, čo tvrdí Talianska republika, požiadavka okamžitosti uložená v článku 7 ods. 2 zmeneného rozhodnutia 2015/789 nemôže byť vykladaná tak, že sa týka výlučne prijatia opatrení vnútroštátnymi orgánmi s cieľom realizovať toto odstránenie.
42 Ako totiž vyplýva tak zo znenia tohto ustanovenia, ktoré vyžaduje jednoznačne odstránenie napadnutých rastlín, ako aj potrebného účinku tohto ustanovenia, táto požiadavka sa môže týkať len samotného odstránenia, keďže samotné skutočné odstránenie napadnutých rastlín, a nie prijatie opatrení ukladajúcich odstránenie je takej povahy, že bráni šíreniu baktérie Xf, čo, ako vyplýva najmä z odôvodnení 4, 7 a 8 vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, ako aj odôvodnení 1, 2 a 4 vykonávacieho rozhodnutia 2015/2417, je cieľ sledovaný zmeneným vykonávacím rozhodnutím 2015/789, a najmä opatreniami na potláčanie škodcov (pozri analogicky rozsudok z 9. júna 2016, Pesce a i., C‑78/16 a C‑79/16, EU:C:2016:428, bod 54).
43 Takéto odstránenie je teda takej povahy, že sa ním dosiahne cieľ sledovaný smernicou 2000/29, na základe ktorej bolo prijaté zmenené vykonávacie rozhodnutie 2015/789, a to zabezpečiť vysokú úroveň fytosanitárnej ochrany proti zavlečeniu škodlivých organizmov do Únie vo výrobkoch dovezených z tretích krajín (pozri v tomto zmysle rozsudok z 30. septembra 2003, Anastasiou a i., C‑140/02, EU:C:2003:520, bod 45).
44 Z toho vyplýva, že článok 7 ods. 2 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 ukladá členským štátom presnú povinnosť výsledku, pokiaľ ide o odstránenie rastlín napadnutých baktériou Xf, a že objektívne konštatovanie porušenia tejto povinnosti stačí samo osebe na preukázanie existencie nesplnenia povinnosti. Situácia, o akú ide v tejto veci, teda nie je porovnateľná so situáciou skúmanou Súdnym dvorom v bodoch 107 a 108 rozsudku z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko (C‑488/15, EU:C:2017:267), na ktorý sa odvoláva Talianska republika.
45 Pokiaľ ide o rôzne vecné, administratívne a právne prekážky uvádzané Talianskou republikou na odôvodnenie omeškania s odstránením napadnutých rastlín nachádzajúcich sa v pásme 20 kilometrov oblasti potláčania škodcov založené na vysokom počte olivovníkov veľmi veľkých rozmerov, na povinnosti, podľa vnútroštátneho práva, identifikovať vlastníkov dotknutých pozemkov, ako aj im oznámiť opatrenia na odstránenie a na žalobách podaných s cieľom prekážať povytínaniu, treba pripomenúť, že podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora sa členský štát nemôže odvolávať na situácie súvisiace s jeho vnútroštátnym poriadkom na odôvodnenie nesplnenia povinností a nedodržania lehôt vyplývajúcich z práva Únie (pozri najmä rozsudok z 21. marca 2019, Komisia/Taliansko, C‑498/17, EU:C:2019:243, bod 35 a citovanú judikatúru).
46 Nakoniec Talianska republika nespochybnila, že si mohla zvoliť, ako uviedla Komisia, možnosť prijať naliehavé vnútroštátne opatrenia stanovujúce, podobne ako v prípade tých, ktoré boli prijaté v priebehu roka 2015, rýchlejšie postupy, aby sa prekonali také administratívne a právne prekážky.
47 Okrem toho hoci je pravda, že nariadené zabezpečovacie zabavenie v rámci trestného konania zo strany Procura della Repubblica di Lecce (Štátna prokuratúra v Lecce), ktoré bolo potvrdené zo strany Giudice delle indagini preliminari presso il Tribunale di Lecce (sudca pre predbežné preskúmanie na súde v Lecce) bolo takej povahy, že malo zabrániť v priebehu prvej časti roka 2016 odstráneniu napadnutých olivovníkov v celej dotknutej zóne, je treba konštatovať, ako tvrdí Komisia, bez toho, aby to účinne vyvrátila talianska vláda, že talianske orgány po odstránení tohto zabezpečovacieho zabavenia neprijali okamžité opatrenia vyžadované článkom 7 ods. 2 písm. c) zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789.
48 V dôsledku toho treba vyhovieť prvej výhrade.
O druhej výhrade založenej na porušení článku 7 ods. 7 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789
Argumentácia účastníkov konania
49 Komisia vo svojej druhej výhrade vytýka Talianskej republike, že nedodržala povinnosť dohľadu nad prítomnosťou baktérie Xf v pásme 20 kilometrov oblasti potláčania škodcov podľa článku 7 ods. 7 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789.
50 V predmetnom prípade, pokiaľ ide o rok 2016, prieskum, ktorého cieľom bolo zistiť prítomnosť baktérie Xf, začal v auguste 2016 a skončil v máji 2017. Pokiaľ ide o prieskum vykonaný v rámci dohľadu za rok 2017, ten začal v júli 2017 a skončil v apríli 2018. Tieto prieskumy boli teda vykonané sčasti v okamihoch roka, ktoré nie sú vhodné na zistenie symptómov napadnutia na rastlinách a stromoch, ktorým opadávajú listy, teda počas zimných mesiacov, keď sú stromy a rastliny, ktorým opadávajú listy, už bez listov. V dôsledku toho efektívnosť vizuálnych inšpekcií ako prostriedku zisťovania prípadov podozrivých z nákazy bola narušená.
51 Povinnosť vykonať každoročný prieskum „vo vhodných termínoch počas roka“ v zmysle článku 7 ods. 7 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 vyžaduje, v súlade s jej cieľom a cieľom smernice 2000/29, ktorým je zabrániť šíreniu choroby, aby sa tento prieskum vykonal v priebehu obdobia roka, kedy táto choroba môže byť zistená, teda, pokiaľ ide o olivovníky, počas letného obdobia. Okrem toho vzhľadom na povinnosť poskytnúť správu najneskôr do 31. decembra a na to, aby bolo možné odstrániť napadnuté rastliny pred príchodom jari, čo je obdobie, kedy sa začína hmyz prenášajúci baktériu Xf rozširovať v priestore, mal byť prieskum skončený pred koncom roka.
52 Zmenené vykonávacie rozhodnutie 2015/789 kladie teda členským štátom povinnosť ukončiť každoročný dohľad takým spôsobom, aby mohli predložiť správu a nový akčný plán pre nasledujúci rok pred koncom decembra. Toto vykonávacie rozhodnutie uvádza teda jasne, že dohľad sa musí vykonať v okamihu nielen najvhodnejšom z vedeckého hľadiska na zistenie napadnutých stromov, ale takisto v okamihu, ktorý zabezpečí, že stromy budú môcť byť okamžite a s istotou povytínané predtým, ako začne nasledujúca sezóna lietania hmyzu.
53 Talianska republika tvrdí, že začatie dohľadu v auguste 2016 sa zhoduje s obdobím považovaným za optimálne pre väčšinu hostiteľov Xf, teda obdobím, keď sa typické symptómy vysychania listov prejavia na listoch, ktoré sú už dospelé.
54 Okrem toho nákazy spôsobované Xf sa líšia svojimi symptómami a závažnosťou v závislosti od hostiteľov a poddruhov baktérie. V prípade olivovníka sa škody spôsobené nákazou prejavujú nie vo forme typických symptómov vysychania listov, ktoré sú dospelé na konci letnej sezóny, ale v zásade vo forme typického vysychania konárov, ktoré sa týka viac-menej vysokého počtu konárov.
55 Dôkazy zozbierané na mieste indikujú, že symptómy sa môžu prejavovať počas celého roka. To vyplýva takisto z usmernení k prieskumu prítomnosti Xf na území Únie zo 16. decembra 2015 generálneho riaditeľstva Komisie pre zdravie a bezpečnosť potravín uverejnených na jeho internetovej stránke. Navyše nákazy spôsobené počas letného obdobia možno zistiť na olivovníku od tretieho mesiaca po prípadnom prenose. Je teda možné včas odhaliť počas zimného obdobia nákazy, ktoré sú v počiatočnom štádiu, a došlo k nim počas predchádzajúceho letného obdobia.
Posúdenie Súdnym dvorom
56 Podľa článku 7 ods. 7 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 má dotknutý členský štát povinnosť dohľadu nad situáciou týkajúcou sa prítomnosti špecifikovaného organizmu tak, že sa vykonajú každoročné prieskumy „vo vhodných termínoch počas roka“ v pásme 20 kilometrov oblasti potláčania škodcov.
57 Hoci toto ustanovenie neukladá v zmysle svojho znenia, že predmetné každoročné prieskumy sa majú vykonať v určitom okamihu roka, čím bola teda ponechaná príslušným vnútroštátnym orgánom určitá voľná úvaha v tejto súvislosti, nič to nemení na tom, že podľa tohto istého znenia sa tieto každoročné prieskumy musia vykonať vo „vhodnom“ okamihu.
58 Vzhľadom na cieľ sledovaný zmeneným vykonávacím rozhodnutím 2015/789, a najmä opatreniami potláčania škodcov uvedenými v článku 7 ods. 2 písm. c) tohto rozhodnutia, ktorým, ako vyplýva z bodu 42 tohto rozsudku, je zabrániť šíreniu baktérie Xf, treba sa domnievať, že uvedené prieskumy sa musia vykonať v období roka, ktoré umožňuje súčasne zistenie nákazy rastlín a realizáciu opatrení potláčania škodcov šíriacich túto nákazu, ktoré spočívajú podľa tohto ustanovenia v okamžitom odstránení napadnutých rastlín.
59 V predmetnom prípade je nesporné, že prieskum vykonaný v rámci dohľadu za rok 2016 s cieľom zistiť prítomnosť baktérie Xf v pásme 20 kilometrov oblasti potláčania škodcov, začal v auguste 2016 a skončil v máji 2017.
60 Treba konštatovať, ako oprávnene uviedla Komisia, že takýto prieskum skončený na jar, ktorá zodpovedá sezóne lietania hmyzu, ktorý prenáša baktériu, a čo je nesporné obdobiu novej fázy šírenia baktérie Xf, uvádza v praxi príslušné vnútroštátne orgány do situácie, že nemôžu účinne zrealizovať opatrenia potláčania škodcov v pásme 20 kilometrov oblasti potláčania škodcov tak, že odstránia napadnuté rastliny pred začatím tohto obdobia šírenia.
61 Aj keby preto platilo, čo tvrdí Talianska republika, že baktériu Xf možno zistiť počas celého roka, čo spochybňuje Komisia, nič to nemení na tom, že každoročný prieskum stanovený v článku 7 ods. 7 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789 sa musí skončiť v okamihu roka, ktorý je dostatočne skorý pred začatím jari, aby bolo možné podľa požiadavky stanovenej v odseku 2 písm. c) tohto článku odstránenie napadnutých rastlín včas.
62 V dôsledku toho treba vyhovieť druhej výhrade.
O tretej výhrade založenej na pretrvávajúcom a všeobecnom nesplnení povinnosti prijať opatrenia potrebné na zabránenie šíreniu baktérie Xf
Argumentácia účastníkov konania
63 Komisia svojou treťou výhradou vytýka Talianskej republike pretrvávajúce a všeobecné nesplnenie povinnosti zabrániť šíreniu Xf, ktoré sa konkrétne prejavilo opakovanými a rozličnými porušeniami opatrení stanovených zmeneným vykonávacím rozhodnutím 2015/789. Toto nesplnenie povinnosti predstavuje porušenie nielen povinností vyplývajúcich z článku 6 ods. 2, 7 a 9, ako aj článku 7 ods. 2 písm. c) a ods. 7 tohto vykonávacieho rozhodnutia, ale aj základnej povinnosti stanovenej v článku 16 ods. 1 smernice 2000/29, ako aj povinnosti lojálnej spolupráce uvedenej v článku 4 ods. 3 ZEÚ.
64 Všeobecné a pretrvávajúce nesplnenie povinnosti možno konštatovať nielen vtedy, keď členský štát nedodržiava povinnosti, ktoré mu prináležia podľa práva Únie týkajúce sa osobitných situácií, ktoré boli napravené predtým, ako dostatočne pokročilo konanie o nesplnení povinností, ale takisto a to viac, keď tak ako v predmetnom prípade dotknutý členský štát nenapravil nesplnenie skorších povinností a táto situácia viedla k šíreniu baktérie, pričom si to potom vyžadovalo zmenu opatrení prijatých Komisiou, pokiaľ ide o osobitné zóny podliehajúce povinnostiam vyhubenia a potláčania škodcov.
65 V predmetnom prípade teda obmedziť konštatovanie nesplnenia povinnosti na osobitné povinnosti vyplývajúce z vykonávacieho rozhodnutia uplatniteľného na dotknuté zóny v určitom okamihu by pre Komisiu znamenalo pokúsiť sa zasiahnuť mobilný terč. Cieľ sledovaný touto inštitúciou však spočíva vo vyhubení baktérie Xf alebo prinajmenšom v zabránení jej šíreniu mimo aktuálne nakazenej zóny. V dôsledku toho základná povinnosť odstránenia napadnutých rastlín sa z hľadiska času nemení, aj keby sa mala uplatňovať na rôzne zóny podľa po sebe nasledujúcich vykonávacích rozhodnutí. Okrem toho prijatie takéhoto rozhodnutia nezbavuje členské štáty ich základnej povinnosti vyplývajúcej z článku 16 ods. 1 smernice 2000/29, a to prijať všetky potrebné opatrenia na zabránenie šíreniu baktérie Xf.
66 To, že talianske orgány opomenuli pretrvávajúcim spôsobom odstrániť okamžite napadnuté rastliny od oznámenia v októbri 2013, že sa našlo prvé ohnisko nákazy na úplnom juhu regiónu Apúlia, umožnilo postupne, že sa baktéria Xf rozšírila do celého „opätku talianskej čižmy“. Toto šírenie bolo zrýchlené nesplnením povinnosti zo strany talianskych orgánov vykonať vo vhodnom čase každoročné prieskumy pred začatím sezóny lietania hmyzu, ktorý prenáša baktériu.
67 Takto teda údaje odovzdané počas roka 2018 talianskymi orgánmi týkajúce sa výsledkov oneskorene vykonaného prieskumu za rok 2017 v oblasti potláčania škodcov, odhalili prítomnosť viacero tisíc napadnutých stromov a preukázali opäť značné oneskorenia vzniknuté pri vytínaní napadnutých stromov počas obdobia, keď lieta hmyz, ktorý prenáša baktériu. Tieto údaje, tak ako sú uvedené v správe o audite z roku 2018, osobitne preukazujú, že počas obdobia, keď lieta hmyz, ktorý prenáša baktériu, v roku 2018 pretrvával vysoký počet nepovytínaných napadnutých stromov, čo prispelo k šíreniu baktérie Xf. Keďže oblasť potláčania škodcov a nárazníková zóna stanovené v zmenenom vykonávacom rozhodnutí 2015/789 nespĺňajú v takomto kontexte svoje funkcie, tieto zóny museli byť posunuté dvakrát smerom na sever. Toto posunutie preukázalo, že baktéria Xf sa rozšírila z provincie Lecce na celé územie provincií Brindisi a Taranto.
68 Samotná skutočnosť, že orgány členského štátu neboli schopné prijať opatrenia potrebné na zabránenie vzniknutiu danej situácie, akou je zhoršenie životného prostredia, je sama osebe dôkazom nesplnenia povinnosti. Takto teda šírenie baktérie Xf v celom regióne Apúlia a smerom na zvyšok kontinentu od roku 2013 do roka 2018 bez toho, aby talianske orgány boli schopné zabrániť tomu, postačuje na preukázanie toho, že talianske orgány nepretržite opomínali prijať opatrenia potrebné na zabránenie šíreniu Xf, a to v rozpore s pravidlami uvedenými v tretej výhrade.
69 Talianska republika tvrdí, že postupné šírenie nákazy na území regiónu Apúlia, zjavne neželané v optike zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, nemožno pričítať výlučne jej a nepostačuje samo osebe na preukázanie všeobecného a pretrvávajúceho nesplnenia povinnosti týmto členským štátom.
70 Toto šírenie je totiž prírodným fenoménom, ktorému ako takému nie je možné sa automaticky vyhnúť ľudským zásahom, ale ktorý možno iba kontrolovať a spomaliť. Hoci činnosť regulácie, organizácie a riadenia opatrení zo strany verejných orgánov predstavuje jeden z prvkov, ktoré musia byť vykonané s cieľom obmedziť šírenie baktérie, nemožno dôvodne tvrdiť, že táto činnosť musí sama osebe zabrániť neželanému šíreniu nákazy. To totiž záleží práve od faktorov, ktoré sú takisto exogénne pre konanie správnych orgánov a v každom prípade vlastné samotnej povahe fytosanitárneho fenoménu nákazy.
Posúdenie Súdnym dvorom
71 Komisia v tejto výhrade v podstate tvrdí, že samotná skutočnosť, že baktéria Xf sa neprestala šíriť od roku 2013 v regióne Apúlia a že preto Talianska republika nedosiahla výsledok sledovaný zmeneným vykonávacím rozhodnutím 2015/789, preukazuje, že tento členský štát sa dopustil všeobecného a pretrvávajúceho nesplnenia povinnosti prijať opatrenia potrebné na zabránenie šíreniu tejto baktérie.
72 Komisia z toho vyvodila opakované nesplnenie povinností Talianskou republikou, a to tak osobitných povinností stanovených v článku 7 ods. 2 písm. c) a článku 7 ods. 7 tohto vykonávacieho rozhodnutia, ktoré sú predmetom prvých dvoch výhrad, ako aj povinností stanovených v článku 6 ods. 2, 7 a 9 uvedeného vykonávacieho rozhodnutia. Tým tento členský štát porušil takisto základnú povinnosť uvedenú v článku 16 ods. 1 smernice 2000/29, ako aj povinnosť lojálnej spolupráce uvedenú v článku 4 ods. 3 ZEÚ.
73 V tejto súvislosti treba pripomenúť, že z ustálenej judikatúry Súdneho dvora vyplýva, že Komisia sa môže súbežne domáhať, aby sa konštatovalo nesplnenie povinností vyplývajúcich z konkrétnych ustanovení práva Únie z dôvodu postoja prijatého orgánmi členského štátu v súvislosti s konkrétnymi situáciami, ktoré sú identifikované špecificky, a aby sa konštatovalo nesplnenie povinností vyplývajúcich z uvedených ustanovení preto, že tieto orgány zaviedli všeobecnú prax, ktorá je v rozpore s týmito ustanoveniami, a ktorej prípadným prejavom sú uvedené špecifické situácie (pozri najmä rozsudky z 26. apríla 2005, Komisia/Írsko, C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 27, a z 2. decembra 2014, Komisia/Taliansko, C‑196/13, EU:C:2014:2407, bod 33).
74 Správna prax členského štátu môže byť predmetom žaloby o nesplnenie povinnosti, pokiaľ vykazuje určitý stupeň ustálenosti a všeobecnosti (pozri najmä rozsudky z 29. apríla 2004, Komisia/Nemecko, C‑387/99, EU:C:2004:235, bod 28; z 26. apríla 2005, Komisia/Írsko, C‑494/01, EU:C:2005:250, bod 28, ako aj z 26. apríla 2007, Komisia/Taliansko, C‑135/05, EU:C:2007:250, bod 21).
75 Podľa judikatúry Súdneho dvora v rozsahu, v akom žaloba sleduje určenie tiež všeobecného nesplnenia povinností zo strany príslušných vnútroštátnych orgánov, okolnosť, že nedostatky uvádzané v takom alebo inom osobitnom prípade boli odstránené, nemá nevyhnutne za následok, že všeobecný a stály postoj týchto orgánov, ktorý môže byť v prípade potreby potvrdený týmito špecifickými nedostatkami, sa skončil. V takom prípade predloženie dodatočných prvkov, ktoré majú v štádiu konania na Súdnom dvore podporiť všeobecnosť a stálosť takto uvádzaného nesplnenia povinnosti nemôže byť v zásade vylúčené (pozri najmä rozsudky z 26. apríla 2005, Komisia/Írsko, C‑494/01, EU:C:2005:250, body 32 a 37; z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 42, ako aj z 22. februára 2018, Komisia/Poľsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, body 47 a 48).
76 Konkrétne predmet žaloby o nesplnenie povinnosti, ktoré zrejme pretrváva, sa môže rozšíriť na skutkové okolnosti vzniknuté po dátume vydania odôvodneného stanoviska, ak sú rovnakej povahy a predstavujú to isté správanie ako skutkové okolnosti uvedené v tomto stanovisku (rozsudky z 5. apríla 2017, Komisia/Bulharsko, C‑488/15, EU:C:2017:267, bod 43, ako aj z 22. februára 2018, Komisia/Poľsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 49).
77 Okrem toho treba takisto pripomenúť, že Komisia, ako sama tvrdí na podporu tejto výhrady, môže navrhovať, aby Súdny dvor konštatoval nesplnenie povinnosti spočívajúce v tom, že nebol dosiahnutý výsledok sledovaný aktom práva Únie (pozri v tomto zmysle najmä rozsudok z 27. apríla 2006, Komisia/Nemecko, C‑441/02, EU:C:2006:253, bod 45 a citovanú judikatúru).
78 Okrem toho podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora týkajúcej sa dôkazného bremena v rámci konania o nesplnenie povinnosti na základe článku 258 ZFEÚ, prináleží Komisii, aby preukázala existenciu údajného nesplnenia povinnosti. Komisia musí predložiť Súdnemu dvoru podklady potrebné na preverenie existencie tohto nesplnenia povinnosti, pričom sa nemôže oprieť len o predpoklad [pozri najmä rozsudky z 27. apríla 2006, Komisia/Nemecko, C‑441/02, EU:C:2006:253, bod 48, a z 2. mája 2019, Komisia/Chorvátsko (skládka Biljane Donje), C‑250/18, neuverejnený, EU:C:2019:343, bod 33].
79 Je pravda, ako Komisia správne uviedla, že Súdny dvor už rozhodol, že pretrvávanie skutkovej situácie, ktorá spôsobuje značné zhoršenie životného prostredia počas veľmi dlhého obdobia bez zásahu príslušných orgánov, môže viesť k zisteniu, že členské štáty prekročili voľnú úvahu, ktorá im bola zverená špecifickým ustanovením smernice na dosiahnutie cieľa stanoveného týmto ustanovením. Súdny dvor však takisto spresnil, že v zásade nie je možné vyvodiť priamo z nesúladu skutkovej situácie s týmto cieľom, že dotknutý členský štát si nutne nesplnil povinnosti uložené uvedeným ustanovením (pozri v tomto zmysle rozsudky z 26. apríla 2007, Komisia/Taliansko, C‑135/05, EU:C:2007:250, bod 37, a zo 16. júla 2015, Komisia/Slovinsko, C‑140/14, neuverejnený, EU:C:2015:501, bod 69, ako aj citovanú judikatúru).
80 Konkrétne vzhľadom na povinnosť, ktorá Komisii prináleží, pripomenutú v bode 78 tohto rozsudku, preukázať údajné nesplnenie povinnosti, Komisia sa nemôže pod zámienkou toho, že vytýka dotknutému členskému štátu všeobecné a pretrvávajúce nesplnenie povinností, ktoré tomuto štátu vyplývajú z práva Únie, z dôvodu, že cieľ sledovaný právom Únie nebol dosiahnutý, vyhnúť dodržaniu tejto povinnosti predložiť dôkaz o vytýkanom nesplnení povinnosti na základe konkrétnych prvkov charakterizujúcich porušenie špecifických ustanovení, na ktoré sa odvoláva, a vychádzať len z jednoduchých predpokladov alebo schematických príčinných súvislostí (pozri v tomto zmysle rozsudok z 22. februára 2018, Komisia/Poľsko, C‑336/16, EU:C:2018:94, bod 78).
81 Preto v predmetnom prípade samotná skutočnosť, že výsledok sledovaný zmeneným vykonávacím rozhodnutím 2015/789 nebol dosiahnutý, neumožňuje Komisii vyvodiť z toho to, že Talianska republika si nesplnila špecifické povinnosti uložené týmto vykonávacím rozhodnutím, aby dosiahla tento výsledok, iba žeby sa preukázalo okrem toho na základe konkrétnych dôkazov, že tento členský štát sa naozaj dopustil takéhoto nesplnenia povinnosti.
82 Hoci zo skúmania prvých dvoch výhrad vyplýva, že Komisia preukázala, že Talianska republika si nesplnila osobitné povinnosti stanovené v článku 7 ods. 2 písm. c) a článku 7 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, a hoci z dôkazov predložených Komisiou na podporu tretej výhrady, najmä zo správy o audite z roku 2018 vyplýva, že toto nesplnenie povinnosti pokračovalo po dátume uplynutia lehoty stanovenej v odôvodnenom stanovisku, táto inštitúcia nepredložila ani najmenší konkrétny dôkaz, ktorý by mohol preukázať, že tento členský štát si nesplnil osobitné povinnosti stanovené v článku 6 ods. 2, 7 a 9 tohto vykonávacieho rozhodnutia.
83 Porušenie týchto posledných uvedených ustanovení venovaných opatreniam eradikácie vo vymedzenej oblasti vrátane zamorenej zóny a nárazníkovej zóny, ktoré sa týkajú tak napadnutých rastlín, ako aj rastlín nachádzajúcich sa v okruhu 100 metrov od napadnutých rastlín, najmä rastlín, ktoré sú hosťami pre baktériu Xf, bez ohľadu na to, aký je ich zdravotný stav, nemôže byť v žiadnom prípade preukázané prvkami preukazujúcimi porušenie rozličných ustanovení uvedených v článku 7 ods. 2 písm. c) a článku 7 uvedeného vykonávacieho rozhodnutia, ktoré sa týkajú len napadnutých rastlín v pásme 20 kilometrov oblasti potláčania škodcov, ktoré sa nachádza v samotnej zamorenej zóne a predstavuje len jej časť.
84 Z toho vyplýva, že Komisia sa tým, že chcela takto vyvodiť to, že Talianska republika si nesplnila osobitné povinnosti stanovené v článku 6 ods. 2, 7 a 9 vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, z konštatovania podľa ktorého sa baktéria Xf neprestala šíriť od roku 2013 v regióne Apúlia, dopustila toho, že vychádzala z predpokladu existencie takéhoto porušenia, ako aj z predpokladu príčinnej súvislosti medzi porušením a šírením baktérie Xf.
85 V prípade neexistencie takýchto konkrétnych dôkazov o nesplnení týchto osobitných povinností nemožno vylúčiť, že, ako oprávnene uvádza Talianska republika, šírenie baktérie Xf vyplýva aspoň sčasti z iných okolností ako z toho, že tento členský štát si nesplnil uvedené povinnosti.
86 Preto treba konštatovať, že Komisia nepreukázala, že Talianska republika porušila opakovaným spôsobom osobitné povinnosti stanovené v článku 6 ods. 2, 7 a 9 zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789.
87 Z toho vyplýva, že Komisia nemôže vytýkať Talianskej republike ani to, že sa dopustila porušenia článku 16 ods. 1 smernice 2000/29 a článku 4 ods. 3 ZEÚ, keďže výhrady formulované v tejto súvislosti touto inštitúciou sa zakladajú rovnako iba na skutkovej okolnosti šírenia baktérie Xf od roku 2013 v regióne Apúlia.
88 Za týchto okolností sa zdá, že Komisia nepreukázala, že Talianska republika sa dopustila všeobecného a pretrvávajúceho nesplnenia povinnosti prijať opatrenia potrebné na zabránenie šíreniu baktérie Xf opakovanými a rozličnými porušeniami opatrení stanovených zmeneným vykonávacím rozhodnutím 2015/789.
89 V dôsledku toho treba tretiu výhradu zamietnuť.
90 Vzhľadom na všetky vyššie uvedené úvahy treba konštatovať, že Talianska republika si tým, že:
– nedbala na to, aby sa v oblasti potláčania škodcov vykonalo okamžite odstránenie aspoň všetkých rastlín, ktorých napadnutie baktériou Xf bolo zistené, ak sa nachádzajú v zamorenej zóne, vo vzdialenosti maximálne 20 kilometrov od hranice medzi touto zamorenou zónou a zvyškom územia Únie, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 7 ods. 2 písm. c) zmeneného vykonávacieho rozhodnutia 2015/789, a
– nezabezpečila v oblasti potláčania škodcov dohľad nad prítomnosťou Xf tak, že mala vykonať každoročné prieskumy vo vhodných okamihoch roka, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 7 ods. 7 tohto vykonávacieho rozhodnutia.
O trovách
91 Podľa článku 138 ods. 3 Rokovacieho poriadku Súdneho dvora, ak mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, každý z nich znáša svoje vlastné trovy konania. Keďže v prejednávanej veci mali účastníci konania úspech len v časti predmetu konania, je opodstatnené rozhodnúť, že každý z účastníkov konania znáša svoje vlastné trovy konania.
Z týchto dôvodov Súdny dvor (piata komora) rozhodol takto:
1. Talianska republika si tým, že:
– nedbala na to, aby sa v oblasti potláčania škodcov vykonalo okamžite odstránenie aspoň všetkých rastlín, ktorých napadnutie baktériou Xylella fastidiosa bolo zistené, ak sa nachádzajú v zamorenej zóne, vo vzdialenosti maximálne 20 kilometrov od hranice medzi touto zamorenou zónou a zvyškom územia Únie, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 7 ods. 2 písm. c) vykonávacieho rozhodnutia Komisie (EÚ) 2015/789 z 18. mája 2015 týkajúceho sa opatrení proti zavlečeniu organizmu Xylella fastidiosa [Wells a i.] do Únie a jeho rozšíreniu na jej území, zmeneného vykonávacím rozhodnutím Komisie (EÚ) 2016/764 z 12. mája 2016, a
– nezabezpečila v oblasti potláčania škodcov dohľad nad prítomnosťou Xylella fastidiosa tak, že mala vykonať každoročné prieskumy vo vhodných okamihoch roka, nesplnila povinnosti, ktoré jej vyplývajú z článku 7 ods. 7 tohto vykonávacieho rozhodnutia.
2. V zostávajúcej časti sa žaloba zamieta.
3. Európska komisia a Talianska republika znášajú svoje vlastné trovy konania.
Podpisy