DOMSTOLENS DOM (Tiende Afdeling)
17. november 2022 (*)
»Præjudiciel forelæggelse – den fælles landbrugspolitik – Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) – forordning (EF) nr. 1698/2005 – artikel 40 – nationalt program for udvikling af landdistrikter 2007-2013 – betalinger for dyrevelfærd – beregningsfejl – nationale myndigheders nedsættelse af betalinger – princippet om beskyttelse af den berettigede forventning – retssikkerhedsprincippet«
I sag C-443/21,
angående en anmodning om præjudiciel afgørelse i henhold til artikel 267 TEUF, indgivet af Curtea de Apel Piteşti (appeldomstolen i Piteşti, Rumænien) ved afgørelse af 5. juli 2021, indgået til Domstolen den 19. juli 2021, i sagen
SC Avicarvil Farms SRL
mod
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale,
Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale,
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură (APIA)
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură (APIA) – Centrul Judeţean Vâlcea,
har
DOMSTOLEN (Tiende Afdeling),
sammensat af dommerne M. Ilešič, som fungerende afdelingsformand, I. Jarukaitis og Z. Csehi (refererende dommer)
generaladvokat: A.M. Collins
justitssekretær: A. Calot Escobar,
på grundlag af den skriftlige forhandling,
efter at der er afgivet indlæg af:
– SC Avicarvil Farms SRL ved avocatti C.S. Strătulă og O. Strătulă,
– Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale ved A.I. Chesnoiu, som befuldmægtiget,
– den rumænske regering ved L.-E. Baţagoi og E. Gane, som befuldmægtigede,
– Europa-Kommissionen ved A. Biolan og A. Sauka, som befuldmægtigede,
og idet Domstolen efter at have hørt generaladvokaten har besluttet, at sagen skal pådømmes uden forslag til afgørelse,
afsagt følgende
Dom
1 Anmodningen om præjudiciel forelæggelse vedrører fortolkningen af artikel 143 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 (EUT 2013, L 347, s. 320, og berigtiget i EUT 2016, L 200, s. 140), sammenholdt med artikel 310 TEUF, artikel 40, stk. 3, i Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2005, L 277, s. 1, og berigtiget i EUT 2012, L 206, s. 23), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 74/2009 af 19. januar 2009 (EUT 2009, L 30 s. 100) (herefter »forordning nr. 1698/2005«) samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet.
2 Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem SC Avicarvil Farms SRL (herefter »Avicarvil Farms«) som selskab, der er indtrådt i rettighederne efter Avicarvil SR, på den ene side, og Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (ministerium for landbrug og udvikling af landdistrikter, Rumænien), Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (APIA) (styrelse for finansiering af investeringer i landdistrikter (APIA), Rumænien), Agenția Plăți și Intervenție în Agricultură (APIA) (styrelse for betalinger og indgreb til fordel for landbruget (APIA), Rumænien) og APIA – Centrul Județean Vâlcea (APIA – distriktscentret i Vâlcea, Rumænien) (herefter »APIA Vâlcea«), på den anden side, vedrørende nedsættelse af betalinger til dyrevelfærd.
EU-retten
Forordning nr. 1698/2005
3 Artikel 40 i forordning nr. 1698/2005 med overskriften »Betalinger for dyrevelfærd« fastsatte:
»1. Betalinger for dyrevelfærd i henhold til artikel 36, litra a), nr. v), ydes til landbrugere, som frivilligt påtager sig forpligtelser på dyrevelfærdsområdet.
2. Betalinger for dyrevelfærd ydes kun for forpligtelser, der er mere vidtgående end de relevante obligatoriske normer i henhold til artikel 4 i [Rådets] forordning (EF) nr. 1782/2003 [af 29. september 2003 om fastlæggelse af fælles regler for den fælles landbrugspolitiks ordninger for direkte støtte og om fastlæggelse af visse støtteordninger for landbrugere og om ændring af forordning (EØF) nr. 2019/93, (EF) nr. 1452/2001, (EF) nr. 1453/2001, (EF) nr. 1454/2001, (EF) nr. 1868/94, (EF) nr. 1251/1999, (EF) nr. 1254/1999, (EF) nr. 1673/2000, (EØF) nr. 2358/71 og (EF) nr. 2529/2001) (EUT 2003, L 270, s. 1)] og i bilag III til forordning (EF) nr. 1782/2003 og andre relevante obligatoriske krav, der er fastsat i national lovgivning og anført i programmet.
Forpligtelserne skal som hovedregel efterleves i en periode på mellem fem og syv år. Hvis det er nødvendigt og velbegrundet, fastlægges der efter proceduren i artikel 90, stk. 2, en længere periode for særlige former for forpligtelser.
3. Betalingerne ydes på årsbasis og skal dække ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af de påtagne forpligtelser. Om nødvendigt kan de også dække transaktionsomkostninger.
Støtten må ikke overstige det maksimumsbeløb, der er fastsat i bilag I.«
Forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012
4 Artikel 59 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002 (EUT 2012, L 298, s. 1) med overskriften »Delt forvaltning med medlemsstaterne« bestemte som følger:
»1. Når Kommissionen gennemfører budgettet ved delt forvaltning, overdrages der gennemførelsesopgaver til medlemsstaterne. Kommissionen og medlemsstaterne overholder principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning, gennemsigtighed samt ikke-forskelsbehandling […]. Kommissionen og medlemsstaterne opfylder med dette for øje deres respektive kontrol- og revisionsforpligtelser og påtager sig det deraf følgende ansvar i medfør af denne forordning […]
2. Medlemsstaterne træffer ved udførelsen af deres opgaver i tilknytning til gennemførelsen af budgettet alle nødvendige foranstaltninger, herunder lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger for at beskytte Unionens finansielle interesser, navnlig for at:
a) sikre, at foranstaltninger, der finansieres over budgettet, gennemføres korrekt og effektivt og i overensstemmelse med sektorspecifikke regler, og med henblik herpå i overensstemmelse med stk. 3 udpege og overvåge de organer, der skal være ansvarlige for forvaltningen af og kontrollen med EU-midler
[…]«
5 Denne forordning blev ophævet og med virkning fra den 2. august 2018 erstattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) 2018/1046 af 18. juli 2018 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget, om ændring af forordning (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 og afgørelse nr. 541/2014/EU og om ophævelse af forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 (EUT 2018, L 193, s. 1), hvis artikel 63, stk. 1, og artikel 63, stk. 2, litra a) og b), svarer til artikel 59, stk. 1, og artikel 59, stk. 2, litra a), i forordning nr. 966/2012.
Forordning nr. 1303/2013
6 Artikel 1 i forordning nr. 1303/2013 med overskriften »Genstand« bestemmer:
»Ved denne forordning fastsættes fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU), Den Europæiske Socialfond (ESF), Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond (EHFF), som fungerer under en fælles ramme (»de europæiske struktur- og investeringsfonde« eller »ESI-fondene«). Desuden fastlægges de nødvendige bestemmelser for at sikre ESI-fondenes effektivitet og samordningen mellem fondene indbyrdes og med andre EU-instrumenter. De fælles bestemmelser for ESI-fondene er fastsat i anden del.
Tredje del fastsætter generelle bestemmelser for EFRU og ESF (herefter »strukturfondene«) og Samhørighedsfonden for så vidt angår strukturfondenes og Samhørighedsfondens (herefter »fondene«) opgaver, prioriterede mål og organisation, kriterierne, som medlemsstaterne og regionerne skal opfylde for at være berettiget til at modtage støtte fra fondene, samt de disponible finansielle midler og kriterierne for deres fordeling.
Fjerde del fastsætter generelle bestemmelser for fondene og EHFF for så vidt angår forvaltning og kontrol, finansiel forvaltning, regnskaber og finansielle korrektioner.
[…]«
7 Artikel 143 i forordning nr. 1303/2013 med overskriften »Medlemsstaternes finansielle korrektioner« er indeholdt i forordningens fjerde del, som har overskriften »Generelle bestemmelser for fondene og EHF«. Artikel 143, stk. 1 og 2, har følgende ordlyd:
»1. Medlemsstaterne har i første række ansvaret for at undersøge uregelmæssigheder, for at foretage de nødvendige finansielle korrektioner og for at søge inddrivelse. Hvis der er tale om systembetingede uregelmæssigheder, udvider medlemsstaten sine undersøgelser til at omfatte alle operationer, som kan tænkes at være berørt.
2. Medlemsstaterne foretager de nødvendige finansielle korrektioner i forbindelse med enkeltstående eller systembetingede uregelmæssigheder, som konstateres i forbindelse med operationer eller operationelle programmer. Finansielle korrektioner består i helt eller delvis at annullere det offentlige bidrag til en operation eller et operationelt program. Medlemsstaten tager hensyn til uregelmæssighedernes art og betydning og det økonomiske tab for fondene eller EHFF og foretager en forholdsmæssig korrektion. De finansielle korrektioner registreres i regnskabet for det regnskabsår, i hvilket annulleringen besluttes.«
Forordning (EU) nr. 1305/2013
8 Artikel 33 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1305/2013 af 17. december 2013 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 (EUT 2013, L 347, s. 487, berigtiget i EUT 2016, L 130, s. 1) med overskriften »Dyrevelfærd« bestemmer i stk. 3:
»Betalinger ydes på årsbasis og skal give landbrugerne kompensation for en del af eller samtlige ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af den påtagne forpligtelse. Om nødvendigt kan de også dække transaktionsomkostninger på op til 20% af præmien for forpligtelser på dyrevelfærdsområdet.
Støtten må ikke overstige det maksimumsbeløb, der er fastsat i bilag II.«
9 Denne forordnings artikel 88 med overskriften »Forordning [nr. 1698/2005]« bestemmer:
»Forordning [nr. 1698/2005] ophæves.
Forordning [nr. 1698/2005] finder fortsat anvendelse på operationer, der gennemføres i henhold til de programmer, som Kommissionen godkender i henhold til nævnte forordning inden den 1. januar 2014.«
Forordning (EU) nr. 1306/2013
10 Artikel 3 i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008 (EUT 2013, L 347, s. 549) med overskriften »Finansieringsfonde for landbrugsudgifter« bestemmer:
»1. For at gøre det muligt at nå de mål, der tilsigtes ved den fælles landbrugspolitik som fastsat i TEUF, finansieres de forskellige foranstaltninger omfattende politik, herunder foranstaltninger vedrørende udvikling af landdistrikterne, af:
a) Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL)
b) Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL)
2. EGFL og ELFUL […] udgør en del af Den Europæiske Unions almindelige budget (Unionens budget).«
11 Denne forordnings artikel 5 med overskriften »Udgifter under ELFUL« bestemmer følgende:
»ELFUL gennemføres med delt forvaltning mellem medlemsstaterne og Unionen. Den finansierer Unionens finansielle støtte til programmer for udvikling af landdistrikterne, som gennemføres i overensstemmelse med EU-retten vedrørende støtten til udvikling af landdistrikterne.«
12 Denne forordnings artikel 52 med overskriften »Efterprøvende regnskabsafslutning« bestemmer i stk. 1:
»Når Kommissionen konstaterer, at de udgifter, som er omfattet af anvendelsesområdet for artikel 4, stk. 1, og artikel 5, ikke er afholdt i overensstemmelse med EU-retten, og for ELFUL med gældende EU-ret og national ret som omhandlet i artikel 85 i forordning [nr. 1303/2013], vedtager Kommissionen gennemførelsesretsakter, der afgør, hvilke beløb der skal udelukkes fra Unionens finansiering. […]«
13 Artikel 58 i direktiv 1306/2013 med overskriften »Beskyttelse af Unionens finansielle interesser« bestemmer i stk. 1:
»Medlemsstaterne vedtager inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik alle love og administrative bestemmelser og træffer alle andre foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser, navnlig med henblik på at:
a) kontrollere lovligheden og den formelle rigtighed af de af [EGFL] og ELFUL] finansierede foranstaltninger
b) sikre en effektiv forebyggelse af svig, særlig med hensyn til områder med et højere risikoniveau, som har en afskrækkende virkning, under hensyntagen til omkostningerne og fordelene samt rimeligheden ved foranstaltningerne
c) forebygge, afsløre og korrigere uregelmæssigheder og svig
d) pålægge sanktioner, som er effektive, virker afskrækkende og står i et rimeligt forhold til overtrædelsen i overensstemmelse med EU-retten eller, i mangel heraf, med national lovgivning, og om nødvendigt anlægge retssag
e) inddrive uberettigede betalinger med renter og om nødvendigt anlægge retssag.«
Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål
14 Efter vedtagelsen af Kommissionens afgørelse C(2008) 3831 af 16. juli 2008 om godkendelse af program om udvikling af landdistrikterne for Rumænien for programperioden 2007-2013 (»herefter det nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013«) vedtog denne medlemsstat bestemmelser om forbedring af dyrs velfærd. Ved afgørelse C(2012) 3529 af 25. maj 2012 inkluderede Kommissionen efter anmodning fra den nævnte medlemsstat i det nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013 en støtteforanstaltning i form af betalinger med det formål at kompensere for tabet af indtægter samt de yderligere omkostninger afholdt af landbrugere, som frivilligt har påtaget sig gennemførelsen af de regler, som har til formål at forbedre dyrs velfærd (herefter »foranstaltning 215«). Hvad angår fjerkræ var der i medfør af denne foranstaltning fastsat en årlig betaling på 14,29 EUR pr. »storkreatur« (SK) i form af en støtte til forbedring af dyrs velfærd under transport (herefter »støtten til forbedring af transport«) og en årlig betaling på 29,49 EUR/SK i form af en støtte til korrektion af niveauet af nitritter og nitrater i det anvendte vand (herefter »støtten til forbedring af vand«).
15 Den 14. november 2012 anmodede Avicarvil APIA Vâlcea om ikke-tilbagebetalingspligtig støtte til forbedring af transport og forbedring af vand, som modydelse for selskabets påtagne forpligtelser om i sine bedrifter i mindst fem år at overholde foranstaltninger til fordel for fjerkræs velfærd.
16 Den 14. november 2014 indgav Avicarvil en anmodning til APIA Vâlcea om betaling af denne ikke-tilbagebetalingspligtige støtte for perioden mellem den 16. oktober 2014 og den 15. oktober 2015, svarende til det tredje år for dette selskabs forpligtelser. Den 10. februar 2015 indgav Avicarvil en delvis opgørelse til APIA Vâlcea vedrørende det første trimester af dette tredje år for et beløb på 806 544,72 EUR.
17 Den 16. februar 2015 informerede Avicarvil APIA Vâlcea om overdragelsen til Avicarvil Farms af to af selskabets bedrifter omfattet af dets støtteansøgning.
18 Et revisionsbesøg gennemført i Rumænien i perioden fra den 18. til den 29. maj 2015 af Den Europæiske Revisionsret viste fejl, som havde resulteret i for store betalinger hvad angår støtte betalt i medfør af foranstaltning 215.
19 På grund af disse fejl og med henblik på at reducere risikoen for uberettigede betalinger foreslog ministeriet for landbrug og udvikling af landdistrikter ved et notat af 20. januar 2016 at gennemføre delvise betalinger beregnet på grundlag af foreløbige beløb, nedsat til 3,92 EUR/SK for støtten til forbedring af transport og til 10,91 EUR/SK for støtten til forbedring af vand.
20 I overensstemmelse med dette notat nedsatte APIA Vâlcea det beløb, som skulle betales til Avicarvil Farms for det tredje år af selskabets forpligtelser, til 4 175 442,65 rumænske lei (RON) (ca. 844 700 EUR) ved to afgørelser dateret den 25. februar 2016 og den 2. marts 2016.
21 Avicarvil Farms fik ikke medhold i sin administrative klage over disse afgørelser, hvorefter selskabet anlagde sag ved Tribunalul Vâlcea (retten i første instans i Vâlcea, Rumænien) med påstand om navnlig annullation af disse og om annullation af afgørelsen om den administrative klage samt om betaling af erstatning for en skade svarende til forskellen mellem det beløb, som selskabet mente, at det havde krav på, og det beløb, som det reelt var blevet tildelt, dvs. 1 285 221,42 RON (ca. 286 700 EUR).
22 Ved en dom af 15.februar 2019 frifandt Tribunalul Vâlcea (retten i første instans i Vâlcea) sagsøgte i det af Avicarvil Farms anlagte søgsmål.
23 Denne retsinstans fastslog, at støttesatserne fastsat i det nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013 var næsten tre gange højere end Avicarvil Farms omkostninger og tab i forbindelse med overholdelsen af forpligtelsen vedrørende dyrs velfærd. Endvidere fandt retsinstansen, at korrektionen af denne fejl ikke var til skade for Avicarvil Farms berettigede forventninger. Retsinstansen bemærkede, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kunne påberåbes til anfægtelse af en bestemt bestemmelse i EU-retten, og at en national myndigheds adfærd ikke kunne skabe en berettiget forventning hos en økonomisk aktør om, at denne ville blive behandlet på en måde, som var i strid med EU-retten. Retsinstansen fandt herved, at bestemmelserne i 40 i forordning nr. 1698/2005 vedrørende betalinger for dyrevelfærd er meget tydelige.
24 Avicarvil Farms har iværksat appel af denne dom. Den forelæggende ret har givet udtryk for tvivl med hensyn til, om den af retten i første instans valgte løsning er i overensstemmelse med EU-retten. Den forelæggende ret har navnlig rejst spørgsmålet om lovligheden af de rumænske myndigheders nedsættelse af de betalinger, som er fastsat i nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013, på grundlag af hvilke modtageren påtog sig en forpligtelse om i fem år at afholde visse udgifter, inden vedtagelsen af Kommissionens gennemførelsesafgørelse (EU) 2018/873 af 13. juni 2018 om udelukkelse fra EU-finansiering af visse udgifter, som medlemsstaterne har afholdt inden for rammerne af Den Europæiske Garantifond for Landbruget (EGFL) og Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) (EUT 2018, L 152, s. 29), herunder de udgifter, der er forbundet med støtten til transport og udgifterne forbundet med støtten til forbedring af vand.
25 På denne baggrund har Curtea de Apel Cluj (appeldomstolen i Piteşti, Rumænien) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:
»Er artikel 143 i forordning nr. 1303/2013, sammenholdt med artikel 310 TEUF (princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning) og artikel 40, stk. 3, i forordning (EF) nr. 1698/2005 (gentaget i artikel 33, stk. 3, i forordning [nr. 1305/2013], og sammenholdt med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, til hinder for en administrativ praksis, hvorefter de nationale myndigheder, der deltager i gennemførelsen af en ikke-tilbagebetalingspligtig økonomisk støtteforanstaltning, og som – som følge af, at Den Europæiske Revisionsret konstaterede en beregningsfejl – vedtog retsakter om nedsættelse af det ydede støttebeløb [anerkendt i det nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013], der blev godkendt ved Europa-Kommissionens afgørelse C(2012) 3529 af 25. maj 2012, inden [Kommissionen] traf en ny afgørelse om, at der ikke skulle ydes støtte til de fra beregningsfejlene hidrørende beløb, som oversteg ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af de påtagne forpligtelser?«
Om det præjudicielle spørgsmål
26 Det skal indledningsvis bemærkes, at den forelæggende ret for det første har rejst spørgsmålet om, hvorvidt afgørelsen fra de rumænske myndigheder om at nedsætte visse betalinger finansieret af ELFUL vedrørende foranstaltninger om forbedring af dyrs velfærd inden for rammerne af gennemførelsen af det nationale program for udvikling af landdistrikterne er forenelige med EU-retten, navnlig i lyset af artikel 143 i forordning nr. 1303/2013. Det fremgår af denne forordnings artikel 1, stk. 3, at dennes fjerde del, som indeholder artikel 143, fastsætter generelle bestemmelser for ELFUL, EFS, Samhørighedsfonden og EHFF for så vidt angår forvaltning og kontrol, finansiel forvaltning, regnskaber, og finansielle korrektioner. Den nævnte forordnings artikel 143 finder således ikke anvendelse på ELFUL. Heraf følger, at fortolkningen af denne bestemmelse ikke er relevant for tvisten i hovedsagen.
27 Den forelæggende ret har for det andet anmodet om en fortolkning af artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005, som ved forordning nr. 1305/2013 blev ophævet med virkning fra den 1. januar 2014. Det fremgår imidlertid af artikel 88 i forordning nr. 1305/2013, at forordning nr. 1698/2005 fortsat finder anvendelse på operationer, der gennemføres i henhold til de programmer, som Kommissionen godkender i henhold til nævnte forordning inden den 1. januar 2014.
28 I den foreliggende sag fremgår det af forelæggelsesafgørelsen, at forpligtelserne om dyrevelfærd, som gav anledning til betaling af den i hovedsagen omtvistede støtte, blev indgået i løbet af 2012 ved anvendelse af foranstaltning 215, som blev inkluderet i det nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013 efter en afgørelse om godkendelse fra Kommissionen af 25. maj 2012. Forordning nr. 1698/2005 finder derfor anvendelse på tvisten i hovedsagen.
29 Det bemærkes endvidere, at ifølge Domstolens faste praksis kan Domstolen inddrage EU-retlige regler, som den nationale ret ikke har henvist til i sit spørgsmål (dom af 15.9.2022, J. Sch Omnibusunternehmen og K. Reise, Fondazione Santa Lucia, C-416/21, EU:C:2022:689, præmis 28 og den deri nævnte retspraksis). Artikel 58 i forordning nr. 1306/2013 vedrører specifikt beskyttelsen af Unionens finansielle interesser inden for rammerne af finansieringen af den fælles landbrugspolitik, idet artikel 58, stk. 1, specifikt opregner visse forpligtelser, som i denne henseende påhviler medlemsstaterne.
30 Under disse omstændigheder må det fastslås, at den forelæggende ret med sit spørgsmål nærmere bestemt ønsker oplyst, om artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 og artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, sammenholdt med artikel 310, stk. 5, TEUF samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, skal fortolkes således, at de er til hinder for, at nationale myndigheder, som deltog i gennemførelsen af en ikke-tilbagebetalingspligtig økonomisk støtteforanstaltning, på grund af en af Revisionsretten konstateret beregningsfejl beslutter at nedsætte det støttebeløb, som var ydet i henhold til det nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013, som godkendt af Kommissionen, uden at afvente, at Kommissionen træffer en afgørelse om, at de fra denne beregningsfejl hidrørende beløb er udelukket fra EU-finansiering.
31 Det følger af artikel 3, stk. 1, litra b), i forordning nr. 1306/2013, at for at gøre det muligt at nå de mål, der tilsigtes ved den fælles landbrugspolitik, finansieres de forskellige foranstaltninger, der er omfattet af politik, bl.a. af ELFUL. Denne forordnings artikel 5 bestemmer, at ELFUL gennemføres med delt forvaltning mellem medlemsstaterne og Unionen.
32 Artikel 59 i forordning nr. 966/2012 bestemte i stk. 1, at når Kommissionen gennemfører budgettet ved delt forvaltning, overdrages der gennemførelsesopgaver vedrørende budgettet til medlemsstaterne, og disse sidstnævnte og Kommissionen skal bl.a. overholde principperne om forsvarlig økonomisk forvaltning og skal med dette for øje opfylde deres respektive kontrol- og revisionsforpligtelser. Det følger af artikel 59, stk. 2, at medlemsstaterne ved udførelsen af deres opgaver i tilknytning til gennemførelsen af budgettet skal træffe alle nødvendige foranstaltninger, herunder lovgivningsmæssige og administrative foranstaltninger for at beskytte Unionens finansielle interesser, navnlig for at sikre, at foranstaltninger, der finansieres over budgettet, gennemføres korrekt og effektivt og i overensstemmelse med sektorspecifikke regler.
33 I denne forbindelse pålægger artikel 52, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013 Kommissionen, når den konstaterer, at udgifter ikke er afholdt i overensstemmelse med EU-retten, at vedtage gennemførelsesretsakter, der afgør, hvilke beløb der skal udelukkes fra Unionens finansiering. Desuden følger det af samme forordnings artikel 58, stk. 1, at medlemsstaterne inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik skal vedtage alle love og administrative bestemmelser og træffe alle andre foranstaltninger, der er nødvendige for at sikre en effektiv beskyttelse af Unionens finansielle interesser, navnlig med henblik på at korrige uregelmæssigheder og inddrive uberettigede betalinger.
34 Disse bestemmelser gennemfører princippet om forsvarlig økonomisk forvaltning, som fastsat i artikel 310, stk. 5, TEUF, hvorefter medlemsstaterne og Unionen skal samarbejde med henblik på at sikre, at bevillingerne på budgettet anvendes i overensstemmelse med dette princip.
35 Det må imidlertid fastslås, at disse bestemmelser ikke pålægger medlemsstaterne at afvente en afgørelse fra Kommissionen om udelukkelse fra EU-finansiering af beløb, som er resultatet af en fejl ved beregningen af støtten inden tilbagesøgningen af de uberettigede betalinger. En sådan forpligtelse kan i øvrigt vanskeligt forenes med opgaverne om beskyttelse af Unionens finansielle interesser, som i medfør af artikel 59 i forordning nr. 966/2012 er tillagt medlemsstaterne, når Unionens budget gennemføres med delt forvaltning, eller med de forpligtelser, som de er pålagt ved artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013.
36 Det skal herved bemærkes, at det ville være uforeneligt med den pligt, som de nationale myndigheder har inden for rammerne af den fælles landbrugspolitik til at tilbagesøge beløb, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder, at en medlemsstat kunne udøve et skøn med hensyn til, om det er hensigtsmæssigt at kræve tilbagebetaling af EU-midler, der er udbetalt med urette eller på grund af uregelmæssigheder (dom af 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C-516/16, EU:C:2017:1011, præmis 68 og den deri nævnte retspraksis).
37 Efter denne præcisering skal det endvidere bemærkes, at tvister vedrørende tilbagesøgning af beløb, der er uretmæssigt udbetalt i henhold til EU-retten, i mangel af EU-retlige forskrifter skal afgøres af de nationale retter under anvendelse af disses nationale ret, under hensyntagen til de i EU-retten fastsatte grænser (dom af 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C-516/16, EU:C:2017:1011, præmis 96 og den deri nævnte retspraksis).
38 Det bemærkes herved, at det fremgår af Domstolens faste praksis, at når medlemsstaterne vedtager foranstaltninger, hvormed de gennemfører EU-retten, er de forpligtet til at overholde EU-rettens generelle principper, herunder bl.a. retssikkerhedsprincippet og princippet om beskyttelse af den berettigede forventning (dom af 26.5.2016, Județul Neamț og Județul Bacău, C-260/14 og C-261/14, EU:C:2016:360, præmis 54 og den deri nævnte retspraksis).
39 Hvad angår princippet om beskyttelse af den berettigede forventning bemærkes, at retten til at påberåbe sig dette princip gælder for enhver retsundergiven, hos hvem en administrativ myndighed har skabt begrundede forventninger på baggrund af præcise løfter, som myndigheden har afgivet til den pågældende (dom af 7.8.2018, Ministru kabinets, C-120/17, EU:C:2018:638, præmis 50 og den deri nævnte retspraksis).
40 Det skal herved undersøges, om retsakter fra den pågældende administrative myndighed hos den pågældende retsundergivne har skabt en rimelig forventning, og, hvis dette er tilfældet, om denne forventning er berettiget (dom af 7.8.2018, Ministru kabinets, C-120/17, EU:C:2018:638, præmis 51 og den deri nævnte retspraksis).
41 Det følger imidlertid af fast retspraksis, at princippet om beskyttelse af den berettigede forventning ikke kan påberåbes til anfægtelse af en bestemt bestemmelse i EU-retten, og at den omstændighed, at en national myndighed, der anvender EU-retten, har handlet i strid hermed, ikke kan skabe en berettiget forventning hos en retsundergiven om en behandling, der strider mod EU-retten (dom af 7.8.2018, Ministru kabinets, C-120/17, EU:C:2018:638, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis).
42 I den foreliggende sag fastsætter artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 reglerne om betalinger, som på årsbasis skal ydes landbrugere for alle eller en del af de ekstraomkostninger og indkomsttab, der følger af de forpligtelser, som de har påtaget sig med hensyn til dyrs velfærd. Denne bestemmelse foreskriver udtrykkeligt, at »[b]etalingerne ydes på årsbasis og skal dække ekstraomkostninger og indkomsttab som følge af de påtagne forpligtelser [og] [o]m nødvendigt […] også […] transaktionsomkostninger«.
43 Som det således fremgår af ordlyden af det præjudicielle spørgsmål, er det opfattelsen hos den forelæggende ret, at der er tale om en overkompensation. På grund af fejl ved beregningen af de kompensationsbetalinger, som Revisionsretten har konstateret med hensyn til støtte i form af foranstaltning 215 vedrørende fjerkræ, blev disse betalinger først fastsat til satser, som oversteg de satser, som var nødvendige med henblik på at kompensere for indkomsttab og de ekstraomkostninger foranlediget af gennemførelsen af foranstaltning 215 i strid med artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005. For at afhjælpe denne overkompensation nedsatte APIA Vâlcea de beløb, som oprindeligt var fastsat i det nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013.
44 Eftersom disse beløb er blevet fastsat på en måde, der ikke er i overensstemmelse med artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005, har de rumænske myndigheder ikke til fordel for Avicarvil Farms og uafhængig af sidstnævntes gode tro kunnet skabe en berettiget forventning om at blive behandlet på en måde, som er i strid med EU-retten (jf. analogt dom af 20.6.2013, Agroferm, C-568/11, EU:C:2013:407, præmis 53-56, og af 20.12.2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C-516/16, EU:C:2017:1011, præmis 70-74).
45 Denne bedømmelse kan ikke drages i tvivl af den omstændighed, at Avicarvil, sagsøgerens retlige forgænger, oprindeligt havde påtaget sig en forpligtelse om at overholde specifikke krav for en minimumsperiode på fem år mod tildeling af støtte i for af foranstaltning 215 (jf. analogt dom af 26.4.1988, Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, præmis 22-24, og af 20.6.2013, Agroferm, C-568/11, EU:C:2013:407, præmis 56).
46 Hvad angår retssikkerhedsprincippet skal det bemærkes, at dette kræver, at retsreglerne er klare og præcise, og at deres anvendelse kan forudsiges af de retsundergivne, således at de berørte har mulighed for at få et nøjagtigt kendskab til omfanget af de forpligtelser, der derved pålægges dem, og at de ikke er i tvivl om deres rettigheder og forpligtelser og kan handle derefter (jf. i denne retning dom af 25.7.2018, Teglgaard og Fløjstrupgård, C-239/17, EU:C:2018:597, præmis 52 og den deri nævnte retspraksis, og af 16.2.2022, Polen mod Parlamentet og Rådet, C-157/21, EU:C:2022:98, præmis 319).
47 Ordlyden af artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 er, således som det allerede fremgår af nærværende doms præmis 42, helt utvetydig, idet den klart og præcist angiver de ekstraomkostninger og indkomsttab, som de betalinger til fordel for dyrs velfærd, der er fastsat i denne artikel 40, har til formål at dække. Det må derfor konstateres, at retssikkerhedsprincippet ikke er til hinder for, at de nationale myndigheder, som de i hovedsagen omhandlede rumænske myndigheder, på grund af beregningsfejl konstateret af Revisionsretten, som har medført en overkompensation for disse omkostninger og tab, vedtager retsakter, der pålægger en ændring af størrelsen af den finansielle støtte tildelt ved det nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013 i medfør af denne bestemmelse, selv om Kommissionen endnu ikke har vedtaget nogen afgørelse om udelukkelse fra EU-finansiering af de beløb, som overstiger de nævnte omkostninger og tab, og som følger af disse beregningsfejl.
48 På baggrund af de foregående betragtninger skal det forelagte spørgsmål besvares med, at artikel 40, stk. 3, i forordning nr. 1698/2005 og artikel 58, stk. 1, i forordning nr. 1306/2013, sammenholdt med artikel 310, stk. 5, TEUF, samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet, skal fortolkes således, at de ikke er til hinder for, at nationale myndigheder, som deltog i gennemførelsen af en ikke-tilbagebetalingspligtig økonomisk støtteforanstaltning, på grund af en af Revisionsretten konstateret beregningsfejl vedtager retsakter om nedsættelse af det støttebeløb, som var ydet i henhold til det nationale program for udvikling af landdistrikterne 2007-2013, som godkendt af Kommissionen, uden at afvente, at Kommissionen traf en afgørelse om, at de fra denne beregningsfejl hidrørende beløb er udelukket fra EU-finansiering.
Sagsomkostninger
49 Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra de nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.
På grundlag af disse præmisser kender Domstolen (Tiende Afdeling) for ret:
Artikel 40, stk. 3, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1698/2005 af 20. september 2005 om støtte til udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL), som ændret ved Rådets forordning (EF) nr. 74/2009 af 19. januar 2009, og artikel 58, stk. 1, i Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1306/2013 af 17. december 2013 om finansiering, forvaltning og overvågning af den fælles landbrugspolitik og om ophævelse af Rådets forordning (EØF) nr. 352/78, (EF) nr. 165/94, (EF) nr. 2799/98, (EF) nr. 814/2000, (EF) nr. 1290/2005 og (EF) nr. 485/2008, sammenholdt med artikel 310, stk. 5, TEUF samt princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og retssikkerhedsprincippet,
skal fortolkes således, at
de ikke er til hinder for, at nationale myndigheder, som deltog i gennemførelsen af en ikke-tilbagebetalingspligtig økonomisk støtteforanstaltning, på grund af en af Den Europæiske Revisionsret konstateret beregningsfejl vedtager retsakter om nedsættelse af det støttebeløb, som var ydet i henhold til programmet for udvikling af landdistrikterne fra Den Europæiske Fond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) for Rumænien for programperioden 2007-2013, som godkendt af Europa-Kommissionen, uden at afvente, at Kommissionen træffer en afgørelse om, at de fra denne beregningsfejl hidrørende beløb er udelukket fra EU-finansiering.
Underskrifter