ARREST VAN HET HOF (Tiende kamer)
17 november 2022 (*)
„Prejudiciële verwijzing – Gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB) – Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) – Verordening (EG) nr. 1698/2005 – Artikel 40 – Nationaal programma plattelandsontwikkeling 2007‑2013 – Dierenwelzijnsbetalingen – Rekenfouten – Reductie van betalingen door de nationale autoriteiten – Beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen – Rechtzekerheidsbeginsel”
In zaak C‑443/21,
betreffende een verzoek om een prejudiciële beslissing krachtens artikel 267 VWEU, ingediend door de Curte de Apel Pitești (rechter in tweede aanleg Pitești, Roemenië) bij beslissing van 5 juli 2021, ingekomen bij het Hof op 19 juli 2021, in de procedure
SC Avicarvil Farms SRL
tegen
Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale,
Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale,
Agenția de Plăți și Intervenție în Agricultură (APIA),
Agenția de Plăți și Intervenție în Agricultură (APIA) – Centrul Județean Vâlcea,
wijst
HET HOF (Tiende kamer),
samengesteld als volgt: M. Ilešič, waarnemend voor de kamerpresident, I. Jarukaitis en Z. Csehi (rapporteur), rechters,
advocaat-generaal: A. M. Collins,
griffier: A. Calot Escobar,
gezien de stukken,
gelet op de opmerkingen van:
– SC Avicarvil Farms SRL, vertegenwoordigd door C. S. Strătulă en O. Strătulă, avocați,
– Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale, vertegenwoordigd door A. I. Chesnoiu als gemachtigde,
– de Roemeense regering, vertegenwoordigd door L.‑E. Bațagoi en E. Gane als gemachtigden,
– de Europese Commissie, vertegenwoordigd door A. Biolan en A. Sauka als gemachtigden,
gelet op de beslissing, de advocaat-generaal gehoord, om de zaak zonder conclusie te berechten,
het navolgende
Arrest
1 Het verzoek om een prejudiciële beslissing betreft de uitlegging van artikel 143 van verordening (EU) nr. 1303/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 houdende gemeenschappelijke bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij en algemene bepalingen inzake het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling, het Europees Sociaal Fonds, het Cohesiefonds en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij, en tot intrekking van verordening (EG) nr. 1083/2006 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 320, met rectificatie in PB 2016, L 200, blz. 140), gelezen in samenhang met artikel 310 VWEU, artikel 40, lid 3, van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2005, L 277, blz. 1, met rectificatie in PB 2012, L 206, blz. 23), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 74/2009 van de Raad van 19 januari 2009 (PB 2009, L 30, blz. 100) (hierna: „verordening nr. 1698/2005”), en de beginselen van gewettigd vertrouwen en rechtszekerheid.
2 Dit verzoek is ingediend in het kader van een geding tussen SC Avicarvil Farms SRL (hierna: „Avicarvil Farms”), als rechtsopvolger van Avicarvil SRL, enerzijds, en Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (ministerie van Landbouw en Plattelandsontwikkeling, Roemenië), Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (agentschap voor de financiering van plattelandsinvesteringen, Roemenië), Agenția de Plăți și Intervenție în Agricultură (APIA) [agentschap voor betalingen en bijstand op landbouwgebied (APIA), Roemenië] en APIA – Centrul Județean Vâlcea (APIA – regionaal bureau Vâlcea, Roemenië) (hierna: „APIA Vâlcea”) over een reductie van dierenwelzijnsbetalingen.
Unierecht
Verordening nr. 1698/2005
3 Artikel 40 van verordening nr. 1698/2005, met het opschrift „Dierenwelzijnsbetalingen”, bepaalde:
„1. Dierenwelzijnsbetalingen als bedoeld in artikel 36, onder a), v), worden verleend aan landbouwers die op vrijwillige basis dierenwelzijnsverbintenissen aangaan.
2. Dierenwelzijnsbetalingen worden slechts verleend voor verbintenissen die verder gaan dan de relevante dwingende normen als bedoeld in artikel 4 en bijlage III bij verordening (EG) nr. 1782/2003 [van de Raad van 29 september 2003 tot vaststelling van gemeenschappelijke voorschriften voor regelingen inzake rechtstreekse steunverlening in het kader van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot vaststelling van bepaalde steunregelingen voor landbouwers en houdende wijziging van de verordeningen (EEG) nr. 2019/93, (EG) nr. 1452/2001, (EG) nr. 1453/2001, (EG) nr. 1454/2001, (EG) nr. 1868/94, (EG) nr. 1251/1999, (EG) nr. 1254/1999, (EG) nr. 1673/2000, (EEG) nr. 2358/71 en (EG) nr. 2529/2001 (PB 2003, L 270, blz. 1)] en van andere relevante dwingende eisen die in nationale wetgeving zijn vastgesteld en in het programma zijn vermeld.
Deze verbintenissen worden in de regel aangegaan voor een periode van tussen de vijf en zeven jaar. Waar dat noodzakelijk en gerechtvaardigd is, wordt voor specifieke typen van verbintenissen volgens de in artikel 90, lid 2, bedoelde procedure een langere periode vastgesteld.
3. De betalingen worden jaarlijks verleend en dekken de extra kosten en de gederfde inkomsten die het gevolg zijn van de nakoming van de aangegane verbintenis; zo nodig kunnen zij ook transactiekosten dekken.
De steun beperkt zich tot het in de bijlage I vastgestelde maximum.”
Verordening nr. 966/2012
4 Artikel 59 van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 van het Europees Parlement en de Raad van 25 oktober 2012 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie en tot intrekking van verordening (EG, Euratom) nr. 1605/2002 (PB 2012, L 298, blz. 1), met het opschrift „Gedeeld beheer met de lidstaten”, bepaalde:
„1. Wanneer de Commissie de begroting in gedeeld beheer uitvoert, worden uitvoeringstaken aan de lidstaten gedelegeerd. De Commissie en de lidstaten handelen met inachtneming van de beginselen van gezond financieel beheer, transparantie en non-discriminatie […]. Daartoe komen de Commissie en de lidstaten hun respectieve controle- en auditverplichtingen na en nemen zij de daaruit voortvloeiende verantwoordelijkheden op zich die in deze verordening zijn vastgesteld. […]
2. De lidstaten nemen, wanneer zij taken met betrekking tot de uitvoering van de begroting uitoefenen, alle nodige maatregelen, met inbegrip van wetgevende, regelgevende, en administratieve maatregelen, ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, met name door:
a) ervoor te zorgen dat uit de begroting gefinancierde acties naar behoren en effectief en in overeenstemming met de toepasselijke sectorspecifieke regelgeving worden uitgevoerd en met het oog hierop in overeenstemming met lid 3 organen aan te wijzen die verantwoordelijk zijn om de middelen van de Unie te beheren en te controleren en toezicht te houden op deze organen;
[…]”
5 Deze verordening is met ingang van 2 augustus 2018 ingetrokken bij en vervangen door verordening (EU, Euratom) 2018/1046 van het Europees Parlement en de Raad van 18 juli 2018 tot vaststelling van de financiële regels van toepassing op de algemene begroting van de Unie, tot wijziging van verordeningen (EU) nr. 1296/2013, (EU) nr. 1301/2013, (EU) nr. 1303/2013, (EU) nr. 1304/2013, (EU) nr. 1309/2013, (EU) nr. 1316/2013, (EU) nr. 223/2014, (EU) nr. 283/2014 en besluit nr. 541/2014/EU en tot intrekking van verordening (EU, Euratom) nr. 966/2012 (PB 2018, L 193, blz. 1). Artikel 63, lid 1 en lid 2, onder a) en b), van deze verordening komt overeen met artikel 59, lid 1 en lid 2, onder a), van verordening nr. 966/2012.
Verordening nr. 1303/2013
6 Artikel 1 van verordening nr. 1303/2013, met het opschrift „Onderwerp”, bepaalt:
„Bij deze verordening worden de gemeenschappelijke regels vastgesteld die van toepassing zijn op het Europees Fonds voor regionale ontwikkeling (EFRO), het Europees Sociaal Fonds (ESF), het Cohesiefonds, het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en het Europees Fonds voor maritieme zaken en visserij (EFMZV), die onder een gemeenschappelijk kader werkzaam zijn (de ‚Europese structuur- en investeringsfondsen’ – ‚ESI-fondsen’). Bovendien bevat deze verordening de bepalingen die nodig zijn om de doeltreffendheid van de ESI-fondsen te waarborgen en te zorgen voor coördinatie tussen de ESI-fondsen onderling, alsmede tussen de ESI-fondsen en andere instrumenten van de Unie. De gemeenschappelijke regels die van toepassing zijn op de ESI-fondsen zijn neergelegd in deel 2.
Deel 3 bevat de algemene regels met betrekking tot het EFRO, het ESF (samen ‚de structuurfondsen’ genoemd) en het Cohesiefonds betreffende de taken, de prioritaire doelstellingen en de organisatie van de structuurfondsen en het Cohesiefonds (‚de Fondsen’) alsmede de criteria waaraan de lidstaten en de regio’s moeten voldoen om voor steun uit de Fondsen in aanmerking te komen, de beschikbare financiële middelen en de criteria voor de toewijzing ervan.
Deel 4 bevat de algemene regels die van toepassing zijn op de Fondsen en het EFMZV wat betreft beheer en controle, financieel beheer, rekeningen en financiële correcties.
[…]”
7 Artikel 143 van verordening nr. 1303/2013, met het opschrift „Financiële correcties door de lidstaten”, is opgenomen in deel 4 van die verordening, met het opschrift „Algemene bepalingen die van toepassing zijn op de fondsen en het EFMZV”. De leden 1 en 2 van dit artikel zijn verwoord als volgt:
„1. De lidstaten zijn in eerste instantie verantwoordelijk voor het onderzoeken van onregelmatigheden, voor het toepassen van de vereiste financiële correcties en voor het doen van terugvorderingen. Bij een systemische onregelmatigheid breidt de lidstaat zijn onderzoek uit tot alle concrete acties die daarbij betrokken kunnen zijn.
2. De lidstaten passen de financiële correcties toe die noodzakelijk zijn in verband met individuele of systemische onregelmatigheden die bij concrete acties of operationele programma’s zijn geconstateerd. Financiële correcties bestaan in een volledige of gedeeltelijke intrekking van de overheidsbijdrage aan een concrete actie of operationeel programma. De lidstaten houden rekening met de aard en de ernst van de onregelmatigheden en met het financiële verlies voor de Fondsen of het EFMZV en passen een evenredige correctie toe. Financiële correcties worden opgenomen in de rekeningen voor het boekjaar waarin tot de intrekking wordt besloten.”
Verordening nr. 1305/2013
8 Artikel 33 van verordening (EU) nr. 1305/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) en tot intrekking van verordening nr. 1698/2005 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 487, met rectificatie in PB 2016, L 130, blz. 1), met het opschrift „Dierenwelzijn”, bepaalt in lid 3:
„De betalingen worden jaarlijks verleend en vergoeden de begunstigden geheel of gedeeltelijk voor de extra kosten en de gederfde inkomsten die voortvloeien uit de aangegane verbintenissen. Indien nodig kunnen de betalingen ook worden gebruikt ter dekking van transactiekosten ter waarde van maximaal 20 % van de premie die voor de dierenwelzijnsverbintenissen wordt betaald.
De steun mag het in bijlage II vastgestelde maximumbedrag niet overschrijden.”
9 Artikel 88 van deze verordening, met het opschrift „Verordening [nr. 1698/2005]”, bepaalt:
„Verordening [nr. 1698/2005] wordt ingetrokken.
Verordening [nr. 1698/2005] blijft van toepassing voor concrete acties die worden uitgevoerd krachtens programma’s die de Commissie vóór 1 januari 2014 op grond van die verordening heeft goedgekeurd.”
Verordening nr. 1306/2013
10 Artikel 3 van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad (PB 2013, L 347, blz. 549), met het opschrift „Fondsen voor de financiering van de landbouwuitgaven”, bepaalt:
„1. Teneinde de in het VWEU omschreven doelstellingen van het [gemeenschappelijk landbouwbeleid (GLB)] te verwezenlijken, worden de verschillende maatregelen die onder dat beleid vallen, met inbegrip van de maatregelen voor plattelandsontwikkeling, gefinancierd uit:
a) het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF);
b) het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo).
2. Het ELGF en het Elfpo […] zijn onderdelen van de algemene begroting van de Europese Unie (de begroting van de Unie).”
11 Artikel 5 van die verordening, met het opschrift „Uitgaven uit het Elfpo”, bepaalt:
„Het Elfpo wordt ten uitvoer gelegd op basis van een tussen de lidstaten en de Unie gedeeld beheer. Het financiert de financiële bijdrage van de Unie aan programma’s voor plattelandsontwikkeling die worden ten uitvoer gelegd overeenkomstig het recht van de Unie inzake steun voor plattelandsontwikkeling.”
12 Artikel 52 van die verordening, „Conformiteitsgoedkeuring”, bepaalt in lid 1:
„De Commissie stelt uitvoeringshandelingen vast, waarin de aan financiering door de Unie te onttrekken bedragen worden vastgesteld, indien zij constateert dat de uitgaven die vallen binnen de reikwijdte van artikel 4, lid 1, en artikel 5 niet zijn gedaan in overeenstemming met het recht van de Unie en, voor het Elfpo, in overeenstemming met het toepasselijke recht van de Unie en nationale recht bedoeld in artikel 85 van verordening [nr. 1303/2013]. […]”
13 Artikel 58 van verordening nr. 1306/2013, „Bescherming van de financiële belangen van de Unie”, bepaalt in lid 1:
„De lidstaten stellen in het kader van het GLB alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vast die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, in het bijzonder om:
a) zich te vergewissen van de wettigheid en regelmatigheid van de door het ELGF en het Elfpo gefinancierde verrichtingen;
b) voor een doeltreffende fraudepreventie te zorgen, met name op de gebieden met een hoger risiconiveau, die zorgt voor een afschrikkende werking en waarbij rekening wordt gehouden met de kosten en baten en met de evenredigheid van de maatregelen;
c) onregelmatigheden en fraude te voorkomen, op te sporen en te corrigeren;
d) overeenkomstig het recht van de Unie of, bij ontstentenis daarvan, nationaal recht, sancties op te leggen die doeltreffend, afschrikkend en evenredig zijn, en daartoe gerechtelijke procedures in te leiden indien nodig;
e) onverschuldigd betaalde bedragen met rente terug te vorderen en daartoe gerechtelijke procedures in te leiden indien nodig.”
Hoofdgeding en prejudiciële vraag
14 Na de vaststelling van beschikking C(2008) 3831 van de Commissie van 16 juli 2008 houdende goedkeuring van het plattelandsontwikkelingsprogramma voor Roemenië voor de periode 2007‑2013 (hierna: „plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013”) heeft Roemenië bepalingen vastgesteld met het oog op de verbetering van dierenwelzijn. Bij besluit C(2012) 3529 van 25 mei 2012 heeft de Commissie op verzoek van Roemenië in het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013 een steunmaatregel opgenomen in de vorm van betalingen ter compensatie van de gederfde inkomsten en de extra kosten van landbouwers die vrijwillig de voorschriften ter verbetering van dierenwelzijn hebben toegepast (hierna: „maatregel 215”). Wat pluimvee betreft, wordt door deze maatregel een jaarlijkse betaling van 14,29 EUR per „grootvee-eenheid” (GVE) in het vooruitzicht gesteld als steun ter verbetering van dierenwelzijn tijdens transport (hierna: „steun ter verbetering van transport”) en een jaarlijkse betaling van 29,49 EUR/GVE als steun voor de correctie van het nitriet- en nitraatgehalte in het gebruikte water (hierna: „steun ter verbetering van de waterkwaliteit”).
15 Op 14 november 2012 heeft Avicarvil bij APIA Vâlcea niet-terugvorderbare steun ter verbetering van transport en ter verbetering van de waterkwaliteit aangevraagd, als tegenprestatie voor haar verbintenis om op haar bedrijven gedurende ten minste vijf jaar maatregelen voor het welzijn van pluimvee in acht te nemen.
16 Op 14 november 2014 heeft Avicarvil bij APIA Vâlcea een aanvraag voor deze niet-terugvorderbare steun ingediend voor de periode van 16 oktober 2014 tot en met 15 oktober 2015, te weten het derde jaar van haar verbintenis. Op 10 februari 2015 heeft Avicarvil bij APIA Vâlcea een gedeeltelijke afrekening over het eerste trimester van dit derde jaar ingediend ten belope van 806 544,72 EUR.
17 Op 16 februari 2015 heeft Avicarvil APIA Vâlcea ervan in kennis gesteld dat zij twee van de bedrijven waarop de steunaanvraag betrekking had, aan Avicarvil Farms had overgedragen.
18 Uit een auditbezoek van de Europese Rekenkamer aan Roemenië tussen 18 en 29 mei 2015 is gebleken dat er als gevolg van fouten te hoge bedragen waren uitgekeerd als steun in het kader van maatregel 215.
19 Vanwege deze fouten en om het risico van onverschuldigde betalingen te beperken heeft Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale bij nota van 20 januari 2016 voorgesteld deelbetalingen te verrichten op basis van lagere voorlopige bedragen, namelijk 3,92 EUR/GVE voor de steun ter verbetering van transport en 10,91 EUR/GVE voor de steun ter verbetering van de waterkwaliteit.
20 Overeenkomstig deze nota heeft APIA Vâlcea bij twee besluiten van 25 februari 2016 en 2 maart 2016 het bedrag dat aan Avicarvil Farms verschuldigd was voor het derde jaar van haar verbintenis verlaagd tot 4 175 442,65 Roemeense leu (RON) (ongeveer 844 700 EUR).
21 Nadat haar administratieve bezwaar tegen deze besluiten was afgewezen, heeft Avicarvil Farms beroep ingesteld bij de Tribunal Vâlcea (rechter in eerste aanleg Vâlcea, Roemenië), met name tot nietigverklaring van deze besluiten en van het besluit tot afwijzing van het bezwaar, en tot vergoeding van schade ten belope van een bedrag dat overeenstemt met het verschil tussen het bedrag waarop zij meende recht te hebben en het bedrag dat haar daadwerkelijk is toegekend, namelijk 1 285 221,42 RON (ongeveer 286 700 EUR).
22 Bij vonnis van 15 februari 2019 heeft de Tribunal Vâlcea het beroep van Avicarvil Farms verworpen.
23 Deze rechter heeft vastgesteld dat de door het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013 vastgestelde steuntarieven bijna driemaal hoger waren dan de kosten en gederfde inkomsten die Avicarvil Farms had gedragen om de verbintenis inzake dierenwelzijn na te komen. Bovendien heeft hij geoordeeld dat de correctie van deze vergissing geen afbreuk deed aan het gewettigd vertrouwen van Avicarvil Farms. Hij heeft eraan herinnerd dat het vertrouwensbeginsel niet kan worden ingeroepen tegen een duidelijke Unierechtelijke bepaling en dat de gedraging van een nationale instantie voor een marktdeelnemer geen grond kan opleveren om erop te vertrouwen dat hij een behandeling kan genieten die strijdig is met het recht van de Unie. In dat verband heeft deze rechter gemeend dat artikel 40 van verordening nr. 1698/2005 over dierenwelzijnsbetalingen duidelijk is.
24 Avicarvil Farms heeft tegen dit vonnis hoger beroep ingesteld bij de verwijzende rechter, die twijfelt over de verenigbaarheid van de oplossing van de rechter in eerste aanleg met het Unierecht. De verwijzende rechter vraagt zich met name af of het rechtmatig is dat de Roemeense autoriteiten het bedrag van de betalingen die waren opgenomen in het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013 – op basis waarvan de begunstigde zich ertoe had verbonden gedurende vijf jaar bepaalde uitgaven te doen – hebben verlaagd vóór de vaststelling van uitvoeringsbesluit (EU) 2018/873 van de Commissie van 13 juni 2018 tot onttrekking aan financiering door de Europese Unie van bepaalde uitgaven die de lidstaten hebben verricht in het kader van het Europees Landbouwgarantiefonds (ELGF) en het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (PB 2018, L 152, blz. 29), waaronder de uitgaven in verband met de steun ter verbetering van transport en de steun ter verbetering van de waterkwaliteit.
25 Daarop heeft de Curte de Apel Pitești (rechter in tweede aanleg Pitești, Roemenië) de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:
„Staat artikel 143 van verordening nr. 1303/2013 junctis artikel 310 VWEU (beginsel van goed financieel beheer) en artikel 40, lid 3, van verordening [nr. 1698/2005] [dat is overgenomen in artikel 33, lid 3, van verordening nr. 1305/2013], in samenhang met het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, in de weg aan een bestuurspraktijk van de bij de uitvoering van een maatregel inzake niet-terugvorderbare financiële steun betrokken nationale autoriteiten die naar aanleiding van een door de Europese Rekenkamer geconstateerde rekenfout handelingen hebben vastgesteld waarbij het bedrag aan financiële steun dat is vastgesteld in het bij besluit C(2012) 3529 van de Europese Commissie van 25 mei 2012 goedgekeurde [plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013], wordt verlaagd vóór de vaststelling door de Europese Commissie van een nieuw besluit waarbij het deel van de onjuist berekende bedragen dat hoger is dan de extra kosten en de gederfde inkomsten als gevolg van de aangegane verbintenissen van financiering wordt uitgesloten?”
Beantwoording van de prejudiciële vraag
26 Vooraf dient te worden opgemerkt dat de verwijzende rechter zich afvraagt of het besluit van de Roemeense autoriteiten om bepaalde door het Elfpo gefinancierde betalingen voor maatregelen ter verbetering van het dierenwelzijn in het kader van de uitvoering van het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013 te verlagen, verenigbaar is met het Unierecht, met name in het licht van artikel 143 van verordening nr. 1303/2013. Uit artikel 1, derde alinea, van deze verordening volgt dat deel 4 van die verordening, waarin dat artikel 143 is opgenomen, de algemene regels bevat die van toepassing zijn op het EFRO, het ESF, het Cohesiefonds en het EFMZV wat betreft beheer en controle, financieel beheer, rekeningen en financiële correcties. Artikel 143 van die verordening is dus niet van toepassing op het Elfpo. Derhalve is de uitlegging van deze bepaling niet relevant voor de beslissing in het hoofdgeding.
27 Daarnaast verzoekt de verwijzende rechter om uitlegging van artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005, die met ingang van 1 januari 2014 is ingetrokken bij verordening nr. 1305/2013. Niettemin volgt uit artikel 88 van verordening nr. 1305/2013 dat verordening nr. 1698/2005 nog steeds van toepassing is op de concrete acties krachtens de programma’s die de Commissie vóór 1 januari 2014 op grond van die verordening heeft goedgekeurd.
28 In casu blijkt uit de verwijzingsbeslissing dat de verbintenissen ten gunste van het dierenwelzijn die in het hoofdgeding tot de betaling van de litigieuze steun hebben geleid, zijn aangegaan in 2012 ter uitvoering van maatregel 215, die na een goedkeuringsbesluit van de Commissie van 25 mei 2012 in het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013 is opgenomen. Derhalve is verordening nr. 1698/2005 op het hoofdgeding van toepassing.
29 Overigens moet in herinnering worden gebracht dat het Hof volgens zijn vaste rechtspraak bepalingen van het Unierecht in aanmerking kan nemen waarnaar in de vraag van de nationale rechter niet wordt verwezen (arrest van 15 september 2022, J. Sch. Omnibusunternehmen en K. Reisen, C‑416/21, EU:C:2022:689, punt 28 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Artikel 58 van verordening nr. 1306/2013 ziet specifiek op de bescherming van de financiële belangen van de Unie in het kader van de financiering van het GLB; in lid 1 worden bepaalde concrete verplichtingen van de lidstaten op dat vlak opgesomd.
30 Onder deze omstandigheden moet worden vastgesteld dat de verwijzende rechter met zijn vraag in wezen wenst te vernemen of artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 en artikel 58, lid 1, van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 310, lid 5, VWEU, het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich ertegen verzetten dat de nationale autoriteiten die betrokken zijn bij de uitvoering van een maatregel inzake niet-terugvorderbare financiële steun vanwege een door de Rekenkamer vastgestelde rekenfout besluiten het bedrag van de door het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013 (zoals goedgekeurd door de Commissie) toegekende financiële steun te verlagen zonder te wachten op de vaststelling door de Commissie van een besluit waarbij de onjuist berekende bedragen van financiering door de Unie worden uitgesloten.
31 Overeenkomstig artikel 3, lid 1, onder b), van verordening nr. 1306/2013 worden de verschillende maatregelen die onder het GLB vallen, met inbegrip van de maatregelen voor plattelandsontwikkeling, teneinde de doelstellingen ervan te verwezenlijken, gefinancierd uit met name het Elfpo. Artikel 5 van die verordening bepaalt dat het Elfpo ten uitvoer wordt gelegd op basis van een tussen de lidstaten en de Unie gedeeld beheer.
32 Artikel 59 van verordening nr. 966/2012 bepaalde in lid 1 dat uitvoeringstaken aan de lidstaten worden gedelegeerd wanneer de Commissie de begroting in gedeeld beheer uitvoert, en dat de Commissie en de lidstaten met name gehouden zijn het beginsel van gezond financieel beheer in acht te nemen en hun controle- en auditverplichtingen na te komen. Volgens lid 2 van artikel 59 nemen de lidstaten, wanneer zij taken met betrekking tot de uitvoering van de begroting uitoefenen, alle nodige maatregelen, met inbegrip van wetgevende, regelgevende en administratieve maatregelen, ter bescherming van de financiële belangen van de Unie, inzonderheid door ervoor te zorgen dat uit de begroting gefinancierde acties naar behoren en in overeenstemming met de toepasselijke sectorspecifieke regelgeving worden uitgevoerd.
33 In dat verband verplicht artikel 52, lid 1, van verordening nr. 1306/2013 de Commissie uitvoeringshandelingen vast te stellen waarin de aan financiering door de Unie te onttrekken bedragen worden vastgesteld, indien zij constateert dat de uitgaven niet zijn gedaan in overeenstemming met het recht van de Unie. Bovendien zijn de lidstaten uit hoofde van artikel 58, lid 1, van die verordening gehouden in het kader van het GLB alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen en alle andere maatregelen vast te stellen die nodig zijn om een doeltreffende bescherming van de financiële belangen van de Unie te waarborgen, in het bijzonder om onregelmatigheden te corrigeren en onverschuldigde bedragen terug te vorderen.
34 Met deze bepalingen wordt het beginsel van goed financieel beheer, dat is neergelegd in artikel 310, lid 5, VWEU, ten uitvoer gelegd; volgens die bepaling dragen de lidstaten en de Unie er samen zorg voor dat de op de begroting opgevoerde kredieten volgens dat beginsel worden gebruikt.
35 Vastgesteld moet echter worden dat deze bepalingen de lidstaten niet verplichten om een besluit van de Commissie af te wachten waarbij de onjuist berekende bedragen worden uitgesloten van financiering door de Unie alvorens de onverschuldigd betaalde bedragen terug te vorderen. Een dergelijke verplichting zou ook moeilijk te verenigen zijn met de taken van bescherming van de financiële belangen van de Unie die in artikel 59 van verordening nr. 966/2012 aan de lidstaten worden opgedragen wanneer de begroting van de Unie in gedeeld beheer wordt uitgevoerd, of met de verplichtingen die hun worden opgedragen door artikel 58, lid 1, van verordening nr. 1306/2013.
36 In dit verband zij eraan herinnerd dat elke uitoefening door een lidstaat van een discretionaire bevoegdheid om al dan niet terugbetaling van ten onrechte of op onregelmatige wijze toegekende Uniegelden te eisen, onverenigbaar zou zijn met de uit hoofde van het GLB op de nationale overheidsdiensten rustende verplichting om ten onrechte of op onrechtmatige wijze toegekende bedragen terug te vorderen (arrest van 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, punt 68 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
37 Daarnaast moet eraan worden herinnerd dat geschillen over de terugvordering van ten onrechte uit hoofde van het Unierecht betaalde bedragen bij ontbreken van Unievoorschriften door de nationale rechter overeenkomstig het nationale recht worden beslecht, binnen de door het Unierecht getrokken grenzen (arrest van 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, punt 96 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
38 In dit verband volgt uit vaste rechtspraak van het Hof dat de lidstaten, wanneer zij maatregelen nemen ter uitvoering van het Unierecht, gehouden zijn om de algemene beginselen van dit recht, waaronder met name het rechtszekerheidsbeginsel en het vertrouwensbeginsel, in acht te nemen (arrest van 26 mei 2016, Județul Neamț en Județul Bacău, C‑260/14 en C‑261/14, EU:C:2016:360, punt 54 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
39 Wat betreft het vertrouwensbeginsel moet eraan worden herinnerd dat iedere justitiabele bij wie een nationale administratieve autoriteit met door haar gedane precieze toezeggingen gegronde verwachtingen heeft gewekt, zich daarop kan beroepen (arrest van 7 augustus 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, punt 50 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
40 In dit verband moet worden nagegaan of de handelingen van de administratieve autoriteit in kwestie bij de betrokken justitiabele een redelijk vertrouwen hebben gewekt, en zo ja, of dat vertrouwen gewettigd is (arrest van 7 augustus 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, punt 51 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
41 Niettemin kan het vertrouwensbeginsel volgens vaste rechtspraak van het Hof niet worden aangevoerd tegen een duidelijke bepaling van het Unierecht en kan een met het Unierecht strijdige gedraging van een met de toepassing ervan belaste nationale instantie voor een justitiabele geen grond opleveren om erop te vertrouwen dat hij een behandeling kan genieten die strijdig is met het recht van de Unie (arrest van 7 augustus 2018, Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
42 In casu worden in artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 de regels vastgesteld voor de betalingen die jaarlijks moeten worden verleend aan landbouwers voor alle of een deel van de extra kosten en de gederfde inkomsten die het gevolg zijn van de nakoming van de verbintenissen die zij zijn aangegaan ten gunste van het dierenwelzijn. Deze bepaling schrijft uitdrukkelijk voor dat „[d]e betalingen […] jaarlijks [worden] verleend en […] de extra kosten en de gederfde inkomsten [dekken] die het gevolg zijn van de nakoming van de aangegane verbintenis; zo nodig kunnen zij ook transactiekosten dekken”.
43 Zoals blijkt uit de bewoordingen van de prejudiciële vraag staat voor de verwijzende rechter vast dat er een te hoog bedrag is uitgekeerd. Als gevolg van de door de Rekenkamer vastgestelde fouten bij de berekening van de compensatiebedragen voor steun uit hoofde van maatregel 215 betreffende pluimvee waren die betalingen namelijk – in strijd met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 – aanvankelijk vastgesteld aan de hand van tarieven die hoger waren dan noodzakelijk voor de compensatie van de gederfde inkomsten en de extra kosten die waren opgekomen door de uitvoering van maatregel 215. Om die te hoge compensatiebedragen te corrigeren heeft APIA Vâlcea de aanvankelijk in het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013 vastgestelde bedragen verlaagd.
44 Aangezien deze bedragen zijn vastgesteld op een manier die niet in overeenstemming is met artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005, hebben de Roemeense autoriteiten bij Avicarvil Farms – ongeacht of zij te goeder trouw was – geen gewettigd vertrouwen kunnen wekken dat zij een behandeling kon genieten die in strijd was met het recht van de Unie (zie naar analogie arresten van 20 juni 2013, Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, punten 53‑56, en 20 december 2017, Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, punten 70‑74).
45 Aan deze beoordeling kan niet worden afgedaan door het feit dat Avicarvil, de rechtsvoorganger van verzoekster, zich er aanvankelijk toe had verbonden in ruil voor steun in het kader van maatregel 215 voor een periode van ten minste vijf jaar specifieke vereisten in acht te nemen (zie naar analogie arresten van 26 april 1988, Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, punten 22‑24, en 20 juni 2013, Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, punt 56).
46 Met betrekking tot het rechtszekerheidsbeginsel moet in herinnering worden gebracht dat dit beginsel vereist dat rechtsregels duidelijk en nauwkeurig zijn en dat de toepassing ervan voor de justitiabelen voorzienbaar is, zodat zij in staat zijn de omvang van de verplichtingen die hun door de betrokken regeling worden opgelegd, nauwkeurig te kennen, en dat zij ondubbelzinnig hun rechten en verplichtingen kunnen kennen en dienovereenkomstig hun voorzieningen kunnen treffen (zie in die zin arresten van 25 juli 2018, Teglgaard en Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, punt 52 en aldaar aangehaalde rechtspraak, en 16 februari 2022, Polen/Parlement en Raad, C‑157/21, EU:C:2022:98, punt 319).
47 Zoals blijkt uit punt 42 van het onderhavige arrest zijn de bewoordingen van artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 ondubbelzinnig; daarin worden namelijk duidelijk en nauwkeurig de extra kosten en de gederfde inkomsten genoemd ter dekking waarvan de dierenwelzijnsbetalingen in artikel 40 zijn bedoeld. Derhalve moet worden vastgesteld dat het rechtszekerheidsbeginsel zich er niet tegen verzet dat nationale autoriteiten, zoals de Roemeense autoriteiten in het hoofdgeding, wegens door de Rekenkamer vastgestelde berekeningsfouten die tot overcompensatie van die kosten en gederfde inkomsten hebben geleid, handelingen vaststellen waarbij een wijziging wordt opgelegd van de op grond van die bepaling door het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013 toegekende financiële steun, ook al heeft de Commissie nog geen besluit vastgesteld waarbij het deel van de onjuist berekende bedragen dat hoger is dan die kosten en gederfde inkomsten, van financiering door de Unie wordt uitgesloten.
48 Gelet op een en ander moet op de vraag worden geantwoord dat artikel 40, lid 3, van verordening nr. 1698/2005 en artikel 58, lid 1, van verordening nr. 1306/2013, gelezen in samenhang met artikel 310, lid 5, VWEU, het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel, aldus moeten worden uitgelegd dat zij zich er niet tegen verzetten dat de nationale autoriteiten die betrokken zijn bij de uitvoering van een maatregel inzake niet-terugvorderbare financiële steun vanwege een door de Rekenkamer vastgestelde rekenfout handelingen vaststellen waarbij het bedrag van de door het plattelandsontwikkelingsprogramma 2007‑2013 (zoals goedgekeurd door de Commissie) toegekende financiële steun wordt verlaagd, zonder te wachten op de vaststelling door de Commissie van een besluit waarbij de bedragen die het gevolg zijn van deze rekenfout, van financiering door de Unie worden uitgesloten.
Kosten
49 Ten aanzien van de partijen in het hoofdgeding is de procedure als een aldaar gerezen incident te beschouwen, zodat de verwijzende rechterlijke instantie over de kosten heeft te beslissen. De door anderen wegens indiening van hun opmerkingen bij het Hof gemaakte kosten komen niet voor vergoeding in aanmerking.
Het Hof (Tiende kamer) verklaart voor recht:
Artikel 40, lid 3, van verordening (EG) nr. 1698/2005 van de Raad van 20 september 2005 inzake steun voor plattelandsontwikkeling uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo), zoals gewijzigd bij verordening (EG) nr. 74/2009 van de Raad van 19 januari 2009, en artikel 58, lid 1, van verordening (EU) nr. 1306/2013 van het Europees Parlement en de Raad van 17 december 2013 inzake de financiering, het beheer en de monitoring van het gemeenschappelijk landbouwbeleid en tot intrekking van verordeningen (EEG) nr. 352/78, (EG) nr. 165/94, (EG) nr. 2799/98, (EG) nr. 814/2000, (EG) nr. 1290/2005 en (EG) nr. 485/2008 van de Raad, gelezen in samenhang met artikel 310, lid 5, VWEU, het vertrouwensbeginsel en het rechtszekerheidsbeginsel,
moeten aldus worden uitgelegd dat:
zij zich er niet tegen verzetten dat de nationale autoriteiten die betrokken zijn bij de uitvoering van een maatregel inzake niet-terugvorderbare financiële steun vanwege een door de Rekenkamer vastgestelde rekenfout handelingen vaststellen waarbij het bedrag wordt verlaagd van de steun die was toegekend door het plattelandsontwikkelingsprogramma voor Roemenië voor de periode 2007‑2013 uit het Europees Landbouwfonds voor plattelandsontwikkeling (Elfpo) (zoals goedgekeurd door de Commissie), zonder te wachten op de vaststelling door de Commissie van een besluit waarbij de bedragen die het gevolg zijn van deze rekenfout, van financiering door de Unie worden uitgesloten.
ondertekeningen