WYROK TRYBUNAŁU (dziesiąta izba)
z dnia 17 listopada 2022 r.(*)
Odesłanie prejudycjalne – Wspólna polityka rolna (WPR) – Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Rozporządzenie (WE) nr 1698/2005 – Artykuł 40 – Krajowy program rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007–2013 – Płatności z tytułu dobrostanu zwierząt – Błędy rachunkowe – Zmniejszenia płatności przez organy krajowe – Zasada ochrony uzasadnionych oczekiwań – Zasada pewności prawa
W sprawie C‑443/21
mającej za przedmiot wniosek o wydanie, na podstawie art. 267 TFUE, orzeczenia w trybie prejudycjalnym, złożony przez Curtea de Apel Piteşti (sąd apelacyjny w Piteşti, Rumunia) postanowieniem z dnia 5 lipca 2021 r., które wpłynęło do Trybunału w dniu 19 lipca 2021 r., w postępowaniu:
SC Avicarvil Farms SRL
przeciwko
Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale,
Agenţia pentru Finanţarea Investiţiilor Rurale,
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură (APIA),
Agenţia de Plăţi şi Intervenţie în Agricultură (APIA) – Centrul Judeţean Vâlcea,
TRYBUNAŁ (dziesiąta izba),
w składzie: M. Ilešič, pełniący obowiązki prezesa izby, I. Jarukaitis i Z. Csehi (sprawozdawca), sędziowie,
rzecznik generalny: A.M. Collins,
sekretarz: A. Calot Escobar,
uwzględniając pisemny etap postępowania,
rozważywszy uwagi, które przedstawili:
– w imieniu SC Avicarvil Farms SRL – C.S. Strătulă oraz O. Strătulă, avocati,
– w imieniu Ministerul Agriculturii şi Dezvoltării Rurale – A.I. Chesnoiu, w charakterze pełnomocnika,
– w imieniu rządu rumuńskiego – L.-E. Baţagoi oraz E. Gane, w charakterze pełnomocników,
– w imieniu Komisji Europejskiej – A. Biolan oraz A. Sauka, w charakterze pełnomocników,
podjąwszy, po wysłuchaniu rzecznika generalnego, decyzję o rozstrzygnięciu sprawy bez opinii,
wydaje następujący
Wyrok
1 Wniosek o wydanie orzeczenia w trybie prejudycjalnym dotyczy wykładni art. 143 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz.U. 2013, L 347, s. 320; sprostowanie Dz.U. 2016, L 200, s. 140) w związku z art. 310 TFUE, art. 40 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2005, L 277, s. 1); sprostowanie Dz.U. 2012, L 206, s. 23), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 74/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. (Dz.U. 2009, L 30, s. 100) (zwane dalej „rozporządzeniem nr 1698/2005”) oraz zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa.
2 Wniosek ten został złożony w ramach sporu pomiędzy SC Avicarvil Farms SRL (zwaną dalej „Avicarvil Farms”), jako następcą prawnym spółki Avicarvil SRL, a Ministerul Agriculturii și Dezvoltării Rurale (ministerstwem ds. rolnictwa i rozwoju wsi, zwanym dalej „ministerstwem”, Rumunia), Agenția pentru Finanțarea Investițiilor Rurale (agencją ds. finansowania inwestycji wiejskich) inwestycji i rozwoju wsi, Rumunia), Agenția de Plăți și Intervenție în Agricultură (APIA) [agencją płatności rolnych i interwencji rolnych (APIA) Rumunia] oraz APIA – Centrul Județean Vâlcea (APIA – centrum departamentu w Vâlcea, Rumunia) (zwanemu dalej „APIA Vâlcea”) w przedmiocie zmniejszenia płatności na rzecz dobrostanu zwierząt.
Prawo Unii
Rozporządzenie nr 1698/2005
3 Artykuł 40 rozporządzenia nr 1698/2005, zatytułowany „Płatności z tytułu dobrostanu zwierząt” stanowił:
„1. Płatności z tytułu dobrostanu zwierząt określone w art. 36 lit. a) ppkt (v) udziela się rolnikom, którzy dobrowolnie podejmą zobowiązania dotyczące dobrostanu zwierząt.
2. Płatności na rzecz dobrostanu zwierząt dotyczą jedynie zobowiązań, które wykraczają poza normy imperatywne ustanowione zgodnie z art. 4 rozporządzenia [Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz.U. 2003, L 270, s. 1)] oraz załącznikiem III rozporządzenia (WE) nr 1782/2003 oraz inne odpowiednie wymogi obowiązkowe ustanowione na mocy ustawodawstwa krajowego i określone w programie.
Zobowiązania te podejmowane są z reguły na okres od pięciu do siedmiu lat. W przypadkach koniecznych i uzasadnionych ustala się dłuższy okres, zgodnie z procedurą, o której mowa w art. 90 ust. 2, dotyczącą poszczególnych rodzajów zobowiązań.
3. Płatności udzielane są corocznie i obejmują dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Tam, gdzie to niezbędne, mogą one również obejmować koszty transakcji.
Wsparcie ogranicza się do wysokości maksymalnej kwoty określonej w załączniku I”.
Rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012
4 Artykuł 59 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) nr 966/2012 z dnia 25 października 2012 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii oraz uchylającego rozporządzenie Rady (WE, Euratom) nr 1605/2002 (Dz.U. 2012, L 298, s. 1) stanowił:
„1. W przypadku wykonywania przez Komisję budżetu w trybie zarządzania dzielonego zadania wykonawcze delegowane są na państwa członkowskie. Komisja i państwa członkowskie przestrzegają zasad należytego zarządzania finansami, przejrzystości i niedyskryminacji […]. W tym celu Komisja i państwa członkowskie wypełniają swoje odpowiednie obowiązki w zakresie kontroli i audytu oraz przyjmują wynikające z tych obowiązków zadania określone w niniejszym rozporządzeniu […].
2. Wypełniając zadania związane z wykonywaniem budżetu, państwa członkowskie podejmują wszelkie niezbędne środki, w tym środki ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne, by chronić interesy finansowe Unii, w szczególności poprzez:
a) zapewnianie prawidłowego i faktycznego wykonywania działań finansowanych z budżetu, zgodne z mającymi zastosowanie przepisami sektorowymi i w tym celu wyznaczanie zgodnie z ust. 3 i nadzorowanie organów odpowiedzialnych za zarządzanie środkami finansowymi Unii i ich kontrolę;
[…]”.
5 Rozporządzenie to zostało uchylone i zastąpione ze skutkiem od dnia 2 sierpnia 2018 r. rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE, Euratom) 2018/1046 z dnia 18 lipca 2018 r. w sprawie zasad finansowych mających zastosowanie do budżetu ogólnego Unii, zmieniającym rozporządzenia (UE) nr 1296/2013, (UE) nr 1301/2013, (UE) nr 1303/2013, (UE) nr 1304/2013, (UE) nr 1309/2013, (UE) nr 1316/2013, (UE) nr 223/2014 i (UE) nr 283/2014 oraz decyzję nr 541/2014/UE, a także uchylającym rozporządzenie (UE, Euratom) nr 966/2012 (Dz.U. 2018, L 193, s. 1), którego art. 63 ust. 1 i art. 63 ust. 2 lit. a) i b) odpowiada art. 59 ust. 1 i art. 59 ust. 2 lit. a) rozporządzenia nr 966/2012.
Rozporządzenie nr 1303/2013
6 Artykuł 1 rozporządzenia nr 1303/2013, zatytułowany „Przedmiot”, stanowi:
„Niniejsze rozporządzenie ustanawia wspólne zasady mające zastosowanie do Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejskiego Funduszu Społecznego (EFS), Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego (EFMR), które działają w ramach wspólnych ram (zwane dalej »europejskimi funduszami strukturalnymi i inwestycyjnymi« – »EFSI«). Ustanawia ono również przepisy niezbędne do zapewnienia skuteczności EFSI, a także koordynacji tych funduszy między sobą oraz z innymi instrumentami Unii. Wspólne zasady mające zastosowanie do EFSI określone są w części drugiej.
Część trzecia ustanawia zasady ogólne odnoszące się do EFRR, EFS (zwanych dalej łącznie »funduszami strukturalnymi«) oraz Funduszu Spójności, dotyczące celów priorytetowych i sposobu organizacji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności (»fundusze polityki spójności«), kryteriów, jakie państwa członkowskie i regiony muszą spełnić, aby kwalifikować się do wsparcia z EFSI, dostępnych środków finansowych oraz kryteriów ich alokacji.
Część czwarta ustanawia zasady ogólne mające zastosowanie do funduszy polityki spójności oraz EFMR w zakresie zarządzania i kontroli, zarządzania finansowego, zestawienia wydatków i korekt finansowych.
[…]”.
7 Artykuł 143 rozporządzenia nr 1303/2013, zatytułowany „Korekty finansowe dokonywane przez państwa członkowskie”, znajduje się w części czwartej tego rozporządzenia, zatytułowanej „Przepisy ogólne mające zastosowanie do funduszy i EFMR”. Artykuł 143 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia ma następujące brzmienie:
„1. Odpowiedzialność za badanie nieprawidłowości, dokonywanie wymaganych korekt finansowych oraz odzyskiwanie kwot spoczywa w pierwszej kolejności na państwach członkowskich. W przypadku nieprawidłowości systemowej państwo członkowskie rozszerza zakres swego dochodzenia w celu objęcia nim wszystkich operacji, których nieprawidłowości te mogą dotyczyć.
2. Państwa członkowskie dokonują korekt finansowych wymaganych w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Korekty finansowe polegają na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach operacji lub programu operacyjnego. Państwa członkowskie biorą pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze polityki spójności lub EFMR i stosują proporcjonalną korektę. Instytucja zarządzająca odnotowuje w zestawieniu wydatków korekty finansowe dla roku obrachunkowego, w którym podjęto decyzję o anulowaniu”.
Rozporządzenie (UE) nr 1305/2013
8 Artykuł 33 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz.U. 2013, L 347, s. 487; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 1), zatytułowany „Dobrostan zwierząt”, przewiduje w ust. 3:
„Płatności przyznaje się corocznie i rekompensują one rolnikom całość lub część dodatkowych kosztów i dochodów utraconych w wyniku podjętego zobowiązania. W razie konieczności płatności te mogą również obejmować koszty transakcyjne do wartości maksymalnie 20% premii wypłaconej z tytułu zobowiązań dotyczących dobrostanu zwierząt.
Wsparcie ogranicza się do wysokości maksymalnej kwoty określonej w załączniku II”.
9 Artykuł 88 tego rozporządzenia, zatytułowany „Rozporządzenie [nr 1698/2005]”, stanowi:
„Rozporządzenie [nr 1698/2005] traci moc.
Rozporządzenie [nr 1698/2005] stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r.”.
Rozporządzenie (UE) nr 1306/2013
10 Artykuł 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U. 2013, L 347, s. 549; sprostowanie Dz.U. 2016, L 130, s. 13), zatytułowany „Fundusze finansujące wydatki rolne”, stanowi:
„1. Aby osiągnąć cele [wspólnej polityki rolnej (WPR)] określone w TFUE, poszczególne środki objęte zakresem tej polityki, w tym działania na rzecz rozwoju obszarów wiejskich, finansowane są poprzez:
a) Europejski Fundusz Rolniczy Gwarancji (EFRG);
b) Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
2. EFRG i EFRROW […] stanowią część budżetu ogólnego Unii Europejskiej (budżetu Unii)”.
11 Artykuł 5 tego rozporządzenia, zatytułowany „Wydatki EFRROW”, stanowi:
„EFRROW realizowany jest zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego między państwami członkowskimi a Unią. EFRROW finansuje wkład finansowy Unii przeznaczony na programy rozwoju obszarów wiejskich realizowane zgodnie z prawem unijnym dotyczącym wsparcia na rzecz rozwoju obszarów wiejskich”.
12 Artykuł 52 wspomnianego rozporządzenia, zatytułowany „Rozliczanie [Kontrola] zgodności”, stanowi w ust. 1:
„W przypadku gdy Komisja stwierdzi, że wydatk[ów] objęt[ych] zakresem art. 4 ust. 1 oraz art. 5 dokonano niezgodnie z prawem unijnym oraz, w przypadku EFRROW, niezgodnie z mającym zastosowanie prawem unijnym i krajowym, o których mowa w art. 85 rozporządzenia [nr 1303/2013], przyjmuje ona akty wykonawcze określające kwoty, które mają być wyłączone z finansowania unijnego […]”.
13 Artykuł 58 rozporządzenia nr 1306/2013, zatytułowany „Ochrona interesów finansowych Unii”, stanowi w ust. 1:
„Państwa członkowskie przyjmują, w ramach WPR, wszystkie przepisy ustawowe, wykonawcze i administracyjne, a także podejmują wszelkie inne środki niezbędne do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu:
a) kontroli zgodności z prawem i prawidłowości operacji finansowanych przez [EFRG i EFRROW];
b) zapewnienia skutecznego zapobiegania nadużyciom finansowym, w szczególności w obszarach o zwiększonym poziomie ryzyka, które będzie miało charakter odstraszający, z uwzględnieniem kosztów i korzyści, jak również proporcjonalności takich środków;
c) zapobiegania nieprawidłowościom i nadużyciom finansowym, ich wykrywania i usuwania;
d) nakładania skutecznych, odstraszających oraz proporcjonalnych kar zgodnie z prawem unijnym, a w przypadku braku stosownych przepisów – zgodnie z prawem krajowym, oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych;
e) odzyskiwania nienależnych płatności wraz z odsetkami oraz, w razie konieczności, wszczynania w tym celu postępowań sądowych”.
Postępowanie główne i pytanie prejudycjalne
14 Po wydaniu decyzji Komisji C(2008) 3831 z dnia 16 lipca 2008 r. zatwierdzającej program rozwoju obszarów wiejskich dla Rumunii na okres 2007–2013 (zwany dalej „PROW na okres 2007–2013”) owo państwo członkowskie przyjęło przepisy mające na celu poprawę dobrostanu zwierząt. Decyzją C(2012) 3529 z dnia 25 maja 2012 r. Komisja, na wniosek tego państwa członkowskiego, włączyła do PROW na okres 2007–2013 środek pomocy w postaci płatności mających na celu zrekompensowanie utraty dochodów, a także dodatkowe koszty ponoszone przez rolników, którzy dobrowolnie wdrożyli normy mające na celu poprawę dobrostanu zwierząt (zwany dalej „środkiem 215”). W odniesieniu do drobiu na podstawie tego środka przewidziano roczną płatność w wysokości 14,29 EUR na „dużą jednostkę przeliczeniową” (DJP) tytułem wsparcia na rzecz poprawy dobrostanu zwierząt podczas transportu (zwaną dalej „pomocą na rzecz poprawy transportu”) oraz płatność roczną w wysokości 29,49 EUR/UGB z tytułu wsparcia na skorygowanie poziomu azotynów i azotanów w używanej wodzie (zwaną dalej „pomocą na rzecz poprawy jakości wody”).
15 W dniu 14 listopada 2012 r. Avicarvil zwróciła się do APIA Vâlcea o bezzwrotną pomoc w zakresie poprawy transportu i poprawy jakości wody w zamian za zobowiązanie się przez nią do przestrzegania w jej gospodarstwach, przez co najmniej pięć lat, środków na rzecz dobrostanu drobiu.
16 W dniu 14 listopada 2014 r. Avicarvil złożyła do APIA Vâlcea wniosek o wypłatę tej bezzwrotnej pomocy za okres od dnia 16 października 2014 r. do dnia 15 października 2015 r., odpowiadający trzeciemu rokowi jej zobowiązania. W dniu 10 lutego 2015 r. Avicarvil przedłożyła APIA Vâlcea częściowe rozliczenie dotyczące pierwszego kwartału tego trzeciego roku, opiewające na kwotę 806 544,72 EUR.
17 W dniu 16 lutego 2015 r. Avicarvil poinformowała APIA Vâlcea o zbyciu na rzecz Avicarvil Farms dwóch ze swych gospodarstw objętych wnioskiem o przyznanie pomocy.
18 Wizyta kontrolna przeprowadzona w Rumunii w dniach 18 i 29 maja 2015 r. przez Europejski Trybunał Obrachunkowy wykazała istnienie błędów, które spowodowały nadpłaty w odniesieniu do pomocy wypłaconej na podstawie środka 215.
19 W związku z tymi błędami i w celu zmniejszenia ryzyka nienależnych płatności ministerstwo ds. rolnictwa i rozwoju wsi w piśmie z dnia 20 stycznia 2016 r. zaproponowało dokonanie płatności częściowych obliczonych na podstawie kwot tymczasowych, obniżonych do 3,92 EUR/DJP z tytułu wsparcia na rzecz polepszenia transportu oraz do kwoty 10,91 EUR/DJP w odniesieniu do wsparcia na rzecz poprawy jakości wody.
20 Zgodnie z tą notatką APIA Vâlcea obniżyło kwotę należną Avicarvil Farms za trzeci rok jej zobowiązania do 4 175 442,65 lei rumuńskich (RON) (około 844 700 EUR) na mocy dwóch decyzji – z dnia 25 lutego 2016 r. i z dnia 2 marca 2016 r.
21 Ponieważ odwołanie od tych decyzji zostało oddalone, Avicarvil Farms wniosła skargę do Tribunalul Vâlcea (sądu okręgowego w Vâlcea, Rumunia), żądając w szczególności stwierdzenia nieważności tych decyzji i decyzji oddalającej odwołanie, a także naprawienia szkody w wysokości odpowiadającej różnicy między kwotą, którą Avicarvil Farms uważała za jej należną, a kwotą, która została jej rzeczywiście przyznana, czyli 1 285 221,42 RON (około 286 700 EUR).
22 Wyrokiem z dnia 15 lutego 2019 r. Tribunalul Vâlcea (sąd okręgowy w Vâlcei) oddalił skargę Avicarvil Farms.
23 Sąd ten stwierdził, że stawki pomocy ustalone przez PROW na okres 2007–2013 były prawie trzykrotnie wyższe od kosztów i strat poniesionych przez Avicarvil Farms w celu wypełnienia zobowiązania dotyczącego dobrostanu zwierząt. Ponadto uznał on, że sprostowanie tego błędu nie narusza uzasadnionych oczekiwań Avicarvil Farms. Przypomniał, że na zasadę ochrony uzasadnionych oczekiwań nie można powoływać się przeciwko konkretnemu przepisowi prawa Unii i że zachowanie organu krajowego nie może stanowić podstawy powstania uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu gospodarczego, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem unijnym. W tym względzie sąd ten uznał, że przepisy art. 40 rozporządzenia nr 1698/2005 dotyczące płatności na rzecz dobrostanu zwierząt są bardzo jasne.
24 Avicarvil Farms wystąpiła do sądu odsyłającego z apelacją od tego wyroku. Sąd odsyłający ma wątpliwości co do zgodności z prawem Unii rozwiązania przyjętego przez sąd pierwszej instancji. W szczególności sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością z prawem obniżenia przez rumuńskie organy kwoty płatności przewidzianych przez PROW na okres 2007–2013, w zamian za które beneficjent zobowiązał się do dokonania w okresie pięciu lat pewnych wydatków, przed przyjęciem decyzji wykonawczej Komisji (UE) 2018/873 z dnia 13 czerwca 2018 r. wyłączającej z finansowania Unii Europejskiej niektóre wydatki poniesione przez państwa członkowskie z tytułu Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG) oraz Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U. 2018, L 152, s. 29), w tym wydatki związane z pomocą na poprawę transportu oraz te związane z poprawą jakości wody.
25 W tych okolicznościach Curtea de Apel Piteşti (sąd apelacyjny w Piteşti, Rumunia) postanowił zawiesić postępowanie i zwrócić się do Trybunału z następującym pytaniem prejudycjalnym:
„Czy art. 143 rozporządzenia nr 1303/2013 w związku z art. 310 TFUE (zasada należytego zarządzania finansami) oraz art. 40 ust. 3 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 [powtórzonym w art. 33 ust. 3 rozporządzenia (UE) nr 1305/2013], w kontekście zasad ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa, stoją na przeszkodzie praktyce administracyjnej organów krajowych uczestniczących we wdrażaniu środka bezzwrotnego wsparcia finansowego, które to organy, w wyniku stwierdzenia przez Europejski Trybunał Obrachunkowy błędu w obliczeniach, wydały akty zobowiązujące do obniżenia kwoty wsparcia finansowego przyznanego w ramach [PROW na okres 2007–2013], zatwierdzonego decyzją Komisji Europejskiej C(2012) 3529 z dnia 25 maja 2012 r., przed przyjęciem nowej decyzji Komisji Europejskiej, która wyłącza z finansowania kwoty przekraczające poniesione wskutek podjętych zobowiązań dodatkowe koszty i utracone w ich efekcie dochody, które to kwoty wynikały z błędów w obliczeniach?”.
W przedmiocie pytania prejudycjalnego
26 Na wstępie należy zauważyć, po pierwsze, że sąd odsyłający zastanawia się nad zgodnością z prawem Unii decyzji organów rumuńskich o obniżeniu pewnych płatności finansowanych przez EFRROW na rzecz środków podjętych w celu poprawy dobrostanu zwierząt w ramach wykonania PROW na okres 2007–2013, w szczególności w świetle art. 143 rozporządzenia nr 1303/2013. Tymczasem z art. 1 akapit trzeci tego rozporządzenia wynika, że część czwarta tego aktu, w której znajduje się art. 143, ustanawia zasady ogólne mające zastosowanie do EFRROW, EFS, Funduszu Spójności oraz EFMR w zakresie zarządzania i kontroli, zarządzania finansowego, zestawienia wydatków i korekt finansowych. Artykuł 143 wspomnianego rozporządzenia nie ma zatem zastosowania do EFRROW. Wynika z tego, że wykładnia tego przepisu nie ma znaczenia dla sporu w postępowaniu głównym.
27 Po drugie, sąd odsyłający zwraca się o dokonanie wykładni art. 40 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005, który został uchylony ze skutkiem od dnia 1 stycznia 2014 r. przez rozporządzenie nr 1305/2013. Niemniej jednak z art. 88 rozporządzenia nr 1305/2013 wynika, że rozporządzenie nr 1698/2005 stosuje się nadal do operacji realizowanych zgodnie z programami zatwierdzonymi przez Komisję na mocy tego rozporządzenia przed dniem 1 stycznia 2014 r.
28 W niniejszym przypadku z postanowienia odsyłającego wynika, że zobowiązania na rzecz dobrostanu zwierząt, które doprowadziły do wypłaty pomocy spornej w postępowaniu głównym, zostały podjęte w 2012 r. na podstawie środka 215, włączonego do PROW na okres 2007–2013 w następstwie decyzji zatwierdzającej Komisji z dnia 25 maja 2012 r. W związku z tym rozporządzenie nr 1698/2005 ma zastosowanie do sporu w postępowaniu głównym.
29 Ponadto należy przypomnieć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału może on wziąć pod rozwagę normy prawa Unii, na które sąd krajowy nie powołał się w swoim pytaniu (wyrok z dnia 15 września 2022 r., J. Sch. Omnibusunternehmen i K. Reisen, C‑416/21, EU:C:2022:689, pkt 28 i przytoczone tam orzecznictwo). Otóż art. 58 rozporządzenia nr 1306/2013 dotyczy konkretnie ochrony interesów finansowych Unii w ramach finansowania WPR, przy czym ust. 1 tego artykułu wymienia szczegółowo określone zobowiązania państw członkowskich w tym względzie.
30 W tych okolicznościach należy stwierdzić, że poprzez swoje pytanie sąd odsyłający zmierza zasadniczo do ustalenia, czy art. 40 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 310 ust. 5 TFUE oraz zasadami ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że stoją one na przeszkodzie temu, by organy krajowe uczestniczące we wdrażaniu środka bezzwrotnego wsparcia finansowego decydowały, ze względu na stwierdzone przez Trybunał Obrachunkowy błędy w obliczeniach, o obniżeniu kwoty wsparcia finansowego przyznanego w ramach PROW na okres 2007–2013, tak jak został on zatwierdzony przez Komisję, bez oczekiwania na przyjęcie przez tę ostatnią decyzji o wyłączeniu z finansowania unijnego kwot wynikających z tego błędu w obliczeniach.
31 Zgodnie z art. 3 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1306/2013 aby osiągnąć cele WPR, finansowanie różnych środków z zakresu tej polityki, w tym środków rozwoju obszarów wiejskich, zapewnione jest w szczególności przez EFRROW. Artykuł 5 tego rozporządzenia stanowi, że EFRROW realizowany jest zgodnie z zasadą zarządzania dzielonego między państwami członkowskimi a Unią.
32 Artykuł 59 ust. 1 rozporządzenia nr 966/2012 przewidywał, że w przypadku wykonywania przez Komisję budżetu w trybie zarządzania dzielonego zadania wykonawcze delegowane są na państwa członkowskie, a państwa te, jak również Komisja, są w szczególności zobowiązane do przestrzegania zasady należytego zarządzania finansami i wypełniania swoich odpowiednich obowiązków w zakresie kontroli i audytu. Na podstawie owego art. 59 ust. 2 państwa członkowskie, wypełniając zadania związane z wykonywaniem budżetu, podejmują wszelkie niezbędne środki ustawodawcze, wykonawcze i administracyjne, by chronić interesy finansowe Unii, w szczególności poprzez zapewnianie prawidłowego wykonywania działań finansowanych z budżetu, zgodne z mającymi zastosowanie przepisami sektorowymi.
33 W tym względzie art. 52 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 zobowiązuje Komisję do przyjęcia aktów wykonawczych określających kwoty, które mają być wyłączone z finansowania Unii, jeżeli stwierdzi, że wydatki nie zostały dokonane zgodnie z prawem Unii. Ponadto zgodnie z art. 58 ust. 1 tego samego rozporządzenia państwa członkowskie są zobowiązane do przyjęcia, w ramach WPR, wszystkich przepisów ustawowych, wykonawczych i administracyjnych, a także do podejmowania wszelkich innych środków niezbędnych do zapewnienia skutecznej ochrony interesów finansowych Unii, w szczególności w celu skorygowania nieprawidłowości i odzyskiwania nienależnych płatności.
34 Przepisy te wdrażają zasadę należytego zarządzania finansami, ustanowioną w art. 310 ust. 5 TFUE, zgodnie z którym państwa członkowskie i Unia współpracują, aby środki zapisane do budżetu były wykorzystywane zgodnie z tą zasadą.
35 Należy jednak stwierdzić, że przepisy te nie nakładają na państwa członkowskie obowiązku oczekiwania na decyzję Komisji wykluczającą z finansowania Unii kwot wynikających z błędu w obliczeniu pomocy przed odzyskaniem nienależnych płatności. Taki obowiązek byłby zresztą trudny do pogodzenia z zadaniami ochrony interesów finansowych Unii, które art. 59 rozporządzenia nr 966/2012 powierza państwom członkowskim, gdy budżet Unii jest wykonywany przy podziale zarządzania lub z obowiązkami nałożonymi na nie przez art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013.
36 W tym względzie należy przypomnieć, że każdorazowe zastosowania przez państwo członkowskie uprawnień dyskrecjonalnych w odniesieniu do możliwości żądania zwrotu nienależnie lub nieprawidłowo przyznanych funduszy Unii lub odstąpienia od zwrotu jest niezgodne z ciążącym na administracji krajowej obowiązkiem odzyskania nienależnie lub nieprawidłowo przyznanych środków wynikającym ze WPR (wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, pkt 68 i przytoczone tam orzecznictwo).
37 Uściśliwszy powyższe należy również przypomnieć, że spory dotyczące zwrotu kwot nienależnie wypłaconych w świetle prawa Unii powinny być rozstrzygane, w braku przepisów Unii, przez sądy krajowe na podstawie ich prawa krajowego, z zastrzeżeniem jednak ograniczeń, jakie wynikają z prawa Unii (wyrok z dnia 20 grudnia 2017 r., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, pkt 96 i przytoczone tam orzecznictwo).
38 W tym względzie z utrwalonego orzecznictwa Trybunału wynika, że gdy państwa członkowskie ustanawiają przepisy, za pomocą których wykonują prawo Unii, są one zobowiązane do poszanowania zasad ogólnych tego prawa, pośród których znajdują się w szczególności zasad pewności prawa i ochrony uzasadnionych oczekiwań (wyrok z dnia 26 maja 2016 r., Județul Neamț i Județul Bacău, C‑260/14 i C‑261/14, EU:C:2016:360, pkt 54 i przytoczone tam orzecznictwo).
39 Odnośnie do zasady ochrony uzasadnionych oczekiwań należy przypomnieć, że prawo do powołania się na tę zasadę rozciąga się na każdy podmiot prawa, w którym organ administracyjny wzbudził oczekiwania znajdujące poparcie w udzielanych mu przez ten organ precyzyjnych zapewnieniach (wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, pkt 50 i przytoczone tam orzecznictwo).
40 W tym względzie należy zbadać, czy działania danego organu administracji wywołały w świadomości danego podmiotu prawa uzasadnione oczekiwania, a jeśli tak, to należy ustalić uzasadniony charakter tych oczekiwań (wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, pkt 51 i przytoczone tam orzecznictwo).
41 Niemniej jednak wedle utrwalonego orzecznictwa Trybunału nie można powoływać się na zasadę uzasadnionych oczekiwań wobec konkretnego przepisu aktu prawnego Unii, zaś zachowanie organu administracji krajowej, na którym spoczywa obowiązek stosowania prawa Unii, które pozostaje w sprzeczności z tym przepisem, nie może rodzić uzasadnionych oczekiwań po stronie podmiotu gospodarczego, prowadzących do czerpania korzyści z traktowania sprzecznego z prawem Unii (wyrok z dnia 7 sierpnia 2018 r., Ministru kabinets, C‑120/17, EU:C:2018:638, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo).
42 W niniejszym przypadku art. 40 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 określa zasady dotyczące płatności, które powinny być przyznawane rolnikom corocznie w odniesieniu do całości lub części dodatkowych kosztów oraz utraty dochodów wynikającej ze zobowiązań podjętych przez nich na rzecz dobrostanu zwierząt. Otóż przepis ten przewiduje wyraźnie, że „[p]łatności udzielane są corocznie i obejmują dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania [oraz, w stosownych przypadkach], […] mogą również pokryć poniesione koszty”.
43 Jak wynika z brzmienia pytania prejudycjalnego, sąd odsyłający uważa za ustalone istnienie nadmiernej rekompensaty. Ze względu na błędy w obliczeniu płatności wyrównawczych stwierdzone przez Trybunał Obrachunkowy w odniesieniu do pomocy z tytułu dotyczącego drobiu środka 215 płatności te zostały bowiem początkowo ustalone na poziomie przekraczającym stawki niezbędne do zrekompensowania utraty dochodów i dodatkowych kosztów poniesionych w związku z wprowadzeniem środka 215, z naruszeniem art. 40 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005. W celu zaradzenia tej nadmiernej rekompensacie APIA Vâlcea obniżył kwoty początkowo ustalone w PROW na okres 2007–2013.
44 Ponieważ kwoty te zostały ustalone w sposób niezgodny z art. 40 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005, organy rumuńskie nie mogły stworzyć u Avicarvil Farms, niezależnie od dobrej wiary tej spółki, uzasadnionych oczekiwań dotyczących korzystania z danego sposobu traktowania naruszającego prawo Unii (zob. analogicznie wyroki: z dnia 20 czerwca 2013 r., Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, pkt 53–56; z dnia 20 grudnia 2017 r., Erzeugerorganisation Tiefkühlgemüse, C‑516/16, EU:C:2017:1011, pkt 70–74).
45 Oceny tej nie podważa fakt, że Avicarvil, poprzednik prawny skarżącej, początkowo zobowiązał się do przestrzegania szczególnych wymogów przez minimalny okres pięciu lat w zamian za pomoc z tytułu środka 215 (zob. analogicznie wyroki: z dnia 26 kwietnia 1988 r., Krücken, 316/86, EU:C:1988:201, pkt 22–24; a także z dnia 20 czerwca 2013 r., Agroferm, C‑568/11, EU:C:2013:407, pkt 56 i przytoczone tam orzecznictwo).
46 Co się tyczy zasady pewności prawa, należy przypomnieć, że wymaga ona, aby przepisy prawne były jasne i precyzyjne, a ich stosowanie było przewidywalne dla podmiotów prawa, tak aby umożliwić zainteresowanym dokładne zapoznanie się z zakresem obowiązków nałożonych na nie przez dane uregulowanie oraz aby podmioty te miały możliwość jednoznacznego poznania swoich praw i obowiązków oraz podjęcia w związku z tym odpowiednich działań (zob. podobnie wyroki: z dnia 25 lipca 2018 r., Teglgaard i Fløjstrupgård, C‑239/17, EU:C:2018:597, pkt 52 i przytoczone tam orzecznictwo; a także z dnia 16 lutego 2022 r., Polska/Parlament i Rada, C‑157/21, EU:C:2022:98, pkt 319).
47 Tymczasem, jak wynika z pkt 42 niniejszego wyroku, brzmienie art. 40 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 jest jednoznaczne, gdyż przepis ten wskazuje w sposób jasny i precyzyjny koszty dodatkowe i utratę dochodów, które służą pokryciu płatności na rzecz dobrostanu zwierząt przewidzianych w owym art. 40. W związku z tym należy stwierdzić, że zasada pewności prawa nie stoi na przeszkodzie temu, by organy krajowe, takie jak organy rumuńskie rozpatrywane w postępowaniu głównym, przyjęły na podstawie tego przepisu, ze względu na stwierdzone przez Trybunał Obrachunkowy błędy w obliczeniach, które doprowadziły do nadmiernej rekompensaty tych kosztów i strat, akty, które nakazują zmianę kwoty pomocy finansowej przyznanej w ramach PROW na okres 2007–2013, mimo że Komisja nie przyjęła jeszcze decyzji wyłączającej z finansowania Unii kwoty przewyższające te koszty i utraty dochodów wynikające z tych błędów w obliczeniach.
48 W świetle powyższych rozważań na zadane pytanie należy odpowiedzieć, iż art. 40 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 i art. 58 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 w związku z art. 310 ust. 5 TFUE, a także z zasadami ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa należy interpretować w ten sposób, że nie stoją one na przeszkodzie temu, by organy krajowe uczestniczące we wdrażaniu środka bezzwrotnego wsparcia finansowego przyjęły, ze względu na stwierdzone przez Trybunał Obrachunkowy błędy w obliczeniach, akty zobowiązujące do obniżenia kwoty wsparcia finansowego przyznanego w ramach PROW na okres 2007–2013, tak jak został on zatwierdzony przez Komisję, bez oczekiwania na przyjęcie przez Komisję decyzji wyłączającej z finansowania przez Unię kwot wynikających z tego błędu w obliczeniach.
W przedmiocie kosztów
49 Dla stron w postępowaniu głównym niniejsze postępowanie ma charakter incydentalny, dotyczy bowiem kwestii podniesionej przed sądem odsyłającym, do niego zatem należy rozstrzygnięcie o kosztach. Koszty poniesione w związku z przedstawieniem uwag Trybunałowi, inne niż koszty stron w postępowaniu głównym, nie podlegają zwrotowi.
Z powyższych względów Trybunał (dziesiąta izba) orzeka, co następuje:
Artykuł 40 ust. 3 rozporządzenia Rady (UE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), w brzmieniu zmienionym rozporządzeniem Rady (WE) nr 74/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., i art. 58 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, w związku z art. 310 ust. 5 TFUE, a także zasadami ochrony uzasadnionych oczekiwań i pewności prawa
należy interpretować w ten sposób, że:
nie stoją one na przeszkodzie temu, by organy krajowe uczestniczące we wdrażaniu środka bezzwrotnego wsparcia finansowego przyjęły, ze względu na stwierdzone przez Trybunał Obrachunkowy błędy w obliczeniach, akty zobowiązujące do obniżenia kwoty wsparcia finansowego przyznanego przez program rozwoju obszarów wiejskich w ramach Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) dla Rumunii na okres 2007–2013, tak jak został on zatwierdzony przez Komisję Europejską, bez oczekiwania na przyjęcie przez nią decyzji wyłączającej z finansowania przez Unię kwoty wynikające z tego błędu w obliczeniach.
Podpisy