Sag T-392/13
Leone La Ferla SpA
mod
Europa-Kommissionen
og
Det Europæiske Kemikalieagentur
»REACH – gebyr for registrering af et stof – nedsættelse, som indrømmes mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder – fejl i erklæringen om virksomhedens størrelse – henstilling 2003/361/EF – afgørelse, der pålægger en administrationsafgift – anmodning om oplysninger – ECHA’s beføjelser – proportionalitet«
Sammendrag – Rettens dom (Sjette Afdeling) af 15. september 2016
1. Retslig procedure – stævning – formkrav – fastlæggelse af søgsmålets genstand – kort fremstilling af søgsmålsgrundene
[Statutten for Domstolen, art. 21, stk. 1, og art. 53, stk. 1; Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]
2. Retslig procedure – hjemmelen for et søgsmål – sagsøgerens og ikke Unionens retsinstansers valg
3. Annullationssøgsmål – fysiske eller juridiske personer – retsakter, som berører dem umiddelbart og individuelt – Kommissionens forordninger om gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) – retsakter, som indeholder gennemførelsesforanstaltninger som omhandlet i artikel 263, stk. 4, TEUF – ikke direkte eller individuelt berørt – afvisning
(Art. 263, stk. 4, TEUF; Kommissionens forordning nr. 340/2008 og forordning nr. 254/2013)
4. Ulovlighedsindsigelse – accessorisk karakter – indsigelse, som ikke er rejst i stævningen – afvisning
(Art. 277 TEUF)
5. Retslig procedure – stævning – formkrav – kort fremstilling af søgsmålsgrundene – anbringender til støtte for søgsmålet, som ikke er anført i stævningen – afvisning af indsigelsen
[Art. 263 TEUF og 277 TEUF; Rettens procesreglement, art. 44, stk. 1, litra c)]
6. Retslig procedure – ufravigelige procesforudsætninger – efterprøvelse af egen drift
(Rettens procesreglement, art. 113)
7. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – bedømmelse af disse virkninger ud fra retsaktens indhold
(Art. 263 TEUF)
8. Annullationssøgsmål – søgsmål anlagt til prøvelse af en beslutning, der blot bekræfter en forudgående beslutning – afvisning – begrebet bekræftende afgørelse
(Art. 263 TEUF)
9. Annullationssøgsmål – akter, der kan være genstand for søgsmål – begreb – akter, der fremkalder bindende retsvirkninger – skrivelse fra Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) med henvisning til den retlige ramme, der finder anvendelse på en afgørelse om pålæg af en afgift til en indberettende virksomhed – ikke omfattet
(Art. 263, stk. 2, TEUF; Kommissionens forordning nr. 340/2008, art. 13, stk. 4)
10. Annullationssøgsmål – betingelser for antagelse til realitetsbehandling – søgsmål rettet mod ophavsmanden til den anfægtede retsakt – påstand om annullation af en retsakt fra Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) rettet mod Kommissionen – afvisning
(Art. 263 TEUF)
11. Annullationssøgsmål – anbringender – tilsidesættelse af væsentlige formforskrifter – utilstrækkelig begrundelse – EU’s retsinstansers efterprøvelse af egen drift
(Art. 263 TEUF og 296 TEUF)
12. Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde – bedømmelse af begrundelsespligten på grundlag af sagens omstændigheder – nødvendigheden af at angive alle de relevante faktiske og retlige omstændigheder – foreligger ikke
(Art. 296 TEUF)
13. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) – ECHA’s beføjelse til at anmode om beviser for, at betingelserne for tildeling af en gebyrnedsættelse eller en gebyrfritagelse foreligger
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 20, stk. 2; Kommissionens forordning nr. 340/2008, art. 13, stk. 3 og 4)
14. Annullationssøgsmål – anbringender – magtfordrejning – begreb
(Art. 263 TEUF)
15. Institutionernes retsakter – henstillinger – anvendelse gennem henvisning i en forordning – tilladt – betingelse – overholdelse af retssikkerhedsprincippet – fortolkning af henvisningen i forordning nr. 1907/2006 og forordning nr. 340/2008 til henstilling 2003/361 således, at visse af de kriterier, der nævnes heri, udelukkes – udelukket
[Art. 288, afsnit 5, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, art. 3, nr. 36); Kommissionens forordning nr. 340/2008; Kommissionens henstilling 2003/361, bilaget, afsnit I]
16. Retslig procedure – fremsættelse af nye anbringender under sagens behandling – betingelser – uddybning af et allerede fremført anbringende – formaliteten
(Rettens procesreglement, art. 48, stk. 2)
17. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) – afgifter, som opkræves for de administrative og tekniske tjenester, der leveres af ECHA – ECHA’s kompetence til at fastsætte størrelsen heraf
(Kommissionens forordning nr. 2343/2002, art. 59, og forordning nr. 340/2008, art. 11, stk. 5, og art. 13, stk. 4)
18. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) – nedsættelse af det gebyr, der er fastsat for mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder – fastsættelse af en virksomheds størrelse – hensyntagen til de forbindelser, som virksomheden har til virksomheder, som er aktive på forskellige markeder eller inden for forskellige sektorer – tilladt
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006; Kommissionens forordning nr. 340/2008, art. 2, stk. 1; Kommissionens henstilling 2003/361, 9. betragtning og bilaget, afsnit I)
19. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) – nedsættelse af det gebyr, der er fastsat for mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder – fastsættelse af en virksomheds størrelse – hensyntagen til virksomheder, hvori denne ejer en del af aktiekapitalen – betingelser
[Kommissionens forordning nr. 340/2008, art. 2, stk. 1; Kommissionens henstilling 2003/361, bilaget, art. 3, stk. 3, afsnit 1, litra a)-d)]
20. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) – beregning – hensyntagen til ECHA’s udgifter som følge af forkerte oplysninger indsendt af den indberettende virksomhed – tilladt
(Kommissionens forordning nr. 340/2008, 11. betragtning og art. 13, stk. 4)
21. Tilnærmelse af lovgivningerne – registrering, vurdering og godkendelse af kemikalier – REACH-forordningen – gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) – administrationsafgift fra en virksomhed, som forgæves har ansøgt om en nedsættelse eller fritagelse – formål
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1907/2006, 8. betragtning og art. 74; Kommissionens forordning nr. 340/2008, 9. betragtning og art. 13, stk. 4)
1. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 21-23 og 59)
2. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 24)
3. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 38)
4. Muligheden for at påberåbe sig, at en akt af generel rækkevidde ikke finder anvendelse i henhold til artikel 277 TEUF, udgør ikke en selvstændig søgsmålsrettighed og kan kun udøves som led i et søgsmål. Herefter kan den blotte påberåbelse af en ulovlighedsindsigelse mod en lovgivning vedtaget af en institution ikke gøre det muligt at indstævne sidstnævnte institution for Unionens retsinstanser. Enhver anden fortolkning ville være ensbetydende med at rejse tvivl om den omstændighed, at muligheden for at påberåbe sig, at en almengyldig retsakt ikke finder anvendelse i henhold til artikel 277 TEUF, ikke udgør en selvstændig søgsmålsrettighed.
Da tvistens rammer fastlægges i stævningen skal en ulovlighedsindsigelse desuden afvises, hvis den først fremsættes senere under sagen. I denne forbindelse skal en ulovlighedsindsigelse, der er påberåbt af en sagsøger på tidspunktet for dennes bemærkninger til formalitetsindsigelsen, afvises, når artikel 277 TEUF ikke indgår i de bestemmelser, der er påberåbt i stævningen til støtte for søgsmålet og når denne ikke støttes på retlige eller faktiske omstændigheder, der er kommet frem under retsforhandlingerne.
(jf. præmis 40 og 41)
5. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 42)
6. Eftersom betingelserne for, at en sag kan antages til realitetsbehandling, er præceptive, skal Unionens retsinstanser undersøge disse af egen drift, og deres prøvelse i denne henseende er ikke begrænset alene til de af parterne rejste afvisningspåstande.
(jf. præmis 44)
7. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 52 og 53)
8. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 54 og 55)
9. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 58)
10. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 60)
11. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 65)
12. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 66)
13. Det tilkommer Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) i forbindelse med de opgaver til gennemførelse af agenturets budget, som det er tillagt, at sikre inkassering af alle agenturets indtægter, herunder de gebyrer, der indbetales af virksomhederne. I denne henseende fremgår det udtrykkeligt af artikel 13, stk. 3, i forordning nr. 340/2008 om gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur i henhold til forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), at ECHA til enhver tid kan forlange dokumentation for, at betingelserne for gebyr- eller afgiftsnedsættelse eller gebyrfritagelse er opfyldt. I henhold til artikel 13, stk. 4, i forordning nr. 340/2008 er det desuden ECHA, som opkræver det fulde gebyr eller den fulde afgift med tillæg af en administrationsafgift, når en fysisk eller juridisk person, der hævder at være berettiget til gebyr- eller afgiftsnedsættelse eller gebyrfritagelse, ikke kan dokumentere sin ret til en sådan nedsættelse eller fritagelse. Det følger heraf, at ECHA råder over den nødvendige kompetence med henblik på at kontrollere, at de krævede betingelser er opfyldt, for at en indberettende virksomhed er berettiget til gebyr- eller afgiftsnedsættelse eller gebyrfritagelse.
Artikel 20, stk. 2, i forordning nr. 1907/2006 kan ikke ændre denne konklusion, eftersom den nævnte artikel opfylder et andet formål, nemlig at sikre, at de registreringssager, der indleveres af de indberettende virksomheder, er fuldstændige.
(jf. præmis 74 og 75)
14. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 78)
15. Det kan ikke principielt udelukkes, at bestemmelserne i en henstilling kan finde anvendelse på grundlag af en udtrykkelig henvisning i en forordning til bestemmelserne i sidstnævnte, med forbehold for iagttagelse af almindelige retsprincipper og særligt retssikkerhedsprincippet.
I denne forbindelse gælder, at hvad angår henstilling 2003/361 om definitionen af mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder er der, i mangel af oplysninger, der peger i denne retning, intet, som gør det muligt at antage, at den udtrykkelige henvisning hertil i forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH) og forordning nr. 340/2008 om gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur i henhold til forordning (EF) nr. 1907/2006 kun vedrører en del af den nævnte definition, med udelukkelse af visse af de kriterier, der er nævnt i bilaget til denne henstilling. Artikel 3, nr. 36), i forordning nr. 1907/2006 henviser nemlig netop til den definition af små og mellemstore virksomheder, som findes i henstilling 2003/361. Denne definition, som fremgår af afsnit I i bilaget til nævnte henstilling, inkluderer ikke blot antal beskæftigede og finansielle tærskler, som gør det muligt at afgrænse virksomhedskategorierne, men ligeledes bl.a. de typer virksomheder, som tages i betragtning ved beregningen af antal beskæftigede og beløbsstørrelser. Det må sikres, at denne definition ikke omgås af rent formelle grunde.
(jf. præmis 80 og 81)
16. Jf. afgørelsens tekst.
(jf. præmis 91)
17. Formålet med artikel 11 i forordning nr. 340/2008 om gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur i henhold til forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), er under visse betingelser at gøre det muligt for ECHA at opkræve en afgift for de tjenester, som ikke er dækket af et andet gebyr eller en anden afgift fastsat i nævnte forordning. Følgelig omfatter den klassifikation, der opstilles af ECHA’s bestyrelse, nødvendigvis en fastsættelse af de pågældende afgifters størrelse, med forbehold af Kommissionens positive udtalelse, idet nævnte artikel 11 i modsat fald fratages dens effektive virkning. For så vidt som artikel 13, stk. 4, i forordning nr. 340/2008, som specifikt vedrører administrationsafgiften, henviser til den procedure, der er fastsat i samme forordnings artikel 11, stk. 5, gør intet det muligt at antage, at ECHA ikke råder over den nødvendige kompetence med henblik på at fastsætte størrelsen af den nævnte afgift.
I denne henseende kan det ikke udledes af artikel 59 i forordning nr. 2343/2002 om rammefinansforordning for de organer, der er omhandlet i artikel 185 i forordning nr. 1605/2002 om finansforordningen vedrørende De Europæiske Fællesskabers almindelige budget, at bestyrelserne for Unionens organer ikke i givet fald vil kunne råde over den nødvendige kompetence til at fastsætte gebyrer eller afgifter.
Eftersom ECHA har den nødvendige kompetence til at foretage en kontrol af de indberettende virksomheders størrelse og følgelig til at anmode om betaling af de skyldige gebyrer og administrationsafgifter, er den administrerende direktør for ECHA’s underskrivelse af en afgørelse vedrørende en virksomheds størrelse, hvori der anvendes et fuldt gebyr og pålægges en administrationsafgift, i øvrigt ikke behæftet med nogen ulovlighed.
(jf. præmis 93, 94 og104)
18. Som det fremgår af niende betragtning til henstilling 2003/361 om definitionen af mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder, hvortil forordning nr. 340/2008 om gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur i henhold til forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH) henviser, tilsigter gennemgangen af de forbindelser, der kan eksistere mellem forskellige virksomheder, fra kategorien af små og mellemstore virksomheder at udskille de grupper af virksomheder, hvis økonomiske magt overstiger en lille eller mellemstor virksomheds økonomiske magt. Denne økonomiske magt kan ikke, i mangel af oplysninger om det modsatte, begrænses til grupper af virksomheder, som er aktive på de samme markeder, endog inden for de sektorer, der er omfattet af anvendelsesområdet for forordning nr. 1907/2006. Enhver anden fortolkning ville gøre den definition af små og mellemstore virksomheder, der er indeholdt i henstilling 2003/361 og som ved udtrykkelig henvisning finder anvendelse i forbindelse med forordning nr. 1907/2006, indholdsløs.
(jf. præmis 98)
19. Artikel 3, stk. 3, fjerde led, i bilaget til henstilling 2003/361om definitionen af mikrovirksomheder, små og mellemstore virksomheder bestemmer, at virksomheder, mellem hvilke der via en fysisk person eller en gruppe af fysiske personer, som handler i fællesskab, består en eller flere af de forbindelser, der er opført i samme bilags artikel 3, stk. 3, første led, litra a)-d), betragtes også som tilknyttede virksomheder, hvis disse virksomheder udøver deres aktiviteter eller en del af deres aktiviteter på samme marked eller på tilgrænsende markeder. I denne forbindelse har en virksomhed forbindelser ligesom dem, der er opført i den nævnte bestemmelse, direkte med andre virksomheder, når den ejer mere end 50% af aktiekapitalen i disse virksomheder og når der er en formodning for, at den besidder flertallet af stemmerettighederne i disse virksomheder. Den omstændighed, at aktierne i ejervirksomheden indehaves af fysiske personer, kan ikke ændre denne konklusion.
(jf. præmis 99)
20. Det følger af 11. betragtning til forordning nr. 340/2008 om gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) i henhold til forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), at ECHA’s pålæggelse af en administrationsafgift bidrager til at opnå målet om at modvirke, at de indberettende virksomheder indsender urigtige oplysninger. Det fremgår også af denne betragtning, at administrationsafgiften ikke skal sidestilles med en bøde. I denne forbindelse gælder, hvad angår den omstændighed, at administrationsafgiftens størrelse blev beregnet på grundlag af de af ECHA afholdte kontrolomkostninger, herunder de omkostninger, som i sidste ende ikke skal afholdes af de virksomheder, som har afgivet korrekte oplysninger for så vidt angår deres størrelse, at denne omstændighed ikke i sig selv kan føre til den konklusion, at størrelsen af administrationsafgiften kan sidestilles med en bøde, eftersom administrationsafgiften ligeledes bidrager til at opnå målet om at modvirke, at virksomhederne indsender urigtige oplysninger.
(jf. præmis 112)
21. Anvendelsen af udtrykket »administrationsafgift« i singularis i forbindelse med artikel 13, stk. 4, i forordning nr. 340/2008 om gebyrer og afgifter til Det Europæiske Kemikalieagentur (ECHA) i henhold til forordning nr. 1907/2006 om registrering, vurdering og godkendelse af samt begrænsninger for kemikalier (REACH), betyder, at ECHA, når en fysisk eller juridisk person ikke kan dokumentere sin ret til den krævede nedsættelse, pålægger denne en administrationsafgift. Dette betyder ikke, at størrelsen af denne administrationsafgift skal være identisk for alle de indberettende virksomheder, uanset disses størrelse. Det bemærkes navnlig, at et af formålene med forordning nr. 1907/2006 er at tage hensyn til den særlige situation for små og mellemstore virksomheder, således som dette bl.a. fremgår af ottende betragtning til og artikel 74, stk. 3, i nævnte forordning. I øvrigt og mere specifikt bestemmer niende betragtning til forordning nr. 340/2008, at der bør anvendes nedsatte gebyrer og afgifter over for små og mellemstore virksomheder. Desuden bidrager pålæggelsen af en administrationsafgift til at opnå målet om at modvirke, at virksomhederne indsender urigtige oplysninger. Forfølgelsen af dette mål kan i givet fald indebære, at der tages hensyn til de indberettende virksomheders reelle størrelse.
(jf. præmis 113)