PERSONALERETTENS DOM (Anden Afdeling)
8. november 2007
Sag F-40/05
Marta Andreasen
mod
Kommissionen for De Europæiske Fællesskaber
»Personalesag – tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinærsag – fjernelse fra tjenesten som sanktion – disciplinærrådet – sammensætning – tidsmæssig anvendelse af nye bestemmelser – artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention – overholdelse af frister under disciplinærsagen – non bis in idem – proportionalitet – begrundelse«
Angående: Søgsmål anlagt i henhold til artikel 236 EF og 152 EA, hvorved Marta Andreasen navnlig har nedlagt påstand om annullation af Kommissionens afgørelse af 13. oktober 2004 om fjernelse fra tjenesten uden nedsættelse af hendes pensionsrettigheder.
Udfald: Kommissionen frifindes. Hver part bærer sine egne omkostninger.
Sammendrag
1. Tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinærsag – lovlighed – domstolskontrol – grænser
(Tjenestemandsvedtægten, bilag IX)
2. Fællesskabsret – principper – ret til en effektiv retsbeskyttelse
(Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder, art. 47)
3. Tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinærsag – anbringende støttet på artikel 6 i den europæiske menneskerettighedskonvention uden relevans for sagens afgørelse
(Tjenestemandsvedtægten, bilag IX)
4. Tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinærsag – ikrafttrædelse af nye regler for disciplinærrådet
(Tjenestemandsvedtægten, bilag IX, art. 5, stk. 1 og 4, og art. 6, stk. 5)
5. Tjenestemænd – disciplinærordning – princippet om ne bis in idem – suspension
(Tjenestemandsvedtægten, bilag IX, art. 9, stk. 3, art. 23, stk. 1, og art. 24, stk. 2)
6. Tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinærsag – frist fastsat for at regulere en suspenderet tjenestemands situation
(Tjenestemandsvedtægten, bilag IX, art. 24, stk. 2)
7. Tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinærsag – frister
(Tjenestemandsvedtægten, bilag IX, art. 18 og art. 22, stk. 1)
8. Tjenestemænd – disciplinærordning – disciplinærsanktion – fjernelse fra tjenesten
9. Tjenestemænd – rettigheder og forpligtelser – ytringsfrihed – udøvelse heraf – grænser – anseelse forbundet med stillingen – loyalitetspligt
(Tjenestemandsvedtægten, art. 11, art 12, første afsnit, og 21)
10. Tjenestemænd – rettigheder og forpligtelser – officiel deltagelse i videnskabelige arrangementer
11. Fællesskabsret – principper – grundrettigheder – ytringsfrihed – begrænsninger begrundet i almene hensyn
(Tjenestemandsvedtægten, art. 17, andet afsnit)
12. Tjenestemænd – bebyrdende afgørelse – disciplinærsanktion – begrundelsespligt – rækkevidde
(Tjenestemandsvedtægten, art. 25, andet afsnit)
1. Vedtægten giver ansættelsesmyndigheden og disciplinærrådet eneansvar for at iværksætte disciplinærproceduren. Der er ingen bestemmelse i den i vedtægten indførte disciplinærordning, der tillader, at en sådan procedure omgøres af Retten på dens egen initiativ og uafhængigt af de anbringender, som sagsøgeren gyldigt har fremført. Selv på disciplinærområdet er Fællesskabets retsinstansers legalitetsprøvelse under annullationssager følgelig begrænset til, alene på grundlag af de fremførte anbringender, at undersøge, om disciplinærsagen er forløbet på lovlig vis, og om de faktiske omstændigheder, som ansættelsesmyndigheden har lagt til grund for den anfægtede disciplinære aktion, virkelig foreligger, samt deres rækkevidde og grovhed.
(jf. præmis 111)
Henvisning til:
Retten, 4. maj 1999, sag T-242/97, Z mod Parlamentet, Sml. Pers. I-A, s. 77, og II, s. 401, præmis 19.
2. Grundrettighederne hører til de almindelige retsgrundsætninger, som Fællesskabets retsinstanser skal beskytte. I dette øjemed tager Fællesskabets retsinstanser udgangspunkt i de fælles forfatningsmæssige traditioner i medlemsstaterne samt de anvisninger i form af internationale traktater om beskyttelse af menneskerettighederne, som medlemsstaterne har været med til at udarbejde, eller som de senere har tiltrådt. Den europæiske menneskerettighedskonvention er af særlig betydning i denne kontekst.
Retten til en uafhængig og upartisk domstol er en sådan grundrettighed. Borgerne skal derfor have adgang til en effektiv domstolsbeskyttelse af de rettigheder, som tilkommer dem i medfør af fællesskabsretten. Denne ret er tillige forankret i artikel 6 og 13 i den europæiske menneskerettighedskonvention og er blevet bekræftet i artikel 47 i Den Europæiske Unions charter om grundlæggende rettigheder.
(jf. præmis 122 og 124)
Henvisning til:
Domstolen, 15. maj 1986, sag 222/84, Johnston, Sml. s. 1651, præmis 18; 25. juli 2002, sag C-50/00 P, Unión de Pequeños Agricultores mod Rådet, Sml. I, s. 6677, præmis 39; 12. juni 2003, sag C-112/00, Schmidberger, Sml. I, s. 5659, præmis 71; 1. april 2004, sag C-263/02 P, Kommissionen mod Jégo‑Quéré, Sml. I, s. 3425, præmis 29; 27. juni 2006, sag C-540/03, Parlamentet mod Rådet, Sml. I, s. 5769, præmis 35; 18. januar 2007, sag C-229/05 P, PKK og KNK mod Rådet, Sml. I, s.439, præmis 76; 13. maj 2007, sag C-432/05, Unibet, Sml. I, s. 2271, præmis 37.
3. Ifølge artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention skal enhver, når der skal træffes afgørelse enten i en strid om hans borgerlige rettigheder og forpligtelser eller angående en mod ham rettet anklage for en forbrydelse, være berettiget til en retfærdig og offentlig rettergang inden en rimelig frist for en ved lov oprettet uafhængig og upartisk domstol.
Et anbringende støttet på artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention med henblik på at anfægte en vedtægtsmæssig sanktion pålagt efter en disciplinærprocedure indledt mod en tjenestemand kan på ingen måde tiltrædes.
Dels er det åbenbart, at en sådan sanktion ikke har karakter af en afgørelse angående en anklage for en forbrydelse i den forstand, hvori udtrykket er anvendt i artikel 6, stk. 1, i den europæiske menneskerettighedskonvention.
Dels fremgår det af praksis fra den europæiske menneskerettighedsdomstol, at en disciplinær afgørelse, som træffes af en administrativ myndighed, ikke obligatorisk er undergivet kravene i nævnte bestemmelse, som alene kræver, at en sådan afgørelse kan undergives kontrol ved en domstol, som opfylder de i bestemmelsen opstillede betingelser.
(jf. præmis 125-127)
Henvisning til:
Retten, 17. oktober 1991, sag T-26/89, De Compte mod Parlamentet, Sml. II, s. 781, præmis 94.
4. Artikel 5-8 i bilag IX til vedtægten, som trådte i kraft den 1. maj 2004, medførte visse ændringer af oprettelsen og sammensætningen af disciplinærråd. Såfremt artiklerne anvendes på et disciplinærråd, der er oprettet før denne dato med henblik på at træffe afgørelse i et tilfælde, hvor der er indledt disciplinær forfølgning mod en tjenestemand, ville dette ikke alene vedrøre de fremtidige virkninger af en situation opstået under den tidligere lov, men ville nødvendigvis indebære, at disse artikler gives tilbagevirkende kraft.
Henset til de principper, der ifølge retspraksis regulerer de tidsmæssige virkninger af fællesskabsretlige bestemmelser, og i mangel af nogen angivelse i de nye bestemmelser, heller ikke indirekte, som gør det muligt at antage, at disse skal finde anvendelse med tilbagevirkende kraft, må det antages, at de ingenlunde indeholder en forpligtelse til at ændre oprettelsen og sammensætningen af et disciplinærråd, som blev oprettet før deres ikrafttræden.
(jf. præmis 159 og 171)
5. Den suspensionsforanstaltning, som kan pålægges en tjenestemand, mod hvem der er indledt en disciplinærprocedure, er pr. definition af midlertidig karakter og er ikke som sådan en disciplinær foranstaltning, hvorfor den ikke kommer i betragtning ved anvendelsen af det princip om ne bis in idem, som udtrykkeligt er forankret i vedtægtens bestemmelser om disciplinærordningen for tjenestemænd.
(jf. præmis 181-183)
Henvisning til:
Domstolen, 29. juni 2006, sag C-308/04 P, SGL Carbon mod Kommissionen, Sml. I, s. 5977, præmis 26.
Retten, 18. oktober 2001, sag T-333/99, X mod ECB, Sml. II, s. 3021, præmis 149 og 151.
6. Når det i artikel 24, stk. 2, i bilag IX til vedtægten, der trådte i kraft den 1. maj 2004, bestemmes, at retsstillingen for en tjenestemand, der er suspenderet, endeligt skal fastlægges senest seks måneder efter den dag, afgørelsen om suspension trådte i kraft, og at tjenestemanden igen modtager sit fulde vederlag, hvis der ikke er truffet afgørelse inden denne frist, har dette til formål at forhindre, at en tjenestemand, som disciplinærforfølges, fratages sit vederlag i mere end seks måneder, uden at der er truffet afgørelse i hans sag. Det følger heraf, at den således fastsatte frist kun er en forældelsesfrist i den forstand, at tjenestemanden efter dens udløb på ny erhverver ret til sit fulde vederlag. Derimod kan det forhold, at ansættelsesmyndigheden ikke inden for den omhandlede frist har truffet en endelig afgørelse i den berørte tjenestemands sag, ikke i sig selv føre til, at den afgørelse, hvorved den mod ham indledte disciplinærprocedure afsluttes, kendes for retsstridig.
(jf. præmis 189 og 190)
Henvisning til:
Retten, 26. januar 1995, sag T-549/93, D mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 13, og II, s. 43, præmis 32 og 33; 16. maj 2000, sag T-121/99, Irving mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 85, og II, s. 357, præmis 49.
7. Selv om fristerne fastsat for disciplinærsagens forløb ikke er forældelsesfrister, udgør de dog et princip om god administration, som har til formål såvel i administrationens som i tjenestemandens interesse at undgå en uberettiget forsinkelse ved vedtagelsen af den afgørelse, som afslutter disciplinærsagen. Derfor er de disciplinære myndigheder forpligtet til at gennemføre en disciplinærsag med fornøden omhu og drage omsorg for, at enhver handling i forbindelse hermed sker efter en rimelig frist i forhold til den foregående handling. En manglende overholdelse af denne frist, hvilket kun kan bedømmes ud fra den konkrete sags omstændigheder, kan medføre annullation af den retsakt, der er vedtaget efter fristens udløb, hvilket både gælder i henhold til den tidligere affattelse af vedtægten og efter den, som har været gældende siden den 1. maj 2004.
(jf. præmis 194 og 195)
Henvisning til:
Domstolen, 4. februar 1970, sag 13/69, Van Eick mod Kommissionen, Sml. 1970, s. 1; org.ref.: Rec. s. 3, præmis 4; 29. januar 1985, sag 228/83, F mod Kommissionen, Sml. s. 275, præmis 30; 19. april 1988, forenede sager 175/86 og 209/86, M mod Rådet, Sml. s. 1891, præmis 16.
Retten, De Compte mod Parlamentet, præmis 88, D mod Kommissionen, præmis 25; 30. maj 2002, sag T-197/00, Onidi mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 69, og II, s. 325, præmis 91; 10. juni 2004, sag T-307/01, François mod Kommissionen, Sml. II, s. 1669, præmis 47.
8. En afgørelse om at anvende fjernelse fra tjenesten som sanktion indebærer nødvendigvis, at institutionen foretager omhyggelige overvejelser i betragtning af afgørelsens alvorlige og uigenkaldelige følger. Institutionen råder herved over et vidt skøn, og domstolskontrollen hermed er begrænset til at angå en undersøgelse af, at de faktiske omstændigheder, der lægges til grund, er materielt rigtige, og at der ikke er anlagt et åbenbart urigtigt skøn med hensyn til de faktiske omstændigheder.
(jf. præmis 220)
Henvisning til:
Retten, 28. september 1999, sag T-141/97, Yasse mod EIB, Sml. Pers. I-A, s. 177, og II, s. 929, præmis 63.
9. Vedtægtens artikel 12, stk. 1 (i den affattelse, som var gældende indtil den 30.4.2004), har til formål at sikre, at tjenestemænd ved Fællesskaberne optræder med en sådan værdighed, at de opfylder de krav til en særlig korrekt og respektabel handlemåde, som man kan forvente af ansatte ved en offentlig international institution. Det følger bl.a. heraf, at injurier, som fremsættes offentligt af en tjenestemand og angriber de personers ære, som han omtaler, i sig selv kan skade den anseelse, der er forbundet med hans funktion, således som udtrykket er anvendt i denne bestemmelse. Vedtægtens artikel 12, stk. 1, er på samme måde som artikel 11 og 21 et særligt udtryk for den forpligtelse, som enhver tjenestemand har, til at udvise loyalitet, hvilket indebærer, at tjenestemanden ikke alene skal afholde sig fra enhver form for adfærd, der kan opfattes som et angreb på den værdighed, som stillingen kræver, og den respekt, som tilkommer institutionen og dens autoriteter, men ligeledes, at han udviser en adfærd, som er hævet over enhver mistanke, så meget desto mere hvis han er i en højere lønklasse, således at tillidsforholdet mellem institutionen og tjenestemanden stedse opretholdes. Nævnte artikel 12 udgør ikke en hindring af ytringsfriheden, som er en grundrettighed også for tjenestemænd ved Fællesskaberne, men fastsætter i tjenestens interesse rimelige grænser for udøvelsen heraf.
I medfør af vedtægtens artikel 12, stk. 1, er alvorlige injurier ikke kun blevet anset for at omfatte beskyldninger, der er egnet til at skade de berørte personers ære som sådan, men også de påstande, der bringer disses professionelle hæderlighed i miskredit. Formen af disse påstande er ikke relevant. Herunder er omfattet såvel direkte angreb som påstande, der fremsættes tvivlende, indirekte, skjult ved hjælp af antydninger eller på en sådan måde, at selv om de ikke udtrykkelig nævner en bestemt person, kan dennes identitet fastsættes.
I denne forbindelse er en tjenestemands fremsendelse af notater, som pr. definition kan skade den anseelse, der er forbundet med hans funktion, i sig selv en tilsidesættelse af forpligtelsen i vedtægtens artikel 12, stk. 1, uanset hvorledes disse notater er blevet offentliggjort.
(jf. præmis 233-235)
Henvisning til:
Retten, 26. november 1991, sag T-146/89, Williams mod Revisionsretten, Sml. II, s. 1293, præmis 76; 15. maj 1997, sag T-273/94, N mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 97, og II, s. 289, præmis 126-129; 17. februar 1998, sag T-183/96, E mod ØSU, Sml. Pers. I-A, s. 67, og II, s. 159, præmis 38, 39 og 41; 19. maj 1999, forenede sager T-34/96 og T-163/96, Connolly mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 87, og II, s. 463, præmis 123, 124 og 129; 12. september 2000, sag T-259/97, Teixeira Neves mod Domstolen, Sml. Pers I-A, s. 169, og II, s. 773, præmis 29, 30 og 47.
10. Alene den overordnede myndighed har kompetence til frit at afgøre, om det er hensigtsmæssigt at lade tjenestemænd deltage officielt i videnskabelige arrangementer.
(jf. præmis 250)
Henvisning til:
Domstolen, 17. maj 1984, sag 338/82, Albertini og Montagnani mod Kommissionen, Sml. s. 2123, præmis 32.
11. Retten til ytringsfrihed, som nedfældet i den europæiske menneskerettighedskonventions artikel 10, er en grundrettighed, som tjenestemænd ved Fællesskaberne navnlig også besidder. Ytringsfriheden skal dog ikke behandles som en absolut forrettighed, men kan underkastes begrænsninger, såfremt disse reelt er i overensstemmelse med de formål, som Fællesskabet forfølger i almenhedens interesse, og ikke, når henses til det forfulgte formål, indebærer et uforholdsmæssigt og uacceptabelt indgreb, der krænker selve den således beskyttede rettigheds kerne. Set i lyset af disse principper kan vedtægtens artikel 17, stk. 2 (i den affattelse, som var gældende indtil den 30.4.2004), om tjenestemænds offentliggørelse af tekster, der vedrører Fællesskabernes aktiviteter, ikke anses for at udgøre en uberettiget begrænsning af tjenestemænds ytringsfrihed.
For det første opfylder denne bestemmelses krav om forudgående samtykke det legitime formål, at en tekst, der vedrører Fællesskabernes virksomhed, ikke må skade Fællesskabernes interesser og især ikke en af institutionernes gode navn og rygte. For det andet er nævnte artikel 17, stk. 2, ikke en uforholdsmæssig foranstaltning over for almenhedens interesse, som artiklen har til formål at beskytte. Dels kræves der kun forudgående samtykke til offentliggørelse, når den tekst, som den pågældende tjenestemand påtænker at offentliggøre eller lade offentliggøre, vedrører den virksomhed, som udøves af Fællesskaberne. Dels er der ikke fastsat et absolut forbud mod offentliggørelse. Derimod fastslår vedtægtens artikel 17, stk. 2, sidste punktum, klart princippet om, at der skal gives samtykke til offentliggørelse, idet et sådant samtykke kun kan nægtes, såfremt den pågældende offentliggørelse vil kunne skade Fællesskabernes interesser.
(jf. præmis 251 og 252)
Henvisning til:
Retten, Connolly mod Kommissionen, præmis 148 og 149-152.
12. Begrundelsen for en bebyrdende afgørelse har til formål dels at give afgørelsens adressat de oplysninger, der er nødvendige for at fastslå, om afgørelsen er korrekt, dels at muliggøre en retslig kontrol.
Spørgsmålet om, hvorvidt begrundelsen for en ansættelsesmyndigheds afgørelse om at pålægge en tjenestemand en sanktion opfylder disse krav, skal ikke blot vurderes i forhold til ordlyden, men ligeledes til den sammenhæng, hvori den indgår, samt under hensyn til alle de retsregler, som gælder på det pågældende område. Selv om ansættelsesmyndigheden herved præcist skal angive de forhold, der foreholdes tjenestemanden, og de betragtninger, som har ført den til at pålægge den valgte sanktion, kræves det dog ikke, at den behandler alle de faktiske og retlige punkter, som den pågældende har fremført under sagens behandling. Såfremt ansættelsesmyndigheden vælger den samme sanktion som den, disciplinærrådet har foreslået, er det ufornødent at give en supplerende begrundelse for, at sanktionen er passende.
(jf. præmis 259 og 260)
Henvisning til:
Domstolen, 20. november 1997, sag C-188/96 P, Kommissionen mod V, Sml. I, s. 6561, præmis 26-29.
Retten, 28. marts 1995, sag T-12/94, Daffix mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 71, og II, s. 233, præmis 33; 16. juli 1998, sag T-144/96, Y mod Parlamentet, Sml. Pers. I-A, s. 405, og II, s. 1153, præmis 27, Connolly mod Kommissionen, præmis 93, Onidi mod Kommissionen, præmis 156; 5. december 2002, sag T-277/01, Stevens mod Kommissionen, Sml. Pers. I-A, s. 253, og II, s. 1273, præmis 70 og 71.