Sprawa T‑565/08
Corsica Ferries France SAS
przeciwko
Komisji Europejskiej
Pomoc państwa – Sektor kabotażu morskiego – Usługa świadczona w ogólnym interesie gospodarczym – Test prywatnego inwestora w gospodarce rynkowej – Polityka społeczna państw członkowskich – Pomoc restrukturyzacyjna – Skutki wyroku stwierdzającego nieważność
Streszczenie – wyrok Sądu (czwarta izba) z dnia 11 września 2012 r.
1. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres
(art. 253 WE)
2. Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres – Decyzja Komisji w dziedzinie pomocy państwa – Związek między obowiązkiem uzasadnienia a poszanowaniem tajemnicy zawodowej
(art. 253 WE, 287 WE)
3. Postępowanie sądowe – Skarga wszczynająca postępowanie – Wymogi formalne – Zwięzłe przedstawienie powołanych zarzutów
(regulamin postępowania przed Sądem, art. 44 § 1)
4. Pomoc przyznawana przez państwa – Postępowanie administracyjne – Obowiązek wezwania przez Komisję zainteresowanych do przedstawienia uwag – Wyłączenie zainteresowanych z korzystania z prawa do obrony
(art. 88 ust. 2 WE, art. 253 WE)
5. Konkurencja – Przedsiębiorstwa zobowiązane do zarządzania usługami w ogólnym interesie gospodarczym – Definicja usług w ogólnym interesie gospodarczym – Uprawnienia dyskrecjonalne państw członkowskich – Granice – Ograniczenie kontroli Komisji do przypadków oczywistego błędu
(art. 86 ust. 2 WE)
6. Traktat WE – Zasady prawa własności – Swoboda państw członkowskich do podejmowania działalności gospodarczej – Związek z przepisami w dziedzinie pomocy państwa
(art. 87 ust. 1 WE, art. 295 WE)
7. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według kryterium inwestora prywatnego – Konieczność porównania zachowania inwestora publicznego z zachowaniem prywatnego holdingu lub grupy przedsiębiorstw, którym przyświeca perspektywa osiągnięcia zysku w dłuższym terminie
(art. 87 ust. 1 WE)
8. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według kryterium inwestora prywatnego – Uwzględnienie odpowiedzialności społecznej przedsiębiorcy i kontekstu, w jakim funkcjonuje przedsiębiorstwo – Koszt dodatkowych odpraw – Kryteria oceny
(art. 87 ust. 1 WE)
9. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Ocena według kryterium inwestora prywatnego – Obowiązek dokładnego zdefiniowania przez Komisję dziedzin działalności gospodarczej państwa celem możliwości określenia prywatnych inwestorów stanowiących punkt odniesienia – Naruszenie prawa w przypadku braku takiej definicji
(art. 87 ust. 1 WE)
10. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Charakter prawny – Interpretacja w oparciu o elementy obiektywne – Kontrola sądowa
(art. 87 ust. 1 WE)
11. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Kryterium inwestora prywatnego – Wkład kapitałowy – Równoczesność wkładów inwestorów prywatnych i publicznych – Kryteria oceny
(art. 87 ust. 1 WE)
12. Pomoc przyznawana przez państwa – Pojęcie – Interwencja państwa zmniejszająca obciążenia, jakim zazwyczaj podlega budżet przedsiębiorstwa – Włączenie – Kredyt w rachunku bieżącym na rzecz zwolnionych pracowników przedsiębiorstwa mający na celu sfinansowanie kosztu przyszłych odpraw dodatkowych – Włączenie
(art. 87 ust. 1 WE)
1. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 42)
2. Zgodnie z art. 287 WE członkowie, urzędnicy i inni pracownicy instytucji Wspólnoty są zobowiązani nie ujawniać informacji objętych ze względu na swój charakter tajemnicą zawodową. Jednak, jeżeli chodzi o wymagany w art. 253 WE obowiązek uzasadnienia aktów instytucji, brak uzasadnienia nie może być sprawiedliwiony określonym w art. 287 WE obowiązkiem poszanowania tajemnicy zawodowej. Obowiązek poszanowania tajemnicy handlowej nie może być zatem interpretowany tak szeroko, że pozbawiałoby to wymóg uzasadnienia jego istotnej treści, ze szkodą dla prawa do obrony państw członkowskich i podmiotów zainteresowanych. W szczególności wymóg uzasadnienia decyzji podjętej w dziedzinie pomocy państwa nie może być określony jedynie z uwzględnieniem interesu, jaki w uzyskaniu informacji ma państwo członkowskie, do którego decyzja ta jest skierowana. W wypadku kiedy państwo członkowskie otrzymało od Komisji to, o co wnosiło, to znaczy zatwierdzenie projektu pomocy, jego interes w uzyskaniu uzasadnionej opinii może być, w odróżnieniu od interesu konkurentów beneficjenta pomocy, bardzo niewielki.
(por. pkt 43)
3. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 44)
4. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 50)
5. Zobacz tekst orzeczenia.
(por. pkt 56, 65)
6. Zasilenie przez władze publiczne kapitału przedsiębiorstwa, w jakiejkolwiek formie, może stanowić pomoc państwa. Jednak zgodnie z jego art. 295 traktat WE nie wpływa na system własności w państwach członkowskich. Zatem państwa członkowskie mogą podejmować, bezpośrednio lub pośrednio, działalność gospodarczą na takich samych zasadach jak przedsiębiorstwa prywatne. Ta zasada równego traktowania sektorów publicznego i prywatnego oznacza, że państwa członkowskie mogą inwestować w działalność gospodarczą i że kapitały oddawane bezpośrednio lub pośrednio przez państwo do dyspozycji przedsiębiorstwa w okolicznościach odpowiadających normalnym warunkom rynkowym nie mogą być zakwalifikowane jako pomoc państwa.
(por. pkt 76, 77)
7. Do przeprowadzenia testu prywatnego inwestora w dziedzinie pomocy państwa niezbędne jest wprowadzenie rozróżnienia między obowiązkami, które musi wypełniać państwo jako przedsiębiorstwo prowadzące działalność gospodarczą, i mogącymi na nim ciążyć zobowiązaniami z zakresu władzy publicznej. Jeśli bowiem nakłady ze strony państwa zostają poczynione w ramach sprawowania władzy publicznej, zachowanie państwa nigdy nie będzie porównywalne z zachowaniem podmiotu gospodarczego czy prywatnego inwestora działającego w warunkach gospodarki rynkowej.
Jednak, dokonując tego rozróżnienia między działalnością gospodarczą z jednej strony i interwencją władzy publicznej z drugiej, należy mieć na uwadze fakt, iż zachowanie prywatnego inwestora, z jakim należy porównać zachowanie inwestora publicznego, nie musi być koniecznie zachowaniem zwykłego inwestora wykładającego kapitał w celu uzyskania zysku w mniej lub bardziej krótkim terminie. Zachowanie to musi być przynajmniej zachowaniem prywatnego holdingu lub prywatnej grupy przedsiębiorstw, które realizują globalną lub sektorową politykę strukturalną, oraz którym przyświeca perspektywa osiągnięcia zysku w dłuższym terminie.
(por. pkt 79, 80)
8. Konieczne jest, aby kontrola pomocy państwa odzwierciedlała zmiany zarówno treści krajowych przepisów o charakterze socjalnym, jak i praktyki stosunków socjalnych w dużych grupach przedsiębiorstw, zarówno jeśli chodzi o nakłady dokonywane przez przedsiębiorstwa prywatne, jak i o nakłady dokonywane przez państwo, zgodnie z zasadą równego traktowania i z zachowaniem jej skuteczności.
W społecznej gospodarce rynkowej świadomy inwestor prywatny nie może nie uwzględniać, po pierwsze, swojej odpowiedzialności wobec wszystkich zainteresowanych stron w przedsiębiorstwie, a po drugie, zmian kontekstu społecznego, gospodarczego i środowiskowego, w jakim prowadzi swoją działalność. Zagadnienia z zakresu odpowiedzialności społecznej i kontekstu, w jakim funkcjonuje przedsiębiorstwo mogą bowiem mieć decydujący wpływ na konkretne decyzje i strategiczne kierunki działania świadomego przedsiębiorcy prywatnego. Długoterminowa racjonalność ekonomiczna zachowania świadomego przedsiębiorcy prywatnego nie może zatem być oceniana z pominięciem tych względów.
Z tego względu wypłacenie przez prywatnego inwestora dodatkowych odpraw może co do zasady stanowić słuszną i właściwą praktykę, zależnie od okoliczności danej sprawy, mającą na celu sprzyjanie spokojnemu, pokojowemu dialogowi społecznemu i zachowaniu wizerunku marki spółki lub grupy przedsiębiorstw. Koszt dodatkowych odpraw nie jest bowiem tożsamy z kosztem zabezpieczeń socjalnych, który państwo musiałoby ponieść w wypadku likwidacji spółki. Na mocy zasady równego traktowania możliwość wypłacenia dodatkowych odpraw jest dostępna również państwom członkowskim w wypadku likwidacji przedsiębiorstwa publicznego, choć ich zobowiązania nie powinny a priori wykraczać poza ścisłe minimum ustawowe i umowne.
Jednak wzięcie na siebie tych dodatkowych kosztów, ze słusznych względów, nie może służyć celom o charakterze wyłącznie socjalnym, czy też politycznym, pod rygorem wykroczenia poza ramy testu prywatnego inwestora. W braku wszelkiej racjonalności ekonomicznej, choćby w długim okresie, uwzględnienie kosztów wykraczających poza ścisłe zobowiązania ustawowe i umowne musi być więc uznane za pomoc państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
W tym względzie ochrona wizerunku marki państwa członkowskiego jako inwestora globalnego w gospodarce rynkowej nie może stanowić, poza szczególnymi okolicznościami i bez szczególnie przekonujących motywów, wystarczającego uzasadnienia, aby wykazać racjonalność ekonomiczną w długim okresie wzięcia na siebie nadwyżkowych kosztów takich jak dodatkowe odprawy. Umożliwienie Komisji zwięzłego powołania się na wizerunek marki państwa członkowskiego, jako globalnego uczestnika rynku, w celu potwierdzenia braku pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, oznaczałoby bowiem, po pierwsze, zakłócenie warunków konkurencji na wspólnym rynku na korzyść przedsiębiorstw działających w państwach członkowskich, w których publiczny sektor gospodarczy jest stosunkowo lepiej rozwinięty lub w których dialog społeczny jest szczególnie ubogi, a po drugie, nadmierne ograniczenie skuteczności wspólnotowych reguł w dziedzinie pomocy państwa.
(por. pkt 81–85)
W odniesieniu do testu prywatnego inwestora do Komisji należy, w ramach przysługującego jej szerokiego zakresu uznania, zdefiniowanie dziedzin działalności gospodarczej państwa, w szczególności na poziomie geograficznym i sektorowym, w stosunku do których powinna być oceniana racjonalność ekonomiczna tego państwa w długim okresie.
W braku wystarczająco dokładnego zdefiniowania rozpatrywanych dziedzin działalności gospodarczej Komisja nie jest bowiem zdolna, po pierwsze, określić prywatnych inwestorów stanowiących punkt odniesienia, a zatem stwierdzić istnienie, na podstawie obiektywnych i możliwych do sprawdzenia informacji, wystarczająco utrwalonej praktyki wśród tych inwestorów. Po drugie, w braku takiego punktu porównania, zdefiniowanie odnośnych dziedzin działalności gospodarczej jest również konieczne, aby móc stwierdzić istnienie rozsądnego i wystarczająco potwierdzonego prawdopodobieństwa, że dane zachowanie zapewni państwu członkowskiemu pośrednią korzyść materialną, choćby w długim okresie.
Brak takiej definicji z zasady uniemożliwia Sądowi kontrolę długoterminowej racjonalności ekonomicznej danego środka. W tym względzie Komisja narusza prawo.
(por. pkt 86, 87, 94)
9. Pojęcie pomocy państwa określone w traktacie ma charakter prawny i powinno być interpretowane według elementów obiektywnych. Z tego powodu sąd Unii powinien zasadniczo przeprowadzić pełną kontrolę w kwestii ustalenia, czy dany środek wchodzi w zakres stosowania art. 87 ust. 1 WE, biorąc pod uwagę zarówno konkretne okoliczności rozpatrywanej przezeń sprawy, jak i techniczny lub złożony charakter ocen przeprowadzonych przez Komisję. Sąd Unii powinien bowiem w szczególności dokonać nie tylko weryfikacji materialnej prawidłowości przytoczonych dowodów, ich wiarygodności i spójności, ale także kontroli tego, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny złożonej sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie.
(por. pkt 88)
10. Aby ocenić, czy wkład pochodzący ze środków publicznych zawiera elementy pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, należy ocenić, czy prywatny inwestor dokonałby w porównywalnych okolicznościach tego wkładu. Jeśli oddanie kapitałów bezpośrednio lub pośrednio przez państwo do dyspozycji przedsiębiorstwa nastąpiło w okolicznościach odpowiadających normalnym warunkom rynkowym, kapitały te nie mogą być zakwalifikowane jako pomoc państwa, zgodnie z zasadą równego traktowania sektorów publicznego i prywatnego. Należy zatem stwierdzić, że wkład kapitałowy ze środków publicznych spełnia kryterium prywatnego inwestora i nie oznacza przyznania pomocy publicznej, jeśli następuje równocześnie ze znacznym wkładem kapitałowym ze strony prywatnego inwestora dokonanym w porównywalnych warunkach.
Równoczesność wkładów inwestorów publicznych i prywatnych stanowi jednak co najwyżej jako taka wskazówkę pozwalającą skłaniać się ku brakowi pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE. Wkłady bowiem powinny zostać wniesione w porównywalnych okolicznościach. Jako że celem testu prywatnego inwestora jest porównanie zachowania państwa z zachowaniem hipotetycznego prywatnego inwestora, niezaprzeczalne jest, że istnienie inwestorów gotowych równocześnie poczynić znaczne inwestycje może ułatwić pozytywną ocenę tego testu. Jednak przy ocenie zgodności z prawem badanych wkładów w świetle wspólnotowych reguł w dziedzinie pomocy państwa należy wziąć pod uwagę wszystkie istotne dane dotyczące stanu faktycznego i prawnego. Aspekt czasowy jest więc oczywiście istotny, ale równoczesność sama w sobie nie może być uznana, co do zasady, za wystarczającą.
W konsekwencji, ponieważ równoczesność powinna być uważana jedynie za wskazówkę pozwalającą skłaniać się ku brakowi pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE, nie można racjonalnie oceniać jej w sposób rygorystyczny.
(por. pkt 115, 117, 118)
11. W dziedzinie pomocy państwa sam fakt, że środek służy celowi społecznemu, nie wystarcza, aby od razu wykluczyć zakwalifikowanie go jako pomocy w rozumieniu art. 87 WE. Ustęp 1 tego postanowienia nie wprowadza bowiem rozróżnienia interwencji państwa według przyczyn lub celów, lecz definiuje je ze względu na ich skutki. Pojęcie pomocy obejmuje działania publiczne, które w różnych formach zmniejszają normalne obciążenia budżetu przedsiębiorstwa.
Pojęcie pomocy nie musi koniecznie oznaczać, iż ponoszone jest zobowiązanie ustawowe, lecz raczej, że zmniejszone zostają normalne obciążenia budżetu przedsiębiorstwa. Definicja obciążenia wchodzącego w zakres normalnego zarządzania przedsiębiorstwem nie może zatem, z natury rzeczy, ograniczać się do zobowiązań ustawowych i umownych. Również okoliczność, że bezpośrednimi beneficjentami pomocy na rzecz osób fizycznych są pracownicy przedsiębiorstwa, nie wystarcza, aby wykazać brak pomocy na rzecz ich pracodawcy.
Jeżeli chodzi o środek będący kredytem w rachunku bieżącym udostępniony przez jednostkę państwową na rzecz zwolnionych pracowników przedsiębiorstwa, który ma na celu sfinansowanie kosztu przyszłych odpraw dodatkowych w ramach ewentualnego planu ograniczenia zatrudnienia realizowanego przez spółki przejmujące, okoliczność, iż ten środek nie wynika ze ściśle pojętych zobowiązań ustawowych lub umownych, nie wyklucza co do zasady charakteru pomocy państwa w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
Ponadto istnienie rachunku zastrzeżonego, na którym umieszczone zostały fundusze dotyczące pomocy na rzecz osób fizycznych, może zachęcać pracowników przedsiębiorstwa do jego opuszczenia, lub co najmniej do opuszczenia go bez negocjowania warunków odejścia, w szczególności w odniesieniu do przyznania ewentualnych dodatkowych odpraw, co stanowiłoby w każdym przypadku pośrednią korzyść ekonomiczną dla tego przedsiębiorstwa.
Komisja popełnia zatem oczywisty błąd w ocenie, jeśli uznaje te środki pomocy na rzecz osób fizycznych, za środek, który nie stanowi pomocy w rozumieniu art. 87 ust. 1 WE.
(por. pkt 136, 137, 139, 143, 144, 147)