ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
Г-Н PHILIPPE LÉGER
представено на 5 октомври 2006 година(1)
Дело C‑110/05
Комисия на Европейските общности
срещу
Италианска република
„Неизпълнение на задължения от държава членка — Член 28 ЕО — Свободно движение на стоки — Национална правна уредба, която забранява на мотопеди да теглят ремарке — Количествени ограничения — Мерки с равностоен ефект — Обосноваване — Безопасност на движението по пътищата — Пропорционалност“
1. С настоящия иск Комисията на Европейските общности иска от Съда да установи, че запазвайки правна уредба, която забранява на мотопедите да теглят ремарке, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО.
I – Правна уредба
А – Общностно право
1. Договор за създаване на Европейската общност
2. Член 28 ЕО гласи:
„Количествените ограничения върху вноса и всички мерки, имащи равностоен ефект се забраняват между държавите членки“.
3. Съгласно член 30 ЕО не се изключват забрани или ограничения върху вноса между държавите членки, основаващи се по-специално на съображенията за обществена сигурност и за закрила на живота и здравето на хората, стига те да не представляват средство за произволна дискриминация или прикрито ограничение върху търговията в рамките на Общността.
2. Правна уредба във връзка с процедурите за типово одобрение и за типово одобрение на компонент за двуколесни и триколесни моторни превозни средства
4. С приемането на Директива 92/61/ЕИО на Съвета(2) се установява процедура за общностно типово одобрение(3) на двуколесните и триколесните моторни превозни средства.
5. Както следва ясно от съображенията на тази директива, посочената процедура има за цел да гарантира функционирането на вътрешния пазар чрез премахване на техническите препятствия за обмена в сектора на моторните превозни средства(4). Тя цели също така да допринесе за повишаването на безопасността на движението по пътищата и за защитата на околната среда и на потребителите(5).
6. За да позволи въвеждането на тази процедура за общностно типово одобрение, посочената директива предвижда пълна хармонизация на техническите изисквания, на които трябва да отговарят тези превозни средства(6). Тя предвижда и хармонизиране в рамките на отделни директиви на техническите изисквания, приложими към различните компоненти и характеристики на посочените превозни средства(7).
7. Съгласно член 1, параграф 1, първа алинея от Директива 92/61 същата се прилага „за всяко дву- или триколесно моторно превозно средство, с двойни или единични колела, предназначено да се движи по път, както и за неговите компоненти или технически устройства“. [неофициален превод]
8. Съгласно член 1, параграфи 2 и 3 от същата директива визираните превозни средства са мотопеди(8), мотоциклети, триколесни и четириколесни превозни средства.
9. Изискванията относно масите и размерите на двуколесните и триколесните моторни превозни средства са хармонизирани в рамките на Директива 93/93/ЕИО на Съвета(9).
10. Други технически изисквания, свързани по-специално с прикачните и закрепващите устройства на посочените превозни средства, са хармонизирани в рамките на Директива 97/24/ЕО на Европейския парламент и на Съвета(10).
11. Директиви 93/93 и 97/24 посочват в своите преамбюли, че изискванията, които те определят, не могат да имат за цел или за резултат да задължат държавите членки, които не позволяват на двуколесни моторни превозни средства да теглят ремаркета на тяхна територия, да променят своята правна уредба(11).
Б – Национално право
12. Член 53 от законодателен декрет № 285 (decreto legislativo n. 285) от 30 април 1992 г.(12) определя мотопедите като „всяко моторно превозно средство с две, с три или с четири колела“, като последните образуват категорията „четириколки с двигател“.
13. Според член 54 от Кодекса за движение по пътищата моторни превозни средства са моторните превозни средства най-малко с четири колела, с изключение на мотопедите.
14. Съгласно член 56 от посочения кодекс само на моторните превозни средства, тролейбусите(13) и теглещите автомобили е разрешено да теглят ремаркета.
II – Досъдебна процедура
15. След размяна на писма между Италианската република и Комисията последната преценява, че като е приела въпросната правна уредба, тази държава членка не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО, и с писмо от 3 април 2003 г. отправя към нея покана да представи своите съображения.
16. С писмо от 13 юни 2003 г. Италианската република отговаря, че се ангажира да предприеме необходимите изменения на националната правна уредба и да отстрани пречката за вноса, посочена от Комисията. Освен това държавата членка уточнява, че тези изменения засягат не само типовото одобрение на превозните средства, но и регистрацията, движението и контрола по пътищата на ремаркетата (прегледи).
17. Тъй като обаче не получава никакво друго съобщение относно приемането на посочените изменения, на 19 декември 2003 г. Комисията изпраща на Италианската република мотивирано становище, с което я поканва да предприеме необходимите мерки, за да се съобрази със своите задължения по член 28 ЕО в срок от два месеца, считано от съобщаването на становището. Поради това че на мотивираното становище не е даден отговор, Комисията предявява настоящия иск на основание член 226 ЕО с молба, подадена на 4 март 2005 г. в секретариата на Съда.
III – Иск
18. Комисията иска от Съда:
– да установи, че като е забранила на мотопедите да теглят ремаркета, Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО,
– да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски по производството.
19. Италианската република иска от Съда да отхвърли иска.
IV – По неизпълнението на задължения
А – Основни доводи на страните
20. Комисията упреква Италианската република, че забранявайки на мотопедите да теглят ремарке, е нарушила принципа на свободно движение на стоки, закрепен в член 28 ЕО.
21. В подкрепа на това оплакване Комисията припомня най-напред, че при липсата на хармонизирано общностно законодателство относно одобряването, регистрацията и движението на ремаркетата за мотопеди, се прилагат членове 28 ЕО и 30 ЕО.
22. По-нататък Комисията подчертава, че разглежданата мярка има за резултат да възпрепятства използването на ремаркета, законно произведени и търгувани в останалите държави членки, което водело до възпрепятстване на техния внос и продажба в Италия. Според нея подобна мярка би съставлявала пречка за вноса по смисъла на член 28 ЕО и можела да се приеме за съвместима с Договора само ако е обоснована с някое от изброените в член 30 ЕО съображения от общ интерес или с някое от установените в практиката на Съда императивни изисквания.
23. В това отношение Комисията отбелязва, че фактът, че Италианската република разрешава на мотопеди, регистрирани в други държави членки и които теглят ремаркета, да се движат на нейната територия, доказва, че разглежданата забрана за теглене на ремарке не отговаря на никакво изискване за безопасност на движението по пътищата.
24. Накрая Комисията отбелязва, че съображенията на Директиви 93/93 и 97/24, на които се позовава Италианската република в подкрепа на разглежданата правна уредба, изобщо нямат задължителен характер и не биха могли да имат нито за предмет, нито за резултат да направят съвместима с общностното право национална правна уредба като разглежданата в настоящия спор. В това отношение Комисията припомня постоянната практика на Съда относно предимството на първичното право пред вторичното право.
25. В отговор на тези доводи Италианската република отвръща, че нарушението, в което е упреквана, се отнася до забраната за регистрираните в Италия мотопеди да теглят ремаркета, а не до отказа да бъдат регистрирани мотопед и ремарке, произведени в друга държава членка и предназначени за търгуване на италианска територия.
26. Освен това Италианската република твърди, че резервата, съдържаща се в последните съображения от Директиви 93/93 и 97/24, разрешава спорната мярка. Според нея тази резерва се обяснява със съществуващите разлики в релефите между националните територии. Тя би могла да бъде отстранена само ако бъдат хармонизирани техническите правила във връзка с одобряването, регистрацията и движението по пътищата на ремаркетата, теглени от моторни превозни средства с две, с три или с четири колела(14). Италианската република обаче отбелязва, че приложимото общностно право не предвижда подобна хармонизация. Поради това взаимното признаване на ремаркетата оставало в оперативната самостоятелност на държавите членки.
27. Накрая Италианската република подчертава, че техническите характеристики на превозните средства са важни от гледна точка на безопасността на движението по пътищата. В това отношение италианските власти считат, че при липсата на норми за одобряване по отношение на превозните средства, теглещи ремарке, изискваните за движението условия за безопасност не са налице.
Б – Съображения
28. С иска си Комисията цели да се установи от Съда, че като забранява на мотопедите да теглят ремаркета, италианската правна уредба въвежда препятствие за свободното движение на стоки, което противоречи на Договора.
29. В самото начало следва да се отбележи, че посочените разпоредби на вторичното право не уреждат техническите характеристики, на които трябва да отговарят мотопедите, теглещи ремарке. Следователно националните мерки във връзка с този въпрос не са предмет на хармонизация на общностно равнище.
30. Същевременно при липсата на общи или хармонизирани правила държавите членки остават задължени да спазват основните свободи, закрепени в Договора, сред които е свободата на движение на стоки(15).
31. Тази свобода гарантира по-специално, съгласно член 28 ЕО, забрана между държавите членки на количествените ограничения върху вноса, както и на всички мерки с равностоен ефект.
32. От установената съдебна практика следва, че всяка държавна мярка, която може пряко или непряко, действително или потенциално да възпрепятства търговията в рамките на Общността, следва да се счита за забранена от член 28 ЕО мярка с равностоен на количествени ограничения ефект(16). Следователно макар определена мярка да няма за предмет да урежда обмена на стоки между държавите членки, определящи са нейните последици за търговията в рамките на Общността, били те реални или потенциални.
33. Освен това от практиката на Съда следва, че при липсата на хармонизация на законодателствата мерките, приложими без разлика към националните продукти и към продуктите, внесени от други държави членки, могат да представляват ограничения за свободното движение на стоки(17).
34. Тези мерки обаче могат да бъдат обосновани, ако преследват легитимни цели. Действително, според постоянната съдебна практика национална правна уредба, която възпрепятства свободното движение на стоки, не противоречи непременно на общностното право, ако може да бъде обоснована с едно от съображенията от общ интерес, изброени в член 30 ЕО, или с едно от установените в практиката на Съда императивни изисквания в случаите, когато националната правна уредба се прилага без разлика(18).
35. Както обаче подчертава Съдът, всяка дерогация от основния принцип на свободно движение на стоки трябва да бъде предмет на стриктно тълкуване(19). Следователно всяко от основанията, посочени в член 30 ЕО, трябва да се схваща ограничително и тази разпоредба не може да бъде разширявана и за хипотези, различни от изчерпателно посочените в нея. При тези условия националните органи трябва да докажат, от една страна, че тяхната правна уредба е необходима за осъществяване на преследваната цел, и от друга страна, че посочената правна уредба е пропорционална по отношение на целта(20).
36. Именно в светлината на така припомнените принципи е уместно да се изследва дали разглежданата национална правна уредба представлява препятствие за свободното движение на стоки, забранено от член 28 ЕО, и при утвърдителен отговор, дали тя може да бъде обоснована.
1. Относно съществуването на препятствие за свободното движение на стоки
37. По мое мнение националната правна уредба, разглеждана в настоящия спор, представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект, забранена от член 28 ЕО.
38. От една страна, от преписката по делото следва, че разглежданата забрана има характер на мярка, приложима без разлика към националните продукти и към продуктите, внесени от другите държави членки. Действително, в своята писмена дуплика Италианската република подчертава, че мярката за забрана засяга всички ремаркета, независимо от мястото им на производство(21).
39. От друга страна, не би могло да се оспори това, че като забранява по общ и абсолютен начин на мотопедите да теглят ремарке на цялата италианска територия, разглежданата национална правна уредба възпрепятства свободното движение на стоки, и по-специално на ремаркета.
40. Действително, независимо че тази забрана засяга само мотопедите, по мое мнение прикачването на ремарке към този тип превозно средство представлява нормален и често използван вид транспорт, особено в селските райони. Все пак тази правна уредба, макар да не забранява вноса и пускането на пазара в Италия на ремаркетата, има за резултат ограничаване на тяхното използване на цялата италианска територия. Поради това според мен такава забрана може да ограничи възможностите за обмен между Италианската република и останалите държави членки и да възпрепятства вноса и търгуването в Италия на ремаркета с произход от посочените държави, макар те да са законно произведени и търгувани там.
41. При тези условия по мое мнение разглежданата национална правна уредба представлява мярка с равностоен на количествено ограничение ефект, забранена по принцип от член 28 ЕО.
42. Същевременно следва да се разгледа дали тази правна уредба, въпреки своите ограничителни ефекти за вътреобщностната търговия, може да бъде обоснована с някое от изброените в член 30 ЕО съображения от общ интерес или с някое от установените в практиката на Съда императивни изисквания, и ако е необходимо, дали подобно ограничение може да постигне преследваната цел и дали то е пропорционално на същата.
2. Относно евентуалното обосноваване на препятствието
43. В настоящия спор Италианската република поддържа, че разглежданата забрана е постановена с цел да се гарантира безопасността на водачите. Този мотив не е изрично споменат в член 30 ЕО, а както вече посочих, тази разпоредба трябва да се тълкува стриктно.
44. Мисля обаче, че защитата на безопасността на движението по пътищата представлява легитимен мотив, който може да обоснове при определени обстоятелства препятствие за обмена на стоки в Общността.
45. Действително, безопасността на движението по пътищата безспорно представлява призната и преследвана от общностното право цел(22).
46. Освен това следва да се отбележи, че сред мотивите за обосноваване, посочени в член 30 ЕО, са обществената сигурност и закрилата на живота и здравето на хората. По мое мнение всеки от тези мотиви следва естествено да се схваща като включващ предотвратяване на пътнотранспортните произшествия.
47. Накрая, Съдът вече е приел в Решение от 11 юни 1987 г. по дело Gofette и Gilliard(23) относно контролна мярка, наложена като предварително условие за регистрирането на превозно средство, внесено от друга държава членка, че наличието на препятствие за свободното движение на стоки може да бъде обосновано в съответствие с член 30 ЕО, когато тази мярка е необходима за гарантиране на безопасността на движението по пътищата(24).
48. При тези условия по мое мнение разглежданата национална правна уредба би могла да бъде обоснована с член 30 ЕО, доколкото, от една страна, е от естество да гарантира безопасността на водачите, и от друга страна, е пропорционална с оглед на тази цел.
49. На първо място, във връзка с годността на разглежданата мярка да постигне преследваната цел, според мен национална правна уредба, която забранява на мотопедите да теглят ремарке, може в определени случаи да отговаря на съображения за безопасност на движението по пътищата.
50. Действително, струва ми се, че прикачването на ремарке към мотопед може при определени обстоятелства да представлява опасност за движението, доколкото това превозно средство е бавно и заема голяма част от пътното платно. При това положение може да се приеме, че движението на такъв тип превозно средство може да бъде ограничено на определени пътища като магистрали или по особено опасни маршрути.
51. При тези условия според мен не може да се изключи възможността тази мярка да допринесе за безопасността на движението по пътищата.
52. На второ място, относно пропорционалността на посочената мярка следва да се припомни, че макар държавите членки да са тези, които при липсата на хармонизирани правила относно движението на мотопеди, теглещи ремарке, трябва да решават на какво равнище желаят да осигурят безопасността на водачите и по какъв начин да бъде постигано това равнище, те могат да осъществяват това единствено в рамките, очертани от Договора, и по-специално при спазване на принципа на пропорционалност.
53. За да съответства дадена национална правна уредба на този принцип, е важно да се провери дали средствата, които тя използва, не надхвърлят необходимото за осигуряване на защитата на преследваните интереси.
54. Следва да се констатира най-напред, че национална мярка като разглежданата в настоящия спор въвежда значително ограничение на свободата на обмена между държавите членки.
55. Действително, от изложените в преписката доказателства е видно, че разглежданата мярка включва обща и абсолютна забрана. Тази мярка не се ограничава с това да забрани движението на мотопеди, теглещи ремарке, в определени населени места или по конкретни маршрути, а се прилага на цялата италианска територия независимо от пътните инфраструктури и условията на движение.
56. По-нататък следва да се отбележи, че италианските власти не посочват никакви точни обстоятелства, които да докажат, че наложените изисквания са пропорционални на целите за ефективна защита на безопасността на водачите.
57. От една страна, Италианската република се ограничава с напълно общите констатации, че „релефът на различните територии в страната не е еднороден“ и че „техническите характеристики на превозните средства са важни за безопасността на хората и на движението“.
58. От друга страна, Италианската република не оспорва, че въпросната забрана засяга само мотопедите, регистрирани в Италия(25). Следователно на превозните средства, регистрирани в останалите държави членки, е разрешено да се движат с ремарке по италианските пътища.
59. Накрая, според мен безопасността на водачите, която е цел на разглежданата правна уредба, може да се гарантира с мерки, които ограничават в по-малка степен вътреобщностната търговия. Мисля например, че една секторна забрана, приложима по смятани за опасни маршрути като алпийските проходи или особено натоварените обществени пътища, допринася за преследването на тази цел. В това отношение показаното от Италианската република намерение да измени своята правна уредба в съответствие с общностното право по мое мнение потвърждава този анализ.
60. Във всички случаи смятам, че преди приемането на толкова радикална мярка като обща и абсолютна забрана италианските органи е трябвало внимателно да преценят възможността да се прибегне към по-малко ограничителни за свободата на движение мерки и да се отклонят от тях само ако бъде ясно установен техният несъответстващ на преследваната цел характер.
61. С оглед на горното съм на мнение, че обща и абсолютна забрана като разглежданата в настоящия спор не представлява мярка, пропорционална на преследваната от националните органи цел.
62. Следователно смятам, че спорната национална правна уредба, като нарушава принципа на пропорционалност, не може да бъде валидно обоснована с мотиви, свързани с безопасността на движението по пътищата. Поради това по мое мнение тази правна уредба следва да бъде обявена за несъвместима с член 28 ЕО.
63. Струва ми се, че този анализ не може да бъде сериозно оборен с развития от Италианската република довод, според който последните съображения на Директиви 93/93 и 97/24 разрешавали на държавите членки да запазят подобна правна уредба.
64. Действително, от установената съдебна практика следва, че „преамбюлът на даден общностен акт няма обвързваща правна стойност и не може да обоснове дерогиране на самите разпоредби на съответния акт, нито тълкуване на тези разпоредби в смисъл, който явно противоречи на тяхното съдържание“(26).
65. В случая никое от съображенията, посочени от Италианската република, не е възпроизведено в самия текст на директивите. Както обаче вече посочих в точка 70 от заключението си по дело Meta Fackler(27), макар преамбюлът на дадена директива по принцип да дава на Съда сведения относно намерението на законодателя и смисъла, който следва да се придаде на нейните разпоредби, това не променя обстоятелството, че когато дадено понятие, фигуриращо в съображение, не е конкретизирано в самия текст на директивата, то определяща роля има съдържанието на последната.
66. Във всички случаи Съдът многократно е постановявал, че разпоредба на вторичното право, в случая директива, „не може да се тълкува като разрешение за държавите членки да налагат условия, които противоречат на правилата на Договора относно движението на стоки“(28).
67. При тези условия мисля, че Италианската република не може валидно да се основава на съображенията на Директиви 93/93 и 97/24, за да обоснове забраната, установена със спорната правна уредба.
68. Като се има предвид горното, мисля, че Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО, като е приела и запазила в сила правна уредба, която забранява на мотопедите, регистрирани в Италия, да теглят ремаркета.
V – По съдебните разноски
69. По смисъла на член 69, параграф 2 от Процедурния правилник загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждане на Италианската република и нейният иск е уважен в основната си част, Италианската република следва да бъде осъдена да заплати съдебните разноски.
VI – Заключение
70. Като се имат предвид всички тези съображения, предлагам на Съда:
– да констатира, че Италианската република не е изпълнила задълженията си по член 28 ЕО, като е приела и запазила в сила правна уредба, която забранява на мотопедите, регистрирани в Италия, да теглят ремарке,
– да осъди Италианската република да заплати съдебните разноски.