DOCUMENT DE TRAVAIL
ORDONNANCE DU TRIBUNAL (deuxième chambre)
8 mai 2019 (*)
« Recours en annulation et en indemnité – Environnement – Émissions de gaz à effet de serre – Paquet climat-énergie 2030 – Directive (UE) 2018/410 – Règlement (UE) 2018/842 – Règlement (UE) 2018/841 – Défaut d’affectation individuelle – Irrecevabilité »
Dans l’affaire T‑330/18,
Armando Carvalho, demeurant à Santa Comba Dão (Portugal), et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe(1), représentées par M. G. Winter, professeur, Me R. Verheyen, avocat, et M. H. Leith, barrister,
parties requérantes,
contre
Parlement européen, représenté par Mme L. Darie et M. A. Tamás, en qualité d’agents,
et
Conseil de l’Union européenne, représenté par M. M. Moore et Mme M. Simm, en qualité d’agents,
parties défenderesses,
ayant pour objet, d’une part, une demande fondée sur l’article 263 TFUE et tendant à l’annulation partielle de la directive (UE) 2018/410 du Parlement européen et du Conseil, du 14 mars 2018, modifiant la directive 2003/87/CE afin de renforcer le rapport coût-efficacité des réductions d’émissions et de favoriser les investissements à faible intensité de carbone, et la décision (UE) 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3), notamment de son article 1er, du règlement (UE) 2018/842 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l’action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris et modifiant le règlement (UE) no 525/2013 (JO 2018, L 156, p. 26), notamment de son article 4, paragraphe 2, et de son annexe I, et du règlement (UE) 2018/841 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie dans le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, et modifiant le règlement (UE) no 525/2013 et la décision (UE) no 529/2013 (JO 2018, L 156, p. 1), notamment de son article 4, et, d’autre part, une demande fondée sur les articles 268 et 340 TFUE et tendant à obtenir réparation sous forme d’une injonction du préjudice que les requérants auraient prétendument subi,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre),
composé de MM. M. Prek, président, F. Schalin (rapporteur) et Mme M. J. Costeira, juges,
greffier : M. E. Coulon,
rend la présente
Ordonnance
Antécédents du litige
1 Les requérants, M. Armando Carvalho et les autres personnes dont les noms figurent en annexe, qui opèrent tous dans les secteurs de l’agriculture ou du tourisme, sont 36 particuliers appartenant à des familles de divers pays de l’Union européenne (l’Allemagne, la France, l’Italie, le Portugal et la Roumanie) et du reste du monde (Kenya, Fidji) ainsi qu’une association de droit suédois, qui représente les jeunes autochtones Samis.
2 L’Union a ratifié le protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques (CCNUCC) par la décision 2002/358/CE du Conseil, du 25 avril 2002, relative à l’approbation, au nom de la Communauté européenne, du protocole de Kyoto à la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques et l’exécution conjointe des engagements qui en découlent (JO 2002, L 130, p. 1). De ce fait, l’Union a pris diverses mesures concernant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre, des mesures relatives à la répartition de l’effort entre les États membres, au captage et au stockage du carbone, à la qualité de l’essence et des carburants diesel et à la réduction des émissions de CO2 des véhicules à moteur et des mesures relatives aux règles comptables concernant les émissions et les absorptions de gaz à effet de serre résultant des activités liées à l’utilisation des terres, au changement d’affectation des terres et à la foresterie.
3 Dans la perspective du terme de la deuxième période d’engagement du protocole de Kyoto en 2020, l’accord de Paris a été adopté par la Conférence des parties à la CCNUCC en décembre 2015, avec pour objectif de contenir l’élévation de la température de la planète entre 1,5°C et 2°C au-dessus des niveaux préindustriels. En 2016, l’Union a ratifié cet accord [Décision (UE) 2016/1841 du Conseil, du 5 octobre 2016, relative à la conclusion, au nom de l’Union européenne, de l’accord de Paris adopté au titre de la convention-cadre des Nations unies sur les changements climatiques, JO 2016, L 282, p. 1].
4 L’accord de Paris est axé sur le concept de « contributions déterminées au niveau national » (CDN). Son article 4, paragraphe 2, prévoit ce qui suit :
« Chaque Partie établit, communique et actualise les contributions déterminées au niveau national successives qu’elle prévoit de réaliser. Les Parties prennent des mesures internes pour l’atténuation en vue de réaliser les objectifs desdites contributions. »
5 L’Union et ses États membres s’engagent par leur CDN à respecter conjointement un objectif contraignant consistant à réduire les émissions de gaz à effet de serre dans l’Union d’au moins 40 % d’ici 2030 par rapport au niveau de 1990.
6 Les actes suivants sont des actes par lesquels l’Union entend respecter ces CDN (ci-après, pris ensemble, les « actes attaqués » ou le « paquet législatif ») :
– la directive (UE) 2018/410 du Parlement européen et du Conseil, du 14 mars 2018, modifiant la directive 2003/87/CE afin de renforcer le rapport coût-efficacité des réductions d’émissions et de favoriser les investissements à faible intensité de carbone et la décision (UE) 2015/1814 (JO 2018, L 76, p. 3) ;
– le règlement (UE) 2018/841 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif à la prise en compte des émissions et des absorptions de gaz à effet de serre résultant de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie dans le cadre d’action en matière de climat et d’énergie à l’horizon 2030, et modifiant le règlement (UE) no 525/2013 et la décision (UE) no 529/2013 (JO 2018, L 156, p. 1) ;
– le règlement (UE) 2018/842 du Parlement européen et du Conseil, du 30 mai 2018, relatif aux réductions annuelles contraignantes des émissions de gaz à effet de serre par les États membres de 2021 à 2030 contribuant à l’action pour le climat afin de respecter les engagements pris dans le cadre de l’accord de Paris et modifiant le règlement (UE) no 525/2013 (JO 2018, L 156, p. 26).
7 La directive 2003/87/CE du Parlement européen et du Conseil, du 13 octobre 2003, établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61/CE du Conseil (JO 2003, L 275, p. 32) a établi un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union, fondé sur le principe du plafonnement et de l’échange de droits d’émission.
8 La directive 2003/87 telle que modifiée par la directive 2018/410 renforce le système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans l’Union pour la période 2021-2030 en augmentant le rythme des réductions annuelles de quotas de 1,74 % à 2,2 % à partir de 2021. L’article 9 de la directive 2003/87, intitulé « Quantité de quotas pour l’ensemble de l’Union », prévoit, à son premier alinéa, ce qui suit :
« La quantité de quotas délivrée chaque année pour l’ensemble de l’Union à compter de 2013 diminue de manière linéaire à partir de la période 2008-2012. Cette quantité diminue d’un facteur linéaire de 1,74 % par rapport au total annuel moyen de quotas délivré par les États membres conformément aux décisions de la Commission relatives à leurs plans nationaux d’allocation de quotas pour la période 2008-2012 [...]
À partir de 2021, le facteur linéaire est de 2,2 %. »
9 Le règlement 2018/841 fixe un engagement contraignant pour chaque État membre afin de garantir que les émissions comptabilisées dues à l’utilisation des terres soient entièrement compensées par une absorption équivalente de CO2 atmosphérique au moyen d’actions menées dans le secteur de l’utilisation des terres, du changement d’affectation des terres et de la foresterie.
10 L’article 4 du règlement 2018/841 prévoit que « [p]our les périodes allant de 2021 à 2025 et de 2026 à 2030, compte tenu des flexibilités prévues aux articles 12 et 13, chaque État membre veille à ce que les émissions ne dépassent pas les absorptions, calculées comme la somme des émissions totales et des absorptions totales sur son territoire dans toutes les catégories comptables de terres visées à l’article 2 cumulées, et comptabilisées conformément au présent règlement ».
11 Conformément à son article 1er, le règlement 2018/842 établit pour les États membres « des obligations relatives à leurs contributions minimales pour la période 2021-2030 en vue d’atteindre l’objectif de l’Union de réduire, d’ici à 2030, ses émissions de gaz à effet de serre de 30 % par rapport au niveau de 2005 dans les secteurs relevant de l’article 2 du présent règlement, et contribue à la réalisation des objectifs de l’accord de Paris ». Ce règlement s’applique aux émissions des secteurs économiques qui ne relèvent pas du champ d’application de la directive 2003/87 et du règlement 2018/841.
12 L’article 4 du règlement 2018/842, intitulé « Niveaux annuels d’émissions pour la période 2021-2030 », dispose ce qui suit :
« 1. Chaque État membre limite ses émissions de gaz à effet de serre, en 2030, en respectant au moins le pourcentage fixé pour cet État membre à l’annexe I par rapport au niveau de ses émissions de gaz à effet de serre en 2005, déterminé conformément au paragraphe 3 du présent article.
2. Sous réserve des flexibilités prévues aux articles 5, 6 et 7 du présent règlement, de l’ajustement prévu à l’article 10, paragraphe 2, du présent règlement, et en tenant compte de toute déduction résultant de l’application de l’article 7 de la décision no 406/2009/CE, chaque État membre veille à ce que ses émissions de gaz à effet de serre annuelles entre 2021 et 2029 ne dépassent pas la limite définie par une trajectoire linéaire commençant à partir de la moyenne de ses émissions de gaz à effet de serre au cours des années 2016, 2017 et 2018, déterminée conformément au paragraphe 3 du présent article, et se terminant en 2030, à la limite fixée pour cet État membre à l’annexe I du présent règlement. La trajectoire linéaire d’un État membre commence soit aux cinq douzièmes de la distance entre 2019 et 2020, soit en 2020, la date aboutissant au quota le moins élevé pour l’État membre concerné étant retenue.
3. La Commission adopte des actes d’exécution fixant les quotas annuels d’émissions pour les années 2021 à 2030, exprimés en tonnes équivalent CO2 comme indiqué aux paragraphes 1 et 2 du présent article. Aux fins de ces actes d’exécution, la Commission procède à un réexamen complet des dernières données des inventaires nationaux pour les années 2005 et 2016 à 2018 communiqués par les États membres conformément à l’article 7 du règlement (UE) no 525/2013.
Ces actes d’exécution indiquent la valeur des émissions de gaz à effet de serre de chaque État membre en 2005, qui est utilisée pour déterminer les quotas annuels d’émissions indiqués dans les paragraphes 1 et 2.
4. Ces actes d’exécution précisent également, sur la base des pourcentages communiqués par les États membres en vertu de l’article 6, paragraphe 3, les quantités totales qui peuvent être prises en considération aux fins de la conformité d’un État membre, dans le cadre de l’article 9, entre 2021 et 2030. Si la somme des quantités totales de tous les États membres est supérieure à la quantité totale collective de 100 millions, les quantités totales pour chaque État membre sont réduites proportionnellement afin que la quantité totale collective ne soit pas dépassée [...] »
Procédure et conclusions des parties
13 Le 23 mai 2018, les requérants ont introduit le présent recours.
14 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 16 octobre 2018, le Conseil de l’Union européenne a soulevé une exception d’irrecevabilité du recours.
15 Par acte séparé déposé au greffe du Tribunal le 20 octobre 2018, le Parlement européen a également soulevé une exception d’irrecevabilité.
16 De ce fait, le traitement des demandes d’intervention introduites respectivement par Climate Action Network Europe, le 20 septembre 2018, par WeMove Europe SCE mbH, le 20 septembre 2018, par Arbeitsgemeinschaft Bäuerliche Landwirtschaft, le 24 septembre 2018, au soutien des conclusions des requérants, et par la Commission européenne, le 4 octobre 2018, au soutien des conclusions du Parlement et du Conseil, ont été suspendues, conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure du Tribunal.
17 Le 10 décembre 2018, les requérants ont présenté leurs observations sur l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Parlement et par le Conseil.
18 Dans la requête, les requérants demandent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– constater que le paquet législatif sur les émissions de gaz à effet de serre est entaché d’illégalité en ce qu’il autorise des émissions de gaz à effet de serre au cours de la période comprise entre 2021 et 2030 correspondant à 80 % du niveau des émissions de 1990 en 2021 et à 60 % du niveau des émissions de 1990 en 2030 ;
– annuler le paquet législatif sur les émissions de gaz à effet de serre en ce qu’il fixe des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre de 40 % à l’horizon 2030 par rapport au niveau de 1990 et, plus spécialement, l’article 1er, de la directive 2018/410, l’article 4, paragraphe 2, et l’annexe I du règlement 2018/842, ainsi que l’article 4 du règlement 2018/841 ;
– ordonner au Conseil et au Parlement d’adopter des mesures en application du paquet législatif sur les émissions de gaz à effet de serre imposant d’ici à 2030 une réduction du niveau des émissions de gaz à effet de serre comprise, à tout le moins, entre 50 % et 60 % par rapport à leur niveau de 1990, ou toute réduction plus importante que le Tribunal jugera appropriée ;
– subsidiairement, dans le cas où la décision d’annulation des actes attaqués interviendrait trop tard pour que les dispositions pertinentes soient modifiées avant 2021, ordonner le maintien en vigueur des dispositions attaquées du paquet législatif sur les émissions de gaz à effet de serre jusqu’à la date qu’il déterminera et à laquelle au plus tard elles auront dû être modifiées par des règles de droit de rang supérieur ;
– condamner le Conseil et le Parlement aux dépens.
19 Dans les observations sur l’exception d’irrecevabilité, les requérants concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– réserver sa décision sur la recevabilité, conformément à l’article 130, paragraphe 7, du règlement de procédure ;
– dans l’alternative, ouvrir la phase orale de la procédure en ce qui concerne l’exception d’irrecevabilité du Conseil et du Parlement ;
– en tout état de cause, indépendamment du fait que le Tribunal ouvre ou non la phase orale de la procédure, rejeter l’exception d’irrecevabilité.
20 Le Parlement et le Conseil concluent à ce qu’il plaise au Tribunal :
– rejeter le recours comme irrecevable ;
– condamner les requérants aux dépens.
En droit
21 En vertu de l’article 130, paragraphes 1 et 7, du règlement de procédure, si la partie défenderesse le demande, le Tribunal peut statuer sur l’irrecevabilité ou l’incompétence sans engager le débat au fond. En l’espèce, le Parlement et le Conseil ayant demandé qu’il soit statué sur l’irrecevabilité, le Tribunal, s’estimant suffisamment éclairé par les pièces du dossier, décide de statuer sur cette demande sans poursuivre la procédure.
Sur la recevabilité du recours
22 Les requérants demandent, d’une part, dans le cadre du recours en annulation, en vertu de l’article 263 TFUE, l’annulation partielle de la directive 2018/410, notamment de son 1er, du règlement 2018/842, notamment de son article 4, paragraphe 2, et de son annexe I, et du règlement 2018/841, notamment de son article 4, et, d’autre part, dans le cadre de la responsabilité non contractuelle au titre des articles 268 et 340 TFUE, une injonction faisant obligation aux co-législateurs d’adopter des mesures « imposant d’ici à 2030 une réduction du niveau des émissions de gaz à effet de serre comprise, à tout le moins, entre 50 % à 60 % par rapport à leur niveau de 1990, ou toute réduction plus importante que le Tribunal jugera appropriée ».
23 En résumé, s’agissant du recours en annulation, les requérants estiment que le niveau d’ambition de l’Union en ce qui concerne la réduction des émissions de gaz à effet de serre n’est pas suffisamment élevé et viole des règles de droit contraignantes de rang supérieur. Selon eux, les capacités techniques et économiques de l’Union permettent une réduction de ces émissions située entre 50 % et 60 %, raison pour laquelle le paquet législatif doit être annulé en ce qu’il permettra un niveau d’émissions en 2030 supérieur à 40 % ou 50 % du niveau d’émissions de 1990.
24 En ce qui concerne le recours indemnitaire, les requérants font valoir que la responsabilité non contractuelle de l’Union est engagée en ce que, en ne respectant pas des règles de droit de rang supérieur, l’Union leur a causé un dommage pour lequel ils demandent réparation en nature sous forme d’une injonction. Ce dommage serait actuel et futur et consisterait en une affectation de leurs conditions de vie, notamment en ce que le changement climatique, auquel contribuent directement les émissions de gaz à effet de serre, réduirait leurs activités et leurs moyens de subsistance et provoquerait des dommages physiques. Ainsi qu’il ressortirait des rapports de la Banque mondiale et de l’Unicef (Fonds des Nations Unies pour l’enfance), les vagues de chaleur causeraient déjà des dommages à la santé humaine, en particulier aux enfants, ainsi qu’aux personnes dont les professions dépendent de températures modérées, telles que dans les secteurs de l’agriculture et du tourisme.
Sur la recevabilité de la demande d’annulation
Arguments des parties
25 Le Conseil fait valoir que, malgré l’énorme volume de pièces annexées à la requête, les requérants n’ont pas démontré que l’un des actes attaqués aurait produit des effets sur leur situation juridique. En effet, les requérants se contenteraient de chercher à démontrer que leur situation de fait est affectée ou est susceptible de l’être. Le Conseil fait également valoir que chacun des actes attaqués impose ou permet en réalité, tant aux États membres qu’à la Commission, de prendre des mesures pour satisfaire aux principales obligations prévues ou pour aller au-delà de sorte qu’il existe au moins un certain pouvoir discrétionnaire, qui, en tout état de cause, empêche les requérants d’être directement concernés. Le Conseil fait également état du fait que tous les actes en cause ont été adoptés en vertu de l’article 192 TFUE et que l’article 193 TFUE prévoit que les États membres peuvent arrêter des mesures de protection renforcées par rapport à celles qui figurent dans les actes adoptés en vertu de l’article 192 TFUE.
26 Ensuite, le Conseil estime que la partie de la requête sur l’affectation individuelle est confuse étant donné que les requérants méconnaissent les conditions à remplir pour former un recours. Selon le Conseil, accepter l’argument des requérants selon lequel chacun d’eux invoque une violation de ses droits fondamentaux reviendrait à priver de tout son sens la condition d’affectation individuelle.
27 Le Parlement est également d’avis que les actes attaqués ne produisent pas directement des effets juridiques sur la situation juridique des requérants. À cet égard, le Parlement fait remarquer que les dispositions litigieuses fixant des niveaux d’émission de gaz à effet de serre ne sont pas, en soi, de nature à affecter les droits fondamentaux dont se prévalent les requérants. Selon le Parlement, pour que ces droits soient susceptibles d’être affectés, il faut que les émissions de gaz à effet de serre se réalisent d’abord par le biais d’une autorisation en ce sens ou d’une allocation de quotas d’émissions à des acteurs économiques. Or, le paquet législatif n’« autoriserait » personne à émettre des gaz à effet de serre. En effet, il fixerait des obligations minimales aux États membres en vue de parvenir à réduire les émissions et, partant, de lutter contre le changement climatique. Le Parlement ajoute que le paquet législatif confère également une certaine marge de manœuvre aux autorités nationales chargées de sa mise en œuvre.
28 En ce qui concerne l’affectation individuelle, le Parlement fait valoir que les dispositions litigieuses présentent un caractère général et qu’elles sont de nature à s’appliquer à toute personne physique ou morale et visent un nombre indéterminé de personnes physiques et morales. Les requérants n’auraient pas produit le moindre élément démontrant que le paquet législatif modifierait les droits qu’ils avaient acquis antérieurement à l’adoption dudit paquet, conformément aux affaires ayant donné lieu aux arrêts du 18 mai 1994, Codorniu/Conseil (C‑309/89, EU:C:1994:197), et du 13 mars 2008, Commission/Infront WM (C‑125/06 P, EU:C:2008:159). En outre, l’argument des requérants selon lequel « chaque requérant est touché par le changement climatique d’une manière qui lui est propre et qui, de ce fait, l’individualise par rapport aux autres personnes » serait fallacieux logiquement parlant. Il laisserait entendre que, outre les requérants, toute personne, où qu’elle réside dans le monde, est touchée individuellement par le paquet législatif. Or, partir de l’hypothèse que toutes les personnes sont individuellement concernées par les actes attaqués serait en flagrante contradiction avec le critère de la jurisprudence issue de l’arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, EU:C:1963:17), qui exige l’existence de véritables caractéristiques distinctives. De plus, quant aux droits fondamentaux et à une protection juridictionnelle effective, le Parlement rappelle qu’il résulte de la jurisprudence qu’une allégation selon laquelle un acte de portée générale viole ces règles ou ces droits ne suffit pas à elle seule à déclarer le recours d’un particulier recevable, sous peine de vider les exigences de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE de leur substance tant que cette violation alléguée n’est pas de nature à l’individualiser de manière analogue à celle dont le serait le destinataire. Dans ce contexte, le Parlement rappelle également que le traité FUE a, par les articles 263 et 277 TFUE, d’une part, et par l’article 267 TFUE, d’autre part, établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes de l’Union.
29 Enfin, le Parlement estime que le recours est irrecevable dès lors que les requérants cherchent à faire annuler des dispositions qui ne sont pas détachables des autres éléments du paquet législatif.
30 Les requérants font valoir qu’ils sont directement affectés par les objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre, prévus par le paquet législatif. Le paquet législatif produirait directement des effets sur leur situation juridique étant donné que, en imposant une réduction insuffisante des émissions de gaz à effet de serre et, partant, en allouant et en autorisant un volume excessif d’émissions, il viole leurs droits fondamentaux consacrés par la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne, à savoir le droit à la vie (article 2), le droit à l’intégrité physique (article 3), les droits des enfants (article 24), le droit de travailler et d’exercer une profession librement choisie ou acceptée (article 15), la liberté d’entreprise (article 16), le droit de propriété (article 17) et le droit à l’égalité de traitement (articles 20 et 21).
31 Les requérants font valoir qu’ils sont également individuellement concernés. À cet égard, ils soulignent qu’ils invoquent chacun une violation de leurs droits fondamentaux individuels, mentionnés au point 30 ci-dessus. Or, les effets du changement climatique, auxquels contribue le paquet législatif, et, partant, la violation des droits seraient uniques et différents pour chaque individu. Selon les requérants, un agriculteur affecté par la sécheresse se trouve dans une situation différente de celle d’un agriculteur dont les terres sont inondées et salinisées par l’eau de mer. Même au sein du groupe d’agriculteurs touchés par la sécheresse, chacun d’entre eux en subit les conséquences différemment.
32 À titre subsidiaire, les requérants demandent un assouplissement de la notion d’affectation individuelle énoncée dans l’arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, EU:C:1963:17). Selon eux, le critère de la jurisprudence issue de cet arrêt est inapproprié et il n’y a pas lieu de l’appliquer en l’espèce étant donné qu’il reflète une construction jurisprudentielle dépassée se traduisant par des résultats paradoxaux. Plus les effets dommageables d’un acte sont généralisés, plus l’accès aux tribunaux est restrictif. En d’autres termes, plus le dommage est grave, plus le nombre de personnes affectées est élevé, et moins la protection juridictionnelle est disponible. Il en résulterait une lacune évidente en matière de protection juridictionnelle. Les requérants rappellent et font ainsi valoir ce qui suit :
– ils fondent leur argument sur la jurisprudence qui reconnaît que la violation de droits fondamentaux constitue un motif d’affectation individuelle ;
– si le juge de l’Union doit effectivement être le seul arbitre de la conciliation des mesures de l’Union et des droits fondamentaux, il faut qu’un particulier dont les droits fondamentaux sont en jeu ait nécessairement le droit de saisir les juridictions de l’Union ;
– un assouplissement en l’espèce de l’interprétation étroite qui caractérise le critère énoncé dans l’arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, EU:C:1963:17), conduirait à une situation plus conforme aux exigences en matière de qualité pour agir énoncées à l’article 9, paragraphe 3, de la convention sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement, signée à Aarhus le 25 juin 1998 ;
– une interprétation étroite de la notion « d’affectation directe et individuelle », si elle était appliquée en l’espèce, violerait la garantie de la protection juridique offerte par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux selon lequel « toute personne dont les droits et libertés garantis par le droit de l’Union ont été violés a droit à un recours effectif » ;
– l’argument du Parlement selon lequel ils auraient la possibilité d’un « recours effectif » devant une juridiction nationale ne tiendrait pas, sachant qu’un recours devant les juridictions nationales est irréel et irréalisable dans les circonstances de l’espèce ; or, afin d’obtenir un résultat suffisant pour réduire les émissions totales de l’Union à un niveau conforme à la loi, chaque requérant serait obligé d’introduire une procédure devant les juridictions de tous les États membres ; en outre, la diversité des procédures judiciaires et des recours en justice rend pratiquement certain que le recours effectif dans ce cas serait impossible ; de plus, une action devant une juridiction nationale saisie d’une contestation des mesures de réduction des émissions de gaz à effet de serre prises par un État membre ne pourrait pas donner lieu à un renvoi préjudiciel approprié contestant le paquet législatif.
Appréciation du Tribunal
33 Comme il est indiqué aux points 25 à 29 ci-dessus, le Parlement et le Conseil excipent de l’irrecevabilité du recours en annulation, au motif, en substance, que les requérants n’ont pas qualité pour agir au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE. Selon eux, les requérants ne sont ni directement ni individuellement affectés par le paquet législatif.
34 En vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, toute personne physique ou morale peut former un recours contre les actes dont elle est le destinataire ou qui la concernent directement et individuellement, ainsi que contre les actes réglementaires qui la concernent directement et qui ne comportent pas de mesures d’exécution.
35 En l’espèce, il convient de constater que le paquet législatif n’identifie pas les requérants comme en étant les destinataires. Dans ces conditions, le premier cas de figure pour qu’une personne physique ou morale ait qualité pour agir en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doit être écarté.
36 Il convient donc d’examiner si le deuxième ou bien le troisième cas de figure dans lesquels, en vertu de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, la qualité pour agir est reconnue à une personne physique ou morale pour former un recours contre un acte dont elle n’est pas le destinataire, peuvent correspondre au cas d’espèce. Selon le deuxième cas de figure, un recours peut être formé à condition que cet acte concerne directement et individuellement la personne physique ou morale qui forme un recours. Selon le troisième cas de figure, une telle personne peut introduire un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci la concerne directement (arrêts du 19 décembre 2013, Telefónica/Commission, C‑274/12 P, EU:C:2013:852, point 19 ; du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 44, et du 27 février 2014, Stichting Woonlinie e.a./Commission, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, point 31).
37 En premier lieu, s’agissant du troisième cas de figure visé au point 36 ci-dessus, selon lequel des personnes physiques et morales, telles que les requérants, peuvent, conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, former un recours contre un acte réglementaire ne comportant pas de mesures d’exécution si celui-ci les concerne directement, il y a lieu d’examiner si les actes formant le paquet législatif constituent des actes réglementaires.
38 À cet égard, d’une part, il y a lieu de rappeler que, selon la jurisprudence, la notion d’« acte réglementaire » au sens de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE doit être comprise comme visant tout acte de portée générale à l’exception des actes législatifs [arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, points 60 et 61 ; ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, T‑18/10, EU:T:2011:419, point 56, et arrêt du 25 octobre 2011, Microban International et Microban (Europe)/Commission, T‑262/10, EU:T:2011:623, point 21].
39 D’autre part, la distinction entre un acte législatif et un acte réglementaire repose, selon le traité FUE, sur le critère de la procédure, législative ou non, ayant mené à son adoption (ordonnance du 6 septembre 2011, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, T‑18/10, EU:T:2011:419, point 65).
40 En l’espèce, il convient de relever que, comme il ressort des considérations énoncées dans le préambule des actes attaqués constituant le paquet législatif, ceux-ci ont été adoptés sur le fondement de l’article 192, paragraphe 1, TFUE. Or, cet article prévoit que le Parlement et le Conseil, statuant conformément à la procédure législative ordinaire et après consultation du Comité économique et social européen et du Comité des régions de l’Union, décident des actions à entreprendre par l’Union en vue de réaliser les objectifs visés à l’article 191 TFUE. Ce dernier article concerne la politique de l’Union dans le domaine de l’environnement.
41 Dès lors, il y a lieu de conclure que les trois actes attaqués constituent des actes législatifs, et non des actes réglementaires, au sens de la jurisprudence citée au point 39 ci-dessus, ce que, au demeurant, les requérants ne contestent pas.
42 Partant, et sans qu’il soit besoin d’examiner si les autres conditions du troisième cas de figure, exposé au point 36 ci-dessus, tenant à l’absence de mesures d’exécution et à l’affectation directe des requérants, sont réunies, la recevabilité du présent recours ne saurait être établie à ce titre.
43 En second lieu, il convient d’examiner la recevabilité du présent recours au regard du deuxième cas de figure visé au point 36 ci-dessus, selon lequel des personnes physiques et morales, telles que les requérants, peuvent former, conformément à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, un recours en annulation contre un acte dont elles ne sont pas les destinataires à condition que cet acte les concerne directement et individuellement.
44 S’agissant de l’exception d’irrecevabilité du recours soulevée par le Parlement et le Conseil, au motif que les requérants ne sont pas directement et individuellement affectés par le paquet législatif, il convient d’examiner d’abord si la seconde condition, tenant à l’affectation individuelle des requérants, est remplie. En effet, les conditions de l’affectation directe et de l’affectation individuelle étant cumulatives (arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 76), il deviendra superflu, si les requérants ne sont pas concernés individuellement par le paquet législatif, de rechercher si ce dernier les concerne directement (voir, en ce sens, arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223).
45 Selon une jurisprudence constante, les personnes physiques ou morales ne satisfont à la condition relative à l’affectation individuelle que si l’acte attaqué les atteint en raison de certaines qualités qui leur sont particulières ou d’une situation de fait qui les caractérise par rapport à toute autre personne et, de ce fait, les individualise d’une manière analogue à celle dont le destinataire le serait (arrêts du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission, 25/62, EU:C:1963:17, p. 223 ; du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 72 ; du 27 février 2014, Stichting Woonpunt e.a./Commission, C‑132/12 P, EU:C:2014:100, point 57, et du 27 février 2014, Stichting Woonlinie e.a./Commission, C‑133/12 P, EU:C:2014:105, point 44).
46 En l’espèce, il convient d’observer d’emblée que les requérants invoquent une violation de leurs droits fondamentaux. Ils en déduisent une affectation individuelle sachant que, bien que toute personne puisse en principe jouir chacune d’un même droit (tel que le droit à la vie ou le droit au travail), les effets du changement climatique et, partant, la violation des droits fondamentaux seraient uniques et différents pour chaque individu.
47 Un tel argument ne saurait prospérer.
48 Il ressort de la jurisprudence que bien qu’il soit exact que, lors de l’adoption d’un acte de portée générale, les institutions de l’Union sont tenues de respecter les règles supérieures de droit, y compris les droits fondamentaux, l’allégation selon laquelle un tel acte viole ces règles ou ces droits ne suffit pas à elle seule à déclarer le recours d’un particulier recevable, sous peine de vider les exigences de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE de leur substance, tant que cette violation alléguée n’est pas de nature à l’individualiser de manière analogue à celle dont le serait le destinataire (voir arrêt du 2 mars 2010, Arcelor/Parlement et Conseil, T‑16/04, EU:T:2010:54, point 103 et jurisprudence citée).
49 Or, les requérants n’ont pas établi que les dispositions attaquées du paquet législatif portaient atteinte à leurs droits fondamentaux et étaient de nature à les individualiser, d’une manière analogue à celle du destinataire de ces dispositions, par rapport à toute autre personne physique ou morale concernée par ces dispositions.
50 Certes, tout individu est susceptible d’être affecté d’une manière ou d’une autre par le changement climatique, cette problématique étant reconnue par l’Union et les États membres qui se sont en conséquence engagés à réduire les émissions. Cependant, le fait que les effets du changement climatique puissent, à l’égard d’une personne, être différents de ce qu’ils sont à l’égard d’une autre n’implique pas que, pour cette raison, il existe une qualité à agir à l’encontre d’une mesure d’application générale. Ainsi qu’il résulte de la jurisprudence citée au point 48 ci-dessus, une approche différente aurait pour conséquence de vider de leur substance les exigences de l’article 263, quatrième alinéa, TFUE et de créer un droit à agir pour tous sans pour autant que le critère de l’affectation individuelle au sens de la jurisprudence issue de l’arrêt du 15 juillet 1963, Plaumann/Commission (25/62, EU:C:1963:17), ne soit satisfait.
51 Pour ce qui est de l’association Sáminuorra, il y a lieu de constater, en premier lieu, que, comme pour les autres requérants et pour la même raison, cette requérante n’a pas démontré qu’elle était individuellement concernée. En second lieu, il est de jurisprudence constante que les recours en annulation formés par des associations ont été jugés recevables dans trois types de situation : premièrement, lorsqu’une disposition légale reconnaît expressément aux associations professionnelles une série de facultés à caractère procédural, deuxièmement, lorsque l’association représente les intérêts de ses membres qui seraient eux-mêmes recevables à agir et, troisièmement, lorsque l’association est individualisée en raison de l’affectation de ses intérêts propres en tant qu’association, notamment, parce que sa position de négociatrice a été affectée par l’acte dont l’annulation est demandée (voir ordonnance du 23 novembre 1999, Unión de Pequeños Agricultores/Conseil, T‑173/98, EU:T:1999:296, point 47 et jurisprudence citée). En l’espèce, l’association Sáminuorra n’a pas démontré qu’elle satisfaisait à l’une de ces conditions.
52 Ensuite, quant à l’argument des requérants selon lequel l’interprétation de la notion d’« affectation individuelle », figurant à l’article 263, quatrième alinéa, TFUE, serait incompatible avec le droit fondamental à une protection juridictionnelle effective en ce qu’elle aurait pour conséquence qu’un règlement directement applicable serait pratiquement exempté de contrôle juridictionnel, il y a lieu de constater que la protection conférée par l’article 47 de la charte des droits fondamentaux n’exige pas qu’un justiciable puisse, de manière inconditionnelle, intenter un recours en annulation, directement devant la juridiction de l’Union, contre un tel acte législatif de l’Union (voir, en ce sens, arrêt du 3 octobre 2013, Inuit Tapiriit Kanatami e.a./Parlement et Conseil, C‑583/11 P, EU:C:2013:625, point 105).
53 Enfin, ainsi que le font observer le Parlement et le Conseil, l’exécution du paquet législatif présuppose une mise en œuvre par le biais de dispositions législatives ou réglementaires par la Commission et les États membres, telles que l’allocation de quotas et la mise en place de mesures pour éviter le dépassement des limites fixées par chaque État membre en ce qui concerne les émissions. Dans ce contexte, il convient de rappeler que les articles 263 et 277 TFUE, d’une part, et l’article 267 TFUE, d’autre part, ont établi un système complet de voies de recours et de procédures destiné à assurer le contrôle de la légalité des actes des institutions, en le confiant au juge de l’Union. Dans ce système, des personnes physiques ou morales ne pouvant pas, en raison des conditions de recevabilité visées à l’article 263 TFUE, attaquer directement des actes de l’Union comme ceux en cause en l’espèce ont la possibilité, selon les cas, de faire valoir l’invalidité de tels actes, soit de manière incidente, en vertu de l’article 277 TFUE, devant le juge de l’Union, soit devant les juridictions nationales et d’amener celles-ci, qui ne sont pas compétentes pour constater elles-mêmes l’invalidité desdits actes, à interroger à cet égard la Cour par la voie de questions préjudicielles (voir, en ce sens, ordonnance du 29 avril 2015, von Storch e.a./BCE, C‑64/14 P, non publiée, EU:C:2015:300, point 50 et jurisprudence citée).
54 Partant, il y a lieu de constater que les requérants ne sont pas individuellement concernés par les actes attaqués au sens de la jurisprudence citée au point 45 ci-dessus.
55 Par ailleurs, cette conclusion ne saurait être remise en cause par la jurisprudence mentionnée par les requérants, à savoir l’arrêt du 18 mai 1994, Codorniu/Conseil (C‑309/89, EU:C:1994:197). L’affaire ayant donné lieu à cet arrêt concernait en effet la perte d’un droit spécifique acquis, à savoir celui d’utiliser la mention « crémant » dans une marque graphique enregistrée. En l’espèce, les requérants n’ont pas fait valoir la perte d’un droit spécifique acquis.
Sur la recevabilité de la demande indemnitaire
Arguments des parties
56 Le Conseil estime, se référant à la jurisprudence relative à la compétence du juge de l’Union dans le cadre des recours en annulation, que la demande d’injonction doit être rejetée pour cause d’incompétence manifeste du Tribunal.
57 Le Parlement avance, en premier lieu, que la demande en réparation est irrecevable, car elle est intrinsèquement liée à un recours en annulation lui-même irrecevable.
58 À cet égard, le Parlement, après avoir rappelé la jurisprudence selon laquelle un recours en indemnité est une voie de recours autonome de sorte qu’une déclaration d’irrecevabilité de la demande d’annulation n’entraîne pas automatiquement celle de la demande d’indemnisation et que la limite de ce principe est posée par l’interdiction de détourner la procédure, fait valoir que la demande en réparation - dès lors qu’elle ne tend pas à obtenir la réparation d’un préjudice, mais une mesure d’injonction faisant obligation à l’Union d’adopter certains actes législatifs - se fonde sur le même paquet législatif que celui visé par le recours en annulation et qu’elle poursuit, dans ces conditions, le même objectif que le recours en annulation. Il existerait donc un lien direct entre la demande en indemnité et la demande d’annulation. Étant donné que les deux demandes visent la même prétendue illégalité et que la demande d’annulation est irrecevable, la demande en réparation devrait également être déclarée irrecevable.
59 En deuxième lieu, le Parlement estime que le recours en indemnité est irrecevable dès lors qu’il vise en fait à obtenir une injonction. Plus précisément, le Parlement estime que les requérants tentent, par leur demande d’injonction dans le cadre d’une action en réparation, de contourner la règle selon laquelle le juge n’est pas compétent pour prononcer une telle injonction dans le cadre d’un contrôle de légalité fondé sur l’article 263 TFUE.
60 En dernier lieu, à titre surabondant, le Parlement considère que le recours en indemnité est manifestement dépourvu de tout fondement en droit de sorte qu’il est possible de le rejeter, conformément à l’article 126 du règlement de procédure, sans avoir à statuer sur l’exception d’irrecevabilité. À cet égard, le Parlement avance que, sans qu’il y ait lieu de statuer sur la légalité du paquet législatif et sur la question de savoir si la prétendue illégalité dudit paquet législatif constitue une violation suffisamment caractérisée d’une règle de droit ayant pour objet de conférer des droits aux particuliers, le lien direct et précis entre le comportement du législateur de l’Union et le préjudice qu’aurait subi les requérants fait défaut. Dans ce contexte, le Parlement fait remarquer que le changement climatique présente un caractère mondial et que l’Union, même en réduisant à zéro l’ensemble de ses émissions, n’est pas en mesure de maîtriser à elle seule le changement climatique. En outre, sans nier la réalité du changement climatique, il ne serait pas établi avec certitude dans quelle mesure les prétendus préjudices résultent de ce changement et non d’autres phénomènes naturels ou d’autres activités humaines sans lien avec le changement climatique. Enfin, selon le Parlement, il n’est pas davantage établi que les préjudices allégués résultent de la prétendue absence d’efforts d’atténuation des émissions de gaz à effet de serre et non pas plutôt de l’absence d’efforts d’adaptation, relevant de la compétence des États membres.
61 Les requérants font valoir que leur demande en réparation au titre de l’article 340 TFUE est recevable.
62 À cet égard, les requérants rappellent qu’un recours en indemnité constitue une voie de recours autonome et que les conditions d’engagement de la responsabilité non contractuelle de l’Union, à savoir un comportement illicite, un dommage et un lien de causalité, sont remplies.
63 Les requérants contestent l’allégation du Parlement portant sur un abus de procédure. Selon la jurisprudence, ce concept s’applique uniquement dans les cas exceptionnels où un recours en indemnité tend au paiement d’une somme dont le montant correspond exactement à celui qu’une partie requérante aurait pu obtenir dans le cadre d’un recours en annulation qui n’aurait pas été introduit. En l’espèce, un recours en annulation aurait été introduit et, de plus, la demande dans les deux recours ne serait pas identique. Alors que le fondement de la demande d’injonction est la protection des intérêts individuels des requérants et a été introduite inter partes, la demande d’annulation n’a pour objet qu’une annulation erga omnes. L’injonction, en effet, a pour but d’empêcher l’Union de commettre des actes qui causeraient des dommages aux requérants en tant que parties privées et son adoption conduirait à la réduction nécessaire des émissions de gaz à effet de serre afin d’éviter l’aggravation des dommages subis. Le fait que cette injonction comporterait des avantages qui profiteraient à tous, compte tenu des caractéristiques du système climatique, ne saurait être pertinent pour examiner la recevabilité de la demande.
64 Les requérants contestent également l’argument du Parlement portant sur l’absence d’un lien de causalité. Selon eux, les questions de causalité exigent essentiellement des considérations de fait, évaluées à la lumière de la politique juridique. Les requérants contestent donc les critiques du Parlement et notent qu’il s’agit de questions relativement complexes qui seront examinées dans leur intégralité au stade de la décision sur le fond et qui ne peuvent pas être résolues de manière isolée, indépendamment des faits et sans entendre tous leurs arguments.
Appréciation du Tribunal
65 Il convient de rappeler, en premier lieu, que le recours en indemnité a été institué comme une voie autonome, ayant sa fonction particulière dans le cadre du système des voies de recours et subordonnée à des conditions d’exercice conçues en vue de son objet spécifique (arrêt du 2 décembre 1971, Zuckerfabrik Schöppenstedt/Conseil, 5/71, EU:C:1971:116, point 3), de sorte que l’irrecevabilité de la demande d’annulation n’entraîne pas automatiquement celle de la demande d’indemnisation (voir, en ce sens, arrêt du 26 février 1986, Krohn Import-Export/Commission, 175/84, EU:C:1986:85, point 32).
66 La limite de ce principe est posée par l’interdiction de détourner la procédure. Une partie requérante ne peut, par le recours indemnitaire, tenter d’obtenir un résultat semblable à celui d’une annulation de l’acte, alors que le recours en annulation visant cet acte serait irrecevable (voir, en ce sens, arrêt du 15 décembre 1966, Schreckenberg/Commission, 59/65, EU:C:1966:60, p. 797).
67 À cet égard, il convient de constater que la demande tendant à l’annulation du paquet législatif et l’injonction demandée dans le cadre du recours indemnitaire sont quasiment identiques et visent la même illégalité alléguée. Dans le cadre du recours en annulation, les requérants ont fait valoir que l’objectif fixé par les trois actes attaqués, à savoir une réduction des émissions de 40 %, est manifestement inapproprié, raison pour laquelle cet objectif devrait être annulé et réexaminé. Dans le cadre du recours en indemnité, ils demandent, au lieu d’une indemnité pécuniaire pour leurs prétendues pertes individuelles, une réparation sous forme d’injonction ordonnant à l’Union d’adopter des mesures visant à mettre fin à son comportement illicite et préjudiciable. Les requérants demandent donc qu’il soit ordonné au Conseil et au Parlement d’adopter des mesures en application du paquet législatif imposant d’ici à 2030 une réduction du niveau des émissions de gaz à effet de serre comprise, à tout le moins, entre 50 % et 60 % des niveaux de 1990.
68 En effet, il ressort clairement du recours dans son ensemble que l’action en réparation ne vise pas à indemniser un préjudice imputable à un acte illicite ou à une omission, mais à amender le paquet législatif.
69 Tant par leur demande d’annulation que par leur demande d’injonction, les requérants visent à obtenir le même résultat, à savoir la substitution des dispositions litigieuses du paquet législatif en cause par de nouvelles mesures qui devront répondre à une réduction des émissions de gaz à effet de serre plus élevée que celle prévue actuellement.
70 Étant donné que les requérants n’ont pas qualité pour agir et qu’ils ne peuvent pas, dès lors, demander l’annulation partielle du paquet législatif, il s’ensuit que leur action en réparation, qui vise en réalité le même résultat, doit également être déclarée irrecevable.
71 À la lumière de ce qui précède, il convient d’accueillir l’exception d’irrecevabilité soulevée par le Parlement et par le Conseil et, partant, de rejeter le recours dans son intégralité comme étant irrecevable.
72 Conformément à l’article 144, paragraphe 3, du règlement de procédure, lorsque la partie défenderesse dépose une exception d’irrecevabilité ou d’incompétence, visée à l’article 130, paragraphe 1, dudit règlement, il n’est statué sur les demandes d’intervention qu’après le rejet ou la jonction de l’exception au fond. Par ailleurs, conformément à l’article 142, paragraphe 2, du règlement de procédure, l’intervention est accessoire au litige principal et perd son objet, notamment, lorsque la requête est déclarée irrecevable.
73 En l’espèce, le recours étant rejeté dans son ensemble, il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention de Climate Action Network Europe, de WeMove Europe, d’Arbeitsgemeinschaft Bäuerliche Landwirtschaft et de la Commission.
Sur les dépens
74 Aux termes de l’article 134, paragraphe 1, du règlement de procédure, toute partie qui succombe est condamnée aux dépens, s’il est conclu en ce sens.
75 Les requérants ayant succombé, il y a lieu de les condamner à supporter leurs propres dépens ainsi que ceux exposés par le Parlement et le Conseil, conformément aux conclusions de ces derniers.
76 Par ailleurs, en application de l’article 144, paragraphe 10, du règlement de procédure, Climate Action Network Europe, WeMove Europe, Arbeitsgemeinschaft Bäuerliche Landwirtschaft et la Commission supporteront leurs propres dépens afférents à leurs demandes d’intervention.
Par ces motifs,
LE TRIBUNAL (deuxième chambre)
ordonne :
1) Le recours est rejeté comme irrecevable.
2) Il n’y a plus lieu de statuer sur les demandes d’intervention présentées par Climate Action Network Europe, WeMove Europe SCE mbH, Arbeitsgemeinschaft Bäuerliche Landwirtschaft et la Commission européenne.
3) M. Armando Carvalho et les autres parties requérantes dont les noms figurent en annexe supporteront leurs propres dépens, ainsi que ceux exposés par le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne.
4) Climate Action Network Europe, WeMove Europe, Arbeitsgemeinschaft Bäuerliche Landwirtschaft et la Commission supporteront chacune leurs propres dépens afférents aux demandes d’intervention.
Fait à Luxembourg, le 8 mai 2019.