Sag T-256/07

People’s Mojahedin Organization of Iran

mod

Rådet for Den Europæiske Union

»Fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – restriktive foranstaltninger truffet mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme – indefrysning af midler – annullationssøgsmål – ret til forsvar – begrundelse – domstolsprøvelse«

Sammendrag af dom

1.      Retspleje – afgørelse eller forordning, der under en verserende sag erstatter den anfægtede retsakt

2.      Institutionernes retsakter – gyldighedsformodning – nullitet – begreb

(Art. 249 EF)

3.      Annullationssøgsmål – dom om annullation – retsvirkninger – forpligtelse til at vedtage opfyldelsesforanstaltninger

(Art. 233 EF)

4.      Institutionernes retsakter – begrundelse – forpligtelse – rækkevidde

(Art. 253 EF; Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 6; Rådets forordning nr.  2580/2001, art. 2, stk. 3)

5.      Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 3)

6.      Den Europæiske Union – fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik – specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme

(Rådets fælles holdning 2001/931, art. 1, stk. 4 og 6; Rådets forordning nr. 2580/2001, art. 2, stk. 3)

7.      De Europæiske Fællesskaber – domstolsprøvelse af institutionernes retsakters lovmæssighed

(Art. 60 EF, 301 EF og 308 EF)

1.      Såfremt en beslutning eller en forordning, som direkte og individuelt berører en enkeltperson, under sagen erstattes af en retsakt med samme genstand, må den betragtes som en ny omstændighed, der gør det muligt for sagsøgeren at tilpasse sine påstande og anbringender. Det ville således være i strid med retsplejehensyn og procesøkonomiske hensyn at forpligte sagsøgeren til at anlægge en ny sag. Det ville desuden være ubilligt, hvis den pågældende institution for at imødegå de indsigelser, der i en stævning for en af Fællesskabets retsinstanser rettes mod en retsakt, kunne ændre den anfægtede retsakt eller lade en anden træde i stedet og under sagen påberåbe sig denne ændring eller nye retsakt for at hindre modparten i at udvide de oprindelige påstande og anbringender til at omfatte den senere retsakt eller i at fremsætte supplerende påstande og anbringender angående denne.

(jf. præmis 46)

2.      Fællesskabets retsakter, selv ulovlige, er principielt omfattet af en formodning for, at de er lovlige og derfor afføder retsvirkninger, så længe de ikke er blevet trukket tilbage, annulleret under et annullationssøgsmål eller erklæret ugyldige som følge af en præjudiciel forelæggelse eller en ulovlighedsindsigelse.

Som en undtagelse fra dette princip bør retsakter, der er behæftet med en mangel, hvis grovhed er så åbenlys, at den ikke kan tolereres af Fællesskabets retsorden, anses for ikke at have affødt nogen som helst, end ikke foreløbig, retsvirkning, dvs. at de retligt bør anses for nulliteter. Denne undtagelse skal sikre en afvejning af to grundlæggende, men undertiden modstridende krav, som en retsorden skal opfylde, nemlig stabiliteten i retsforhold og overholdelsen af lovens bogstav. De konsekvenser, som er forbundet med konstateringen af, at en retsakt fra Fællesskabets institutioner er en nullitet, er så alvorlige, at det af retssikkerhedsmæssige grunde må kræves, at denne konstatering forbeholdes fuldstændig ekstreme tilfælde.

(jf. præmis 55-57)

3.      For at efterkomme en dom om annullation og opfylde den fuldt ud, skal den institution, der har udstedt den annullerede retsakt, ikke blot tage hensyn til dommens konklusion, men også til de præmisser, som har ført til domskonklusionen, og som danner det fornødne grundlag for denne i den forstand, at de er nødvendige, når det skal afgøres, hvad konklusionen helt præcist går ud på. Det er nemlig disse præmisser, som dels fastslår, nøjagtigt hvilken bestemmelse der anses for ulovlig, dels angiver de nøjagtige grunde til den i konklusionen fastslåede ulovlighed, og som den pågældende institution skal tage hensyn til, når den udsteder en anden retsakt i stedet for den, der er blevet annulleret.

Selv om den omstændighed, at det i annullationsdommens præmisser er fastslået, at der foreligger en ulovlighed, først og fremmest bevirker, at den institution, der har udstedt den annullerede retsakt, har pligt til at fjerne denne ulovlighed i den retsakt, der skal træde i stedet for den annullerede retsakt, kan den dog også have andre retsvirkninger for den pågældende institution, for så vidt som den vedrører en bestemmelse med et bestemt indhold på et givet område.

Hvor der er tale om annullation på grund af formelle mangler og proceduremangler af en afgørelse om indefrysning af midler, som i henhold til artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme skal underkastes en fornyet gennemgang med regelmæssige mellemrum, har den institution, som har udstedt afgørelsen, først og fremmest pligt til at sørge for, at eventuelle efterfølgende afgørelser om indefrysning af midler, som måtte blive udstedt efter afsigelsen af annullationsdommen, og som skal gælde for efterfølgende tidsrum, ikke bliver behæftet med de samme mangler.

Når en retsakt er blevet annulleret på grund af formelle mangler eller proceduremangler, har den berørte institution dog ret til på ny at vedtage en identisk retsakt, denne gang dog under overholdelse af de omhandlede formelle og processuelle regler, og endog give denne retsakt tilbagevirkende kraft, hvis dette er nødvendigt for at virkeliggøre det tilstræbte almene formål, og når de berørtes berettigede forventning respekteres behørigt. Såfremt de foranstaltninger, der er nødvendige til opfyldelse af en annullationsdom i overensstemmelse med artikel 233 EF, kan indebære, at institutionen i givet fald ændrer eller tilbagekalder de retsakter, der har ophævet eller erstattet den annullerede afgørelse efter afslutningen af den mundtlige forhandling, har den berørte institution ret til at lade disse retsakter fortsat være i kraft, så længe som strengt nødvendigt for, at der kan vedtages en ny retsakt, hvorved de omhandlede formelle og processuelle regler overholdes.

(jf. præmis 60-62 og 64-66)

4.      Såvel begrundelsen for en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler som begrundelsen for de efterfølgende afgørelser skal henvise til ikke blot de lovfæstede betingelser for at anvende forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, navnlig at der foreligger en national afgørelse truffet af en kompetent myndighed, men også til de specifikke og konkrete grunde til, at Rådet ved udøvelsen af sin skønsbeføjelse finder, at den berørte bør være genstand for en indefrysning af midler.

Det fremgår desuden af artikel 1, stk. 6, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme, hvortil artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 også henviser, at de efterfølgende afgørelser om indefrysning af midler ganske vist skal ske efter en fornyet gennemgang af den berørtes situation, men ikke udelukkende med det formål at afklare, om den pågældende fortsat er engageret i terrorvirksomhed, men med henblik på at sikre, at det stadig er berettiget at lade den pågældende være opført på listen, der fremgår af bilaget til den nævnte forordning, i givet fald på grundlag af nye oplysninger eller beviser. Når begrundelsen for en efterfølgende indefrysning af midler i det væsentlige er den samme som den, der allerede er henvist til i forbindelse med en forudgående afgørelse, kan en erklæring herom være tilstrækkelig, særligt hvis den berørte er en gruppe eller en enhed.

(jf. præmis 81 og 82)

5.      Hverken artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme eller artikel 1, stk. 2, 3 og 6, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme forbyder, at personer eller enheder, som tidligere har begået terrorhandlinger, pålægges restriktive foranstaltninger, uanset at der ikke foreligger beviser, som godtgør, at de aktuelt begår sådanne handlinger eller deltager i sådanne, såfremt det efter omstændighederne er begrundet.

For det første anvendes ganske vist i artikel 1, stk. 2, i fælles holdning 2001/931 præsens indikativ (»personer, der begår«) ved definitionen af, hvad der skal forstås ved »personer, grupper og enheder involveret i terrorhandlinger«, men det er i den begrebsmæssige forstand, som er kendetegnende for definitioner og kriminalisering i lovgivning, og ikke en reference til et bestemt tidsrum. Det samme gælder med hensyn til det præsens participium, som er anvendt i den franske (»les personnes […] commettant«) og den engelske (»persons committing«) version af artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001, hvilket bekræftes af, at der anvendes præsens indikativ i den tilsvarende formulering i andre sprogversioner. Desuden kan der i henhold til artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931 vedtages restriktive foranstaltninger over for bl.a. personer, over hvem der er afsagt dom for terrorhandlinger, hvilket sædvanligvis indebærer en tidligere udøvet terrorvirksomhed, som ikke udøves aktivt på det tidspunkt, hvor den fastslås i forbindelse med domsafsigelsen. Endelig er det i samme artikels stk. 6 fastsat, at navnene på personer og enheder, der er opført på den omtvistede liste, med regelmæssige mellemrum og mindst en gang hvert halve år underkastes en fornyet gennemgang for at sikre, at det stadig er berettiget at bevare deres navne på listen. Hvis denne bestemmelse ikke skal berøves sin effektive virkning, bør den anses for at tillade, at personer og enheder, der ikke har begået nye terrorhandlinger i det eller de halve år, som er gået forud for den fornyede gennemgang, bevares på listen, hvis dette fortsat er begrundet, henset til samtlige relevante omstændigheder.

For det andet har forordning nr. 2580/2001 og fælles holdning 2001/931, ligesom resolution 1373 (2001) vedtaget af De Forenede Nationers Sikkerhedsråd, som de gennemfører, til formål at bekæmpe trusler mod international fred og sikkerhed som følge af terrorhandlinger. Virkeliggørelsen af dette mål, som er af fundamental betydning for det internationale samfund, risikerer at blive umuliggjort, hvis indefrysning af midler i henhold til disse retsakter kun kan anvendes over for personer, grupper og enheder, som aktuelt begår terrorhandlinger eller har gjort det for ganske nylig.

Desuden er indefrysning af midler, hvormed det i det væsentlige tilsigtes at afværge, at sådanne handlinger begås eller gentages, snarere baseret på en bedømmelse af, om der foreligger en aktuel eller fremtidig trussel, end på bedømmelsen af en tidligere adfærd. Erfaringen viser, at en midlertidig afbrydelse af de aktiviteter, der udøves af en organisation, der tidligere har været involveret i terrorisme, ikke i sig selv udgør en garanti for, at den pågældende ikke på et givet tidspunkt vil genoptage disse aktiviteter, og at der ikke nødvendigvis skal fæstes lid til en erklæring i denne forbindelse om at have opgivet voldsanvendelse. Det følger heraf, at Rådets vide skønsbeføjelse med hensyn til de omstændigheder, som tages i betragtning i forbindelse med vedtagelsen eller opretholdelsen af en indefrysning af midler, må anses for at omfatte en vurdering af den trussel, som en organisation, der tidligere har begået terrorhandlinger, fortsat kan udgøre, uanset at den i kortere eller længere tid stiller sin terrorvirksomhed i bero eller tilsyneladende helt indstiller denne.

(jf. præmis 107-112)

6.      Det er ganske vist Rådet, der har bevisbyrden for, at indefrysning af midler, der tilhører en person, en gruppe eller en enhed, er eller forbliver berettiget i henhold til artikel 1, stk. 4 og 6, i fælles holdning 2001/931 om anvendelse af specifikke foranstaltninger til bekæmpelse af terrorisme og artikel 2, stk. 3, i forordning nr. 2580/2001 om specifikke restriktive foranstaltninger mod visse personer og enheder med henblik på at bekæmpe terrorisme, men genstanden for denne bevisbyrde er relativt begrænset inden for fællesskabsproceduren for indefrysning af midler. For så vidt angår en oprindelig afgørelse om indefrysning af midler omfatter den i det væsentlige spørgsmålet, om der foreligger præcise oplysninger eller sagsakter, som viser, at der er truffet en afgørelse over for den berørte af en national myndighed, der opfylder definitionen i artikel 1, stk. 4, i fælles holdning 2001/931. Desuden omfatter bevisbyrden i tilfælde af en efterfølgende afgørelse om indefrysning af midler efter en fornyet gennemgang i det væsentlige spørgsmålet, om indefrysningen af midler stadig er berettiget, henset til alle relevante omstændigheder i det foreliggende tilfælde, særligt følgerne af nævnte afgørelse fra den kompetente nationale myndighed.

(jf. præmis 134)

7.      Rådet har en vid skønsbeføjelse med hensyn til de forhold, der i overensstemmelse med en fælles holdning, vedtaget i henhold til den fælles udenrigs- og sikkerhedspolitik, kan tages i betragtning med henblik på at vedtage økonomiske og finansielle sanktioner i medfør af artikel 60 EF, 301 EF og 308 EF. Denne skønsbeføjelse vedrører særligt de hensigtsmæssighedsbetragtninger, som sådanne afgørelser er baseret på.

Selv om Fællesskabets retsinstanser anerkender, at Rådet har en skønsmargin på området, indebærer dette imidlertid ikke, at de skal afholde sig fra at efterprøve denne institutions fortolkning af de relevante oplysninger. Fællesskabets retsinstanser skal således ikke blot tage stilling til den materielle rigtighed af de beviser, der henvises til, oplysningernes troværdighed og indbyrdes sammenhæng, men ligeledes kontrollere, om disse oplysninger udgør alle de relevante oplysninger, som skal tages i betragtning i forbindelse med en bedømmelse af situationen, og om disse oplysninger taler til støtte for de heraf dragne konklusioner. Inden for rammerne af denne kontrol tilkommer det imidlertid ikke Fællesskabets retsinstanser at sætte deres eget skøn vedrørende hensigtsmæssigheden i stedet for Rådets.

I tilfælde, hvor en fællesskabsinstitution råder over en betydelig skønsbeføjelse, skal der desuden lægges stor vægt på kontrollen af overholdelsen af visse garantier med hensyn til den administrative sagsbehandling. Disse garantier omfatter kravet om, at den kompetente institution omhyggeligt og upartisk skal undersøge alle relevante forhold i den enkelte sag samt begrunde sin beslutning tilstrækkeligt.

(jf. præmis 137-139)