Υπόθεση T-256/07
People’s Mojahedin Organization of Iran
κατά
Συμβουλίου της Ευρωπαϊκής Ενώσεως
«Κοινή εξωτερική πολιτική και πολιτική ασφάλειας – Περιοριστικά μέτρα κατά ορισμένων προσώπων και οντοτήτων στο πλαίσιο της καταπολέμησης της τρομοκρατίας – Δέσμευση κεφαλαίων – Προσφυγή ακυρώσεως – Δικαιώματα άμυνας – Αιτιολόγηση – Δικαστικός έλεγχος»
Περίληψη της αποφάσεως
1. Διαδικασία – Απόφαση ή κανονισμός που αντικαθιστά την προσβαλλομένη πράξη κατά την εκκρεμοδικία
2. Πράξεις των οργάνων – Τεκμήριο νομιμότητας – Ανυπόστατη πράξη – Έννοια
(Άρθρο 249 ΕΚ)
3. Προσφυγή ακυρώσεως – Ακυρωτική απόφαση – Αποτελέσματα – Υποχρέωση λήψεως μέτρων εκτελέσεως
(Άρθρο 233 ΕΚ)
4. Πράξεις των οργάνων – Αιτιολογία – Υποχρέωση αιτιολογήσεως – Εκταση
(Άρθρο 253 ΕΚ· κοινή θέση του Συμβουλίου 2001/931, άρθρο 1 § 6· κανονισμός 2580/2001 του Συμβουλίου, άρθρο 2 § 3)
5. Ευρωπαϊκή Ένωση – Εξωτερική πολιτική και πολιτική κοινής ασφάλειας – Ειδικά περιοριστικά μέτρα κατά ορισμένων προσώπων και οντοτήτων στο πλαίσιο της καταπολέμησης της τρομοκρατίας
(Κοινή θέση του Συμβουλίου 2001/931, άρθρο 1· κανονισμός 2580/2001 του Συμβουλίου, άρθρο 2 § 3)
6. Ευρωπαϊκή Ένωση – Εξωτερική πολιτική και πολιτική κοινής ασφάλειας – Ειδικά περιοριστικά μέτρα κατά ορισμένων προσώπων και οντοτήτων στο πλαίσιο της καταπολέμησης της τρομοκρατίας
(Κοινή θέση του Συμβουλίου 2001/931, άρθρο 1 §§ 4 και 6· κανονισμός 2580/2001 του Συμβουλίου, άρθρο 2 § 3)
7. Ευρωπαϊκές Κοινότητες – Δικαστικός έλεγχος της νομιμότητας των πράξεων των οργάνων
(Άρθρα 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ)
1. Όταν μια απόφαση ή ένας κανονισμός που αφορά άμεσα και ατομικά έναν ιδιώτη αντικαθίσταται, διαρκούσης της εκκρεμοδικίας, από πράξη με το ίδιο αντικείμενο, η πράξη αυτή πρέπει να θεωρηθεί ως νέο στοιχείο που παρέχει στον προσφεύγοντα τη δυνατότητα να προσαρμόσει τα αιτήματα και τους ισχυρισμούς του. Πράγματι, θα ήταν αντίθετο προς τις αρχές της ορθής απονομής της δικαιοσύνης και της οικονομίας της δίκης να υποχρεωθεί ο προσφεύγων να ασκήσει νέα προσφυγή. Επιπροσθέτως, θα ήταν άδικο να έχει το καθού κοινοτικό όργανο τη δυνατότητα, προκειμένου να αντιμετωπίσει τις αιτιάσεις που περιέχει η ενώπιον του κοινοτικού δικαστή ασκηθείσα προσφυγή κατά αποφάσεως, να προσαρμόζει την προσβαλλομένη απόφαση ή να την αντικαθιστά με άλλη και να επικαλείται κατά τη δίκη αυτήν την τροποποίηση ή την αντικατάσταση για να στερήσει από τον αντίδικο τη δυνατότητα να εκτείνει τα αρχικά του αιτήματα και τους λόγους ακυρώσεως στη μεταγενέστερη απόφαση ή να αναπτύξει συμπληρωματικά αιτήματα και λόγους κατά της αποφάσεως αυτής.
(βλ. σκέψη 46)
2. Υπέρ των πράξεων των κοινοτικών οργάνων, ακόμη και αν είναι παράτυπες, υφίσταται τεκμήριο νομιμότητας, οι πράξεις δε αυτές παράγουν έννομα αποτελέσματα, εφ’ όσον δεν έχουν ανακληθεί, ακυρωθεί κατόπιν προσφυγής ακυρώσεως ή κριθεί ανίσχυρες κατόπιν προδικαστικής παραπομπής ή κατόπιν ενστάσεως ελλείψεως νομιμότητας.
Κατ’ εξαίρεση από την αρχή αυτή, οι πράξεις οι οποίες πάσχουν πλημμέλεια η σοβαρότητα της οποίας είναι τόσο πρόδηλη ώστε να μη μπορεί να γίνεται ανεκτή από την κοινοτική έννομη τάξη πρέπει να θεωρούνται ότι δεν παρήγαγαν κανένα έννομο αποτέλεσμα, έστω προσωρινό, δηλαδή να θεωρούνται ως νομικώς ανυπόστατες. Η εξαίρεση αυτή αποβλέπει στη διατήρηση της ισορροπίας μεταξύ των δύο θεμελιωδών, αλλά ενίοτε ανταγωνιστικών μεταξύ τους βασικών επιταγών, τις οποίες πρέπει να τηρεί μια έννομη τάξη, δηλαδή της σταθερότητας των εννόμων σχέσεων και του σεβασμού της νομιμότητας. Η σοβαρότητα των συνεπειών που συνδέονται με την αναγνώριση του ανυποστάτου μιας πράξεως των θεσμικών οργάνων της Κοινότητας επιτάσσει, για λόγους ασφάλειας δικαίου, να επιφυλάσσεται η αναγνώριση αυτή σε εντελώς ακραίες περιπτώσεις.
(βλ. σκέψεις 55-57)
3. Προκειμένου να συμμορφωθεί με την απόφαση και να την εκτελέσει πλήρως, το κοινοτικό όργανο που εξέδωσε την ακυρωθείσα πράξη υποχρεούται να σεβαστεί όχι μόνον το διατακτικό της αποφάσεως, αλλά και το σκεπτικό που οδήγησε στο διατακτικό αυτό και που συνιστά το αναγκαίο του στήριγμα, υπό την έννοια ότι είναι απαραίτητο για να προσδιοριστεί η ακριβής έννοια αυτού που κρίθηκε με το διατακτικό. Πράγματι, με το σκεπτικό αυτό, αφενός, εντοπίζεται η ακριβής διάταξη που θεωρείται ως παράνομη και, αφετέρου, σ’ αυτό εμφαίνονται οι ακριβείς λόγοι της παρανομίας που διαπιστώνεται με το διατακτικό και που το οικείο κοινοτικό όργανο πρέπει να λάβει υπόψη κατά την αντικατάσταση της πράξεως που ακυρώθηκε.
Αν, όμως, η διαπίστωση της παρανομίας στο σκεπτικό της ακυρωτικής αποφάσεως υποχρεώνει, προεχόντως, το κοινοτικό όργανο –εκδότη της πράξης– να εξαλείψει την παρανομία αυτή στην πράξη που προορίζεται να αντικαταστήσει την ακυρωθείσα, μπορεί επίσης, εφ’ όσον αφορά διάταξη συγκεκριμένου περιεχομένου σε δεδομένο τομέα, να συνεπάγεται και άλλες συνέπειες για το κοινοτικό αυτό όργανο.
Εφ’ όσον πρόκειται, για την ακύρωση, λόγω τυπικών και διαδικαστικών ελαττωμάτων, μιας αποφάσεως περί δεσμεύσεως κεφαλαίων η οποία, κατά το άρθρο 1, παράγραφος 6, της κοινής θέσης 2001/931, πρέπει να επανεξετάζεται σε τακτά χρονικά διαστήματα, το κοινοτικό όργανο που την εξέδωσε έχει πρωτίστως την υποχρέωση να φροντίσει ώστε οι ενδεχόμενες μεταγενέστερες αποφάσεις περί δεσμεύσεως κεφαλαίων που θα εκδοθούν μετά την ακυρωτική απόφαση για να καλύψουν περιόδους μεταγενέστερες της αποφάσεως αυτής να μην εμφανίζουν τα ίδια ελαττώματα.
Ωστόσο, όταν μια πράξη ακυρώνεται λόγω τυπικού ή διαδικαστικού ελαττώματος, το οικείο όργανο εγκύρως εκδίδει και πάλι πανομοιότυπη πράξη σεβόμενο αυτή τη φορά τους εν λόγω τυπικούς και διαδικαστικούς κανόνες και μάλιστα δίνει στην πράξη αυτή αναδρομικό αποτέλεσμα, αν αυτό απαιτείται από τον επιδιωκόμενο σκοπό γενικού συμφέροντος και εφ’ όσον εξασφαλίζεται δεόντως η δικαιολογημένη εμπιστοσύνη των ενδιαφερομένων. Ναι μεν τα μέτρα που συνεπάγεται η εκτέλεση της αποφάσεως αυτής, σύμφωνα με το άρθρο 233 ΕΚ, είναι δυνατό να περιλαμβάνουν την τροποποίηση ή την ανάκληση, ενδεχομένως, από το όργανο των πράξεων που κατήργησαν και αντικατέστησαν την ακυρωθείσα απόφαση μετά την ολοκλήρωση της προφορικής διαδικασίας πλην όμως το οικείο όργανο δικαιούται να διατηρήσει σε ισχύ τις πράξεις αυτές εφ’ όσον χρόνο του είναι απολύτως αναγκαίος για να εκδώσει νέα πράξη, συμμορφούμενο προς τους κρίσιμους τυπικούς και διαδικαστικούς κανόνες.
(βλ. σκέψεις 60-62, 64-66)
4. Τόσο η αιτιολογία αρχικής αποφάσεως δεσμεύσεως κεφαλαίων όσο και η αιτιολογία των επακολούθων αποφάσεων πρέπει να αφορά όχι μόνον τις νόμιμες προϋποθέσεις εφαρμογής του κανονισμού 2580/2001 για τη λήψη ειδικών περιοριστικών μέτρων κατά ορισμένων προσώπων και οντοτήτων με σκοπό την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και ειδικότερα την ύπαρξη εθνικής αποφάσεως αρμόδιας αρχής, αλλά και τους ειδικούς και συγκεκριμένους λόγους για τους οποίους το Συμβούλιο θεωρεί, στο πλαίσιο ασκήσεως της οικείας διακριτικής εξουσίας εκτιμήσεως, ότι θα πρέπει να ληφθεί έναντι του ενδιαφερομένου το μέτρο της δεσμεύσεως κεφαλαίων.
Εξάλλου, από το άρθρο 1, παράγραφος 6, της κοινής θέσης 2001/931, περί εφαρμογής ειδικών μέτρων για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας, στο οποίο παραπέμπει και το άρθρο 2, παράγραφος 3, του κανονισμού 2580/2001, προκύπτει ότι οι επακόλουθες αποφάσεις δεσμεύσεως κεφαλαίων εκδίδονται μεν μετά από επανεξέταση της κατάστασης του ενδιαφερομένου, πλην όμως όχι για να εξακριβωθεί αν αυτός εξακολουθεί να επιδίδεται σε τρομοκρατικές ενέργειες αλλά για να διασφαλίζεται ότι η διατήρησή του στον επίδικο κατάλογο εξακολουθεί να δικαιολογείται, ενδεχομένως, βάσει νέων πληροφοριακών ή αποδεικτικών στοιχείων. Συναφώς, όταν η αιτιολογία μιας επακόλουθης αποφάσεως δεσμεύσεως κεφαλαίων είναι κατ’ ουσίαν η ίδια με αυτήν που υπαγόρευσε προηγούμενη απόφαση, μπορεί να αρκεί προς τούτο απλή δήλωση, ιδίως όταν ο ενδιαφερόμενος είναι ομάδα ή οντότητα.
(βλ. σκέψεις 81-82)
5. Ούτε το άρθρο 2, παράγραφος 3 του κανονισμού 2580/2001 για τη λήψη ειδικών περιοριστικών μέτρων κατά ορισμένων προσώπων και οντοτήτων με σκοπό την καταπολέμηση της τρομοκρατίας ούτε το άρθρο 1, παράγραφος 2, 3 και 6 της κοινής θέσης 2001/931 για την εφαρμογή ειδικών μέτρων για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας απαγορεύουν την επιβολή περιοριστικών μέτρων κατά προσώπων ή οντοτήτων που διέπραξαν κατά το παρελθόν πράξεις τρομοκρατίας παρά την έλλειψη στοιχείων που αποδεικνύουν ότι διαπράττουν και τώρα ή συμμετέχουν σ’ αυτές, αν το δικαιολογούν οι περιστάσεις.
Πρώτον ναι μεν το άρθρο 1, παράγραφος 2, της εν λόγω κοινής θέσης χρησιμοποιεί τον ενεστώτα της οριστικής («πρόσωπα που διαπράττουν») για να προσδιορίσει τι σημαίνει «πρόσωπα, ομάδες και οντότητες που ενέχονται σε τρομοκρατικές πράξεις», πλην όμως κατά την αφοριστική έννοια που χαρακτηρίζει τους νομικούς ορισμούς και κατηγορίες και όχι σε σχέση με κάποια συγκεκριμένη χρονική περίοδο. Το ίδιο ισχύει και για τη μετοχή ενεστώτος που χρησιμοποιείται στο γαλλικό κείμενο (les personnes […] commettant […]) και το αγγλικό (persons committing […]) του άρθρου 2, παράγραφος 3, του κανονισμού 2580/2001, πράγμα που επιβεβαιώνει η χρησιμοποίηση του ενεστώτα της οριστικής για τον αντίστοιχο τύπο που χρησιμοποιούν οι άλλες γλώσσες. Εξάλλου, το άρθρο 1, παράγραφος 4, της κοινής θέσης επιτρέπει τη λήψη περιοριστικών μέτρων, μεταξύ άλλων, κατά προσώπων που έχουν καταδικαστεί για τρομοκρατικές ενέργειες, πράγμα που υποδηλώνει κατά κανόνα τρομοκρατική δραστηριότητα παρελθούσα και όχι αναπτυσσόμενη κατά τον χρόνο όπου διαπιστώνεται αυτή στην καταδικαστική απόφαση. Τέλος, η παράγραφος 6 του ίδιου άρθρου προβλέπει ότι τα ονόματα των προσώπων και των οντοτήτων που περιλαμβάνονται στον επίδικο κατάλογο επανεξετάζονται σε τακτά χρονικά διαστήματα τουλάχιστον μια φορά ανά εξάμηνο για να εξακριβωθεί αν δικαιολογείται η διατήρησή τους στον πίνακα. Πρέπει να θεωρηθεί ότι η διάταξη αυτή επιτρέπει τη διατήρηση στον επίδικο κατάλογο προσώπων και οντοτήτων που δεν έχουν διαπράξει καμιά νέα τρομοκρατική πράξη κατά το εξάμηνο ή τα εξάμηνα που προηγούνται της επανεξετάσεως, αν η διατήρηση δικαιολογείται βάσει του συνόλου των σχετικών στοιχείων, διαφορετικά η διάταξη αυτή χάνει την πρακτική αποτελεσματικότητά της.
Δεύτερον, ο κανονισμός 2580/2001 και η κοινή θέση 2001/931, όπως και το ψήφισμα 1373 (2001) του Συμβουλίου Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών που εφαρμόζουν τα κείμενα αυτά, σκοπούν να καταπολεμήσουν τις απειλές κατά της διεθνούς ειρήνης και ασφάλειας που συνιστούν οι πράξεις τρομοκρατίας. Η επίτευξη του στόχου αυτού, που είναι θεμελιώδους σημασίας για τη διεθνή κοινότητα, θα διέτρεχε κίνδυνο αν τα μέτρα της δεσμεύσεως κεφαλαίων που προβλέπουν οι πράξεις αυτές δεν μπορούσαν να εφαρμοστούν παρά μόνο σε πρόσωπα, ομάδες και οντότητες που διαπράττουν στο παρόν τρομοκρατικές πράξεις ή το έπραξαν στο πολύ πρόσφατο παρελθόν.
Εξάλλου, τα μέτρα αυτά που σκοπούν κυρίως να αποτρέψουν τη διάπραξη τέτοιων πράξεων ή την επανάληψή τους στηρίζονται περισσότερο στην αξιολόγηση μιας τρέχουσας ή μέλλουσας απειλής παρά στην εκτίμηση μιας παρελθούσας συμπεριφοράς. Συναφώς, σύμφωνα με τα διδάγματα της εμπειρίας, η προσωρινή διακοπή των δραστηριοτήτων μιας οργάνωσης με τρομοκρατικό παρελθόν δεν συνιστά καθεαυτή εγγύηση ότι ο ενδιαφερόμενος δεν θα επαναλάβει τις πράξεις αυτές ανά πάσα στιγμή και ότι δεν πρέπει οπωσδήποτε να δίνεται πίστη στην πρόθεση εγκατάλειψης της βίας που προβάλλεται σ’ αυτό το πλαίσιο. Επομένως, η ευρεία εξουσία εκτιμήσεως που έχει το Συμβούλιο ως προς τα στοιχεία που λαμβάνει υπόψη για τη λήψη ή τη διατήρηση μέτρου δεσμεύσεως κεφαλαίων, καλύπτει την αξιολόγηση της απειλής που εξακολουθεί να συνιστά μια οργάνωση η οποία διέπραξε κατά το παρελθόν τρομοκρατικές πράξεις παρά την αναστολή των τρομοκρατικών δραστηριοτήτων της, κατά μικρότερη ή μεγαλύτερη περίοδο, ακόμα και τη φαινομενική παύση τους.
(βλ. σκέψεις 107-112)
6. Ναι μεν το βάρος αποδείξεως ότι η δέσμευση των κεφαλαίων ενός προσώπου, μιας ομάδας ή μιας οντότητας είναι ή εξακολουθεί να είναι νομικώς δικαιολογημένη βάσει του άρθρου 1, παράγραφο 4 και 6, της κοινής θέσης 2001/931 για την εφαρμογή ειδικών περιοριστικών μέτρων για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας και του άρθρου 2, παράγραφος 3, του κανονισμού 2580/2001 για τη λήψη ειδικών περιοριστικών μέτρων κατά ορισμένων προσώπων και οντοτήτων με σκοπό την καταπολέμηση της τρομοκρατίας φέρει πράγματι το Συμβούλιο, πλην όμως το βάρος αυτό έχει σχετικά περιορισμένο αντικείμενο στο πλαίσιο της κοινοτικής διαδικασίας δεσμεύσεως κεφαλαίων. Στο πλαίσιο της αρχικής αποφάσεως δεσμεύσεως κεφαλαίων, το βάρος αποδείξεως αφορά κυρίως την ύπαρξη ακριβών πληροφοριών ή στοιχείων του φακέλου από τα οποία προκύπτει ότι έχει ληφθεί έναντι του ενδιαφερομένου απόφαση εθνικής αρχής εμπίπτουσα στον ορισμό του άρθρου 1, παράγραφος 4, της κοινής θέσης 2001/931. Εξάλλου, στην περίπτωση επακόλουθης αποφάσεως δεσμεύσεως κεφαλαίων, κατόπιν επανεξετάσεως, το βάρος αποδείξεως αφορά βασικά το ζήτημα αν η δέσμευση κεφαλαίων εξακολουθεί να δικαιολογείται, λαμβανομένων υπόψη όλων των σχετικών περιστάσεων της υπόθεσης και ειδικότερα της περαιτέρω τύχης της εν λόγω αποφάσεως της αρμόδιας εθνικής αρχής.
(βλ. σκέψη 134)
7. Tο Συμβούλιο διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως όσον αφορά τα στοιχεία που πρέπει να λαμβάνονται υπόψη για την επιβολή οικονομικών και χρηματοοικονομικών κυρώσεων βάσει των άρθρων 60 ΕΚ, 301 ΕΚ και 308 ΕΚ, σύμφωνα με κοινή θέση εκδοθείσα στο πλαίσιο της κοινής εξωτερικής πολιτικής και πολιτικής ασφάλειας. Αυτή η εξουσία εκτιμήσεως αφορά ειδικότερα τους λόγους σκοπιμότητας στους οποίους στηρίζονται τέτοιες αποφάσεις.
Ωστόσο, ναι μεν ο κοινοτικός δικαστής αναγνωρίζει υπέρ του Συμβουλίου περιθώριο εκτιμήσεως στον τομέα αυτόν, πλην όμως αυτό δεν σημαίνει ότι δεν οφείλει να ελέγχει τον τρόπο με τον οποίο το όργανο αυτό ερμηνεύει τα κρίσιμα στοιχεία. Πράγματι, ο κοινοτικός δικαστής οφείλει όχι μόνο να ελέγχει την ακρίβεια των αποδεικτικών στοιχείων των οποίων γίνεται επίκληση, την αξιοπιστία και τη συνοχή τους, αλλ’ οφείλει επίσης να ελέγχει αν τα στοιχεία αυτά αποτελούν το σύνολο των ληπτέων υπόψη συναφών στοιχείων για την εκτίμηση της καταστάσεως και αν είναι ικανά να θεμελιώσουν τα εξ αυτών αρυόμενα συμπεράσματα. Πάντως, στο πλαίσιο του ελέγχου αυτού, δεν μπορεί να υποκαταστήσει την εκτίμησή του περί της σκοπιμότητας στην εκτίμηση του Συμβουλίου.
Επιπλέον, στις περιπτώσεις όπου το κοινοτικό όργανο διαθέτει ευρεία εξουσία εκτιμήσεως, ο έλεγχος της τηρήσεως ορισμένων δικονομικών εγγυήσεων ενέχει θεμελιώδη σημασία. Μεταξύ των εγγυήσεων αυτών καταλέγονται η υποχρέωση του αρμόδιου οργάνου να εξετάζει, επιμελώς και αμερολήπτως, όλα τα συναφή στοιχεία της συγκεκριμένης περιπτώσεως και να αιτιολογεί επαρκώς την απόφασή του.
(βλ. σκέψεις 137-139)