Language of document : ECLI:EU:T:2008:461

Asunto T‑256/07

People’s Mojahedin Organization of Iran

contra

Consejo de la Unión Europea

«Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas contra determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo — Congelación de fondos — Recurso de anulación — Derecho de defensa — Motivación — Control jurisdiccional»

Sumario de la sentencia

1.      Procedimiento — Decisión o reglamento que sustituye durante el procedimiento al acto impugnado

2.      Actos de las instituciones — Presunción de validez — Acto inexistente — Concepto

(Art. 249 CE)

3.      Recurso de anulación — Sentencia anulatoria — Efectos — Obligación de adoptar medidas de ejecución

(Art. 233 CE)

4.      Actos de las instituciones — Motivación — Obligación — Alcance

[Art. 253 CE; Posición común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, ap. 6; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, art. 2, ap. 3]

5.      Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo

[Posición común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, art. 2, ap. 3]

6.      Unión Europea — Política exterior y de seguridad común — Medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo

[Posición común 2001/931/PESC del Consejo, art. 1, aps. 4 y 6; Reglamento (CE) nº 2580/2001 del Consejo, art. 2, ap. 3]

7.      Comunidades Europeas — Control jurisdiccional de la legalidad de los actos de las instituciones

(Arts. 60 CE, 301 CE y 308 CE)

1.      Cuando se sustituye durante el procedimiento una decisión o un reglamento que afecta directa e individualmente a un particular por un acto que tiene el mismo objeto, este último debe considerarse un elemento nuevo que permite que el demandante adapte sus pretensiones y motivos. En efecto, obligar al demandante a interponer un nuevo recurso iría en contra de la buena administración de la justicia y de las exigencias de economía procesal. Además, sería injusto que, para hacer frente a las críticas contenidas en un recurso contra un acto presentado ante el juez comunitario, la institución afectada pudiera adaptar el acto impugnado o sustituirlo por otro e invocar, durante el procedimiento, dicha modificación o sustitución para privar a la otra parte de la posibilidad de hacer extensivas sus pretensiones y motivos iniciales al acto ulterior o de formular nuevos motivos y pretensiones contra este último.

(véase el apartado 46)

2.      Los actos de las instituciones comunitarias disfrutan, en principio, aunque sean irregulares, de una presunción de validez y, por lo tanto, producen efectos jurídicos mientras no hayan sido revocados, anulados en el marco de un recurso de anulación o declarados inválidos a raíz de una cuestión prejudicial o de una excepción de ilegalidad.

Con carácter excepcional, los actos que adolezcan de una irregularidad cuya gravedad sea tan evidente que no pueda ser tolerada por el ordenamiento jurídico comunitario deben ser considerados carentes de cualquier efecto jurídico, incluso provisional, es decir, jurídicamente inexistentes. Esta excepción tiene la finalidad de preservar un equilibrio entre las dos exigencias fundamentales, pero a veces contrapuestas, que debe satisfacer un ordenamiento jurídico, a saber, la estabilidad de las relaciones jurídicas y el respeto de la legalidad. La gravedad de las consecuencias que se derivan de la declaración de inexistencia de un acto de las instituciones de la Comunidad postula que, por razones de seguridad jurídica, esta declaración quede limitada a supuestos del todo extraordinarios.

(véanse los apartados 55 a 57)

3.      Para adecuarse a una sentencia de anulación y dar plena ejecución a ésta, la institución autora del acto anulado está obligada a respetar no sólo el fallo de la sentencia, sino también los motivos que constituyen su sustento necesario, en el sentido de que son indispensables para determinar el significado exacto de lo que ha sido resuelto en el fallo. Esos motivos, en efecto, identifican por una parte la concreta disposición considerada ilegal y revelan por otra parte las causas precisas de la ilegalidad declarada en el fallo, que la institución afectada habrá de tener en cuenta a la hora de sustituir el acto anulado.

Si bien es cierto que la afirmación de la ilegalidad en los motivos de la sentencia de anulación obliga, en primer lugar, a la institución autora del acto a subsanar esa ilegalidad en el acto destinado a reemplazar al acto anulado, esa afirmación de ilegalidad puede asimismo, en cuanto se refiere a una disposición con un contenido determinado en una materia concreta, comportar otras consecuencias para esa institución.

Al tratarse de la anulación por vicios de forma y de procedimiento de una decisión de congelación de fondos que, a tenor del artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, debe ser revisada periódicamente, la institución autora de esta decisión tiene, ante todo, la obligación de velar por que las posibles decisiones subsiguientes de congelación de fondos que deban adoptarse después de la sentencia de anulación, para referirse a períodos posteriores a dicha sentencia, no adolezcan de los mismos vicios.

Sin embargo, cuando un acto ha sido anulado por vicios de forma o de procedimiento, la institución afectada tiene derecho a adoptar de nuevo un acto idéntico, respetando esta vez las normas de forma y de procedimiento en cuestión, e incluso a darle a dicho acto un efecto retroactivo si ello es necesario para la realización del objetivo de interés general perseguido y si se respeta debidamente la confianza legítima de los interesados. Si bien es cierto que las medidas necesarias para la ejecución de una sentencia de anulación, de conformidad con el artículo 233 CE, pueden conllevar que la institución modifique o suprima, en su caso, los actos que hubieran derogado y sustituido la decisión anulada, después del término de la fase oral del procedimiento, no lo es menos que la institución afectada tiene derecho a mantener en vigor dichos actos durante el plazo de tiempo que le sea estrictamente necesario para adoptar un nuevo acto, respetando las normas de forma y de procedimiento de que se trate.

(véanse los apartados 60 a 62 y 64 a 66)

4.      Tanto la motivación de una decisión inicial de congelación de fondos como la motivación de las decisiones subsiguientes no solamente deben referirse a los requisitos legales de aplicación del Reglamento nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, en particular, la existencia de una decisión nacional adoptada por una autoridad competente, sino también a las razones específicas y concretas por las que el Consejo considera, en el ejercicio de su facultad discrecional de apreciación, que es preciso aplicar al interesado una medida de congelación de fondos.

Por otra parte, se desprende del artículo 1, apartado 6, de la Posición común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, al que se remite también el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, que, si bien es cierto que las decisiones subsiguientes de congelación de fondos deben ir precedidas de una revisión de la situación del interesado, no lo es menos que esta revisión no tiene como única finalidad la de comprobar si el interesado continúa dedicándose a actividades terroristas, sino también la de asegurarse de que la permanencia del interesado en la lista que figura como anexo a dicho Reglamento está justificada, en su caso sobre la base de nuevos datos o nuevas pruebas. A este respecto, cuando los motivos de una decisión subsiguiente de congelación de fondos son esencialmente idénticos a los que ya se invocaron para una decisión anterior, una mera declaración a tal efecto podrá ser suficiente, en particular cuando el interesado es un grupo o una entidad.

(véanse los apartados 81 y 82)

5.      Ni el artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, ni el artículo 1, apartados 2, 3 y 6, de la Posición común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, prohíben la imposición de medidas restrictivas a personas o entidades que en el pasado cometieron actos terroristas, a pesar de que no existan pruebas de que actualmente cometan tales actos o que participen en ellos, si las circunstancias lo justifican.

En primer lugar, si bien es cierto que el artículo 1, apartado 2, de la referida Posición común recurre al presente de subjuntivo («las personas que cometan») para definir lo que debe entenderse por «personas, grupos y entidades que intervengan en actos terroristas», no lo es menos que lo hace por el sentido gnómico propio de las definiciones e incriminaciones legales, y no por referirse a un determinado período en el tiempo. Lo mismo ocurre con el participio presente utilizado en las versiones francesa («les personnes […] commettant») e inglesa («persons committing») del artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, lo que viene confirmado por el empleo del presente de indicativo en la formulación equivalente en otras versiones lingüísticas. Por otra parte, el artículo 1, apartado 4, de esta Posición común permite la adopción de medidas restrictivas dirigidas, en particular, a personas que hayan sido objeto de una condena por actos terroristas, lo que normalmente implica una actividad terrorista en el pasado, que ha cesado en el momento en que se hace la constatación correspondiente en la decisión de condena. Por último, el apartado 6 del mismo artículo prevé que los nombres de las personas y entidades que figuran en la lista litigiosa se revisarán periódicamente, al menos una vez por semestre, con el fin de asegurar que su permanencia en la lista esté justificada. So pena de privar esta disposición de su efecto útil, debe considerarse que dicha disposición permite mantener en la lista litigiosa personas y entidades que no cometieron ningún nuevo acto terrorista durante el semestre o los semestres anteriores a la revisión si dicha permanencia sigue justificada a la luz del conjunto de las circunstancias pertinentes.

En segundo lugar, el Reglamento nº 2580/2001 y la Posición común 2001/931, por los que se aplica la Resolución 1373(2001) del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, así como dicha Resolución tienen por objeto la lucha contra las amenazas a la paz y la seguridad internacionales representadas por los actos de terrorismo. La consecución de este objetivo, de una importancia fundamental para la comunidad internacional, podría verse comprometida si las medidas de congelación de fondos establecidas en dicha normativa sólo pudieran aplicarse a personas, grupos y entidades que cometan actos de terrorismo en la actualidad o los hayan cometido en un pasado muy reciente.

Por otra parte, dado que estas medidas tienen esencialmente por objeto evitar que se cometan o se repitan tales actos, se basan más en una valoración de amenazas actuales o futuras que en una apreciación de comportamientos pasados. A este respecto, la experiencia ha enseñado que el hecho de que una organización con pasado terrorista interrumpa temporalmente sus actividades no constituye en sí mismo una garantía de que no las reinicie en cualquier momento y que no necesariamente debe confiarse en una supuesta renuncia a la violencia expresada en ese contexto. En consecuencia, la amplia facultad de apreciación de que dispone el Consejo, en cuanto a los datos a tomar en consideración para adoptar o mantener una medida de congelación de fondos, se extiende a la evaluación de la amenaza que una organización puede seguir representando si en el pasado cometió actos terroristas, aunque haya suspendido sus actividades terroristas durante un tiempo más o menos largo o incluso haya puesto aparentemente fin a dichas actividades.

(véanse los apartados 107 a 112)

6.      Si bien es cierto que incumbe al Consejo la carga de la prueba de que la congelación de fondos de una persona, grupo o entidad está o sigue estando justificada legalmente con respecto al artículo 1, apartados 4 y 5, de la Posición común 2001/931, sobre la aplicación de medidas específicas de lucha contra el terrorismo, y al artículo 2, apartado 3, del Reglamento nº 2580/2001, sobre medidas restrictivas específicas dirigidas a determinadas personas y entidades con el fin de luchar contra el terrorismo, no lo es menos que esta carga tiene un objeto relativamente limitado, en el ámbito del procedimiento comunitario de congelación de fondos. En el caso de una decisión inicial de congelación de fondos, la carga de la prueba se refiere esencialmente a la existencia de información concreta o de elementos del expediente que demuestren que una autoridad nacional que responde a la definición del artículo 1, apartado 4, de la Posición común 2001/931 adoptó una decisión en contra del interesado. Por otra parte, en el caso de una decisión subsiguiente de congelación de fondos, previa revisión, la carga de la prueba se refiere esencialmente a la cuestión de si la congelación de fondos sigue estando justificada a la luz de todas las circunstancias relevantes del asunto de que se trate y, muy en particular, teniendo en cuenta las medidas que se hayan tomado a raíz de esta decisión de la autoridad nacional competente.

(véase el apartado 134)

7.      El Consejo dispone de una amplia facultad de apreciación respecto de los elementos que hay que tener en cuenta para adoptar sanciones económicas y financieras al amparo de los artículos 60 CE, 301 CE y 308 CE, de conformidad con una Posición común adoptada en virtud de la política exterior y de seguridad común. Esta facultad de apreciación se refiere, en particular, a las consideraciones de oportunidad sobre las que se basan tales decisiones.

Sin embargo, si bien el juez comunitario reconoce al Consejo un margen de apreciación en la materia, ello no implica que deba abstenerse de controlar la interpretación que esta institución haga de los datos relevantes. En efecto, el juez comunitario no sólo debe verificar la exactitud material de los elementos probatorios invocados, su fiabilidad y su coherencia, sino también comprobar si tales elementos constituyen el conjunto de datos pertinentes que deben tomarse en consideración para apreciar la situación y si son adecuados para sostener las conclusiones que se deducen de los mismos. No obstante, en el marco de este control, no le corresponde sustituir la apreciación del Consejo por la suya propia.

Además, en los casos en los que una institución comunitaria dispone de una amplia facultad de apreciación, el control del respeto de determinadas garantías procedimentales reviste fundamental importancia. Entre estas garantías figura la obligación de la institución competente de examinar minuciosa e imparcialmente todos los elementos relevantes del asunto de que se trate y de motivar su decisión de modo suficiente.

(véanse los apartados 137 a 139)