Asia T-256/07
People’s Mojahedin Organization of Iran
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi – Varojen jäädyttäminen – Kumoamiskanne – Puolustautumisoikeudet – Perustelut – Tuomioistuinvalvonta
Tuomion tiivistelmä
1. Oikeudenkäyntimenettely – Päätös tai asetus, jolla oikeudenkäynnin aikana korvataan riidanalainen toimi
2. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Pätevyysolettama – Mitätön toimi – Käsite
(EY 249 artikla)
3. Kumoamiskanne – Kumoamistuomio – Vaikutukset – Velvollisuus ryhtyä täytäntöönpanotoimiin
(EY 233 artikla)
4. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Perustelut – Perusteluvelvollisuuden laajuus
(EY 253 artikla; neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 6 kohta; neuvoston asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohta)
5. Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi
(Neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artikla; neuvoston asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohta)
6. Euroopan unioni – Yhteinen ulko- ja turvallisuuspolitiikka – Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvat erityiset rajoittavat toimenpiteet terrorismin torjumiseksi
(Neuvoston yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 ja 6 kohta; neuvoston asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohta)
7. Euroopan yhteisöt – Toimielinten toimien laillisuuden tuomioistuinvalvonta
(EY 60, EY 301 ja EY 308 artikla)
1. Kun yksityishenkilöä suoraan ja erikseen koskeva päätös tai asetus korvataan menettelyn aikana samaa asiaa koskevalla toimella, sitä on pidettävä uutena seikkana, jonka vuoksi kantaja voi mukauttaa vaatimuksensa ja kanneperusteensa. Olisi näet hyvän oikeudenkäytön ja prosessiekonomian vaatimuksen vastaista, että kantajalta vaadittaisiin uuden kanteen nostamista. Lisäksi olisi epäoikeudenmukaista, jos kyseessä oleva toimielin voisi yhteisöjen tuomioistuimissa toimesta nostetussa kanteessa esitetyistä arvosteluista selviytyäkseen muuttaa riidanalaista tointa tai korvata sen uudella ja vedota kanteen käsittelyn aikana tähän muutokseen tai uuteen toimeen, jotta sen vastapuoli ei voisi ulottaa alkuperäisiä vaatimuksiaan ja kanneperusteitaan koskemaan myöhempää toimea tai esittää tätä vastaan uusia vaatimuksia ja kanneperusteita.
(ks. 46 kohta)
2. Yhteisöjen toimielinten toimia, vaikka ne olisivat lainvastaisiakin, koskee pääsääntöisesti pätevyysolettama, ja kyseisillä toimilla on näin ollen oikeusvaikutuksia niin kauan kuin niitä ei ole peruutettu, kumottu kumoamiskanteen johdosta tai todettu pätemättömiksi ennakkoratkaisupyynnön tai lainvastaisuusväitteen seurauksena.
Poikkeuksen tähän periaatteeseen muodostavat toimet, joihin liittyvä lainvastaisuus on niin ilmeinen, ettei sitä voida mitenkään hyväksyä yhteisön oikeusjärjestyksessä. Tällaisilla toimilla ei voida katsoa olevan väliaikaistakaan oikeusvaikutusta, ja niitä on siis pidettävä oikeudellisesti mitättöminä. Tämän poikkeuksen tarkoituksena on säilyttää tasapaino kahden oikeusjärjestykselle asetetun perustavanlaatuisen mutta joskus vastakkaisen vaatimuksen eli oikeussuhteiden vakauden sekä legaliteettiperiaatteen noudattamisen välillä. Koska yhteisön toimielinten toimen mitättömäksi toteamisen seuraukset ovat vakavia, on selvää, että oikeusvarmuussyistä tällainen toteamus voidaan tehdä ainoastaan aivan poikkeuksellisissa tilanteissa.
(ks. 55–57 kohta)
3. Kumotun toimen toteuttaneen toimielimen on kumoamistuomion noudattamiseksi ja pannakseen sen kaikilta osin täytäntöön paitsi noudatettava tuomion tuomiolauselmaa myös otettava huomioon siihen johtaneet perustelut, jotka ovat sen tarpeellinen tuki, sillä perustelut ovat välttämättömiä tuomiolauselman täsmällisen sisällön määrittämiseksi. Juuri perusteluissa yksilöidään nimenomainen toimen kohta, joka on vahvistettu lainvastaiseksi, ja juuri niistä käyvät tarkasti ilmi ne tuomiolauselmassa todetun lainvastaisuuden syyt, jotka asianomaisen toimielimen on otettava huomioon, kun se korvaa kumotun toimen toisella toimella.
Vaikka kumoamistuomion perusteluissa tehty toteamus lainvastaisuudesta velvoittaa ensisijaisesti kumotun toimen toteuttanutta toimielintä poistamaan tämän lainvastaisuuden toimessa, jolla on tarkoitus korvata kumottu toimi, siitä voi myös, siltä osin kuin se koskee toimea, jolla on määrätty sisältö tietyllä alalla, olla muita seurauksia tälle toimielimelle.
Kun kyseessä on sellaisen varojen jäädyttämistä koskevan päätöksen kumoaminen muoto- ja menettelyvirheiden perusteella, joka on erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetun yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 6 kohdan mukaan tarkistettava säännöllisin väliajoin, päätöksen tehneellä toimielimellä on ensinnäkin velvollisuus valvoa, etteivät samat virheet rasita sellaisia kumoamistuomion jälkeen tehtäviä myöhempiä varojen jäädyttämistä koskevia päätöksiä, joilla säädellään tällaisen tuomion jälkeisiä ajanjaksoja.
Kun toimi on kumottu muoto- tai menettelyvirheen perusteella, kyseisellä toimielimellä on oikeus toteuttaa uudestaan samanlainen toimi, noudattaen tällä kertaa kyseisiä muoto- ja menettelysääntöjä, ja myös antaa tälle toimelle taannehtiva vaikutus, jos tämä on tarpeen yleistä etua koskevan tavoitteen saavuttamiseksi ja jos niiden, joita asia koskee, perusteltua luottamusta kunnioitetaan asianmukaisesti. Koska kumoamistuomion täytäntöönpanon EY 233 artiklan mukaisesti edellyttämät toimenpiteet saattavat merkitä sitä, että toimielin tarvittaessa muuttaa tai peruuttaa sellaiset toimet, joilla on kumottu ja korvattu suullisen käsittelyn päättymisen jälkeen kumottu päätös, kyseisellä toimielimellä on oikeus pysyttää voimassa tällaiset toimet niin kauan kuin on ehdottoman välttämätöntä, jotta se voi toteuttaa uuden toimen kyseisiä muoto- ja menettelysääntöjä noudattaen.
(ks. 60–62 ja 64–66 kohta)
4. Sekä varojen jäädyttämistä koskevan alkuperäisen päätöksen perusteluissa että myöhempien päätösten perusteluissa on mainittava sekä tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä terrorismin torjumiseksi annetun asetuksen N:o 2580/2001 soveltamisen oikeudelliset edellytykset eli erityisesti toimivaltaisen viranomaisen tekemä kansallinen päätös että myös ne erityiset ja konkreettiset syyt, joiden perusteella neuvosto katsoo harkintavaltaansa käyttäessään, että asianomaiseen on kohdistettava varojen jäädyttämistä koskeva toimi.
Lisäksi erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetun yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 6 kohdasta, johon myös asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohdassa viitataan, käy ilmi, että kun varojen jäädyttämistä koskevat myöhemmät päätökset on tehtävä asianomaisen henkilön tilanteen tarkistamisen jälkeen, näin ei ole pelkästään siksi, että voitaisiin selvittää, osallistuuko tämä henkilö yhä terroritekoihin, vaan jotta voidaan varmistaa, että henkilön säilyttäminen riidanalaisessa luettelossa on perusteltua, tarvittaessa uusien tietojen tai selvitysaineiston perusteella. Kun varojen jäädyttämistä koskevan myöhemmän päätöksen perustelut ovat pääasiallisesti samat kuin ne, jotka on esitetty aikaisemman päätöksen yhteydessä, pelkkä tätä koskeva toteamus voi riittää, erityisesti jos se, jota asia koskee, on ryhmä tai yhteisö.
(ks. 81 ja 82 kohta)
5. Tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä terrorismin torjumiseksi annetun asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohdassa tai erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetun yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 2, 3 ja 6 kohdassa ei estetä kohdistamasta rajoittavia toimenpiteitä sellaisiin henkilöihin ja yhteisöihin, jotka ovat aikaisemmin toteuttaneet terroritekoja, siitä huolimatta, ettei olisikaan näyttöä, joka osoittaisi niiden toteuttavan nykyisin tällaisia tekoja tai osallistuvan tällaisiin tekoihin, mikäli tämä on olosuhteiden perusteella oikeutettua.
Ensinnäkin, vaikka onkin totta, että kyseisen yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 2 kohdassa käytetään preesensiä (”henkilöitä, jotka toteuttavat”) määriteltäessä, mitä tarkoitetaan ”terroritekoihin sekaantuneilla henkilöillä, ryhmillä ja yhteisöillä”, kyseessä on juridisille määritelmille ja tunnusmerkistöille ominainen yleinen merkitys eikä viittaus tiettyyn aikajaksoon. Sama pätee asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohdan ranskankielisessä versiossa (”les personnes – – commettant”) ja englanninkielisessä versiossa (”persons committing”) käytetyn partisiipin preesensin osalta, ja tämän toteamuksen vahvistaa se, että muissa kieliversioissa vastaava ilmaisu on muotoiltu preesensissä. Lisäksi kyseisen yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdassa sallitaan rajoittavien toimien kohdistaminen muun muassa terroriteoista tuomittuihin henkilöihin, mikä tarkoittaa normaalisti aikaisempaa terroritoimintaa eikä toimintaa, jota harjoitetaan aktiivisesti sillä hetkellä kun tämä toiminta todetaan sen tuomitsevassa päätöksessä. Lopuksi saman artiklan 6 kohdan mukaan luettelossa olevien henkilöiden ja yhteisöjen nimet tarkistetaan säännöllisin väliajoin vähintään kuitenkin kerran puolessa vuodessa sen varmistamiseksi, että niiden säilyttäminen luettelossa on perusteltua. Jotta tämä säännös ei menettäisi tehokasta vaikutustaan, on katsottava, että siinä mahdollistetaan sellaisten henkilöiden ja yhteisöjen säilyttäminen riidanalaisessa luettelossa, jotka eivät ole tehneet mitään uusia terroritekoja tutkimista edeltävän yhden tai useamman puolivuotiskauden kuluessa, jos niiden säilyttäminen luettelossa on perusteltua kaikkien asian kannalta merkityksellisten seikkojen perusteella.
Toiseksi asetuksessa N:o 2580/2001 ja yhteisessä kannassa 2001/931, samoin kuin Yhdistyneiden Kansakuntien turvallisuusneuvoston päätöslauselmassa 1373 (2001), joka edellä mainituilla toimilla pannaan täytäntöön, tarkoituksena on torjua kansainvälistä rauhaa ja turvallisuutta uhkaava terroritoiminta. Tämän kansainväliselle yhteisölle olennaisen tärkeän tavoitteen saavuttaminen saattaisi vaarantua, jos näissä säännöksissä tarkoitettuja varojen jäädyttämistoimia voitaisiin soveltaa vain sellaisiin henkilöihin, ryhmiin ja yhteisöihin, jotka tekevät nykyisin terroritekoja tai jotka ovat tehneet niitä aivan hiljattain.
Koska lisäksi näillä toimilla pyritään ennen kaikkea ennaltaehkäisemään tällaisten tekojen tekeminen tai niiden toistaminen, ne perustuvat pikemminkin nykyisen tai tulevan uhkan arviointiin kuin menneen toiminnan arvioimiseen. Tämän osalta kokemus on osoittanut, että aiemmin terrorismiin osallistuneen järjestön toiminnan väliaikainen keskeyttäminen ei sellaisenaan takaa, ettei tämä järjestö minä hetkenä tahansa aloita tätä toimintaa uudelleen, eikä väkivallasta luopumista koskevaan ilmoitukseen voi välttämättä luottaa tässä asiayhteydessä. Tästä seuraa, että neuvostolla oleva laaja harkintavalta sellaisten seikkojen osalta, jotka se voi ottaa huomioon, kun se toteuttaa varojen jäädyttämistä koskevia toimenpiteitä tai päättää pysyttää voimassa tällaisen toimenpiteen, kattaa myös sitä uhkaa koskevan arvioinnin, jota voi edelleen aiheutua järjestöstä, joka on aikaisemmin toteuttanut terroritekoja, siitä huolimatta, että sen terroritoiminta on lakkautettu tietyksi ajaksi tai jopa vaikuttaa kokonaan päättyneeltä.
(ks. 107–112 kohta)
6. Vaikka todistustaakka siitä, että jonkin henkilön, ryhmän tai yhteisön varojen jäädyttäminen on erityistoimenpiteiden toteuttamisesta terrorismin torjumiseksi annetun yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 ja 6 kohdan sekä tiettyihin henkilöihin ja yhteisöihin kohdistuvista erityisistä rajoittavista toimenpiteistä terrorismin torjumiseksi annetun asetuksen N:o 2580/2001 2 artiklan 3 kohdan nojalla laillisesti perusteltua tai säilyy perusteltuna, kuuluukin neuvostolle, tämän todistustaakan tarkoitus on suhteellisen rajallinen varojen jäädyttämistä koskevan yhteisön menettelyn tasolla. Kun kyse on varojen jäädyttämistä koskevasta alkuperäisestä päätöksestä, todistustaakka edellyttää lähtökohtaisesti sellaisia tarkkoja tietoja tai asiaan liittyviä seikkoja, jotka osoittavat, että kansallinen viranomainen on tehnyt kyseisen asianomaisen osalta yhteisen kannan 2001/931 1 artiklan 4 kohdassa annettua määritelmää vastaavan päätöksen. Kun kyse on sitä vastoin varojen jäädyttämistä koskevasta myöhemmästä päätöksestä asian tarkistamisen jälkeen, todistustaakka koskee pääasiallisesti sitä, onko varojen jäädyttäminen edelleen perusteltua kaikkien asian kannalta merkityksellisten seikkojen ja erityisesti toimivaltaisen kansallisen viranomaisen kyseisen päätöksen osalta toteuttamien seurausten perusteella.
(ks. 134 kohta)
7. Neuvostolla on laaja harkintavalta sellaisten seikkojen osalta, jotka se voi ottaa huomioon, kun se toteuttaa taloudellisia ja rahoituksellisia seuraamuksia merkitseviä toimenpiteitä EY 60, EY 301 ja EY 308 artiklan nojalla yhteisen ulko- ja turvallisuuspolitiikan osalta hyväksytyn yhteisen kannan mukaisesti. Tämä harkintavalta koskee erityisesti sellaisten tarkoituksenmukaisuuteen liittyvien näkökohtien arviointia, joihin tällaiset päätökset perustuvat.
On kuitenkin todettava, että vaikka yhteisöjen tuomioistuimet katsovatkin, että neuvostolla on harkintavaltaa asiassa, tämä ei kuitenkaan tarkoita, että tuomioistuinten olisi pidättäydyttävä valvomasta kyseisen toimielimen merkityksellisistä tosiseikoista tekemää tulkintaa. Yhteisöjen tuomioistuinten on paitsi tutkittava esitettyjen todisteiden aineellinen paikkansapitävyys, luotettavuus ja johdonmukaisuus myös tarkistettava, muodostavatko nämä todisteet merkityksellisten seikkojen kokonaisuuden, joka on otettava huomioon monitahoisen tilanteen arvioinnissa, ja voivatko kyseiset todisteet tukea päätelmiä, jotka niistä on tehty. Tässä valvonnassa yhteisöjen tuomioistuinten tehtävänä ei kuitenkaan ole korvata omalla tarkoituksenmukaisuutta koskevalla arvioinnillaan neuvoston arviointia.
Lisäksi kun yhteisön toimielimellä on laaja harkintavalta, tiettyjen menettelyllisten takeiden noudattamisen valvonta on erityisen tärkeää. Näihin takeisiin kuuluvat toimivaltaisen toimielimen velvoite tutkia huolellisesti ja puolueettomasti kaikki käsiteltävänä olevan tapauksen kannalta merkitykselliset seikat sekä perustella päätöksensä riittävällä tavalla.
(ks. 137–139 kohta)