T‑256/07. sz. ügy
People’s Mojahedin Organization of Iran
kontra
az Európai Unió Tanácsa
„Közös kül‑ és biztonságpolitika – A terrorizmus elleni küzdelem érdekében egyes személyekkel és szervezetekkel szemben hozott korlátozó intézkedések – A pénzeszközök befagyasztása – Megsemmisítés iránti kereset – Védelemhez való jog – Indokolás – Bírósági felülvizsgálat”
Az ítélet összefoglalása
1. Eljárás – Az eljárás során a megtámadott jogi aktus helyébe lépő határozat vagy rendelet
2. Intézmények jogi aktusai – Az érvényesség vélelme – Nem létező aktus – Fogalom
(EK 249. cikk)
3. Megsemmisítés iránti kereset – Megsemmisítést kimondó ítélet – Joghatások – Végrehajtási intézkedések hozatalára vonatkozó kötelezettség
(EK 233. cikk)
4. Intézmények jogi aktusai – Indokolás – Kötelezettség – Terjedelem
(EK 253. cikk; 2001/931 tanácsi közös álláspont, 1. cikk, (6) bekezdés; 2580/2001 tanácsi rendelet 2. cikkének (3) bekezdése)
5. Európai Unió – Közös kül- és biztonságpolitika – A terrorizmus elleni küzdelem érdekében egyes személyekkel és szervezetekkel szemben hozott különleges korlátozó intézkedések
(A 2001/931 tanácsi közös álláspont 1. cikkének (6) bekezdése; a 2580/2001 tanácsi rendelet 2. cikkének (3) bekezdése)
6. Európai Unió – Közös kül- és biztonságpolitika – A terrorizmus elleni küzdelem érdekében egyes személyekkel és szervezetekkel szemben hozott különleges korlátozó intézkedések
(A 2001/931 tanácsi közös álláspont 1. cikkének (4) és (6) bekezdése; a 2580/2001 tanácsi rendelet 2. cikkének (3) bekezdése)
7. Európai Közösségek – Az intézmények jogi aktusai jogszerűségének bírósági felülvizsgálata
(EK 60., EK 301. és EK 308. cikk)
1. Ha egy magánszemélyt közvetlenül és személyében érintő határozat vagy rendelet helyébe az eljárás során azonos tárgyú jogi aktus lép, azt olyan új ténynek kell tekinteni, amely lehetővé teszi a felperes számára kereseti kérelmeinek és jogalapjainak megfelelő módosítását. Ellentétes lenne ugyanis a gondos igazságszolgáltatás és a pergazdaságosság követelményével a felperes új kereset benyújtására való kötelezése. Ezenkívül igazságtalan lenne, ha az érintett intézmény, valamely jogi aktus ellen a közösségi bíróság elé terjesztett keresetlevélben található bírálatokkal való szembenézés jegyében, a megtámadott jogi aktust megfelelően módosíthatná, vagy helyébe egy másikat léptethetne, és az eljárás során hivatkozhatna erre a módosításra vagy jogszabályváltásra annak érdekében, hogy a másik felet megfossza eredeti kérelmeinek és jogalapjainak a későbbi határozatra való kiterjesztésének vagy az e határozat elleni további kérelmek vagy jogalapok előterjesztésének lehetőségétől.
(vö. 46. pont)
2. A közösségi intézmények jogi aktusait – még ha hibásak is – főszabály szerint megilleti a jogszerűség vélelme, és ennélfogva mindaddig joghatásokat váltanak ki, amíg azokat vissza nem vonják, megsemmisítés iránti kereset alapján meg nem semmisítik, illetve előzetes döntéshozatal iránti kérelem vagy jogellenességi kifogás következtében nem nyilvánítják érvénytelennek.
Kivételt képez ezen elv alól, hogy azok a jogi aktusok, amelyek olyannyira nyilvánvalóan súlyos hibát hordoznak magukban, amit a közösségi jogrend nem tűr el, olyannak tekintendők, amelyek semmilyen, még átmeneti joghatást sem váltottak ki, azaz azokat jogilag nem létezőnek kell tekinteni. Ez a kivétel olyan két alapvető, bár néha egymással szembenálló követelmény közötti egyensúly fenntartását célozza, amelyek meg kell feleljenek a jogrendszernek, nevezetesen a jogviszonyok stabilitásának és a jogszerűség tiszteletben tartásának. A Közösség intézményei által hozott jogi aktusok nem létező jellegének megállapításához fűződő következmények súlyossága a jogbiztonság igényéből fakadóan megköveteli, hogy erre kizárólag szélsőséges körülmények között kerülhessen sor.
(vö. 55–57. pont)
3. Ahhoz, hogy a megsemmisített jogi aktust kibocsátó intézmény a megsemmisítő ítéletnek eleget tegyen, és azt teljes mértékben végrehajtsa, nemcsak az ítélet rendelkező részét köteles tiszteletben tartani, hanem az annak szükséges alátámasztását képező indokokat is, mivel ezek nélkül nem lehet megállapítani a rendelkező részben foglaltak pontos értelmét. Ezek ugyanis azok az indokok, amelyek egyrészt megnevezik a jogellenesnek minősülő adott rendelkezést, másrészt rámutatnak a rendelkező részben megállapított jogellenesség pontos okaira, és amelyeket a megsemmisített aktus helyébe lépő új aktusnál az érintett intézménynek figyelembe kell vennie.
Azonban, jóllehet a megsemmisítő ítélet indokolásában megállapított jogellenesség kimondása elsősorban arra kötelezi a megsemmisített jogi aktust kibocsátó intézményt, hogy a megsemmisített jogi aktus helyébe léptetni tervezett jogi aktusban küszöbölje ki ezt a jogellenességet, az – amennyiben egy adott területre vonatkozó, meghatározott tartalommal bíró rendelkezésre irányul – más következményekkel is járhat ezen intézmény számára.
Amikor a terrorizmus leküzdésére vonatkozó különös intézkedések alkalmazásáról szóló 2001/931 közös álláspont 1. cikkének (6) bekezdése alapján rendszeres időközönként felülvizsgálandó, pénzeszközök befagyasztásáról szóló határozat formai és eljárásjogi hibák miatti megsemmisítéséről van szó, a határozatot elfogadó intézmény mindenekelőtt köteles biztosítani, hogy a megsemmisítő ítéletet követően meghozandó, az ítélet meghozatala utáni időszak vonatkozásában a pénzeszközök befagyasztására irányuló esetleges későbbi határozatokban ne forduljanak elő ugyanezek a hibák.
Mindazonáltal, ha egy jogi aktust formai vagy eljárásjogi hibák miatt mégis megsemmisítenek, akkor az érintett intézménynek jogában áll – ezúttal a kérdéses formai és eljárási szabályok betartása mellett – ismét ugyanilyen jogi aktust elfogadni, sőt visszaható hatállyal ruházhatja fel ezt a jogi aktust, ha ez a közérdekű cél eléréséhez szükséges, és az érdekeltek jogos bizalmát megfelelően tiszteletben tartja. Bár az ítéletben foglaltak teljesítéséhez szükséges, az EK 233. cikk alapján meghozandó intézkedések együtt járhatnak azzal, hogy az intézmény módosítja vagy adott esetben visszavonja a megsemmisített határozatot a szóbeli szakasz befejezését követően hatályon kívül helyező és annak helyébe lépő aktusokat, az érintett intézménynek jogában áll hatályban tartani ezeket a jogi aktusokat arra az időre, amelyre feltétlenül szüksége van ahhoz, hogy az érintett formai és eljárásjogi szabályoknak megfelelő, új jogi aktust fogadjon el.
(vö. 60–62., 64–66. pont)
4. A pénzeszközök befagyasztására vonatkozó eredeti határozat indokolásának és a későbbi határozatok indokolásának nemcsak a terrorizmus elleni küzdelem érdekében egyes személyekkel és szervezetekkel szemben hozott különleges korlátozó intézkedésekről szóló 2580/2001 rendelet alkalmazásának jogszabályi feltételeire, így különösen az illetékes hatóság által hozott nemzeti határozat meglétére kell irányulnia, hanem azokra az egyedi és konkrét okokra is, amelyek miatt a Tanács mérlegelési jogköre gyakorlása során úgy ítéli meg, hogy az érintettel szemben pénzeszközök befagyasztására irányuló intézkedést kell hozni.
A terrorizmus leküzdésére vonatkozó különös intézkedések alkalmazásáról szóló 2001/931 közös álláspont 1. cikkének (6) bekezdéséből (amelyre a 2580/2001 rendelet 2. cikkének (3) bekezdése is utal) továbbá az következik, hogy nemcsak azért kell felülvizsgálni a pénzeszközök befagyasztására vonatkozó későbbi határozatokat megelőzően az érintett személy helyzetét, hogy meg lehessen állapítani, hogy továbbra is kifejt‑e terrorista tevékenységet, hanem azért is, hogy adott esetben új információk vagy bizonyítékok alapján meg lehessen győződni arról, hogy az érintett személynek az említett rendelet mellékletében szereplő listán tartása továbbra is indokolt‑e. E tekintetben, ha a pénzeszközök befagyasztására vonatkozó későbbi határozat indokai lényegében megegyeznek a korábbi határozat kapcsán már hivatkozott indokokkal, akkor elég az erre vonatkozó megállapítás is, különösen ha csoportról vagy szervezetről van szó.
(vö. 81–82. pont)
5. Sem a terrorizmus elleni küzdelem érdekében egyes személyekkel és szervezetekkel szemben hozott különleges korlátozó intézkedésekről szóló 2580/2001 rendelet 2. cikkének (3) bekezdése, sem a terrorizmus leküzdésére vonatkozó különös intézkedések alkalmazásáról szóló 2001/931 közös álláspont 1. cikkének (2), (3) és (6) bekezdése nem tiltja azt, hogy ezt igazoló körülmények fennállása esetén korlátozó intézkedéseket lehessen foganatosítani olyan személyekkel vagy szervezetekkel szemben, akik vagy amelyek terrorcselekményeket követtek el a múltban, akkor is, ha nincsen bizonyíték arra, hogy jelenleg elkövetnek terrorcselekményt, vagy részt vesznek ilyenben.
Először is, jóllehet az említett közös álláspont 1. cikkének (2) bekezdése valóban jelen idejű kijelentő módot használ („[...] elkövető [...] személyek”) a „terrorcselekményekben részt vevő személyek, csoportok és szervezetek” fogalmának meghatározásánál, ez a jogi fogalommeghatározások és törvényi tényállások általános igazságot megfogalmazó, sajátos értelméből fakad, nem pedig egy adott időszakra vonatkozik. Ugyanez érvényes a 2580/2001 rendelet 2. cikke (3) bekezdésének francia („les personnes […] commettant […]„) és az angol („persons committing […]”) szövegváltozatában használt jelen idejű melléknévi igenévre, amelyet a más nyelvi változatokban hasonlóan alkalmazott jelen idejű kijelentő mód is megerősít. Ezen közös álláspont 1. cikkének (4) bekezdése továbbá lehetővé teszi korlátozó intézkedések meghozatalát különösen olyan személyekkel szemben, akiket terrorcselekmény miatt elítéltek, ami rendes esetben korábban, és nem az elítélő határozatban tett megállapítás időpontjában kifejtett terrorista tevékenységet jelent. Végül ugyanezen cikk (6) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a vitatott listán szereplő személyek és szervezetek nevét rendszeresen és legalább hat hónaponként felül kell vizsgálni annak érdekében, hogy biztosítva legyen a listán tartásuk megalapozottsága. E rendelkezés hatékony érvényesülését biztosítandó meg kell állapítani, hogy a rendelkezés akkor is lehetővé teszi a vitatott listán tartást, ha az adott személy vagy szervezet a felülvizsgálatot megelőző fél évben nem követett el újabb terrorcselekményt, amennyiben valamennyi releváns körülményre tekintettel továbbra is indokolt a listán szerepeltetésük.
Másodszor a 2580/2001 rendelet és a 2001/931 közös álláspont, csakúgy mint az ENSZ Biztonsági Tanács 1373. (2001) sz. határozata, amelynek a végrehajtását szolgálják, a nemzetközi béke és biztonság terrorcselekmények általi fenyegetettsége elleni küzdelemre irányulnak. A nemzetközi közösség számára alapvető fontosságú eme célkitűzés megvalósítását veszélyeztetné, ha a pénzeszközök befagyasztására irányuló, e jogi aktusokban meghatározott intézkedéseket csak azokra a személyekre, csoportokra és szervezetekre lehetne alkalmazni, akik vagy amelyek a jelenben vagy a közelmúltban követnek, illetve követtek el terrorcselekményt.
Másfelől ezek az alapvetően a terrorcselekmények elkövetését vagy megismétlődését megakadályozni kívánó intézkedések inkább az aktuális vagy jövőbeli fenyegetettség értékelésén alapulnak, semmint múltbeli magatartások megítélésén. E tekintetben a tapasztalat azt mutatja, hogy ha egy terrorista múlttal rendelkező szervezet átmenetileg megszakítja tevékenységét, ez nem garantálja, hogy nem kezdi azt újra bármikor, és az erőszakról való, ilyen összefüggésben kinyilvánított lemondásnak nem kell feltétlenül hitelt adni. Ebből következően a Tanácsnak a pénzeszközök befagyasztására irányuló intézkedések elfogadása vagy fenntartása kapcsán a körülmények figyelembevételére vonatkozó széles mérlegelési jogköre kiterjed annak a fenyegetettségnek az értékelésére is, amelyet a terrorista múlttal bíró, ám jelenleg hosszabb vagy rövidebb ideje terroristatevékenységét felfüggesztő, sőt látszólag beszüntető szervezet továbbra is képvisel.
(vö. 107–112. pont)
6. A Tanácsra hárul annak bizonyításának terhe, hogy a terrorizmus leküzdésére vonatkozó különös intézkedések alkalmazásáról szóló 2001/931 közös álláspont 1. cikkének (4) és (6) bekezdésére és a terrorizmus elleni küzdelem érdekében egyes személyekkel és szervezetekkel szemben hozott különleges korlátozó intézkedésekről szóló 2580/2001 rendelet 2. cikkének (3) bekezdésére tekintettel továbbra is törvényesen indokolt‑e valamely személy, csoport vagy szervezet pénzeszközeinek befagyasztása, mégis viszonylag korlátozott a bizonyítási teher tárgya a pénzeszközök befagyasztására vonatkozó közösségi eljárás szintjén. A pénzeszközök befagyasztására irányuló eredeti határozatok esetében a bizonyítási teher lényegében az ügyiratok olyan pontos információi, illetve anyagai meglétére irányul, amelyek arra utalnak, hogy a 2001/931 közös álláspont 1. cikkének (4) bekezdése szerinti fogalommeghatározásnak megfelelő illetékes hatóság az érdekelt vonatkozásában ilyen határozatot hozott. Másfelől a pénzeszközök befagyasztására irányuló későbbi határozatok esetében, felülvizsgálatot követően, a bizonyítási teher lényegében arra vonatkozik, hogy az adott ügy valamennyi releváns körülményére és különösen az illetékes nemzeti hatóság ilyen határozatához kapcsolódó további intézkedésekre tekintettel továbbra is indokolt‑e a pénzeszközök befagyasztása.
(vö. 134. pont)
7. A Tanács széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik a közös kül‑ és biztonságpolitika alapján elfogadott közös álláspontnak megfelelően az EK 60., EK 301. és EK 308. cikk alapján gazdasági és pénzügyi szankciós intézkedések meghozatala érdekében figyelembe veendő elemeket illetően. Ez a mérlegelési jogkör különösen azokra a célszerűségi szempontokra vonatkozik, amelyeken az ilyen határozatok alapulnak.
Ugyanakkor, jóllehet a közösségi bíróság az adott területen széles mérlegelési jogkört ismer el a Tanács számára, ez nem jelenti, hogy nem vizsgálhatja felül azt, hogyan értelmezi a Tanács a releváns adatokat. A közösségi bíróságnak ugyanis nem csupán a hivatkozott bizonyítékok tárgyi valószerűségét, megbízhatóságát és következetességét kell vizsgálnia, hanem azt is ellenőriznie kell, hogy ezek a bizonyítékok tartalmazzák‑e az adott helyzet értékeléséhez figyelembe veendő összes releváns adatot, valamint hogy e bizonyítékok alátámasztják‑e a belőlük levont következtetéseket. E felülvizsgálat keretében azonban a közösségi bíróság nem helyettesítheti a Tanács célszerűségi értékelését a sajátjával.
Ezenkívül, ha valamely közösségi intézmény széles mérlegelési jogkörrel rendelkezik, akkor bizonyos eljárási garanciák tiszteletben tartásának ellenőrzése alapvető fontosságú. E garanciák között szerepel az adott eset valamennyi lényegi elemének a hatáskörrel rendelkező intézmény által elvégzendő alapos és külső befolyástól mentes vizsgálatára, valamint a határozata megfelelő indokolására vonatkozó kötelezettség.
(vö. 137–139. pont)