Sprawa T‑256/07

People’s Mojahedin Organization of Iran

przeciwko

Radzie Unii Europejskiej

Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Środki restrykcyjne skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom mające na celu zwalczanie terroryzmu – Zamrożenie funduszy – Skarga o stwierdzenie nieważności – Prawo do obrony – Uzasadnienie – Kontrola sądowa

Streszczenie wyroku

1.      Postępowanie – Decyzja lub rozporządzenie zastępujące w toku postępowania zaskarżony akt

2.      Akty instytucji – Domniemanie ważności – Akt nieistniejący – Pojęcie

(art. 249 WE)

3.      Skarga o stwierdzenie nieważności – Wyrok stwierdzający nieważność – Skutki – Obowiązek podjęcia działań zapewniających wykonanie wyroku

(art. 233 WE)

4.      Akty instytucji – Uzasadnienie – Obowiązek – Zakres

(art. 253 WE; wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 6; rozporządzenie Rady nr 2580/2001, art. 2 ust. 3)

5.      Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki restrykcyjne skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom mające na celu zwalczanie terroryzmu

(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1; rozporządzenie Rady nr 2580/2001, art. 2 ust. 3)

6.      Unia Europejska – Wspólna polityka zagraniczna i bezpieczeństwa – Szczególne środki restrykcyjne skierowane przeciwko niektórym osobom i podmiotom mające na celu zwalczanie terroryzmu

(wspólne stanowisko Rady 2001/931, art. 1 ust. 4, 6; rozporządzenie Rady nr 2580/2001, art. 2 ust. 3)

7.      Wspólnoty Europejskie – Kontrola sądowa zgodności z prawem aktów instytucji

(art. 60 WE, 301 WE, 308 WE)

1.      W przypadku gdy dana decyzja lub rozporządzenie dotyczące bezpośrednio i indywidualnie osoby fizycznej zostają w toku postępowania zastąpione przez inny akt mający ten sam przedmiot, to należy to uważać za nową okoliczność umożliwiającą skarżącemu dokonanie zmiany przedstawionych żądań i zarzutów. Zobowiązanie skarżącego do wniesienia nowej skargi byłoby w istocie sprzeczne z zasadą prawidłowego administrowania wymiarem sprawiedliwości oraz wymogiem skuteczności postępowania. Ponadto niesłuszne byłoby umożliwienie danej instytucji dokonania zmiany w zaskarżonym akcie lub zastąpienie go innym w celu ustosunkowania się do zarzutów podniesionych w skardze na ten akt, wniesionej do sądu wspólnotowego oraz powoływania się w toku postępowania na tę zmianę lub akt zastępujący w celu pozbawienia drugiej strony postępowania możliwości rozszerzenia początkowych żądań i zarzutów wobec tego późniejszego aktu lub przedstawienia uzupełniających żądań i zarzutów wobec niego.

(por. pkt 46)

2.      Akty instytucji wspólnotowych, nawet te wadliwe, korzystają z domniemania ważności i wywołują skutki prawne do czasu ich wycofania lub stwierdzenia nieważności w wyniku skargi o stwierdzenie nieważności, pytania prejudycjalnego lub zarzutu niezgodności z prawem.

W ramach wyjątku od tej zasady, akty dotknięte wadą, której powaga jest tak oczywista, że nie może być tolerowana przez wspólnotowy porządek prawny, uznawane są za niewywołujące żadnego, nawet tymczasowego, skutku prawnego, tj. uznawane za prawnie nieistniejące. Wyjątek ten ma na celu zachowanie równowagi pomiędzy dwoma podstawowymi i niekiedy przeciwstawnymi wymogami, które musi spełniać porządek prawny: stabilności obrotu prawnego i poszanowania zgodności z prawem. Ze względów pewności obrotu prawnego, powaga skutków związanych ze stwierdzeniem nieistnienia aktu instytucji Wspólnoty wymaga, by takie stwierdzenie było ograniczone do skrajnych przypadków.

(por. pkt 55–57)

3.      Aby podporządkować się wyrokowi stwierdzającemu nieważność i zapewnić jego pełne wykonanie, instytucja będąca autorem aktu, którego nieważność została stwierdzona, jest zobowiązana do uwzględnienia nie tylko sentencji wyroku, ale również uzasadnienia prowadzącego do jego wydania, które stanowi nieodzowny element tego wyroku, w tym znaczeniu, że jest niezbędne do określenia dokładnego znaczenia tego, co zostało orzeczone w sentencji. To właśnie uzasadnienie wskazuje, po pierwsze, konkretny przepis uznany za niezgodny z prawem, a po drugie, przedstawia szczegółowe względy, z powodu których orzeczono w sentencji niezgodność z prawem i które zainteresowana instytucja powinna uwzględnić, zastępując akt, którego nieważność została stwierdzona.

O ile jednak stwierdzenie niezgodności z prawem w uzasadnieniu wyroku stwierdzającego nieważność zobowiązuje instytucję będącą autorem aktu, którego nieważność została stwierdzona, przede wszystkim do usunięcia tej niezgodności z prawem w akcie, który ma zastąpić akt, którego nieważność została stwierdzona, to może ono, jako że dotyczy przepisu o konkretnej treści w danej dziedzinie, spowodować inne konsekwencje dla tej instytucji.

W odniesieniu do stwierdzenia nieważności ze względu na błędy formalne i proceduralne decyzji o zamrożeniu funduszy, która w rozumieniu art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu musi być poddawana w regularnych odstępach czasu kontroli, instytucja będąca autorem tej decyzji ma w pierwszej kolejności obowiązek dopilnowania, żeby ewentualnie następne decyzje o zamrożeniu funduszy, wydawane po wyroku stwierdzającym nieważność i dotyczące okresów następujących po tym wyroku, nie były dotknięte takimi samymi błędami.

Jednakże jeżeli nieważność aktu została stwierdzona ze względu na błędy formalne lub proceduralne, to zainteresowana instytucja ma prawo wydać ponownie identyczny akt, przestrzegając tym razem wskazanych wymogów formalnych i proceduralnych, a nawet nadając temu aktowi moc wsteczną, jeżeli jest to konieczne dla realizacji celów interesu ogólnego i pod warunkiem że uzasadnione oczekiwania zainteresowanych osób są należycie respektowane. Jeżeli środki zapewniające wykonanie wyroku stwierdzającego nieważność zgodnie z art. 233 WE mogą oznaczać dla instytucji obowiązek zmiany lub w razie konieczności wycofania aktów, które uchyliły i zastąpiły decyzję, której nieważność została stwierdzona, po zamknięciu procedury ustnej, dana instytucja ma prawo utrzymać w mocy te akty w czasie, który jest jej absolutnie niezbędny w celu wydania nowego aktu zgodnego ze wskazanymi wymogami formalnymi i proceduralnymi.

(por. pkt 60–62, 64–66)

4.      Uzasadnienie zarówno decyzji początkowej o zamrożeniu funduszy, jak i decyzji późniejszych, powinno dotyczyć nie tylko przesłanek prawnych stosowania rozporządzenia nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom, mających na celu zwalczanie terroryzmu, a w szczególności istnienia decyzji wydanej przez właściwe władze krajowe, ale również powodów szczególnych i konkretnych, na podstawie których Rada uznała w ramach uprawnień dyskrecjonalnych w zakresie oceny, że osoba zainteresowana powinna być objęta zamrożeniem funduszy.

Ponadto z art. 1 ust. 6 wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu, do którego odsyła także art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001, wynika, że późniejsze decyzje o zamrożeniu funduszy powinna poprzedzać kontrola sytuacji osoby zainteresowanej nie tylko w celu sprawdzenia, czy osoba ta prowadzi działalność terrorystyczną, lecz w celu upewnienia się, że utrzymanie jej na spornej liście figurującej w załączniku do wyżej wymienionego rozporządzenia jest dalej uzasadnione, ewentualnie na podstawie nowych danych lub dowodów. W tym względzie, jeżeli powody decyzji późniejszej o zamrożeniu funduszy są co do zasady takie same jak powody powołane przy okazji wydania poprzedniej decyzji, zwykła deklaracja w tej sprawie wystarcza, w szczególności gdy zainteresowana jest grupą lub podmiotem.

(por. pkt 81, 82)

5.      Zarówno art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom, mających na celu zwalczanie terroryzmu, jak i art. 1 ust. 2, 3 i 6 wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu, nie zakazują – jeżeli jest to uzasadnione okolicznościami – stosowania środków restrykcyjnych względem niektórych osób i podmiotów, które popełniły akty terrorystyczne w przeszłości, pomimo braku dowodów na to, że takie osoby lub podmioty obecnie dokonują rzeczonych aktów lub w nich uczestniczą.

Po pierwsze, wprawdzie art. 1 ust. 2 wyżej wymienionego wspólnego stanowiska sformułowany jest w trybie oznajmującym czasu teraźniejszego („osoby, które dokonują”) w celu zdefiniowania tego, co należy rozumieć przez „osoby, grupy i podmioty uczestniczące w aktach terrorystycznych”, to jest to jednak syntetyczne określenie charakterystyczne dla definicji i opisu odpowiedzialności karnej bez nawiązania do określonego okresu w czasie. Podobna sytuacja ma miejsce w odniesieniu do imiesłowu czasu teraźniejszego użytego w wersji francuskiej („les personnes […] commettant”) i angielskiej („persons committing”) art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001, co potwierdza użycie trybu oznajmującego czasu teraźniejszego także w innych wersjach językowych. Ponadto art. 1 ust. 4 tego wspólnego stanowiska pozwala na przyjęcie środków restrykcyjnych przeciwko przede wszystkim osobom skazanym za akty terroryzmu, co zwykle wskazuje na działalność terrorystyczną w przeszłości, która nie jest już aktywnie prowadzona w momencie jej stwierdzenia w wyroku skazującym. Wreszcie ust. 6 tego samego artykułu stanowi, że nazwiska osób i nazwy podmiotów na spornej liście będą poddawane kontroli w regularnych odstępach czasu, co najmniej raz w ciągu każdych sześciu miesięcy, w celu zapewnienia, że istnieją podstawy do utrzymania ich na liście. W trosce o skuteczność tego przepisu należy uznać, że pozwala on utrzymać na spornej liście osoby i podmioty, które nie dokonały nowego aktu terrorystycznego w okresie jednego lub dwóch okresów sześciomiesięcznych poprzedzających kontrolę, jeżeli ma to swoje uzasadnienie w świetle okoliczności mających znaczenie w danej sprawie.

Po drugie, rozporządzenie nr 2580/2001, wspólne stanowisko 2001/931, a także rezolucja Rady Bezpieczeństwa Narodów Zjednoczonych 1373 (2001), którą te akty wykonują, mają na celu walkę z zagrożeniami dla pokoju i bezpieczeństwa międzynarodowego powodowanymi przez akty terrorystyczne. Realizacja tego podstawowego dla wspólnoty międzynarodowej celu mogłaby być zagrożona, gdyby środki zamrażania funduszy przewidziane przez te akty mogły być stosowane tylko względem osób, grup i podmiotów, które obecnie dokonują aktów terrorystycznych lub tych, które czyniły to w niedalekiej przeszłości.

Ponadto ze względu na to, że środki te mają głównie na celu zapobieganie popełnianiu takich aktów lub ich powtarzaniu, to tym bardziej opierają się na ocenie zagrożenia obecnego lub przyszłego, a nie tylko na ocenie postępowania z przeszłości. W tym zakresie z doświadczenia wynika, że tymczasowe przerwanie działań przez organizację o przeszłości terrorystycznej nie stanowi samo w sobie gwarancji, że dana organizacja nie powróci do niej w każdej chwili, a poza tym nie można ufać wskazywanemu zaniechaniu przemocy deklarowanemu w takiej sytuacji. Wynika z tego, że szeroki zakres uznania, którym dysponuje Rada w odniesieniu do dowodów, które należy uwzględnić w celu wydania lub utrzymania środków zamrożenia funduszy, obejmuje ocenę zagrożenia, które może w dalszym ciągu stanowić organizacja, która w przeszłości dokonywała aktów terrorystycznych, pomimo przerwy w działalności terrorystycznej przez krótszy lub dłuższy czas lub nawet widocznego jej zaprzestania.

(por. pkt 107–112)

6.      O ile do Rady należy ciężar dowodu na to, że zamrożenie funduszy danej osoby, grupy lub podmiotu jest lub pozostaje – w świetle art. 1 ust. 4 i 6 wspólnego stanowiska 2001/931 w sprawie zastosowania szczególnych środków w celu zwalczania terroryzmu i art. 2 ust. 3 rozporządzenia nr 2580/2001 w sprawie szczególnych środków restrykcyjnych skierowanych przeciwko niektórym osobom i podmiotom, mających na celu zwalczanie terroryzmu – prawnie uzasadnione, to w postępowaniu w sprawie zamrożenia funduszy na szczeblu wspólnotowym zakres ciężaru tego dowodu jest raczej ograniczony. W przypadku początkowej decyzji o zamrożeniu funduszy przestrzeganie prawa do obrony sprowadza się w zasadzie do istnienia dokładnych informacji lub materiałów w aktach świadczących o tym, że właściwy organ wydał w odniesieniu do osoby zainteresowanej decyzję odpowiadającą definicji zawartej w art. 1 ust. 4 wspólnego stanowiska 2001/931. Następnie, w przypadku kolejnej decyzji o zamrożeniu wydanej po przeprowadzeniu kontroli, ciężar dowodu sprowadza się w zasadzie do sprawdzenia, czy zamrożenie środków jest w dalszym ciągu uzasadnione, biorąc pod uwagę wszystkie okoliczności mające znaczenie w danej sprawie, a w szczególności skutki wspomnianej decyzji wydanej przez właściwe władze krajowe.

(por. pkt 134)

7.      Rada dysponuje szerokim zakresem uznania w odniesieniu do okoliczności podlegających uwzględnieniu w celu podjęcia środków w postaci sankcji ekonomicznych i finansowych na podstawie art. 60 WE, 301 WE i 308 WE, zgodnie ze wspólnym stanowiskiem wydanym w ramach wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa. To uznanie znajduje zastosowanie w szczególności do oceny względów związanych ze stosownością wydania decyzji.

Nawet jeżeli sąd wspólnotowy przyznaje Radzie zakres uznania w tej dziedzinie, to nie oznacza to, że powinien się on powstrzymać od kontroli wykładni istotnych danych dokonanej przez tę instytucję. Sąd wspólnotowy powinien bowiem nie tylko zweryfikować materialną prawidłowość przytoczonych dowodów, ich wiarygodność i spójność, lecz także skontrolować to, czy te dowody stanowią zbiór istotnych danych, które należy wziąć pod uwagę w celu oceny sytuacji, i czy mogą one stanowić poparcie dla wniosków wyciągniętych na ich podstawie. Jednakże w ramach tej kontroli Sąd nie może zastąpić własną oceną celowości oceny dokonanej przez Radę.

Ponadto w przypadku gdy instytucji wspólnotowej przysługuje szeroki zakres uznania, podstawowego znaczenia nabiera kontrola przestrzegania pewnych gwarancji proceduralnych. Wśród tych gwarancji znajduje się obowiązek starannego i bezstronnego zbadania przez właściwą instytucję wszystkich istotnych okoliczności danego przypadku oraz uzasadnienie w wystarczający sposób swojej decyzji.

(por. pkt 137–139)