ACÓRDÃO DO TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
12 de março de 2019 (*)
«FEOGA — Secção “Garantia” — FEAGA — Açúcar — Regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade — Regulamento (CE) n.o 320/2006 — Regulamento (CE) n.o 968/2006 — Despesas excluídas do financiamento — Despesas efetuadas pela Hungria — Requisitos para a concessão da ajuda ao desmantelamento total e da ajuda ao desmantelamento parcial — Conceito de “instalações de produção” — Apreciação da utilização dos silos na data de apresentação do pedido de ajuda — Conceito de “desmantelamento total” — Anexo 2 do documento VI/5330/97 — Dificuldades de interpretação da regulamentação da União — Cooperação leal»
No processo T‑139/15,
Hungria, representada inicialmente por M. Fehér, G. Koós, A. Pálfy, posteriormente por M. Fehér, Koós, Z. Biró‑Tóth e E. Tóth, na qualidade de agentes,
recorrente,
apoiada por:
República Francesa, representada por D. Colas, na qualidade de agente,
e por
República Italiana, representada por G. Palmieri, na qualidade de agente, assistida por C. Colelli, avvocato dello Stato,
intervenientes,
contra
Comissão Europeia, representada por P. Ondrůšek e B. Béres, na qualidade de agentes,
recorrida,
que tem por objeto um pedido baseado no artigo 263.o TFUE e destinado à anulação da Decisão de Execução (UE) 2015/103 da Comissão, de 16 de janeiro de 2015, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2015, L 16, p. 33), na parte em que exclui o montante de 11 709 400 euros do financiamento, pelo FEAGA, das ajudas à restruturação no setor da indústria açucareira concedidas pela Hungria,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção),
composto por: H. Kanninen, presidente, J. Schwarcz e C. Iliopoulos (relator), juízes,
secretário: N. Schall, administrador,
vistos os autos e após a audiência de 8 de maio de 2017,
profere o presente
Acórdão
Quadro jurídico
Regulamento (CE) n.o 320/2006
1 O Conselho da União Europeia adotou o Regulamento (CE) n.o 320/2006, de 20 de fevereiro de 2006, que estabelece um regime temporário de reestruturação da indústria açucareira na Comunidade e altera o Regulamento (CE) n.o 1290/2005 relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2006, L 58, p. 42). O Regulamento n.o 320/2006 foi alterado diversas vezes e, em último lugar, pelo Regulamento (CE) n.o 72/2009 do Conselho, de 19 de janeiro de 2009, que adapta a Política Agrícola Comum pela alteração dos Regulamentos (CE) n.o 247/2006 (CE) n.o 320/2006 (CE) n.o 1405/2006 (CE) n.o 1234/2007 (CE) n.o 3/2008 e (CE) n.o 479/2008 e revogação dos Regulamentos (CEE) n.o 1883/78 (CEE) n.o 1254/89 (CEE) n.o 2247/89 (CEE) n.o 2055/93 (CE) n.o 1868/94 (CE) n.o 2596/97 (CE) n.o 1182/2005 e (CE) n.o 315/2007 (JO 2009, L 30, p. 1). O Regulamento n.o 320/2006, na sua versão alterada pelo Regulamento n.o 72/2009, é aplicável aos factos do presente processo.
2 Os considerandos 1 e 5 do Regulamento n.o 320/2006 enunciam o seguinte:
«(1) […] Para alinhar o sistema comunitário de produção e de comércio de açúcar pelas exigências internacionais e garantir a sua competitividade no futuro, é necessário iniciar um profundo processo de reestruturação que conduza a uma significativa redução da capacidade de produção não rentável na Comunidade. Com esse objetivo, e para assegurar o bom funcionamento da nova organização comum de mercado do açúcar, é conveniente estabelecer um regime temporário, distinto e autónomo, de reestruturação da indústria açucareira comunitária. […]
(5) Para que as empresas produtoras de açúcar com a mais baixa produtividade abandonem a sua produção dentro da quota, deve ser criado um importante incentivo económico sob a forma de uma ajuda à reestruturação adequada. Para tal, é conveniente instituir uma ajuda à reestruturação que crie um incentivo ao abandono da produção de açúcar de quota e à renúncia às quotas em causa e que, simultaneamente, permita que o respeito dos compromissos sociais e ambientais ligados ao abandono da produção seja tido em devida conta. A fim de que a produção seja reduzida na medida do necessário para se atingir uma situação de mercado equilibrada na Comunidade, a ajuda deverá estar disponível durante quatro campanhas de comercialização.»
3 O artigo 1.o do Regulamento n.o 320/2006, com a epígrafe «Pagamento das ajudas à reestruturação», prevê:
«1. É instituído um fundo temporário para a reestruturação da indústria açucareira na Comunidade (a seguir designado “fundo de reestruturação”). […]
O fundo de reestruturação está integrado na secção «Garantia» do Fundo Europeu de Orientação e Garantia Agrícola. A partir de 1 de janeiro de 2007, passa a estar integrado no Fundo Europeu Agrícola de Garantia (a seguir designado “FEAGA”).
2. O fundo de reestruturação financia as despesas resultantes das medidas previstas nos artigos 3.o, 6.o, 7.o, 8.o e 9.o
[…]
4. O presente regulamento não é aplicável às regiões ultraperiféricas referidas no n.o 2 do artigo 299.o do Tratado.»
4 O artigo 3.o do Regulamento n.o 320/2006, com a epígrafe «Pagamento das ajudas à reestruturação», prevê:
«1. As empresas produtoras de açúcar, de isoglicose ou de xarope de inulina às quais tenha sido atribuída uma quota até 1 de julho de 2006 podem beneficiar de uma ajuda à reestruturação por tonelada de quota a que renunciem, desde que, durante uma das campanhas de comercialização de 2006/2007, 2007/2008, 2008/2009 e 2009/2010:
a) Renunciem à quota que tiverem atribuído a uma ou mais das respetivas fábricas e procedam ao desmantelamento total das instalações de produção das fábricas em causa;
ou
b) Renunciem à quota que tiverem atribuído a uma ou mais das respetivas fábricas, procedam ao desmantelamento parcial das instalações de produção das fábricas em causa e não utilizem as restantes instalações de produção das fábricas em causa para o fabrico de produtos abrangidos pela organização comum de mercado no setor do açúcar;
[…]
3. O desmantelamento total das instalações de produção exige:
a) A cessação definitiva e total da produção de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina pelas instalações de produção em causa;
b) O encerramento da fábrica ou fábricas e o desmantelamento das respetivas instalações de produção no período a que se refere a alínea d) do n.o 2 do artigo 4.o;
e
c) A reabilitação ambiental do sítio da fábrica e medidas destinadas a facilitar a reafetação da mão‑de‑obra no período a que se refere a alínea f) do artigo 4.o, n.o 2. […]
4. O desmantelamento parcial das instalações de produção exige:
a) A cessação definitiva e total da produção de açúcar, de isoglicose e de xarope de inulina pelas instalações de produção em causa;
b) O desmantelamento das instalações de produção que não serão utilizadas para a nova produção e que eram destinadas à produção dos produtos referidos na alínea a) […]
c) A reabilitação ambiental do sítio da fábrica e medidas destinadas a facilitar a reafetação da mão‑de‑obra no período a que se refere a alínea f) do artigo 4.o, n.o 2 […].
5. O montante da ajuda à reestruturação, por tonelada de quota objeto de renúncia, é o seguinte:
a) Nos casos a que se refere a alínea a) do n.o 1:
– 730 [euros] para a campanha de comercialização 2006/2007,
– 730 [euros] para a campanha de comercialização 2007/2008,
– 625 [euros] para a campanha de comercialização 2008/2009,
– 520 [euros] para a campanha de comercialização 2009/2010,
b) Nos casos a que se refere a alínea b) do n.o 1:
– 547,50 [euros] para a campanha de comercialização 2006/2007,
– 547,50 [euros] para a campanha de comercialização 2007/2008,
– 468,75 [euros] para a campanha de comercialização 2008/2009,
– 390 [euros] para a campanha de comercialização 2009/2010;
[…]»
5 Por outro lado, nos termos do artigo 4.o do Regulamento n.o 320/2006, sob a epígrafe «Pedido de ajuda à reestruturação»:
«1. Os pedidos de ajuda à reestruturação devem ser apresentados ao Estado‑Membro em causa até 31 de janeiro anterior à campanha de comercialização durante a qual a quota será objeto de renúncia.
[…]
2. Os pedidos de ajuda à reestruturação devem incluir:
a) Um plano de reestruturação;
[…]
c) O compromisso de renunciar à quota em causa na campanha de comercialização em causa;
d) Nos casos referidos na alínea a) do n.o 1 do artigo 3.o, o compromisso de proceder ao desmantelamento total das instalações de produção, num período a determinar pelo Estado‑Membro em causa;
e) Nos casos referidos na alínea b) do n.o 1 do artigo 3.o, o compromisso de proceder ao desmantelamento parcial das instalações de produção, num período a determinar pelo Estado‑Membro em causa, e de não utilizar o sítio de produção nem as restantes instalações de produção para o fabrico de produtos abrangidos pela organização comum de mercado no setor do açúcar;
[…]
3. O plano de reestruturação referido na alínea a) do n.o 2 deve incluir, pelo menos, os seguintes elementos:
[…]
c) Uma descrição técnica completa das instalações de produção em causa;
d) Um plano de atividades que descreva pormenorizadamente as modalidades, o calendário e os custos do encerramento da fábrica ou fábricas e do desmantelamento total ou parcial das instalações de produção;
[…]
h) Um plano financeiro que descreva pormenorizadamente todos os custos relacionados com o plano de reestruturação.»
6 O artigo 5.o desse regulamento, com a epígrafe «Decisão sobre a ajuda à reestruturação e os controlos», prevê:
«1. Os Estados‑Membros devem decidir da concessão da ajuda à reestruturação até ao final do mês de fevereiro anterior à campanha de comercialização referida no n.o 2 do artigo 3.o No entanto, a decisão relativa à campanha de comercialização de 2006/2007 deve ser aprovada até 30 de setembro de 2006.
[…]
2. A ajuda à reestruturação deve ser concedida se o Estado‑Membro tiver estabelecido, após cuidadosa verificação, que:
– O pedido contém os elementos referidos no n.o 2 do artigo 4.o,
– O plano de reestruturação contém os elementos referidos no n.o 3 do artigo 4.o,
– As medidas e ações descritas no plano de reestruturação estão em conformidade com a legislação comunitária e nacional aplicáveis,
– […]
3. Se uma ou mais das condições previstas nos primeiros três travessões do n.o 2 não forem preenchidas, o pedido de ajuda à reestruturação deve ser devolvido ao requerente. Este deve ser informado das condições que não foram preenchidas. Pode então retirar ou completar o pedido.
[…]»
Regulamento (CE) n.o 968/2006
7 A Comissão Europeia adotou o Regulamento (CE) n.o 968/2006, de 27 de junho de 2006, que define as regras de execução do Regulamento n.o 320/2006 (JO 2006, L 176, p. 32). O Regulamento n.o 968/2006 foi alterado várias vezes e, em último lugar, pelo Regulamento de Execução (UE) n.o 672/2011 da Comissão, de 13 de julho de 2011, que altera o Regulamento n.o 968/2006 (JO 2011, L 184, p. 1). O Regulamento n.o 968/2006, na sua versão alterada pelo Regulamento n.o 672/2011, é aplicável aos factos do presente processo.
8 O considerando 4 do Regulamento n.o 968/2006 dispõe:
«Em relação à renúncia de quotas, o artigo 3.o do Regulamento […] n.o 320/2006 prevê a possibilidade de desmantelamento total ou parcial das instalações produtivas, que dão lugar a diferentes montantes de ajudas à reestruturação. Embora as condições aplicáveis a essas duas opções devam tomar em conta o montante superior da ajuda à reestruturação em caso de desmantelamento total, devido aos custos mais elevados dessa opção, foi considerado apropriado permitir a possibilidade de manutenção das partes das fábricas que não estejam integradas na linha de produção, quando possam ser utilizadas para outros fins previstos no plano de reestruturação, em especial quando essa utilização crie postos de trabalho. Por outro lado, as instalações que não estejam diretamente ligadas à produção de açúcar devem ser desmanteladas se não existir nenhuma possibilidade de utilização alternativa num prazo razoável e se a sua manutenção tiver consequências negativas para o ambiente.»
9 O artigo 4.o do Regulamento n.o 968/2006, com a epígrafe «Alterações ao plano de reestruturação», prevê:
«1. Em caso de desmantelamento total, conforme referido na alínea a) do n.o 1 do artigo 3.o do Regulamento […] n.o 320/2006, o requisito de desmantelamento das instalações produtivas dirá respeito:
a) A todas as instalações necessárias para a produção de açúcar, isoglicose ou xarope de inulina, como por exemplo: instalações destinadas ao armazenamento, análise, lavagem e corte de beterraba açucareira, cana‑de‑açúcar, cereais ou chicória; todas as instalações necessárias para a extração e transformação ou concentração de açúcar a partir de beterraba açucareira ou de cana‑de‑açúcar, de amido a partir de cereais, de glicose a partir de amido ou de inulina a partir de chicória;
b) À parte das instalações, para além das referidas na alínea a), diretamente relacionadas com a produção de açúcar, de isoglicose ou de xarope de inulina e que sejam necessárias para o tratamento da produção ao abrigo da quota objetou de renúncia, mesmo quando possam ser utilizadas para a produção de outros produtos, como por exemplo: instalações de aquecimento ou tratamento de águas ou que sejam destinadas à produção de energia, instalações destinadas ao tratamento da polpa de beterraba açucareira ou dos melaços ou instalações utilizadas para o transporte no interior da empresa;
c) A todas as restantes instalações, por exemplo destinadas à embalagem, que não estejam a ser utilizadas e que devam ser desmanteladas e removidas por motivos ambientais.
2. Em caso de desmantelamento parcial, conforme referido na alínea b) do n.o 1 do artigo 3.o do Regulamento […] n.o 320/2006, o requisito de desmantelamento das instalações produtivas diz respeito às instalações referidas no n.o 1 do presente artigo cuja utilização não esteja prevista para outra produção ou para outra utilização da instalação fabril em conformidade com o plano de reestruturação.»
10 Nos termos do artigo 6.o do Regulamento n.o 968/2006, intitulado «Obrigações dos Estados‑Membros»:
«1. O mais tardar vinte dias depois de terem recebido cópia do convite à participação na consulta, referido no n.o 3 do artigo 2.o, os Estados‑Membros informarão as partes envolvidas no plano de reestruturação da sua decisão em relação:
[…]
b) Ao período, que chegará ao seu termo o mais tardar em 30 de setembro de 2010, para o desmantelamento das instalações produtivas e para o cumprimento dos compromissos sociais e ambientais referidos na alínea c) do n.o 3 e na alínea c) do n.o 4 do artigo 3.o do Regulamento (CE) n.o 320/2006;
[…]
Em derrogação [do n.o 1, alínea b)], e mediante pedido fundamentado da empresa em causa, os Estados‑Membros podem prorrogar o prazo fixado [no n.o 1, alínea b),] até 31 de março de 2012, o mais tardar. Nesse caso, a empresa apresenta um plano de reestruturação alterado em conformidade com o artigo 11.o [do Regulamento n.o 968/2006] […]»
11 O artigo 9.o do Regulamento n.o 968/2006, sob a epígrafe «Elegibilidade para a ajuda à reestruturação», dispõe:
«[…]
2. Para que o pedido possa ser considerado elegível, o plano de reestruturação deve:
a) Incluir um resumo dos principais objetivos, medidas e ações, bem como dos custos estimados dessas medidas e ações, do plano financeiro e dos prazos previstos;
b) Especificar, para cada fábrica em causa, a parte de quota que irá ser objeto de renúncia, que deverá ser inferior ou igual à capacidade produtiva a desmantelar total ou parcialmente;
c) Incluir uma declaração segundo a qual as instalações produtivas serão total ou parcialmente desmanteladas e removidas do local de produção;
[…]
e) Determinar claramente todas as ações e custos a financiar pelo fundo de reestruturação e, se for caso disso, outros elementos relacionados que se pretende sejam financiados por outros fundos comunitários.
3. Se as condições definidas no n.o 2 não estiverem cumpridas, o Estado‑Membro informará o requerente dos motivos desse incumprimento e definirá, dentro dos prazos referidos no n.o 1 do artigo 4.o do Regulamento […] n.o 320/2006, um prazo durante o qual o plano de reestruturação poderá ser ajustado em conformidade.
O Estado‑Membro decidirá da elegibilidade do pedido ajustado num prazo de 15 dias úteis após o final do período referido no n.o 1, mas pelo menos 10 dias úteis antes da expiração do prazo referido no n.o 1 do artigo 5.o do Regulamento n.o 320/2006.
Se o pedido ajustado não for apresentado dentro do prazo ou for considerado como não‑elegível, o pedido de ajuda à reestruturação será recusado e o Estado‑Membro informará do facto o requerente e a Comissão, num prazo de 5 dias úteis. A apresentação de um novo pedido pelo mesmo requerente ficará sujeita à ordem cronológica referida no artigo 8.o […]»
12 O artigo 11.o do Regulamento n.o 968/2006, com a epígrafe «Alterações ao plano de reestruturação», prevê:
«1. Logo que a ajuda à reestruturação seja concedida, o beneficiário aplicará todas as medidas constantes do plano de reestruturação aprovado e respeitará os compromissos incluídos no respetivo pedido de ajuda à reestruturação.
2. Qualquer alteração de um plano de reestruturação aprovado será aceite pelo Estado‑Membro com base num pedido da empresa em causa:
a) Explicando os motivos do pedido de alteração e os problemas de implementação constatados;
b) Apresentando os ajustamentos ou novas medidas propostas e os efeitos esperados;
c) Apresentando em pormenor as implicações em termos financeiros e de calendário.
As alterações não poderão resultar em nenhuma modificação do montante total da ajuda à reestruturação a conceder ou dos montantes temporários a título da reestruturação a pagar em conformidade com o artigo 11.o do Regulamento […] n.o 320/2006.
O Estado‑Membro notificará à Comissão o plano de reestruturação alterado.»
13 O artigo 16.o do Regulamento n.o 968/2006, com a epígrafe «Pagamento das ajudas à reestruturação», prevê:
«1. O pagamento de cada fração das ajudas à reestruturação, referidas no n.o 4 do artigo 10.o do Regulamento […] n.o 320/2006, será subordinado à constituição de uma garantia de um montante igual a 120% do montante da fração em causa.
[…]»
14 Nos termos do artigo 22.o do Regulamento n.o 968/2006, intitulado «Liberação das garantias»:
«1. As garantias referidas no n.o 1 do artigo 16.o […] e no n.o 2 do artigo 18.o serão libertadas desde que:
a) Todas as medidas e ações previstas no plano de reestruturação, nos programas nacionais de reestruturação e no plano de atividades, conforme aplicável, tenham sido implementadas;
b) O relatório final referido no n.o 2 do artigo 23.o tenha sido apresentado;
c) Os Estados‑Membros tenham efetuado os controlos referidos no artigo 25.o;
[…]
3. A não ser em caso de força maior, a garantia será executada se as condições previstas no n.o 1 não estiverem cumpridas até 30 de setembro de 2012, o mais tardar.»
15 O artigo 25.o do Regulamento n.o 968/2006, sob a epígrafe «Controlos», dispõe o seguinte:
«1. Cada empresa e cada sítio de produção em relação ao qual seja recebida uma ajuda ao abrigo do fundo de reestruturação serão inspecionados pela autoridade competente do Estado‑Membro durante os três meses seguintes à expiração do prazo referido no n.o 2 do artigo 23.o
A inspeção servirá para verificar se o plano de reestruturação ou o plano de atividades estão a ser cumpridos e se a informação prestada pela empresa no relatório de progresso é exata e completa. A primeira inspeção relativa a um determinado plano de reestruturação verificará ainda qualquer informação adicional prestada pela empresa no seu pedido de ajuda à reestruturação, em especial no que respeita à confirmação referida na alínea b) do n.o 2 do artigo 4.o do Regulamento […] n.o 320/2006.
2. A inspeção respeitará, em todos os casos, aos elementos do plano de reestruturação referido no n.o 3 do artigo 4.o do Regulamento […] n.o 320/2006. […]»
16 Por outro lado, o artigo 26.o do Regulamento n.o 968/2006, sob a epígrafe «Recuperação», dispõe:
«1. Sem prejuízo do n.o 3, se um beneficiário não cumprir uma ou mais das suas obrigações nos termos do plano de reestruturação, do plano de atividades ou de um programa nacional de reestruturação, conforme aplicável, a parte da ajuda concedida em relação com a(s) obrigação(ões) em causa será objeto de recuperação, exceto em caso de força maior.
[…]»
17 Por último, nos termos do artigo 27.o do Regulamento n.o 968/2006, com a epígrafe «Penalidades»:
«1. Se um beneficiário não cumprir uma ou mais das suas obrigações nos termos do plano de reestruturação, do plano de atividades ou do plano nacional de reestruturação, conforme aplicável, ser‑lhe‑á exigido o pagamento de um montante igual a 10% do montante a recuperar nos termos do artigo 26.o
[…]»
Antecedentes do litígio
18 Entre 16 e 19 de março de 2010, os serviços da Comissão efetuaram uma missão de controlo na Hungria em três das quatro antigas instalações de produção de açúcar que beneficiaram de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total nos termos do artigo 3.o do Regulamento n.o 320/2006, na sua versão aplicável nessas datas.
19 Na sequência desse controlo, a Comissão, por carta de 20 de julho de 2010 (a seguir «primeira comunicação de 20 de julho de 2010»), comunicou às autoridades húngaras o resultado da missão de controlo realizada e precisou que essa comunicação era enviada em aplicação do artigo 11.o do Regulamento (CE) n.o 885/2006 da Comissão, de 21 de junho de 2006, que estabelece regras de execução do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho no respeitante à acreditação dos organismos pagadores e de outros organismos e ao apuramento das contas do FEAGA e do FEADER (JO 2006, L 171, p. 90).
20 Resulta da primeira comunicação de 20 de julho de 2010 que, para a Comissão, as autoridades húngaras não tinham cumprido totalmente as exigências da regulamentação do direito da União acerca das condições de concessão de ajudas à reestruturação à indústria do açúcar para as campanhas de comercialização 2007/2008 e 2008/2009. Com efeito, constatou que tinham sido mantidos silos nas instalações industriais visitadas, pertencentes, respetivamente, à sociedade Eastern Sugar, em Kaba (Hungria), e à sociedade Matra Cukor, em Szolnok (Hungria) e, por conseguinte, que essas sociedades não podiam beneficiar de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total, mas unicamente de ajuda à reestruturação por desmantelamento parcial, cujo montante é inferior em 25% ao montante da ajuda à reestruturação por desmantelamento total. A este respeito, indicou que as referidas sociedades não eram elegíveis para a ajuda à reestruturação por desmantelamento total se não executassem integralmente o plano de reestruturação e se não demolissem os restantes edifícios relacionados com a atividade de produção, incluindo os silos. Por último, a Comissão solicitou às autoridades húngaras informações sobre os edifícios que ainda existiam nos locais de produção de açúcar onde os seus agentes não tinham estado.
21 Por carta de 20 de setembro de 2010, as autoridades húngaras responderam às objeções contidas na primeira comunicação de 20 de julho de 2010 e indicaram à Comissão que os silos situados na instalação de produção da Eastern Sugar em Kaba estavam arrendados para armazenagem de açúcar a granel com vista ao seu acondicionamento.
22 Numa reunião bilateral entre os serviços da Comissão e as autoridades húngaras que teve lugar em Bruxelas (Bélgica) em 6 de dezembro de 2010, estas últimas declararam, nomeadamente, que existiam ainda silos nas instalações, por um lado, da Eastern Sugar em Kaba, e, por outro, da Magyar Cukor em Petőháza (Hungria), e que os silos existentes no centro da Matra Cukor em Szolnok estavam em vias de ser demolidos. Além disso, alegaram, em substância, que a obrigação de desmantelamento dos silos não tinha fundamento jurídico e que a renúncia à quota de produção e o desmantelamento das instalações de produção eram suficientes para que as empresas açucareiras húngaras fossem elegíveis para a ajuda à reestruturação por desmantelamento total.
23 A Comissão, por seu turno, admitiu que, embora os Regulamentos n.os 320/2006 e 968/2006 não contivessem qualquer menção ao desmantelamento dos silos, resultava da sistemática da regulamentação em causa que estes deviam ser desmantelados, na medida em que faziam parte integrante das instalações de produção. Além disso, a Comissão observou que as empresas açucareiras que solicitaram a concessão de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total poderiam ter optado por um desmantelamento parcial, que teria dado lugar a uma ajuda de um montante 25% inferior ao concedido em caso de desmantelamento total. Por último, indicou às autoridades húngaras que tinham até ao mês de setembro de 2011 para regularizar a situação e manter a ajuda à reestruturação por desmantelamento total.
24 Em 3 de março de 2011, as autoridades húngaras apresentaram as suas observações sobre a ata da reunião bilateral de 6 de dezembro de 2010. Declararam, nomeadamente, que só as empresas açucareiras beneficiárias da ajuda à reestruturação por desmantelamento total podiam solicitar o prolongamento do prazo para a conclusão do desmantelamento, o que todavia não fizeram.
25 Por carta de 8 de novembro de 2012, enviada ao abrigo do artigo 11.o, n.o 2, terceiro parágrafo, do Regulamento n.o 885/2006, a Comissão informou as autoridades húngaras de que tinha a intenção de excluir um montante de 11 709 400 EUR do financiamento da União, dado que este tinha sido calculado com base na diferença entre o montante da ajuda concedida em caso de desmantelamento total e o concedido em caso de desmantelamento parcial.
26 Em 18 de dezembro de 2012, as autoridades húngaras solicitaram a abertura de um processo de conciliação com base no artigo 16.o do Regulamento n.o 885/2006.
27 Em 25 de abril de 2013, o órgão de conciliação emitiu um relatório em que declarou, antes de mais, que a conciliação entre as partes tinha não tinha tido êxito e que a questão essencial objeto do desacordo entre elas estava pendente no Tribunal de Justiça. Em seguida, salientou, em substância, por um lado, que a Comissão não tinha, em várias ocasiões, informado as autoridades húngaras da obrigação de desmantelamento dos silos e, por outro lado, que alguns Estados‑Membros, bem como a própria Comissão, tinham tido dificuldades de interpretação da regulamentação em causa. Por último, pediu à Comissão que tomasse em consideração o facto de que, nos termos do documento VI/5330/97 da Comissão, de 23 de dezembro de 1997, intitulado «Diretrizes para o cálculo das consequências financeiras aquando da preparação da decisão de apuramento das contas do FEOGA‑Garantia» (a seguir «documento VI/5330/97»), «se as irregularidades puderem ser imputadas à interpretação das normas comunitárias, […] este elemento atenuante pode ser tida em conta e ser proposta uma taxa mais baixa ou a não aplicação de uma correção».
28 Por Acórdão de 14 de novembro de 2013 SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), o Tribunal de Justiça declarou, em substância, que o conceito de «instalações de produção», na aceção dos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 320/2006 e do artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 968/2006, abrangia os silos destinados ao armazenamento de açúcar do beneficiário da ajuda à reestruturação. Contudo, o Tribunal de Justiça considerou que não era esse o caso em duas situações: por um lado, quando seja demonstrado que o silo se destina unicamente para o armazenamento de açúcar, produzido dentro da quota, depositado por outros produtores ou comprado a estes e, por outro, quando sejam utilizados unicamente para acondicionamento ou embalagem do açúcar produzido noutro local para efeitos da sua comercialização.
29 Por carta de 8 de janeiro de 2014, as autoridades húngaras reiteraram à Comissão os motivos pelos quais consideravam, à luz do Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), que os silos mantidos nas antigas instalações de produção de açúcar da Eastern Sugar, em Kaba, e da Magyar Cukor, em Petőháza (a seguir «os silos controvertidos»), não estão compreendidos no conceito de «instalações de produção».
30 Por carta de 28 de março de 2014, a Comissão concedeu um prazo de dois meses às autoridades húngaras para apresentarem provas convincentes de que, antes dos pedidos de ajuda à reestruturação, os silos controvertidos serviam exclusivamente para armazenamento e acondicionamento de açúcar dentro da quota produzido por outros produtores.
31 Por carta de 26 de maio de 2014, as autoridades húngaras contestaram a posição da Comissão segundo a qual, para apreciar se os silos controvertidos estavam compreendidos no conceito de «instalações de produção», era necessário ter em conta a forma como estes eram utilizados na data do pedido de ajuda à reestruturação.
32 Considerando que as autoridades húngaras não tinham ainda apresentado elementos dos quais fosse possível deduzir que, na data do pedido de concessão da ajuda à reestruturação, os silos controvertidos eram exclusivamente utilizados para armazenagem e acondicionamento de açúcar dentro da quota produzido por outros produtores, a Comissão enviou às autoridades húngaras um ofício datado de 6 de outubro de 2014, no qual reiterava a posição expressa na sua carta de 8 de novembro de 2012.
33 No relatório de síntese apresentado na reunião do Comité dos Fundos Agrícolas de 18 de novembro de 2014, consultado em conformidade com o artigo 31.o, n.o 1, do Regulamento (CE) n.o 1290/2005 do Conselho, de 21 de junho de 2005, relativo ao financiamento da política agrícola comum (JO 2005, L 209, p. 1), e o artigo 41.o, n.o 3, do mesmo regulamento, a Comissão indicou que a sua posição acerca dos incumprimentos constatados não tinha mudado.
34 Foi neste contexto que a Comissão adotou a Decisão de Execução (UE) 2015/103, de 16 de janeiro de 2015, que exclui do financiamento da União Europeia determinadas despesas efetuadas pelos Estados‑Membros a título do Fundo Europeu Agrícola de Garantia (FEAGA) e do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (FEADER) (JO 2015, L 16, p. 33, a seguir «decisão impugnada»), entre as quais as efetuadas pela Hungria num montante total de 11 709 400 euros a título das ajudas à restruturação no setor da indústria açucareira, que estão em causa no presente processo.
Tramitação processual e pedidos das partes
35 Por petição apresentada na Secretaria do Tribunal Geral em 27 de março de 2015, a Hungria interpôs o presente recurso.
36 Por requerimentos entrados na Secretaria do Tribunal Geral, respetivamente, em 22 de junho e 3 de julho de 2015, o República Francesa e a República Italiana pediram para intervir no presente processo em apoio dos pedidos da Hungria. Por despachos de 21 de agosto de 2015, o presidente da Segunda Secção do Tribunal Geral autorizou estas intervenções. A República Francesa apresentou o seu articulado de intervenção na Secretaria do Tribunal Geral em 21 de outubro de 2015.
37 A Comissão e a Hungria apresentaram as suas observações sobre o articulado de intervenção da República Francesa, respetivamente, em 16 de dezembro de 2015 e 6 de janeiro de 2016.
38 A Hungria conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular parcialmente a decisão impugnada, na parte em que excluiu o montante de 11 709 400 euros do financiamento, pelo FEAGA, das ajudas à reestruturação no setor da indústria açucareira concedidas pela Hungria;
– condenar a Comissão nas despesas.
39 A Comissão conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– negar provimento ao recurso;
– condenar a Hungria nas despesas.
40 A República Francesa conclui pedindo que o Tribunal Geral se digne:
– anular a decisão impugnada;
– condenar a Comissão nas despesas.
41 Mediante proposta do juiz‑relator, o Tribunal Geral (Quarta Secção) decidiu dar início à fase oral e, no âmbito das medidas de organização do processo previstas no artigo 89.o do Regulamento de Processo do Tribunal Geral, convidou as partes a responder a questões escritas e a apresentar determinados documentos. Com exceção da República Italiana, as partes deram cumprimento às medidas de organização do processo nos prazos fixados.
42 Na audiência de 8 de maio de 2017 foram ouvidas as alegações das partes e as suas respostas às questões colocadas pelo Tribunal Geral.
43 Dado que a República Italiana não esteve presente na audiência, a fase oral permaneceu aberta de modo a permitir‑lhe apresentar as suas observações por escrito no prazo de uma semana a contar da notificação da ata de audiência. A República Italiana apresentou as suas observações escritas no prazo estabelecido, nas quais considerou que havia que dar provimento ao recurso da Hungria.
44 Em 16 de junho de 2017, a Hungria e a Comissão apresentaram na Secretaria do Tribunal Geral as suas observações sobre as formuladas pela República Italiana depois da audiência.
Questão de direito
45 A Hungria invoca, em substância, dois fundamentos de recurso, relativos, o primeiro, à violação dos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 320/2006 e do artigo 4.o do Regulamento n.o 968/2006 e, o segundo, à violação das diretrizes estabelecidas no documento VI/5330/97 e do princípio da cooperação leal.
Quanto ao primeiro fundamento, relativo à violação dos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 320/2006 e do artigo 4.o do Regulamento n.o 968/2006
46 A Hungria, apoiada pela República Francesa e a República Italiana, considera, em substância, que a decisão impugnada viola os artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 320/2006 e o artigo 4.o do Regulamento n.o 968/2006, na medida em que a Comissão considerou que as empresas açucareiras húngaras não preenchiam as condições para beneficiar de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total, pelo facto de terem mantido silos e, portanto, não terem desmantelado a totalidade das suas instalações de produção. A este respeito, a Hungria alega que a Comissão cometeu um erro ao considerar que, para apreciar se os silos constituíam instalações de produção na aceção do Regulamento n.o 320/2006 e, por conseguinte, se estavam incluídos ou não nas exceções enunciadas pelo Tribunal de Justiça no Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), devia concentrar‑se na utilização que era feita dos mesmos na data do pedido de concessão da ajuda à restruturação (a seguir «critério estabelecido pela Comissão»). Além disso, a Hungria sustenta, em substância, que a obrigação de desmantelamento total das instalações de produção pode ser cumprida ainda que os silos sejam vendidos em vez de serem destruídos, desde que tenha havido renúncia à quota de açúcar e que, no final do processo de reestruturação, as instalações mantidas já não possam ser utilizadas para a produção de açúcar pelo beneficiário da ajuda.
47 A Comissão contesta os argumentos da Hungria, da República Francesa e da República Italiana.
48 A título preliminar, cabe recordar que, no Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), depois de ter declarado que o conceito de «instalações de produção» não era definido pelos Regulamentos n.os 320/2006 e 968/2006, em primeiro lugar, o Tribunal de Justiça salientou que o conceito de «produção» podia igualmente abranger outras etapas do fabrico de um produto situadas a montante ou a jusante do processo químico ou físico de transformação e, portanto, que podia incluir o armazenamento de açúcar que não era imediatamente acondicionado após a sua extração da matéria‑prima. Assim, concluiu que o armazenamento podia ser «diretamente ligado à produção de açúcar» na aceção da alínea b) do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 968/2006 (Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o., C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, n.o 26). Em segundo lugar, o Tribunal de Justiça considerou que os silos eram suscetíveis de ter uma incidência direta nas quantidades de açúcar que podem ser produzidas e nos processos de produção resultantes da proximidade de uma instalação de armazenamento, na medida em que permitiam designadamente diferir, total ou parcialmente, a venda de um produto de uma dada campanha açucareira e, assim, influenciar a situação de mercado na aceção do considerando 5 do Regulamento n.o 320/2006 (Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o., C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, n.os 27 a 29). Em terceiro lugar, o Tribunal de Justiça considerou, em substância, que decorria do artigo 3.o, n.o 3, alíneas a) e b), do Regulamento n.o 320/2006 que, em princípio, para efeitos de beneficiar de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total, o complexo industrial em causa deve ser totalmente posto fora de serviço e que a possibilidade de não desmantelar ou continuar a utilizar no futuro instalações diferentes das de produção, mantendo contudo o direito à ajuda integral, constitui uma exceção que deve ser interpretada de forma estrita (Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o., C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, n.o 30).
49 À luz das considerações precedentes, no n.o 31 do Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), o Tribunal de Justiça declarou que os silos destinados ao armazenamento de açúcar do beneficiário da ajuda devem ser qualificados de instalações de produção, independentemente do facto de também serem usados para outros fins.
50 Contudo, o Tribunal de Justiça admitiu duas exceções a este princípio. Com efeito, considerou, em substância, que os silos escapavam à qualificação de «instalações de produção» e, portanto, à obrigação de desmantelamento, por um lado, quando ficasse demonstrado que eram utilizados apenas no armazenamento de açúcar, produzido dentro da quota, armazenado por outros produtores ou comprado a estes últimos (Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o., C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, n.os 32 e 35) e, por outro lado, quando eram utilizados apenas para o acondicionamento ou a embalagem de açúcar produzido noutro local para efeitos da sua comercialização (Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o., C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, n.os 33 e 35) (a seguir «exceções enunciadas pelo Tribunal de Justiça»).
51 No caso em apreço, não é contestado pela Hungria, a República Francesa e pela República Italiana que, à data do pedido de ajuda à reestruturação por desmantelamento total, os silos controvertidos não eram abrangidos por uma das exceções enunciadas pelo Tribunal de Justiça. Além disso, a Hungria também não contesta que, no termo do processo de reestruturação, os silos controvertidos tinham sido mantidos nas instalações de produção das empresas açucareiras húngaras que beneficiaram de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total.
52 Contudo, a Hungria afirma que a Comissão cometeu um erro ao considerar que as circunstâncias acima referidas justificavam a correção financeira de 25% que lhe foi aplicada. Com efeito, segundo a Hungria, apoiada pela República Francesa e pela República Italiana, o importante é que, no final do processo de reestruturação, os silos já não constituíam instalações ligadas à produção de açúcar. Por conseguinte, a Comissão considerou erradamente que a data do pedido de ajuda à reestruturação era a data em que havia que apreciar se os silos eram abrangidos por uma das exceções enunciadas pelo Tribunal de Justiça.
53 A argumentação da Hungria, igualmente apoiada pela República Francesa e a República Italiana, não é, todavia, conforme com a regulamentação em causa.
54 A título preliminar, resulta dos considerandos 1 e 5 do Regulamento n.o 320/2006 que o objetivo da regulamentação em causa é reduzir a capacidade de produção de açúcar não rentável na União, criando incentivos para que as empresas com mais baixa produtividade abandonem a sua produção de açúcar de quota e renunciem às quotas em causa.
55 Além disso, decorre do considerando 5 do Regulamento n.o 320/2006 que o regime de reestruturação assenta numa participação voluntária da empresa açucareira na medida em que visa criar um importante incentivo económico sob a forma de uma ajuda à reestruturação adequada (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o., C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, n.o 44).
56 A fim de alcançar o objetivo de redução da capacidade de produção de açúcar não rentável na União, prosseguido pela regulamentação em causa, o legislador da União previu dois regimes de reestruturação diferentes em função do tipo de desmantelamento, o desmantelamento total ou o desmantelamento parcial, que dão lugar a um montante de ajuda à reestruturação diferente, como resulta do artigo 3.o, n.o 5, alíneas a) e b), do Regulamento n.o 320/2006, lido em conjugação com o considerando 4 do Regulamento n.o 968/2006.
57 Em primeiro lugar, no que se refere às condições que devem ser satisfeitas para a concessão de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total, o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), e o artigo 3.o, n.o 3, alínea b), do Regulamento n.o 320/2006 exigem que a empresa açucareira demandante renuncie à quota que tiverem atribuído a uma ou mais das respetivas fábricas e que proceda ao encerramento da fábrica e ao desmantelamento total das instalações de produção. Em contrapartida, para efeitos da concessão de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento parcial, o artigo 3.o, n.o 1, alínea b), e o artigo 3.o, n.o 4, alínea b), do Regulamento n.o 320/2006 exigem que a empresa açucareira demandante renuncie à quota atribuída a uma ou mais das respetivas fábricas, proceda ao desmantelamento parcial das instalações de produção das fábricas em causa e não utilize as restantes instalações de produção para o fabrico de produtos abrangidos pela organização comum de mercado no setor do açúcar (a seguir «OCM açúcar»).
58 Em segundo lugar, o âmbito da obrigação de desmantelamento das instalações de produção foi precisado no artigo 4.o do Regulamento n.o 968/2006.
59 Nos termos do artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 968/2006, a obrigação de desmantelamento total, prevista no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 320/2006, diz respeito às instalações necessárias para a produção de açúcar, isoglicose ou xarope de inulina [artigo 4.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 968/2006], e que sejam necessárias para o tratamento da produção ao abrigo da quota objeto de renúncia, mesmo quando possam ser utilizadas para a produção de outros produtos [artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 968/2006], bem como todas as restantes instalações, por exemplo destinadas à embalagem, que não estejam a ser utilizadas e que devam ser desmanteladas e removidas por motivos ambientais [artigo 4.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 968/2006].
60 Em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 968/2006, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 320/2006 e o considerando 4 do Regulamento n.o 968/2006, podem ser excecionalmente mantidas, em caso de desmantelamento total, todas as instalações que não são necessárias para a produção de açúcar, isoglicose ou xarope de inulina que não estão diretamente ligadas à produção dos referidos produtos, como as instalações de acondicionamento, desde que sejam utilizadas e não devam ser desmanteladas e removidas por motivos ambientais.
61 Por outro lado, o artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 968/2006 prevê que, em caso de desmantelamento parcial, a obrigação diz respeito às instalações referidas no n.o 1 do mesmo artigo (v. n.o 59 supra) cuja utilização não esteja prevista para outra produção ou para outra utilização da instalação fabril em conformidade com o plano de reestruturação. Além disso, resulta do artigo 3.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 320/2006 que as instalações de produção que possam ser conservadas já não devem ser utilizadas para o fabrico de produtos abrangidos pela OCM açúcar. Assim, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 968/2006, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 320/2006, podem ser mantidas as instalações necessárias para a produção de açúcar, isoglicose ou xarope de inulina ou que estejam diretamente ligadas à produção desses produtos, desde que já não sejam utilizadas para o fabrico de produtos abrangidos pela OCM açúcar e cuja utilização esteja prevista para outra produção ou para outra utilização da instalação fabril em conformidade com o plano de reestruturação.
62 Em terceiro lugar, a escolha entre o desmantelamento total e o desmantelamento parcial deve ser efetuada pelas empresas açucareiras quando do pedido de ajuda à reestruturação.
63 Com efeito, decorre da leitura conjunta do artigo 4.o, n.o 2, alíneas a), c), d) e e), e do artigo 4.o, n.o 3, alíneas c) e h), do Regulamento n.o 320/2006, bem como do artigo 9.o, n.o 2, alíneas a) e c), do Regulamento n.o 968/2006, que um pedido de ajuda à reestruturação deve incluir, nomeadamente, o compromisso de renunciar à quota em causa e, por outro, de proceder ao desmantelamento total ou parcial das instalações de produção, num período a determinar pelo Estado‑Membro em causa, bem como um plano de reestruturação que contenha, nomeadamente, uma descrição técnica completa das instalações de produção em causa, um resumo das medidas e ações, dos custos estimados dessas medidas e ações, do plano financeiro e o calendário de execução das diferentes medidas.
64 Em conformidade com as disposições referidas no n.o 63 supra, é, por conseguinte, o mais tardar na data do pedido de ajuda à reestruturação por desmantelamento total ou parcial, que o beneficiário da ajuda deve ter identificado todas as instalações de produção que se compromete a desmantelar em conformidade com o plano de reestruturação. Isto pressupõe, no que se refere aos silos, determinar a partir do pedido de ajuda se estes constituem instalações de produção cujo desmantelamento deve ser obrigatoriamente previsto no plano de reestruturação quando a ajuda à reestruturação por desmantelamento total é solicitada, ou se estão abrangidos pelas exceções enunciadas pelo Tribunal de Justiça.
65 Qualquer interpretação contrária esvaziaria de conteúdo as exigências estabelecidas no artigo 4.o do Regulamento n.o 320/2006 e do artigo 9.o do Regulamento n.o 968/2006 e, além disso, não teria em conta a distinção entre desmantelamento parcial e desmantelamento total operada pela regulamentação em causa.
66 Por um lado, na hipótese de, à data do pedido de ajuda à reestruturação, as empresas açucareiras não saberem se os silos que se encontram nos seus locais de produção constituem ou não instalações de produção, estes não seriam mencionados no plano de reestruturação como instalações de produção que devem ser desmanteladas, em violação do artigo 4.o, n.o 3, alínea c), do Regulamento n.o 320/2006.
67 Além disso, o compromisso de desmantelar todas as instalações de produção, que deve ser anexado ao pedido de ajuda à reestruturação por desmantelamento total (v. n.o 63 supra) estaria viciado, uma vez que, por hipótese, não abrangeria a totalidade das instalações de produção existentes no momento em que esse compromisso foi assumido.
68 Por outro lado, se a qualificação dos silos como instalações de produção tivesse sido apreciada no final do processo de reestruturação, isso permitiria, tanto no caso de desmantelamento total como no caso de desmantelamento parcial, manter os silos que, à data do pedido de ajuda, constituíam instalações de produção, dado que, após a reestruturação, já não seriam utilizados como instalações de produção de açúcar. Por conseguinte, a faculdade de conservação de uma parte das instalações de produção já não seria característica do desmantelamento parcial, estendendo‑se igualmente ao desmantelamento total, ainda que, neste último caso, os operadores obtenham um montante de ajuda à reestruturação 25% superior ao concedido em caso de desmantelamento parcial tendo em conta os elevados custos elevados que envolve, como resulta do artigo 3.o, n.o 5, alíneas a) e b), do Regulamento n.o 320/2006 e do considerando 4 do Regulamento n.o 968/2006.
69 À luz do que precede, quando um silo constitua uma instalação de produção na data do pedido de ajuda à reestruturação por desmantelamento total, deve ser mencionado no referido pedido e desmantelado em conformidade com o plano de reestruturação, caso contrário, os requisitos para a concessão dessa ajuda não estariam preenchidos.
70 Por conseguinte, contrariamente ao que a Hungria, a República Francesa e a República Italiana afirmam, a Comissão não cometeu um erro ao considerar que a qualificação dos silos deve ser efetuada à data do pedido de ajuda à reestruturação.
71 Esta conclusão não pode ser posta em causa pelos argumentos invocados pela Hungria, a República Francesa e pela República Italiana.
72 Em primeiro lugar, a Hungria sustenta, em substância, que o critério estabelecido pela Comissão é contrário à sistemática do regime de reestruturação da indústria açucareira. Com efeito, na sua opinião, o que é determinante, para efeitos de consecução do objetivo inerente às ajudas à reestruturação é que, após a conclusão do processo de reestruturação, já não subsistam instalações de produção que possam ser utilizadas na produção de açúcar.
73 A este respeito, resulta dos n.os56, 57 e 68 supra, que, para atingir o objetivo de redução da capacidade de produção de açúcar não rentável na União, prosseguido pela regulamentação em causa, o legislador da União previu dois regimes de reestruturação diferentes em função do tipo de desmantelamento, que dão lugar a um montante de ajuda à reestruturação diferente. Por outro lado, como indicado nos n.os 62 a 64 supra, a escolha entre o desmantelamento parcial e o desmantelamento total implica que a empresa que solicita uma ajuda à reestruturação identifique, desde o pedido de ajuda, todas as instalações de produção existentes no complexo em causa que se compromete a destruir total ou parcialmente o mais tardar até ao termo do processo de reestruturação.
74 Tendo em conta o que precede, o critério estabelecido pela Comissão inscreve‑se na lógica do sistema instituído pelo legislador da União e não é contrário à sistemática do regime de reestruturação da indústria açucareira.
75 Por conseguinte, há que julgar improcedente o argumento da Hungria.
76 Em segundo lugar, a República Francesa considera que a Comissão não pode deduzir da obrigação de incluir nos pedidos de ajuda o compromisso de desmantelar as instalações de produção no prazo fixado pelo Estado‑Membro, prevista no artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 320/2006, que a data em que se deve apreciar a utilização dos silos é a do pedido de ajuda. Com efeito, em sua opinião, esta disposição não se refere aos requisitos de concessão da ajuda à reestruturação, mas apenas sobre o conteúdo dos pedidos de ajudas à reestruturação e à data em que os mesmos devem ser apresentados.
77 Resulta expressamente dos termos do artigo 9.o do Regulamento n.o 968/2006 que os requisitos previstos no artigo 4.o do Regulamento n.o 320/2006 dizem respeito à admissibilidade dos pedidos de ajuda à reestruturação. Além disso, há que observar que os referidos requisitos de elegibilidade diferem dos requisitos substantivos para a concessão da ajuda à reestruturação por desmantelamento total fixados, por sua vez, no artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 320/2006, a saber, em primeiro lugar, a renúncia à quota atribuída a uma ou várias fábricas do beneficiário da ajuda e, em segundo lugar, o desmantelamento total das instalações de produção das fábricas em causa (v. n.o 57 supra).
78 Contudo, se o pedido de ajuda à reestruturação por desmantelamento total não identificar todas as instalações de produção que devem ser desmanteladas em conformidade com o plano de reestruturação, não é apenas a admissibilidade desse pedido que pode ser posta em causa, mas também o direito de a empresa demandante receber essa ajuda. Com efeito, se uma instalação ou um edifício não for mencionado no plano de restruturação como instalação de produção, o seu desmantelamento não estará previsto pelo plano de reestruturação e, por conseguinte, o requisito de desmantelamento total a que se refere a alínea a) do artigo 3.o, n.o 1, do Regulamento n.o 320/2006 não estaria preenchido.
79 Em todo o caso, se a argumentação da República Francesa fosse acolhida, isso significaria que o controlo dos pedidos de ajudas à reestruturação levado a cabo pelo Estado‑Membro só incidiria sobre o cumprimento dos requisitos de admissibilidade dos referidos pedidos, o que não pode ser aceite uma vez que, nos termos do artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 320/2006, a concessão da ajuda à reestruturação por desmantelamento total é decidida pelo Estado‑Membro após este primeiro controlo. A este respeito, o artigo 5.o, n.o 2, do Regulamento n.o 320/2006 precisa que, antes da concessão da ajuda à reestruturação, o Estado‑Membro deve efetuar uma «cuidadosa verificação» do conteúdo do pedido de ajuda e do plano de reestruturação, bem como da conformidade das medidas e ações descritas no plano de reestruturação com o direito da União e as legislações nacionais aplicáveis. Assim, quando examina um pedido de ajuda à reestruturação por desmantelamento total, o Estado‑Membro não se pode limitar a um mero controlo formal circunscrito à constatação da existência dos diferentes elementos que devem figurar, por um lado, no pedido de ajuda e, por outro, no plano de reestruturação, mas deve igualmente verificar se esses elementos permitem concluir, pelo menos à primeira vista, que os requisitos para a concessão de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total estão preenchidas e, portanto, que no termo da reestruturação já não existirão instalações de produção no complexo desmantelado.
80 De resto, resulta da leitura conjunta dos artigos 25.o e 26.o do Regulamento n.o 968/2006, que os controlos efetuados uma vez concluído o processo de reestruturação nos termos do artigo 25.o desse regulamento visam comprovar a correta execução do plano de reestruturação e não o cumprimento dos requisitos materiais para a concessão da ajuda à reestruturação, que se verificam ex ante, isto é, antes da concessão da ajuda.
81 Por conseguinte, há que julgar improcedente o argumento da República Francesa.
82 Em terceiro lugar, a Hungria alega, em substância, que o critério estabelecido pela Comissão priva de efeito o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 968/2006, dado que impede a conservação dos silos destinados ao armazenamento de açúcar a embalar se tivessem sido utilizados anteriormente pelo beneficiário da ajuda para aí armazenar a sua própria produção.
83 Por outro lado, como indicado nos n.os 59 e 60 supra, decorre do artigo 4.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 968/2006, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea a), do Regulamento n.o 320/2006 e o considerando 4 do Regulamento n.o 968/2006, que em caso de desmantelamento total, podem ser excecionalmente mantidas, todas as instalações que não são necessárias para a produção de açúcar, isoglicose ou xarope de inulina que não estejam diretamente ligadas à produção dos referidos produtos, como por exemplo as instalações destinadas à embalagem, desde que estejam a ser utilizadas e não devam ser desmanteladas e removidas por motivos ambientais.
84 Por outro lado, há que observar que, no Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), o Tribunal de Justiça declarou que um silo que foi destinado ao armazenamento de açúcar do beneficiário da ajuda constituía uma instalação diretamente ligada à produção de açúcar na aceção do artigo 4.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 968/2006 (Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o., C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, n.os 26 e 31) e não estava, por conseguinte compreendido nas outras instalações, nomeadamente de acondicionamento previstas no artigo 4.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 968/2006, cuja conservação pode ser admitida em caso de desmantelamento total desde que estejam a ser utilizadas e não devam ser desmanteladas e removidas por motivos ambientais.
85 Por conseguinte, contrariamente ao que alega a Hungria, o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 968/2006 não permite a conservação de um silo que era utilizado para o armazenamento da produção do beneficiário da ajuda, uma vez que essa conservação só pode ter lugar em caso de desmantelamento parcial e desde que, no termo da reestruturação, o silo em causa já não seja utilizado para o fabrico de produtos abrangidos pela OCM açúcar.
86 Tendo em conta o que precede, há que julgar improcedente o argumento da Hungria e também o que esta invocou na sua resposta à questão escrita do Tribunal Geral, segundo a qual o considerando 4 do Regulamento n.o 968/2006 distingue, dentro das instalações de produção, um subgrupo de instalações «que não fazem parte da linha de produção», no qual se incluiriam os silos de armazenamento de açúcar, e cuja manutenção seria admitida independentemente do caráter total ou parcial do desmantelamento.
87 Em quarto lugar, a Hungria, apoiada pela República Francesa, alega, em substância, que o critério estabelecido pela Comissão não resulta do Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), nem tão pouco se deduz do raciocínio seguido pelo Tribunal de Justiça no referido acórdão.
88 Antes de mais, há que salientar que, no Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), o Tribunal de Justiça não se pronunciou sobre a questão de saber em que momento se deve apreciar se os silos constituíam instalações de produção sujeitas à obrigação de desmantelamento. Com efeito, nesse processo, o Tribunal de Justiça limitou‑se a responder às questões que lhe foram submetidas pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, Itália), que incidiam, por um lado, sobre os critérios que permitem determinar se os silos constituíam instalações de produção e, por outro, sobre a validade dos artigos 3.o e 4.o do Regulamento n.o 320/2006 e do artigo 4.o do Regulamento n.o 968/2006 à luz das normas superiores e dos princípios do direito primário da União.
89 Assim sendo, o facto de, no Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), o Tribunal de Justiça não se ter pronunciado sobre o momento em que se deve ser apreciar a utilização dos silos não pode afetar a legalidade do critério estabelecido pela Comissão, devendo recordar‑se, a este respeito, que o referido critério decorre implícita, mas necessariamente, de uma leitura conjunta do artigo 3.o, n.os 1, 3, 4 e 5 do Regulamento n.o 320/2006, do artigo 4.o, n.os 2 e 3, do Regulamento n.o 320/2006, do artigo 5.o, n.os 2 e 3, do mesmo regulamento, do artigo 4.o do Regulamento n.o 968/2006 e do artigo 9, n.os 2 e 3, deste último regulamento (v. n.os 57 a 68 supra).
90 Por conseguinte, há que julgar improcedente o argumento da Hungria e da República Francesa.
91 Em quinto lugar, a República Italiana alega, em substância, que o critério estabelecido pela Comissão viola o objetivo de preservação do emprego prosseguido pela regulamentação em causa, na medida em que leva à destruição de silos que, antes do pedido de ajuda à reestruturação, também eram legalmente utilizados para a embalagem e o acondicionamento de açúcar produzido no local e, portanto, à supressão de postos de trabalho.
92 A este respeito, há que salientar que várias disposições dos Regulamentos n.os 320/2006 e 968/2006 atestam a importância que o legislador da União conferiu à situação do emprego nas regiões afetadas pela reestruturação da indústria açucareira. A título de exemplo, decorre do artigo 3.o, n.o 3, alínea c) e do artigo 3.o, n.o 4, da alínea c), do Regulamento n.o 320/2006 que o desmantelamento total e o desmantelamento parcial das instalações de produção exigem a adoção de medidas destinadas a facilitar a reafetação da mão‑de‑obra. Além disso, em caso de desmantelamento parcial, o artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 968/2006, lido em conjugação com o artigo 3.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 320/2006, autoriza a manutenção das instalações de produção com vista a reafetá‑las ao fabrico de produtos diferentes dos abrangidos pela OCM açúcar (v. n.o 61 supra), permitindo assim a manutenção dos empregos nas antigas instalações de produção de açúcar. Do mesmo modo, o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 968/2006, lido à luz do considerando 4 do mesmo regulamento, autoriza, em caso de desmantelamento total, a manutenção das instalações diferentes das necessárias à produção de açúcar, de isoglicose ou de xarope de inulina ou que estejam diretamente ligadas à produção dos referidos produtos, como por exemplo as instalações de) acondicionamento que sejam utilizadas e não devam ser desmanteladas e removidas por motivos ambientais (v., n.o 60 supra).
93 Assim sendo, o objetivo de proteção do emprego e da atividade das empresas abrangidas pela reestruturação deve ser apreciado conjuntamente com o objetivo principal prosseguido pela regulamentação em causa, a saber, a redução da capacidade de açúcar não rentável na União, em conformidade com os considerandos 1 e 5 do Regulamento n.o 320/2006 (v. n.o 54 supra).
94 Além disso, as considerações de ordem social invocadas pela República Italiana não podem justificar a interpretação que esta propõe da regulamentação em causa, que desvirtua a distinção essencial que o legislador da União quis estabelecer entre o desmantelamento parcial e desmantelamento total (v. n.os 56, 57 e 68 supra) e, por conseguinte, é contrária à referida regulamentação.
95 Consequentemente, há que julgar improcedente o argumento da República Italiana.
96 Em sexto lugar, a Hungria, apoiada pela República Francesa, alega que o critério estabelecido pela Comissão não tem em conta o caráter sazonal da produção de açúcar e põem em causa a aplicabilidade prática das exceções enunciadas pelo Tribunal de Justiça. A este respeito, a Hungria recorda que os pedidos de ajuda à reestruturação deviam ser apresentados ao Estado‑Membro em causa até 31 de janeiro anterior à campanha de comercialização durante a qual a quota deveria ser objeto de renúncia, em conformidade com o artigo 4.o, n.o 1, do Regulamento n.o 320/2006. Ora, uma vez que esta data se situava no ciclo sazonal da produção de açúcar, era muito provável que nesse momento os silos ainda estivessem envolvidos na produção de açúcar dentro da quota do requerente da ajuda à reestruturação, tendo em conta as suas características de funcionamento e de utilização. Assim, a Hungria sustenta que, para beneficiar de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total mantendo os silos para os utilizar no futuro para armazenamento de açúcar produzido noutro lugar, as empresas devem armazenar nos silos açúcar produzido noutro lugar a partir da campanha anterior à libertação da quota, ou pôr os silos fora de serviço, se for caso disso, acabando com a produção do seu próprio açúcar antes mesmo de ter renunciado à quota de produção. A República Francesa acrescenta, a este respeito, que é raro uma empresa dispor, num mesmo local, de uma instalação de produção de açúcar dentro da sua quota e silos que servem para o armazenamento, o acondicionamento ou a embalagem de açúcar produzido dentro da quota por outros produtores.
97 Por um lado, o facto de os requisitos fixados pelas exceções enunciadas pelo Tribunal de Justiça dificilmente estarem reunidos à data do pedido de ajuda à reestruturação não significa que esses requisitos não possam ser cumpridos. Além disso, a Comissão fez referência ao Acórdão n.o 2966, de 15 de junho de 2015, do Consiglio di Stato (Conselho de Estado, Itália), do qual resulta que, de três silos existentes no dia do pedido de ajuda à reestruturação por desmantelamento total em causa, um silo era utilizado para o armazenamento de açúcar produzido nas instalações de produção da empresa beneficiária da ajuda, ao passo que os outros dois silos se destinavam ao armazenamento e embalagem de açúcar produzido por outros produtores.
98 Por outro lado, como alega corretamente a Comissão, a manutenção dos silos que não constituem instalações de produção é uma exceção à regra, recordada pelo Tribunal de Justiça no n.o 30 do Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), segundo a qual, para efeitos da concessão da ajuda à restruturação por desmantelamento total, o complexo industrial em causa deve ser totalmente posto fora serviço. Por conseguinte, o facto de a apreciação da utilização dos silos no dia do pedido de ajuda à reestruturação raramente levar a excluir a sua qualificação como instalações de produção mais não é do que a consequência do facto de a possibilidade de não desmantelar ou mesmo continuar a utilizar no futuro instalações diferentes das de produção, mantendo o direito à ajuda à restruturação por desmantelamento total, constitui uma exceção à regra recordada pelo Tribunal de Justiça, que deve ser interpretada de forma estrita (v., neste sentido, Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o., C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737, n.o 30).
99 Por conseguinte, há que julgar improcedentes os argumentos da Hungria e da República Francesa.
100 Em sétimo lugar, a Hungria, apoiada pela República Italiana, defende que o argumento da Comissão segundo o qual é inadequado tomar em consideração a utilização dos silos no final do processo de restruturação, dado que, por hipótese, nessa data a restruturação já terminou e, por conseguinte, já não se produz a quota de açúcar a que se renunciou, não é lógica. Com efeito, este argumento pressupõe, em substância, que o objetivo da reestruturação tenha sido alcançado ainda antes de esta ter começado.
101 Conforme explicado nos n.os 57 a 68 supra, a verificação da utilização dos silos à data do pedido de ajuda à reestruturação visa determinar se estes constituem instalações ligadas à produção que devem obrigatoriamente ser desmanteladas para efeitos da concessão de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total ou instalações que não estão ligadas à produção de açúcar que o beneficiário da ajuda pode escolher entre conservar ou desmantelar. Contrariamente ao que alega a Hungria, o facto de efetuar a verificação da utilização dos silos à data do pedido de ajuda não pressupõe, de modo algum, que o objetivo da reestruturação tenha sido alcançado e que os silos já tenham sido desmantelados nessa data. De resto, nos termos do artigo 6.o do Regulamento n.o 968/2006, o prazo para a realização do desmantelamento das instalações de produção expirava, o mais tardar, em 31 de março de 2012. Por conseguinte, se um silo constituía uma instalação de produção de açúcar no dia do pedido de ajuda, não se exigia imediatamente o seu desmantelamento, mas podia ocorrer numa data posterior e, o mais tardar, em 31 de março de 2012.
102 Em todo o caso, resulta dos n.os 57 a 60 supra que, concluída a restruturação, não podem subsistir instalações de produção num complexo desmantelado totalmente, incluindo silos destinados ao armazenamento de açúcar produzido pelo beneficiário da ajuda, salvo na hipótese de o plano de reestruturação não ter sido corretamente executado, o que exporia então o beneficiário, à recuperação da ajuda, em conformidade com o artigo 26.o do Regulamento n.o 968/2006, bem como às sanções previstas no artigo 27.o desse regulamento.
103 Por conseguinte, há que julgar improcedente o argumento da Hungria.
104 Tendo em conta o exposto nos n.os 101 e 102 supra, há que julgar igualmente improcedente o argumento da República Francesa segundo o qual também não é certo que, concluída a reestruturação, os silos mantidos sejam abrangidos necessariamente pelas exceções enunciadas pelo Tribunal de Justiça.
105 Em oitavo lugar, a Hungria sustenta, em substância, que o critério estabelecido pela Comissão é contrário à margem de manobra na elaboração e execução dos planos de reestruturação de que dispõem as empresas açucareiras em conformidade com a regulamentação aplicável e, em particular, com o artigo 4.o, n.o 1, alínea c), do Regulamento n.o 968/2006. A República Francesa, por seu turno, alega que decorre da possibilidade de alterar o plano de reestruturação prevista no artigo 11.o do Regulamento n.o 968/2006 que a utilização precisa que será feita dos silos que são mantidos seria suscetível de evoluir ao longo do processo de desmantelamento. Assim, em seu entender, o caráter evolutivo do processo de desmantelamento opõe‑se a uma apreciação da utilização dos silos à data do pedido de concessão da ajuda.
106 Por um lado, a margem de manobra na elaboração do plano de reestruturação de que dispõem os beneficiários da ajuda e a possibilidade de alterar esse plano nos termos do artigo 11.o do Regulamento n.o 968/2006, não podem prejudicar a aplicação das disposições dos Regulamento n.os 320/2006 e 968/2006 e, em especial, a obrigação essencial de desmantelamento das instalações de produção estabelecida no artigo 3.o, n.o 1, alíneas a) e b), do Regulamento n.o 320/2006, a qual, em caso de desmantelamento total, implica a destruição de todas as instalações de produção existentes na data do pedido de ajuda.
107 Por outro lado, os argumentos da Hungria e da República Francesa não têm em conta a distinção existente entre desmantelamento total e desmantelamento parcial que é portanto consubstancial à regulamentação em causa (v. n.os 56, 57 e 68 supra). Ora, a possibilidade de manter instalações de produção, entre elas os silos, só pode ter lugar em caso de desmantelamento parcial e mediante um montante de ajuda inferior ao que seria recebido no caso de serem desmanteladas todas as instalações de produção.
108 Por conseguinte, há que julgar improcedentes os argumentos da Hungria e da República Francesa.
109 Em nono lugar, a República Francesa sustenta, em substância, que decorre da utilização do futuro do indicativo na versão francesa na expressão «as instalações de produção que não serão utilizadas», utilizada no artigo 3.o, n.o 4, alínea b), do Regulamento n.o 320/2006, que o requisito relativo à utilização das instalações mantidas num local de produção não pode ser apreciado na data do pedido de ajuda à reestruturação.
110 Há que recordar que, nos termos do artigo 3.o, n.o 4, alínea b), do Regulamento n.o 320/2006, em caso de desmantelamento parcial, é permitido manter uma parte das instalações de produção e desmantelar as que, por hipótese, já não serão utilizadas pelo beneficiário da ajuda após a reestruturação. Além disso, o artigo 4.o, n.o 2, do Regulamento n.o 968/2006 precisa, a este respeito, que devem ser desmanteladas todas as «instalações cuja utilização não esteja prevista para outra produção ou para outra utilização da instalação fabril em conformidade com o plano de reestruturação».
111 Por conseguinte, resulta da leitura conjunta das disposições referidas no n.o 110 supra, que o beneficiário de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento parcial deve saber, desde o pedido de ajuda à reestruturação, quais são as instalações de produção que já não pretender utilizar no termo de reestruturação e indicá‑las no plano de reestruturação.
112 Neste contexto, a utilização do futuro do indicativo na versão francesa no artigo 3.o, n.o 4, alínea b), do Regulamento n.o 320/2006 não pode obstar ao critério estabelecido pela Comissão.
113 Por conseguinte, há que julgar improcedente o argumento da República Francesa.
114 Em décimo e último lugar, a Hungria alega que o Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), permite que subsista uma certa incerteza quanto à possibilidade de armazenar num silo o açúcar produzido pelo beneficiário da ajuda dentro de uma quota diferente da quota a que renunciou, sem que o referido silo se possa qualificar de instalação de produção. A este respeito, alega, em substância, que as conclusões do Tribunal de Justiça expostas nos n.os 32 e 40 do Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), não são coerentes entre si a não ser que se considere que os silos mantidos possam ser utilizados para o fabrico de produtos abrangidos pela OCM açúcar, por exemplo, por se destinarem ao armazenamento de açúcar produzido pelo beneficiário da ajuda noutro local de produção e ao abrigo de outra quota.
115 Por um lado, as conclusões do Tribunal de Justiça que figuram nos n.os 32 e 40 do Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), são perfeitamente coerentes. Com efeito, no n.o 32 desse acórdão, o Tribunal de Justiça considera o caso em que os silos não constituem instalações de produção na medida em que se destinam unicamente ao armazenamento de açúcar produzido dentro da quota por outros produtores ou comprado a estes últimos. Em contrapartida, no n.o 40 do referido acórdão, o Tribunal de Justiça refere‑se à hipótese de um silo, que constitui uma instalação de produção à data do pedido de concessão da ajuda, continuar a ser utilizado para o armazenamento de açúcar produzido pelo beneficiário nos seus outros locais de produção em virtude de outra quota. A este respeito, o Tribunal de Justiça referiu que o produtor não tinha «habitualmente direito à ajuda à reestruturação» devido à proibição, prevista no artigo 3.o, n.o 1, alínea b), do Regulamento n.o 320/2006, de utilizar, em caso de desmantelamento parcial, as instalações de produção não desmanteladas para o fabrico de produtos abrangidos pela OCM açúcar.
116 Por outro lado, a questão de saber se o conceito de «instalações de produção» abrange os silos destinados ao armazenamento de açúcar produzido pelo beneficiário nos seus outros locais de produção ao abrigo de outra quota de produção não influencia a determinação do momento em que se deve apreciar a utilização dos silos.
117 Por conseguinte, há que julgar improcedente o argumento da Hungria.
118 Dado que nenhum dos argumentos invocados pela Hungria, a República Francesa e a República Italiana é procedente, há que julgar improcedente o primeiro fundamento.
Quanto ao segundo fundamento, relativo à violação das diretrizes estabelecidas no documento VI/5330/97 e do princípio da cooperação leal
119 O segundo fundamento da Hungria divide‑se, em substância, em duas partes, relativas, a primeira, à violação das diretrizes estabelecidas no documento VI/5330/97 e, a segunda, à violação do princípio da cooperação leal.
120 Antes de mais, há que precisar que, na primeira parte do segundo fundamento, a Hungria alega, em substância, que tendo em conta as dificuldades de interpretação suscitadas pela regulamentação em causa, a Comissão devia ter‑se abstido de aplicar uma correção financeira ou devia ter aplicado uma taxa de correção mais baixa em conformidade com o documento VI/5330/97. Em contrapartida, na segunda parte, a Hungria acusa a Comissão de não lhe ter comunicado, durante a execução do plano de restruturação da indústria açucareira, a sua interpretação da legislação em causa, em especial, acerca da obrigação de desmantelamento dos silos para obter uma ajuda à restruturação por desmantelamento total, violando assim o princípio de cooperação leal.
Quanto à primeira parte, relativa à violação das diretrizes estabelecidas no documento VI/5330/97
121 A Hungria, apoiada pela República Francesa, acusa a Comissão de ter violado as diretrizes estabelecidas no documento VI/5330/97 pelo facto de, em substância, tendo em conta, por um lado, as dificuldades de interpretação dos Regulamentos n.os 320/2006 e 968/2006 sobre a questão do tratamento que deve ser dado aos silos em caso de desmantelamento total de um local de produção e as do Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), e, por outro, a falta de informação dada em tempo útil pela Comissão no que se refere à sua interpretação da regulamentação, esta devia ter reduzido o montante da correção financeira correspondente à restruturação da indústria açucareira, ou mesmo abster‑se de aplicar qualquer correção financeira em conformidade com as orientações estabelecidas no documento VI/5330/97.
122 A Comissão refuta os argumentos da Hungria.
123 Segundo o anexo 2 do documento n.o VI/5330/97, intitulado «Consequências financeiras no âmbito do apuramento das contas da secção [“Garantia”] do FEOGA], de deficiências nos controlos realizados pelos Estados‑Membros», devem ser aplicadas correções financeiras quando a Comissão verificar que os Estados‑Membros não efetuaram os controlos especificamente exigidos pelos regulamentos aplicáveis ou, em todo o caso, essenciais para garantir a regularidade da despesa efetuada no âmbito da secção «Garantia» do FEOGA.
124 O anexo 2 do documento VI/5330/97, sob a epígrafe «Casos‑limite», segundo parágrafo (a seguir «caso‑limite previsto no anexo 2 do documento VI/5330/97»), prevê:
«Quando as deficiências decorreram de dificuldades de interpretação dos textos comunitários, exceto nos casos em que seria legítimo esperar que o Estado‑Membro resolvesse essas dificuldades com a Comissão, e quando as autoridades nacionais tenham tomado medidas eficazes para resolver as carências assim que estas foram detetadas, este facto pode ser tido em conta como elemento atenuante e ser proposta uma taxa mais baixa ou a não aplicação de uma correção.»
125 A título preliminar, há que recordar que, ao adotar regras de conduta administrativa destinadas a produzir efeitos externos, como as orientações objeto do documento VI/5330/97, e ao anunciar pela sua publicação ou comunicação aos Estados‑Membros, como no caso em apreço, que as aplicará agora aos casos por elas abrangidos, a instituição em questão, a saber, no presente processo, a Comissão autolimita‑se no exercício do seu poder de apreciação e não se pode afastar dessas regras sob pena de lhe poder ser aplicada uma sanção, eventualmente, por violação de princípios gerais do direito, tais como os princípios da igualdade de tratamento, da segurança jurídica ou da proteção da confiança legítima. Por conseguinte, não se pode excluir que, sob determinadas condições e em função do seu conteúdo, tais regras de conduta de alcance geral possam produzir efeitos jurídicos e que, nomeadamente, a administração não pode deixar de lhes dar cumprimento, num caso particular, a não ser que apresente razões compatíveis com os princípios gerais do direito, como o da igualdade de tratamento ou da proteção da confiança legítima, desde que essa abordagem não seja contrária a outras normas hierarquicamente superiores de direito da União [v., neste sentido, Acórdãos de 9 de setembro de 2011, Grécia/Comissão, T‑344/05, não publicado, EU:T:2011:440, n.o 192; de 16 de setembro de 2013, Espanha/Comissão, T‑3/07, não publicado, EU:T:2013:473, n.o 84 e jurisprudência referida, e de 10 de julho de 2014, Grécia/Comissão, T‑376/12, EU:T:2014:623, n.o 106 (não publicado)].
126 Por outro lado, há que observar, à semelhança da Comissão, que o caso‑limite previsto no anexo 2 do documento VI/5330/97 é um fator atenuante que não deve ser aplicado automaticamente. Com efeito, como atesta o texto do documento VI/5330/97 que estabelece este fator, a sua aplicação está subordinada à condição, por um lado, que a deficiência constatada pela Comissão no procedimento de apuramento, decorre de dificuldades de interpretação da regulamentação da União e, por outro, que as autoridades nacionais tenham adotado as medidas necessárias para corrigir a deficiência assim que estas forem detetadas pela Comissão.
127 No que se refere à primeira condição de aplicação do caso‑limite previsto no anexo 2 do documento VI/5330/97, antes de mais, há que salientar que a alegação da República Francesa, segundo a qual nove Estados‑Membros registaram problemas no que se refere à interpretação do conceito de «instalações de produção» e à questão de manutenção dos silos de armazenamento no quadro do desmantelamento total de um local de produção de açúcar não é contestada pela Comissão. Seguidamente, no seu relatório de 25 de abril de 2013, o órgão de conciliação reconheceu expressamente a existência de problemas de interpretação da regulamentação em causa com os quais se depararam não só os Estados‑Membros, como também os serviços da Comissão (v. n.o 27 supra). Por último, há que observar que, no Acórdão de 14 de novembro de 2013, SFIR e o. (C‑187/12 a C‑189/12, EU:C:2013:737), o Tribunal de Justiça se pronunciou unicamente sobre a questão de saber em que condições um silo não devia ser qualificado de instalação de produção sujeita à obrigação de desmantelamento, mas não se pronunciou sobre a questão do momento em que devia ser apreciada a utilização dos silos, nem sobre se a obrigação de desmantelamento implicava necessariamente a destruição das instalações de produção.
128 Tendo em conta as circunstâncias recordadas no n.o 127 supra, e contrariamente ao que alega a Comissão, não se pode deixar de observar que a legislação em causa suscitava dificuldades de interpretação no que respeita à questão da conservação dos silos em caso de desmantelamento total.
129 Esta conclusão não é infirmada pelo argumento da Comissão de que prestou sempre informações perfeitamente coerentes relativamente à obrigação de desmantelamento dos silos aos Estados‑Membros que lhe tinham colocado a questão. Com efeito, o argumento da Comissão não só não foi demonstrado, como enferma, em todo o caso, de erro de facto, dado que, na tréplica, a Comissão reconheceu que não chegou a responder à carta que as autoridades húngaras lhe tinham enviado em novembro de 2006, e que recebeu em 15 de dezembro de 2006, na qual a questionavam precisamente acerca da manutenção dos silos em caso de desmantelamento total.
130 Por conseguinte, no caso em apreço, a primeira condição para a aplicação do caso‑limite previsto no anexo 2 do documento VI/5330/97 está preenchida.
131 No que respeita à segunda condição de aplicação do caso‑limite previsto no anexo 2 do documento VI/5330/97, segundo a qual o Estado‑Membro deve ter adotado medidas para corrigir a deficiência assim que tenha sido detetada, nos seus articulados a Hungria defende, em substância, que, na falta de uma certeza quanto à correta interpretação da regulamentação em causa, não se podia esperar que adotasse de imediato medidas corretivas.
132 Em resposta a uma questão formulada pelo Tribunal Geral na audiência, a Hungria confirmou não ter adotado medidas para corrigir a deficiência constatada pela Comissão na primeira comunicação de 20 de julho de 2010.
133 Para que seja satisfeita a segunda condição de aplicação do caso‑limite previsto no anexo 2 do documento VI/5330/97, não era necessário que a Hungria procedesse à destruição dos silos, mas deveria ter podido cooperar com a Comissão, adotando medidas relativamente aos beneficiários das ajudas à reestruturação que permitissem corrigir a deficiência ou, pelo menos, evitar um agravamento do prejuízo causado ao Fundo pela referida deficiência, nomeadamente recusando‑se a libertar as garantias constituídas pelos beneficiários das ajudas à reestruturação nos termos do artigo 16.o do Regulamento n.o 968/2006, o que não fez.
134 Uma vez que a segunda condição de aplicação do caso‑limite previsto no anexo 2 do documento VI/5330/97 não está preenchida, a Comissão não estava obrigada, contrariamente ao que a Hungria afirma, apoiada pela República Francesa, a não aplicar qualquer correção financeira ou a reduzir o seu montante.
135 Por conseguinte, há que julgar improcedente a primeira parte do segundo fundamento.
Quanto à segunda parte, relativa à violação do princípio da cooperação leal
136 A Hungria, apoiada pela República Francesa, alega que, tendo em conta as dificuldades de interpretação da regulamentação em causa, a Comissão devia, em aplicação do princípio da cooperação leal, dar a conhecer com clareza a sua posição a todos os Estados‑Membros, nomeadamente respondendo às questões levantadas na fase inicial do regime de reestruturação, e chamar a sua atenção para a existência de um eventual risco de não conformidade da manutenção dos silos com obrigação de desmantelamento total, o que, no entanto, não fez. Além disso, a Hungria acusa a Comissão de não ter respondido à carta que lhe tinha enviado em novembro de 2006 para saber se a obrigação de desmantelamento envolvia os silos.
137 A Comissão refuta os argumentos da Hungria. A este respeito, em primeiro lugar, refere que a maioria dos Estados‑Membros não se deparou com problemas de interpretação da regulamentação em causa e que aqueles que os tiveram e que a questionaram a esse respeito, receberam sempre uma resposta clara e coerente da sua parte. Em segundo lugar, no que se refere à carta que a Hungria lhe tinha enviado em novembro de 2006, sustenta que a unidade administrativa competente não a recebeu e que, apesar de a falta de resposta a uma carta recebida constituir uma «omissão indesculpável» da sua parte, a Hungria deveria ter dado provas de prudência, manifestando‑lhe novamente as suas dúvidas.
138 Nos termos do artigo 4.o, n.o 3, TFUE, em virtude do princípio da cooperação leal, a União e os Estados‑Membros respeitam‑se e assistem‑se mutuamente no cumprimento das missões decorrentes dos Tratados.
139 O princípio de cooperação leal tem, por natureza, caráter recíproco. Com efeito, obriga os Estados‑Membros a tomarem todas as medidas adequadas para garantir o alcance e a eficácia do direito da União e impõe às instituições da União deveres recíprocos de cooperação leal com os Estados‑Membros (Acórdãos de 16 de outubro de 2003, Irlanda/Comissão, C‑339/00, EU:C:2003:545, n.os 71 e 72, e de 6 de novembro de 2014, Grécia/Comissão, T‑632/11, não publicado, EU:T:2014:934, n.o 34).
140 Em primeiro lugar, resulta da jurisprudência recordada no n.o 139 supra, que, em virtude do princípio da cooperação leal, compete aos Estados‑Membros zelar no sentido de eliminar qualquer incerteza relativamente à correta aplicação da regulamentação em causa, se for caso disso, questionando a Comissão sobre a possibilidade de conceder uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total das empresas que pretendiam manter silos.
141 Por outro lado, a Comissão indicou, sem ser contestada pela Hungria, que, dos 23 Estados‑Membros que participaram no regime de reestruturação, apenas seis Estados‑Membros, entre os quais a Hungria, lhe tinham colocado questões relativas aos silos. Por conseguinte, a Comissão podia razoavelmente considerar que a grande maioria dos Estados‑Membros tinha compreendido que a regulamentação em causa impunha a destruição dos silos para efeitos da concessão de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total e, consequentemente, que não era necessário comunicar a sua interpretação da regulamentação em causa a todos os Estados‑Membros.
142 Por conseguinte, contrariamente ao que defendem a Hungria e a República Francesa, não se podia exigir à Comissão, em conformidade com o princípio da cooperação leal, que comunicasse a sua posição relativamente à obrigação de desmantelamento dos silos a todos os Estados‑Membros.
143 Em segundo lugar, embora seja de lamentar o facto de a Comissão não ter respondido à carta da Hungria de novembro de 2006, esta falta de reação, que a própria Comissão qualifica de «omissão indesculpável», não pode caracterizar uma violação do princípio da cooperação leal nas circunstâncias do caso vertente.
144 Com efeito, em conformidade com o princípio da cooperação leal, incumbia à Hungria zelar no sentido de eliminar qualquer incerteza relativa à obrigação de desmantelamento dos silos para obter a ajuda à reestruturação por desmantelamento total, se necessário consultando novamente a Comissão, quer por escrito, quer nas reuniões mensais do Comité de Gestão competente, o que, no entanto, não fez.
145 Em todo o caso, a falta de reação da Comissão à carta da Hungria de novembro de 2006 não pode ser equiparada a uma tomada de posição da instituição que aprova a interpretação da regulamentação em causa adotada pelas autoridades húngaras. Só uma manifestação expressa e clara por parte da Comissão poderia ter permitido às autoridades húngaras concluir que essa instituição tinha aprovado a manutenção dos silos em causa em caso de desmantelamento total (v., neste sentido e por analogia, Acórdão de 14 de dezembro de 2011, Espanha/Comissão, T‑106/10, não publicado, EU:T:2011:740, n.o 69 e jurisprudência referida).
146 Em terceiro lugar, por um lado, há que constatar que na primeira comunicação de 20 de julho de 2010, a Comissão informou a Hungria de que os silos estavam diretamente relacionados com a produção de açúcar e que, assim, os silos deviam ser desmantelados dos complexos industriais para os quais tinha sido solicitada a concessão de uma ajuda à reestruturação por desmantelamento total.
147 Por outro lado, na primeira comunicação de 20 de julho de 2010, a Comissão recordou expressamente à Hungria que as empresas açucareiras húngaras não eram elegíveis para a ajuda à reestruturação por desmantelamento total se os planos de reestruturação não fossem integralmente executados e se os edifícios ligados às atividades de produção de açúcar e, em particular os silos, não fossem destruídos. A este respeito, recordou que o prazo para a conclusão das operações de desmantelamento previsto no artigo 6.o, n.o 1, segundo parágrafo, do Regulamento n.o 968/2006, na sua versão então aplicável, expirava em 30 de setembro de 2011.
148 Por conseguinte, após receção da primeira comunicação de 20 de julho de 2010, a Hungria tinha ainda a possibilidade de evitar a correção controvertida, exigindo às empresas açucareiras húngaras que respeitassem a regulamentação em causa, conforme interpretada pela Comissão.
149 Contudo, apesar de conhecer a posição da Comissão sobre a questão do desmantelamento dos silos, a Hungria não tomou qualquer medida para lhe dar cumprimento. Pelo contrário, como resulta do ponto 3.2.2 do relatório de síntese apresentado na reunião do Comité dos Fundos Agrícolas de 18 de novembro de 2014 (v. n.o 33 supra), a Hungria continuou a aplicar a regulamentação em causa segundo a sua própria interpretação, uma vez que, dois dias após a reunião bilateral entre a Comissão e a Hungria em 6 de dezembro de 2010 (v. n.o 22 supra), esta última libertou, nos termos do artigo 22.o do Regulamento n.o 968/2006, as duas últimas garantias constituídas pelos beneficiários das ajudas à restruturação por desmantelamento total, apesar de os silos permanecerem nos antigos complexos de produção de açúcar pertencentes aos referidos beneficiários.
150 Tendo em conta o que precede, há que julgar improcedente a segunda parte do segundo fundamento, relativa à violação, pela Comissão, do princípio da cooperação leal.
151 Uma vez que nenhum dos fundamentos invocados pela Hungria foi julgado procedente, é negado provimento ao recurso na sua totalidade.
Quanto às despesas
152 Nos termos do artigo 134.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a parte vencida é condenada nas despesas se a parte vencedora o tiver requerido.
153 Contudo, segundo o artigo 135.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, a título excecional, quando a equidade o exija, o Tribunal Geral pode decidir que uma parte vencida suporte, para além das suas próprias despesas, unicamente uma fração das despesas da outra parte. Além disso, segundo o artigo 135.o, n.o 2, desse mesmo regulamento, o Tribunal Geral pode condenar uma parte, mesmo com ganho de causa, parcial ou totalmente nas despesas, caso isso se revele justificado em razão da sua atitude, incluindo com a propositura do processo.
154 A Hungria foi vencida nos seus pedidos. Contudo, ao analisar o presente recurso, constatou‑se, no n.o 143 supra, que a Comissão não respondeu à carta da Hungria de novembro de 2006. Nestas circunstâncias, o Tribunal Geral entende ser justo e equitativo condenar a Hungria a suportar, além das suas próprias despesas, metade das despesas efetuadas pela Comissão, e condenar a Comissão a suportar metade das suas próprias despesas.
155 Por último, por força do artigo 138.o, n.o 1, do Regulamento de Processo, os Estados‑Membros intervenientes no litígio suportarão as suas próprias despesas.
156 Por conseguinte, a República Francesa e a República Italiana suportarão as suas próprias despesas.
Pelos fundamentos expostos,
O TRIBUNAL GERAL (Quarta Secção)
decide:
1) É negado provimento ao recurso.
2) A Hungria suportará as suas próprias despesas bem como metade das despesas da Comissão.
3) A Comissão suportará metade das suas próprias despesas.
4) A República Francesa e a República Italiana suportarão as suas próprias despesas.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Proferido em audiência pública no Luxemburgo, em 12 de março de 2019.
Assinaturas
Índice