SODBA SPLOŠNEGA SODIŠČA (četrti senat)
z dne 12. marca 2019(*)
„EKUJS – Jamstveni oddelek – EKJS – Sladkor – Začasna shema za prestrukturiranje industrije sladkorja v Evropski skupnosti – Uredba (ES) št. 320/2006 – Uredba (ES) št. 968/2006 – Odhodki, izključeni iz financiranja – Odhodki Madžarske – Pogoji za podelitev pomoči za popolno odstranitev in pomoči za delno odstranitev – Pojem ‚proizvodne zmogljivosti‘ – Presoja uporabe silosov ob vložitvi prošnje za pomoč – Pojem ‚popolna odstranitev‘ – Priloga 2 k Dokumentu VI/5330/97 – Težave pri razlagi ureditve Unije – Lojalno sodelovanje“
V zadevi T‑139/15,
Madžarska, ki so jo najprej zastopali M. Fehér, G. Koós in A. Pálfy, nato M. Fehér, G. Koós, Z. Biró-Tóth in E. Tóth, agenti,
tožeča stranka,
ob intervenciji
Francoske republike, ki jo zastopa D. Colas, agent,
in
Italijanske republike, ki jo zastopa G. Palmieri, agentka, skupaj s C. Colelli, avvocato dello Stato,
intervenientki,
proti
Evropski komisiji, ki jo zastopata P. Ondrůšek in B. Béres, agenta,
tožena stranka,
zaradi predloga na podlagi člena 263 PDEU za razglasitev ničnosti Izvedbenega sklepa Komisije (EU) 2015/103 z dne 16. januarja 2015 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL 2015, L 16, str. 33) v delu, v katerem je znesek 11.709.400 EUR izključen iz financiranja pomoči za prestrukturiranje v sektorju sladkorja, ki jih je dodelila Madžarska, kot ga zagotavlja EKJS,
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat),
v sestavi H. Kanninen, predsednik, J. Schwarcz in C. Iliopoulos (poročevalec), sodnika,
sodna tajnica: N. Schall, administratorka,
na podlagi pisnega dela postopka in obravnave z dne 8. maja 2017,
izreka naslednjo
Sodbo
Pravni okvir
Uredba (ES) št. 320/2006
1 Svet Evropske unije je sprejel Uredbo (ES) št. 320/2006 z dne 20. februarja 2006 o ustanovitvi začasne sheme za prestrukturiranje industrije sladkorja v Skupnosti in spremembi Uredbe (ES) št. 1290/2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL 2006, L 58, str. 42). Uredba št. 320/2006 je bila večkrat spremenjena, nazadnje z Uredbo Sveta (ES) št. 72/2009 z dne 19. januarja 2009 o spremembah skupne kmetijske politike s spremembo uredb (ES) št. 247/2006, (ES) št. 320/2006, (ES) št. 1405/2006, (ES) št. 1234/2007, (ES) št. 3/2008 in (ES) št. 479/2008 in razveljavitvi uredb (EGS) št. 1883/78, (EGS) št. 1254/89, (EGS) št. 2247/89, (EGS) št. 2055/93, (ES) št. 1868/94, (ES) št. 2596/97, (ES) št. 1182/2005 in (ES) št. 315/2007 (UL 2009, L 30, str. 1). Za dejstva, na katera se nanaša ta zadeva, se uporabi Uredba št. 320/2006, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 72/2009.
2 V uvodnih izjavah 1 in 5 Uredbe št. 320/2006 je navedeno:
„(1) […] Da bi sistem Skupnosti za proizvodnjo in trženje sladkorja uskladili z mednarodnimi zahtevami in zagotovili njegovo konkurenčnost v prihodnosti, bi bilo treba uvesti temeljit proces prestrukturiranja, ki bi privedel do občutnega zmanjšanja nedobičkonosne proizvodne zmogljivosti v Skupnosti. V ta namen bi bilo treba kot predpogoj za začetek izvajanja učinkovite nove skupne tržne ureditve za sladkor ustanoviti ločeno in neodvisno začasno shemo za prestrukturiranje industrije sladkorja v Skupnosti. […]
(5) V obliki ustrezne pomoči za prestrukturiranje bi bilo treba uvesti pomembno ekonomsko spodbudo, da bi se podjetja za proizvodnjo sladkorja z najnižjo produktivnostjo odpovedala svoji kvotni proizvodnji. V ta namen bi bilo treba vzpostaviti pomoč za prestrukturiranje, ki bi ustvarila spodbudo za opustitev kvotne proizvodnje sladkorja in odpoved zadevnim kvotam ter hkrati omogočila ustrezno upoštevanje socialnih in okoljskih obveznosti, povezanih z opustitvijo proizvodnje. Pomoč bi morala biti na voljo v obdobju štirih tržnih let, s ciljem, da se proizvodnja zmanjša na obseg, potreben za doseganje uravnoteženega stanja na trgu v Skupnosti.“
3 Člen 1 Uredbe št. 320/2006, naslovljen „Začasni sklad za prestrukturiranje“, določa:
„1. Ustanovi se začasni sklad za prestrukturiranje industrije sladkorja v […] [S]kupnosti (v nadaljnjem besedilu ‚sklad za prestrukturiranje‘). […]
Sklad za prestrukturiranje je del Jamstvenega oddelka Evropskega kmetijskega usmerjevalnega in jamstvenega sklada. Od 1. januarja 2007 je del Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS).
2. Sklad za prestrukturiranje financira odhodke za ukrepe, določene v členih 3, 6, 7, 8 in 9.
[…]
4. Ta uredba se ne uporablja za najbolj oddaljene regije iz člena 299(2) Pogodbe.“
4 Člen 3 Uredbe št. 320/2006, naslovljen „Pomoč za prestrukturiranje“, določa:
„1. Vsako podjetje, ki proizvaja sladkor, izoglukozo ali inulinski sirup in mu je bila kvota dodeljena do 1. julija 2006 […], je upravičeno do pomoči za prestrukturiranje na tono opuščene kvote, pod pogojem, da v enem od tržnih let 2006/07, 2007/08, 2008/09 in 2009/10:
(a) opusti kvoto, ki jo je podelilo eni ali več svojih tovarn in v celoti odstrani proizvodne zmogljivosti zadevnih tovarn
ali
(b) opusti kvoto, ki jo je podelilo eni ali več svojih tovarn, delno odstrani proizvodne zmogljivosti zadevnih tovarn in mesta proizvodnje ter preostalih proizvodnih zmogljivosti zadevnih tovarn ne uporablja za proizvodnjo proizvodov, ki jih zajema skupna tržna ureditev za sladkor,
[…]
3. Popolna odstranitev proizvodnih zmogljivosti zahteva:
(a) dokončno in popolno ustavitev zadevne proizvodnje sladkorja, izoglukoze in inulinskega sirupa v zadevnih proizvodnih zmogljivostih,
(b) zaprtje tovarne ali tovarn in odstranitev njihovih proizvodnih zmogljivosti v roku iz točke (d) člena 4(2)
in
(c) vzpostavitev dobrih okoljskih pogojev na mestu tovarne in pomoč pri prerazporeditvi delovne sile v roku iz točke (f) člena 4(2). […]
4. Delna odstranitev proizvodnih zmogljivosti zahteva:
(a) dokončno in popolno ustavitev zadevne proizvodnje sladkorja, izoglukoze in inulinskega sirupa v zadevnih proizvodnih zmogljivostih,
(b) odstranitev proizvodnih zmogljivosti, ki se ne bodo uporabljale za novo proizvodnjo in so bile namenjene in uporabljane za proizvodnjo proizvodov pod (a) […]
(c) vzpostavitev dobrih okoljskih pogojev na mestu tovarne in pomoč pri prerazporeditvi delovne sile v roku iz točke (f) člena 4(2) […]
5. Znesek pomoči za prestrukturiranje na tono opuščene kvote je:
(a) v primeru iz točke (a) odstavka 1:
730 EUR za tržno leto 2006/2007,
730 EUR za tržno leto 2007/2008,
625 EUR za tržno leto 2008/2009,
520 EUR za tržno leto 2009/2010,
(b) v primeru iz točke (b) odstavka 1:
547,50 EUR za tržno leto 2006/2007,
547,50 EUR za tržno leto 2007/2008,
468,75 EUR za tržno leto 2008/2009,
390 EUR za tržno leto 2009/2010;
[…]“
5 Poleg tega člen 4 Uredbe št. 320/2006, naslovljen „Prošnja za pomoč za prestrukturiranje“, določa:
„1. Prošnje za pomoč za prestrukturiranje se predložijo zadevni državi članici do 31. januarja neposredno pred tržnim letom, v katerem bo kvota opuščena.
[…]
2. Prošnje za pomoč za prestrukturiranje vključujejo:
(a) načrt prestrukturiranja;
[…]
(c) zavezo o opustitvi ustrezne kvote v zadevnem tržnem letu;
(d) v primeru iz člena 3(1)(a), zavezo o popolni odstranitvi proizvodnih zmogljivosti v roku, ki ga določi zadevna država članica;
(e) v primeru iz člena 3(1)(b), zavezo o delni odstranitvi proizvodnih zmogljivosti v roku, ki ga določi zadevna država članica, in o neuporabi mesta proizvodnje ter preostalih proizvodnih zmogljivosti za proizvodnjo proizvodov, ki jih zajema skupna tržna ureditev za sladkor;
[…]
3. Načrt prestrukturiranja iz odstavka 2(a) vključuje vsaj naslednje elemente:
[…]
(c) popoln tehnični opis zadevnih proizvodnih zmogljivosti,
(d) poslovni načrt, v katerem so podrobno opredeljeni način, časovni razpored in stroški zaprtja tovarne ali tovarn ter popolna ali delna odstranitev proizvodnih zmogljivosti,
[…]
(h) finančni načrt, v katerem so podrobno opredeljeni vsi stroški v zvezi z načrtom prestrukturiranja.“
6 Člen 5 Uredbe št. 320/2006, naslovljen „Odločitev o pomoči za prestrukturiranje in [o] nadzor[u]“, določa:
„1. Države članice odločijo o podelitvi pomoči za prestrukturiranje do konca februarja neposredno pred tržnim letom iz člena 3(2). Vendar se odločitev za tržno leto 2006/2007 sprejme najpozneje do 30. septembra 2006.
[…]
2. Pomoč za prestrukturiranje se podeli, če je država članica po natančnem preverjanju ugotovila, da:
– prošnja vsebuje vse elemente iz člena 4(2);
– načrt prestrukturiranja vsebuje elemente iz člena 4(3);
– so ukrepi in dejavnosti, opisani v načrtu prestrukturiranja, v skladu z ustrezno zakonodajo Skupnosti in nacionalno zakonodajo;
– […]
3. Če se ne upošteva enega ali več pogojev iz prvih treh alinej odstavka 2, se prošnja za pomoč za prestrukturiranje vrne prosilcu. Prosilca se obvesti o pogojih, ki niso bili spoštovani. Prosilec lahko nato svojo prošnjo umakne ali dopolni. […]“
Uredba (ES) št. 968/2006
7 Evropska komisija je sprejela Uredbo (ES) št. 968/2006 z dne 27. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za izvajanje Uredbe št. 320/2006 (UL 2006, L 176, str. 32). Uredba št. 968/2006 je bila večkrat spremenjena, nazadnje z Izvedbeno uredbo Komisije (EU) št. 672/2011 z dne 13. julija 2011 o spremembi Uredbe [št. 968/2006] (UL 2011, L 184, str. 1). Za dejstva, na katera se nanaša ta zadeva, se uporabi Uredba št. 968/2006, kakor je bila spremenjena z Uredbo št. 672/2011.
8 V uvodni izjavi 4 Uredbe št. 968/2006 je navedeno:
„V zvezi z opustitvijo kvot člen 3 Uredbe […] št. 320/2006 določa možnosti popolne ali delne odstranitve proizvodnih zmogljivosti, kar je vzrok za različne zneske pomoči za prestrukturiranje. Glede na to, da je v pogojih, ki veljajo za ti dve možnosti, upoštevana okoliščina, da se višji znesek pomoči za prestrukturiranje dodeli za popolno odstranitev zaradi višjih stroškov, povezanih s tem, se zdi primerno dopustiti možnost, da se ohranijo deli proizvodnje, ki niso del proizvodne linije, če jih je mogoče uporabiti v druge namene, predvidene v načrtu prestrukturiranja, zlasti če takšna uporaba ustvarja delovna mesta. Na drugi strani pa je treba naprave, ki niso neposredno povezane s proizvodnjo sladkorja, odstraniti v razumnem roku, če ni druge možnosti za njihovo uporabo in bi bila njihova ohranitev škodljiva za okolje.“
9 Člen 4 Uredbe št. 968/2006, naslovljen „Odstranitev proizvodnih zmogljivosti“, določa:
„1. V primeru popolne odstranitve iz člena 3(1)(a) Uredbe […] št. 320/2006 se zahteve za odstranitev proizvodnih zmogljivosti nanašajo na:
(a) vse naprave, ki so potrebne za proizvodnjo sladkorja, izoglukoze ali inulinskega sirupa, kot na primer naprave za skladiščenje, analiziranje, pranje in rezanje sladkorne pese, sladkornega trsa ali cikorije; vse naprave, ki so potrebne za izločanje in predelavo ali zgoščevanje sladkorja iz sladkorne pese ali sladkornega trsa, škroba iz žitaric, glukoze iz škroba ali inulina iz cikorije;
(b) del zmogljivosti, razen tistih iz točke (a), ki je neposredno povezan s proizvodnjo sladkorja, izoglukoze ali inulinskega sirupa in potreben za proizvodnjo v okviru opuščene kvote, tudi če ga bi bilo mogoče uporabiti v povezavi s proizvodnjo drugih proizvodov, kot so: naprave za ogrevanje ali obdelavo vod[e] ali proizvodnjo energije; naprave za predelavo pesnih rezancev ali melas; naprave za notranji prevoz;
(c) vse druge naprave, kot so naprave za pakiranje, ki niso bile uporabljene in jih je treba odstraniti iz okoljskih razlogov.
2. V primeru delne odstranitve iz člena 3(1)(b) Uredbe […] št. 320/2006 se zahteva za odstranitev proizvodnih zmogljivosti nanaša na naprave iz odstavka 1 tega člena, ki niso namenjene uporabi v drugi proizvodnji ali drugi uporabi v tovarni v skladu z načrtom prestrukturiranja.“
10 Člen 6 Uredbe št. 968/2006, naslovljen „Obveznosti držav članic“, določa:
„1. Država članica najpozneje dvajset dni po prejemu izvoda vabila k posvetovanju iz člena 2(3) obvesti stranke, udeležene v načrtu prestrukturiranja, o svoji odločitvi glede:
[…]
(b) roka, ki se izteče najpozneje 30. septembra 2010, za odstranitev proizvodnih zmogljivosti in skladnost z družbenimi [socialnimi] in okoljskimi obveznostmi iz členov 3(3)(c) in 3(4)(c) Uredbe […] št. 320/2006;
[…]
Z odstopanjem od točke (b) prvega [odstavka] po utemeljeni zahtevi zadevnega podjetja države članice lahko odobrijo podaljšanje roka, določenega v navedeni točki, najpozneje do 31. marca 2012. V tem primeru podjetje predloži spremenjeni načrt prestrukturiranja v skladu s členom 11 [Uredbe št. 968/2006] […]“
11 Člen 9 Uredbe št. 968/2006, naslovljen „Upravičenost do pomoči za prestrukturiranje“, določa:
„[…]
2. Zahtevek se šteje kot upravičen, če načrt prestrukturiranja:
(a) vsebuje povzetek poglavitnih ciljev, ukrepov in aktivnosti, kot tudi oceno stroškov teh ukrepov in aktivnosti, finančni načrt in časovne razporede;
(b) za vsako zadevno tovarno določa vrednost opuščene kvote, ki mora biti nižja ali enaka proizvodni zmogljivosti, ki bo popolnoma ali delno odstranjena;
(c) vključuje izjavo, da bodo proizvodne zmogljivosti popolnoma ali delno opuščene in odstranjene iz proizvodnih obratov;
[…]
(e) jasno določa vse aktivnosti in stroške, ki jih financira sklad za prestrukturiranje, in po potrebi druge sorodne elemente, ki naj bi jih financirali drugi skladi Skupnosti.
3. Če pogoji iz odstavka 2 niso izpolnjeni, država članica obvesti vlagatelja zahtevka o razlogih za to in v okviru časovne omejitve iz člena 4(1) Uredbe […] št. 320/2006 določi rok, v katerem je mogoče načrt za prestrukturiranje ustrezno popraviti.
Država članica odloči o upravičenosti popravljenega zahtevka v 15 delovnih dneh po izteku roka iz pododstavka 1, vendar najmanj 10 delovnih dni pred rokom iz člena 5(1) Uredbe […] št. 320/2006.
Če popravljen zahtevek ni predložen pravočasno ali se šteje kot neupravičen, se zahtevek za pomoč za prestrukturiranje zavrne, država članica pa v 5 delovnih dneh o tem obvesti prosilca in Komisijo. Če isti vlagatelj vloži nov zahtevek, se ta uvrsti po kronološkem vrstnem redu iz člena 8.
[…]“
12 Člen 11 Uredbe št. 968/2006, naslovljen „Spremembe načrta prestrukturiranja“, določa:
„1. Takoj ko se pomoč za prestrukturiranje odobri, upravičenec izvede vse ukrepe, podrobno določene v odobrenem načrtu prestrukturiranja, in spoštuje obveznosti, vsebovane v njegovem zahtevku za pomoč za prestrukturiranje.
2. Za vsako spremembo odobrenega načrta prestrukturiranja je potreben dogovor z državo članico na podlagi zahtevka zadevnega podjetja, ki:
(a) pojasnjuje nastale razloge in težave z izvajanjem;
(b) predstavi popravke ali nove predlagane ukrepe in pričakovane učinke;
(c) podrobno določa finančne in časovne posledice.
Spremembe ne smejo spreminjati skupnega zneska pomoči za prestrukturiranje, ki se podeljuje, ali začasnih zneskov za prestrukturiranje, ki se plačajo v skladu s členom 11 Uredbe […] št. 320/2006.
Država članica obvesti Komisijo o spremenjenem načrtu prestrukturiranja.“
13 Člen 16 Uredbe št. 968/2006, naslovljen „Plačilo pomoči za prestrukturiranje“, določa:
„1. Za plačilo vsakega obroka pomoči za prestrukturiranje iz odstavka 4 člena 10 Uredbe […] št. 320/2006 se položi varščina v višini 120 % zneska zadevnega obroka.
[…]“
14 Člen 22 Uredbe št. 968/2006, naslovljen „Sprostitev varščin“, določa:
„1. Varščine iz členov 16(1) […] in 18(2) se sprostijo pod pogojem, da:
(a) so bili izvedeni vsi ukrepi in aktivnosti, predvideni v načrtu prestrukturiranja, nacionalnih programih za prestrukturiranje in poslovnih načrtih;
(b) je bilo predloženo končno poročilo iz člena 23(2);
(c) so države članice izvedle nadzor iz člena 25;
[…]
3. Razen v primeru višje sile se varščina zaseže, če pogoji iz odstavka 1 niso izpolnjeni najpozneje 30. septembra 2012.“
15 Člen 25 Uredbe št. 968/2006, naslovljen „Nadzor“, določa:
„1. Pristojni organ države članice v treh mesecih po izteku roka iz člena 23(2) z inšpekcijskim pregledom preveri vsako podjetje in proizvodni obrat, za katerega se prejme pomoč v okviru sklada za prestrukturiranje.
Z inšpekcijskim pregledom se preveri skladnost z načrtom prestrukturiranja ali poslovnim načrtom ter točnost in popolnost podatkov, ki jih je podjetje navedlo v poročilu o izvajanju. Pri prvem inšpekcijskem pregledu v okviru načrta prestrukturiranja se preverijo tudi vse dodatne informacije, ki jih je podjetje navedlo v svojem zahtevku za pomoč za prestrukturiranje, zlasti potrditev iz člena 4(2)(b) Uredbe […] št. 320/2006.
2. Inšpekcijski pregled v vseh primerih vključuje elemente načrta [prestrukturiranja] iz člena 4(3) Uredbe […] št. 320/2006. […]“.
16 Poleg tega člen 26 Uredbe št. 968/2006, naslovljen „Vračilo“, določa:
„1. Brez poseganja v člen 3, če upravičenec ne izpolni ene ali več svojih obveznosti v okviru načrta prestrukturiranja, poslovnega načrta ali nacionalnega načrta prestrukturiranja, kot je primerno, mora vrniti del dodeljene pomoči v zvezi s temi obveznostmi[, razen v primeru višje sile].
[…]“
17 Nazadnje, člen 27 Uredbe št. 968/2006, naslovljen „Kazni“, določa:
„1. Če upravičenec ne izpolni ene ali več obveznosti iz načrta prestrukturiranja, poslovnega načrta ali nacionalnega načrta prestrukturiranja, kot je primerno, se mu naloži plačilo zneska v višini 10 % zneska, ki ga mora vrniti na podlagi člena 26.
[…]“
Dejansko stanje
18 Službe Komisije so med 16. in 19. marcem 2010 na Madžarskem opravile preverjanje na treh od štirih nekdanjih mest proizvodnje sladkorja, za katera je bila podeljena pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev na podlagi člena 3 Uredbe št. 320/2006 v različici, ki se uporablja za te datume.
19 Komisija je po tem nadzoru z dopisom z dne 20. julija 2010 (v nadaljevanju: prvo sporočilo z dne 20. julija 2010) madžarskim organom sporočila rezultat opravljenega preverjanja in pojasnila, da je bilo navedeno sporočilo poslano na podlagi člena 11 Uredbe Komisije (ES) št. 885/2006 z dne 21. junija 2006 o določitvi podrobnih pravil za uporabo Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 glede akreditacije plačilnih agencij in drugih organov ter potrditve obračunov EKJS in EKSRP (UL 2006, L 171, str. 90).
20 Iz prvega sporočila z dne 20. julija 2010 je razvidno, da je Komisija menila, da madžarski organi niso v celoti spoštovali zahtev iz ureditve prava Unije glede pogojev za podelitev pomoči za prestrukturiranje industrije sladkorja za tržni obdobji 2007/2008 in 2008/2009. Ugotovila je namreč, da so bili na obiskanih industrijskih območjih ohranjeni silosi, ki so pripadali družbi Eastern Sugar v Kabi (Madžarska) in družbi Matra Cukor v Szolnoku (Madžarska), ter da zato ti družbi nista mogli biti upravičeni do pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev, ampak le do pomoči za prestrukturiranje za delno odstranitev, katere znesek je za 25 % nižji od zneska pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev. Glede tega je navedla, da ti družbi nista upravičeni do pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev, če ne bosta v celoti izvedli načrta za prestrukturiranje in če druge stavbe, povezane s proizvodno dejavnostjo, vključno s silosi, ne bodo porušene. Nazadnje, Komisija je od madžarskih organov zahtevala, naj predložijo informacije glede stavb, ki so še prisotne na mestih proizvodnje sladkorja, ki jih njeni uslužbenci niso obiskali.
21 Madžarski organi so z dopisom z dne 20. septembra 2010 odgovorili na očitke v prvem sporočilu z dne 20. julija 2010 in Komisiji sporočili, da so bili silosi na mestu proizvodnje družbe Eastern Sugar v Kabi dani v najem za shranjevanje nepakiranega sladkorja za njegovo pakiranje.
22 Madžarski organi so na dvostranskem sestanku s službami Komisije, ki je potekal 6. decembra 2010 v Bruslju (Belgija), med drugim izjavili, da še vedno obstajajo silosi na mestih proizvodnje družbe Eastern Sugar v Kabi in družbe Magyar Cukor v Petőházi (Madžarska) ter da so silosi na mestu proizvodnje družbe Matra Cukor v Szolnoku v fazi odstranitve. Poleg tega so v bistvu trdili, da ni pravne podlage za obveznost odstranitve silosov ter da odpoved proizvodnim kvotam in odstranitev proizvodnih zmogljivosti zadostujeta za to, da so madžarska podjetja za proizvodnjo sladkorja upravičena do pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev.
23 Komisija je priznala, da čeprav v uredbah št. 320/2006 in št. 968/2006 odstranitev silosov ni omenjena, iz sistematike zadevne ureditve izhaja, da morajo biti ti kot sestavni del proizvodnih zmogljivosti odstranjeni. Komisija je poleg tega navedla, da bi se lahko podjetja za proizvodnjo sladkorja, ki so zaprosila za pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev, lahko odločila za delno odstranitev, za katero bi bila odobrena pomoč, katere znesek bi bil za 25 % nižji od zneska, podeljenega v primeru popolne odstranitve. Nazadnje, madžarskim organom je sporočila, da lahko popravijo položaj do septembra 2011 in ohranijo upravičenost do pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev.
24 Madžarski organi so 3. marca 2011 predložili pripombe glede zapisnika dvostranskega sestanka z dne 6. decembra 2010. Navedli so zlasti, da lahko samo podjetja za proizvodnjo sladkorja, ki so upravičenci do pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev, zaprosijo za podaljšanje roka za odstranitev, česar pa ta niso storila.
25 Komisija je z dopisom z dne 8. novembra 2012, poslanim na podlagi člena 11(2), tretji pododstavek, Uredbe št. 885/2006, madžarskim organom sporočila, da namerava znesek 11.709.400 EUR izključiti iz financiranja Unije, pri čemer je bil ta znesek izračunan na podlagi razlike med zneskom pomoči, ki se podeli v primeru popolne odstranitve, in zneskom pomoči, ki se odobri v primeru delne odstranitve.
26 Madžarski organi so 18. decembra 2012 predlagali uvedbo spravnega postopka na podlagi člena 16 Uredbe št. 885/2006.
27 Spravni organ je 25. aprila 2013 izdal poročilo, v katerem je najprej ugotovil, da sprava med strankama ni uspela in da v zvezi z bistvenim vprašanjem, ki je predmet spora med njima, poteka postopek na Sodišču. V nadaljevanju je v bistvu navedel, prvič, da Komisija madžarskih organov večkrat ni obvestila o obveznosti odstranitve silosov, in drugič, da je več držav članic in tudi sama Komisija imelo težave pri razlagi zadevne ureditve. Nazadnje je Komisijo pozval, naj upošteva dejstvo, da je v dokumentu Komisije VI/5330/97 z dne 23. decembra 1997 z naslovom „Smernice v zvezi z izračunom finančnih posledic ob pripravi odločbe o potrditvi obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS“ (v nadaljevanju: Dokument VI/5330/97) določeno, da „če je nepravilnosti mogoče pripisati razlagi skupnostnih pravil […], je mogoče to olajševalno okoliščino upoštevati ter predlagati, da se uporabi nižja stopnja popravka, ali da se popravek ne uporabi“.
28 Sodišče je s sodbo z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), v bistvu razsodilo, da so s pojmom „proizvodne zmogljivosti“ v smislu členov 3 in 4 Uredbe št. 320/2006 ter člena 4(1)(b) Uredbe št. 968/2006 zajeti silosi, namenjeni skladiščenju sladkorja upravičenca do pomoči za prestrukturiranje. Vendar je Sodišče ugotovilo, da to ne velja v dveh primerih: prvič, če je dokazano, da se silosi uporabljajo samo za skladiščenje kvotnega sladkorja drugih proizvajalcev ali kvotnega sladkorja, ki je bil od drugih proizvajalcev odkupljen, in drugič, če se silosi uporabljajo le za pakiranje ali embaliranje sladkorja, ki je bil proizveden drugje, za namene trženja.
29 Madžarski organi so z dopisom z dne 8. januarja 2014 Komisiji ponovno sporočili razloge, iz katerih so ob upoštevanju sodbe z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), menili, da silosi, ki so ostali na nekdanjih mestih za proizvodnjo sladkorja družbe Eastern Sugar v Kabi in družbe Magyar Cukor v Petőházi (v nadaljevanju: sporni silosi), niso zajeti s pojmom „proizvodne zmogljivosti“.
30 Komisija je z dopisom z dne 28. marca 2014 madžarskim organom odobrila dvomesečni rok za predložitev prepričljivih dokazov za to, da so se sporni silosi pred vložitvijo prošenj za pomoč za prestrukturiranje uporabljali izključno za skladiščenje in pakiranje kvotnega sladkorja drugih proizvajalcev.
31 Madžarski organi so z dopisom z dne 26. maja 2014 oporekali stališču Komisije, v skladu s katerim je bilo treba za presojo, ali so bili sporni silosi zajeti s pojmom „proizvodne zmogljivosti“, upoštevati način, na katerega so se ti uporabljali ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje.
32 Ker je Komisija menila, da madžarski organi še vedno niso sporočili dokazov, iz katerih bi bilo mogoče sklepati, da so se ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje sporni silosi uporabljali izključno za skladiščenje in pakiranje kvotnega sladkorja drugih proizvajalcev, je madžarskim organom poslala dopis z dne 6. oktobra 2014, v katerem je ponovila stališče, ki ga je izrazila v svojem prejšnjem dopisu z dne 8. novembra 2012.
33 Komisija je v zbirnem poročilu, ki ga je predstavila 18. novembra 2014 na sestanku Odbora za kmetijske sklade, posvetovanje s katerim je potrebno v skladu s členom 31(1) Uredbe Sveta (ES) št. 1290/2005 z dne 21. junija 2005 o financiranju skupne kmetijske politike (UL 2005, L 209, str. 1) in členom 41(3) te uredbe, navedla, da njeno stališče glede ugotovljenih neizpolnitev obveznosti ostaja nespremenjeno.
34 Komisija je v teh okoliščinah sprejela Izvedbeni sklep (EU) 2015/103 z dne 16. januarja 2015 o izključitvi nekaterih odhodkov držav članic iz naslova Evropskega kmetijskega jamstvenega sklada (EKJS) in Evropskega kmetijskega sklada za razvoj podeželja (EKSRP) iz financiranja Evropske unije (UL 2015, L 16, str. 33, v nadaljevanju: izpodbijani sklep), med katerimi so odhodki Madžarske v znesku 11.709.400 EUR iz naslova pomoči za prestrukturiranje v industriji sladkorja, ki so obravnavani v tej zadevi.
Postopek in predlogi strank
35 Madžarska je 27. marca 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila to tožbo.
36 Francoska republika in Italijanska republika sta 22. junija oziroma 3. julija 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili predloga za intervencijo v tem postopku v podporo predlogom Madžarske. Predsednik drugega senata Splošnega sodišča je s sklepom z dne 21. avgusta 2015 dovolil ti intervenciji. Francoska republika je 21. oktobra 2015 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložila intervencijsko vlogo.
37 Komisija in Madžarska sta 16. decembra 2015 oziroma 6. januarja 2016 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili stališča o intervencijski vlogi Francoske republike.
38 Madžarska Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen v delu, v katerem je bil iz financiranja EKJS izključen znesek 11.709.400 EUR pomoči za prestrukturiranje v industriji sladkorja, ki jih je odobrila Madžarska;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
39 Komisija Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– tožbo zavrne;
– Madžarski naloži plačilo stroškov.
40 Francoska republika Splošnemu sodišču predlaga, naj:
– izpodbijani sklep razglasi za ničen;
– Komisiji naloži plačilo stroškov.
41 Splošno sodišče (četrti senat) je na predlog sodnika poročevalca sklenilo, da začne ustni del postopka, ter je v okviru ukrepov procesnega vodstva iz člena 89 Poslovnika Splošnega sodišča strankam postavilo pisna vprašanja in jih pozvalo k predložitvi nekaterih dokumentov. Stranke, razen Italijanske republike, so v roku izpolnile ukrepe procesnega vodstva.
42 Stranke so na obravnavi 8. maja 2017 ustno podale navedbe in odgovorile na ustna vprašanja Splošnega sodišča.
43 Italijanska republika na obravnavi ni bila prisotna, zato je ustni del postopka ostal odprt, da bi lahko pisno predložila stališča v roku enega tedna od vročitve zapisnika obravnave. Italijanska republika je v roku predložila pisna stališča, v katerih je menila, da bi bilo treba tožbi Madžarske ugoditi.
44 Madžarska in Komisija sta 16. junija 2017 v sodnem tajništvu Splošnega sodišča vložili stališča o stališčih, ki jih je predstavila Italijanska republika po obravnavi.
Pravo
45 Madžarska v utemeljitev tožbe v bistvu navaja dva razloga, od katerih se prvi nanaša na kršitev členov 3 in 4 Uredbe št. 320/2006 ter člena 4 Uredbe št. 968/2006, drugi pa na kršitev smernic, določenih v Dokumentu VI/5330/97, in načela lojalnega sodelovanja.
Prvi tožbeni razlog: kršitev členov 3 in 4 Uredbe št. 320/2006 ter člena 4 Uredbe št. 968/2006
46 Madžarska ob podpori Francoske republike in Italijanske republike v bistvu meni, da sta z izpodbijanim sklepom kršena člena 3 in 4 Uredbe št. 320/2006 ter člen 4 Uredbe št. 968/2006, ker je Komisija menila, da madžarska podjetja za proizvodnjo sladkorja niso izpolnjevala pogojev za upravičenost do pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev, ker so obdržala silose in posledično niso odstranila vseh svojih proizvodnih zmogljivosti. Madžarska glede tega trdi, da je Komisija napačno menila, da se je treba za presojo tega, ali silosi pomenijo proizvodne zmogljivosti v smislu Uredbe št. 320/2006 in torej ali so zajeti z izjemama, ki ju je določilo Sodišče v sodbi z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), navezati na njihovo uporabo ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje (v nadaljevanju: merilo, ki ga je določila Komisija). Poleg tega Madžarska v bistvu trdi, da je obveznost popolne odstranitve proizvodnih zmogljivosti lahko izpolnjena, tudi če so silosi prodani, namesto da bi bili uničeni, pod pogojem, da je bila kvota za sladkor opuščena in da upravičenec do pomoči po končanem prestrukturiranju ohranjenih zmogljivosti ne more več uporabiti za proizvodnjo sladkorja.
47 Komisija trditve Madžarske, Francoske republike in Italijanske republike izpodbija.
48 Najprej je treba opozoriti, da je Sodišče v sodbi z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), po tem, ko je ugotovilo, da pojem „proizvodne zmogljivosti“ v uredbah št. 320/2006 in št. 968/2006 ni opredeljen, prvič, navedlo, da lahko pojem „proizvodnja“ obsega tudi druge faze izdelave proizvoda, pred izvedbo postopka kemične ali fizične predelave ali po njej, in da zato lahko vključuje skladiščenje sladkorja, ki se ne zapakira takoj po pridobitvi iz surovine. Tako je ugotovilo, da je skladiščenje lahko „neposredno povezan[o] s proizvodnjo sladkorja“ v smislu člena 4(1)(b) Uredbe št. 968/2006 (sodba z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi, od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737, točka 26). Drugič, Sodišče je ugotovilo, da silosi lahko neposredno vplivajo na količino sladkorja, ki jo je mogoče proizvesti, in na proizvodni proces, ki sta bila odvisna od bližine skladiščne zmogljivosti, ker zlasti omogočajo, da se prodaja proizvoda iz določenega tržnega leta delno ali v celoti odloži, s čimer omogočajo vplivanje na stanje na trgu v smislu uvodne izjave 5 Uredbe št. 320/2006 (sodba z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi, od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737, točke od 27 do 29). Tretjič, Sodišče je v bistvu ugotovilo, da iz člena 3(3)(a) in (b) Uredbe št. 320/2006 izhaja, da je treba za dodelitev pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev zadevni industrijski kompleks načeloma v celoti izločiti iz uporabe in da možnost ohranitve pravice do polnega zneska pomoči, čeprav se naprave, ki niso namenjene proizvodnji, ne odstranijo ali se celo še naprej uporabljajo, pomeni izjemo, ki jo je treba razlagati ozko (sodba z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi, od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737, točka 30).
49 Ob upoštevanju zgornjih preudarkov je Sodišče v točki 31 sodbe z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), razsodilo, da je treba silose, namenjene skladiščenju sladkorja upravičenca do pomoči, opredeliti kot proizvodne zmogljivosti, in to ne glede na to, da se uporabljajo tudi za druge namene.
50 Vendar je Sodišče dopustilo dve izjemi od tega načela. V bistvu je namreč ugotovilo, da silosov ni mogoče opredeliti kot „proizvodne zmogljivosti“ in da torej zanje ne velja obveznost odstranitve, kadar, prvič, je dokazano, da se uporabljajo le za skladiščenje kvotnega sladkorja drugih proizvajalcev ali kvotnega sladkorja, ki je bil odkupljen od drugih proizvajalcev (sodba z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi, od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737, točki 32 in 35), ter drugič, kadar se uporabljajo le za pakiranje ali embaliranje drugje proizvedenega kvotnega sladkorja za trženje (sodba z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi, od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737, točki 33 in 35) (v nadaljevanju: izjemi, ki ju je določilo Sodišče).
51 V obravnavani zadevi Madžarska, Francoska republika in Italijanska republika ne prerekajo dejstva, da ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev sporni silosi niso bili zajeti s katero od izjem, ki ju je določilo Sodišče. Poleg tega Madžarska ne prereka niti dejstva, da so po končanem prestrukturiranju sporni silosi ostali na mestih proizvodnje madžarskih podjetij za proizvodnjo sladkorja, ki so prejela pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev.
52 Vendar Madžarska trdi, da je Komisija napačno menila, da zgoraj navedene okoliščine upravičujejo finančni popravek v višini 25 %, ki je bil uporabljen zanjo. Po mnenju Madžarske, ki jo podpirata Francoska republika in Italijanska republika, je namreč pomembno to, da silosi po končanem prestrukturiranju ne pomenijo več zmogljivosti, ki so povezane s proizvodnjo sladkorja. Zato naj bi Komisija napačno menila, da je treba to, ali so silosi zajeti s katero od izjem, ki ju je določilo Sodišče, presojati ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje
53 Vendar trditve Madžarske, ki jo podpirata Francoska republika in Italijanska republika, niso združljive z zadevno ureditvijo.
54 Najprej, iz uvodnih izjav 1 in 5 Uredbe št. 320/2006 je razvidno, da je cilj zadevne ureditve zmanjšati nedobičkonosno zmogljivost proizvodnje sladkorja v Uniji s spodbujanjem podjetij, katerih proizvodnja je najnižja, k opustitvi kvotne proizvodnje sladkorja in odpovedi zadevnim kvotam.
55 Poleg tega je iz uvodne izjave 5 Uredbe št. 320/2006 razvidno, da shema za prestrukturiranje temelji na prostovoljnem sodelovanju podjetja za proizvodnjo sladkorja, saj je njen cilj uvesti pomembno ekonomsko spodbudo v obliki ustrezne pomoči za prestrukturiranje (glej v tem smislu sodbo z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi, od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737, točka 44).
56 Zakonodajalec Unije je za uresničitev cilja zmanjšanja nedobičkonosne zmogljivosti proizvodnje sladkorja v Uniji, ki mu sledi zadevna ureditev, določil dve shemi za prestrukturiranje, ki se razlikujeta glede na vrsto odstranitve, pri čemer je ta lahko popolna ali delna, in za kateri se odobri različen znesek pomoči za prestrukturiranje, kot je razvidno iz člena 3(5)(a) in (b) Uredbe št. 320/2006 v povezavi z uvodno izjavo 4 Uredbe št. 968/2006.
57 Prvič, v zvezi s pogoji, ki morajo biti izpolnjeni za podelitev pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev, člen 3(1)(a) in člen 3(3)(b) Uredbe št. 320/2006 zahtevata, da podjetje za proizvodnjo sladkorja, ki zaprosi za pomoč, opusti kvoto, ki jo je podelilo eni ali več svojim tovarnam, ter zapre tovarno in v celoti odstrani proizvodne zmogljivosti. Nasprotno za podelitev pomoči za prestrukturiranje za delno odstranitev člen 3(1)(b) in člen 3(4)(b) Uredbe št. 320/2006 zahtevata, da podjetje za proizvodnjo sladkorja, ki zaprosi za pomoč, opusti kvoto, ki jo je podelilo eni ali več svojim tovarnam, delno odstrani proizvodne zmogljivosti zadevnih tovarn ter preostalih proizvodnih zmogljivosti ne uporablja za proizvodnjo proizvodov, ki jih zajema skupna tržna ureditev za sladkor (v nadaljevanju: STU za sladkor).
58 Drugič, obseg obveznosti odstranitve proizvodnih zmogljivosti je bil pojasnjen v členu 4 Uredbe št. 968/2006.
59 V skladu s členom 4(1) Uredbe št. 968/2006 se obveznost popolne odstranitve iz člena 3(1)(a) Uredbe št. 320/2006 med drugim nanaša na naprave, ki so potrebne za proizvodnjo sladkorja, izoglukoze ali inulinskega sirupa (člen 4(1)(a) Uredbe št. 968/2006), naprave, ki so neposredno povezane s proizvodnjo sladkorja, izoglukoze ali inulinskega sirupa in potrebne za proizvodnjo v okviru opuščene kvote, tudi če jih bi bilo mogoče uporabiti v povezavi s proizvodnjo drugih proizvodov (člen 4(1)(b) Uredbe št. 968/2006), in vse druge naprave, kot so naprave za pakiranje, ki niso bile uporabljene in jih je treba odstraniti iz okoljskih razlogov (člen 4(1)(c) Uredbe št. 968/2006).
60 V skladu s členom 4(1)(c) Uredbe št. 968/2006 v povezavi s členom 3(1)(a) Uredbe št. 320/2006 in uvodno izjavo 4 Uredbe št. 968/2006 se torej v primeru popolne odstranitve izjemoma lahko ohranijo vse naprave, ki niso potrebne za proizvodnjo sladkorja, izoglukoze ali inulinskega sirupa ali ki niso neposredno povezane s proizvodnjo navedenih proizvodov, kot so naprave za pakiranje, če so bile uporabljene in jih ni treba odstraniti iz okoljskih razlogov.
61 Poleg tega člen 4(2) Uredbe št. 968/2006 določa, da se v primeru delne odstranitve obveznost za odstranitev proizvodnih zmogljivosti nanaša na naprave iz odstavka 1 tega člena (glej točko 59 zgoraj), ki niso namenjene uporabi v drugi proizvodnji ali drugi uporabi v tovarni v skladu z načrtom prestrukturiranja. Poleg tega iz člena 3(1)(b) Uredbe št. 320/2006 izhaja, da proizvodne zmogljivosti, ki se lahko ohranijo, ne smejo biti več uporabljene za proizvodnjo proizvodov, zajetih s STU za sladkor. Tako se v skladu s členom 4(2) Uredbe št. 968/2006 v povezavi s členom 3(1)(b) Uredbe št. 320/2006 naprave, ki so potrebne za proizvodnjo sladkorja, izoglukoze ali inulinskega sirupa ali ki so neposredno povezane s proizvodnjo navedenih proizvodov, lahko ohranijo, če niso več uporabljene za proizvodnjo proizvodov, zajetih s STU za sladkor, in če so namenjene uporabi v drugi proizvodnji ali drugi uporabi v tovarni v skladu z načrtom prestrukturiranja.
62 Tretjič, podjetja za proizvodnjo sladkorja morajo izbrati med popolno in delno odstranitvijo ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje.
63 Iz člena 4(2)(a), (c), (d) in (e) v povezavi s členom 4(3)(c) in (h) Uredbe št. 320/2006 ter člena 9(2)(a) in (c) Uredbe št. 968/2006 namreč izhaja, da mora prošnja za pomoč za prestrukturiranje vključevati zlasti zavezo o, prvič, opustitvi ustrezne kvote in, drugič, popolni ali delni odstranitvi proizvodnih zmogljivosti v roku, ki ga določi zadevna država članica, ter načrt prestrukturiranja, ki med drugim vključuje popoln tehnični opis zadevnih proizvodnih zmogljivosti, povzetek ukrepov in aktivnosti ter oceno stroškov teh ukrepov in aktivnosti, finančni načrt in časovne razporede za izvedbo različnih nameravanih ukrepov.
64 V skladu z določbami, omenjenimi v točki 63 zgoraj, je torej moral upravičenec do pomoči najpozneje ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje za popolno ali delno odstranitev opredeliti celoto proizvodnih zmogljivosti, ki se jih je zavezal odstraniti v skladu z načrtom prestrukturiranja. Kar zadeva silose, to torej pomeni, da je treba že ob vložitvi prošnje za pomoč opredeliti, ali ti pomenijo proizvodne zmogljivosti, katerih odstranitev je treba obvezno predvideti v načrtu prestrukturiranja, če je zaprošeno za pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev, ali pa so zajeti z izjemama, ki ju je določilo Sodišče.
65 V primeru kakršne koli drugačne razlage bi zahteve iz člena 4 Uredbe št. 320/2006 in člena 9 Uredbe št. 968/2006 izgubile vsebino, s takšno razlago pa tudi ne bi bilo upoštevano razlikovanje med delno in popolno odstranitvijo, ki je vsebovano v zadevni ureditvi.
66 Prvič, če podjetja za proizvodnjo sladkorja ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje ne bi vedela, ali silosi na njihovih mestih proizvodnje pomenijo proizvodne zmogljivosti, ti v načrtu prestrukturiranja ne bi bili omenjeni kot proizvodne zmogljivosti, ki jih je treba odstraniti, kar bi pomenilo kršitev člena 4(3)(c) Uredbe št. 320/2006.
67 Poleg tega bi bila zaveza o odstranitvi vseh proizvodnih zmogljivosti, ki mora biti priložena prošnji za pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev (glej točko 63 zgoraj), pomanjkljiva, saj se nikakor ne bi nanašala na celoto proizvodnih zmogljivosti, ki so obstajale ob sprejetju te zaveze.
68 Drugič, če bi bil status silosov kot proizvodnih zmogljivosti preučen ob koncu prestrukturiranja, bi bilo mogoče tako v primeru popolne odstranitve kot v primeru delne odstranitve ohraniti silose, ki so ob vložitvi prošnje za pomoč pomenili proizvodne zmogljivosti, ker po prestrukturiranju ne bi bili več uporabljeni kot zmogljivosti za proizvodnjo sladkorja. Zato možnost ohranitve dela proizvodnih zmogljivosti ne bi bila več posebna značilnost delne odstranitve, ampak bi se nanašala tudi na popolno odstranitev, čeprav bodo v tem zadnjem primeru gospodarski subjekti prejeli pomoč za prestrukturiranje, katere znesek bo za 25 % višji od zneska, ki bo dodeljen v primeru delne odstranitve ob upoštevanju višjih stroškov, povezanih s tem, kot izhaja iz člena 3(5)(a) in (b) Uredbe št. 320/2006 in uvodne izjave 4 Uredbe št. 968/2006.
69 Glede na navedeno je mogoče ugotoviti, da če silos pomeni proizvodno zmogljivost ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev, mora biti naveden v navedeni prošnji in odstranjen v skladu z načrtom prestrukturiranja, sicer pogoji za podelitev te pomoči niso izpolnjeni.
70 Zato v nasprotju s tem, kar trdijo Madžarska, Francoska republika in Italijanska republika, Komisija s tem, da je menila, da je treba status silosa presojati ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje, ni storila napake.
71 Te ugotovitve ne morejo omajati trditve Madžarske, Francoske republike in Italijanske republike.
72 Na prvem mestu Madžarska v bistvu trdi, da je merilo, ki ga je določila Komisija, v nasprotju s sistematiko sheme za prestrukturiranje industrije sladkorja. Meni namreč, da je za uresničitev cilja pomoči za prestrukturiranje pomembno, da po prestrukturiranju ni več proizvodnih zmogljivosti, ki bi bile lahko uporabljene za proizvodnjo sladkorja.
73 Glede tega iz točk 56, 57 in 68 zgoraj izhaja, da je zakonodajalec Unije za uresničitev cilja zmanjšanja nedobičkonosne zmogljivosti proizvodnje sladkorja v Uniji, ki mu sledi zadevna ureditev, določil dve shemi za prestrukturiranje, ki se razlikujeta glede na vrsto odstranitve in v okviru katerih se podeli različen znesek pomoči za prestrukturiranje. Poleg tega, kot je navedeno v točkah od 62 do 64 zgoraj, izbira med popolno in delno odstranitvijo pomeni, da podjetje, ki želi prejeti pomoč za prestrukturiranje, že ob vložitvi prošnje za pomoč opredeli celoto proizvodnih zmogljivosti na zadevnem mestu proizvodnje, ki se jih zaveže popolnoma ali delno uničiti najpozneje do konca prestrukturiranja.
74 Glede na navedeno se merilo, ki ga je določila Komisija, umešča v logiko sistema, ki ga je uvedel zakonodajalec Unije, in ni v nasprotju s sistematiko sheme za prestrukturiranje industrije sladkorja.
75 Zato je treba trditev Madžarske zavrniti.
76 Na drugem mestu Francoska republika meni, da Komisija na podlagi obveznosti iz člena 4(2) Uredbe št. 320/2006, v skladu s katero je treba v prošnjo za pomoč vključiti zavezo o odstranitvi proizvodnih zmogljivosti v roku, ki ga določi država članica, ne more sklepati, da je treba uporabo silosov presojati glede na dan vložitve prošnje za pomoč. Meni namreč, da se ta določba ne nanaša na pogoje za podelitev pomoči za prestrukturiranje, ampak samo na vsebino prošenj za pomoč za prestrukturiranje in na datum, ko jih je treba vložiti.
77 Iz besedila člena 9 Uredbe št. 968/2006 je izrecno razvidno, da se pogoji iz člena 4 Uredbe št. 320/2006 nanašajo na dopustnost prošenj za pomoč za prestrukturiranje. Poleg tega je treba ugotoviti, da se navedeni pogoji v zvezi z dopustnostjo razlikujejo od vsebinskih pogojev za podelitev pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev, ki sta določena v členu 3(1)(a) Uredbe št. 320/2006 ter ki sta, prvič, opustitev kvote, ki je bila podeljena eni ali več tovarnam upravičenca do pomoči, ter drugič, popolna odstranitev proizvodnih zmogljivosti in zaprtje zadevnih tovarn (glej točko 57 zgoraj).
78 Vendar če v prošnji za pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev niso opredeljene vse proizvodne zmogljivosti, ki jih je treba odstraniti v skladu z načrtom prestrukturiranja, ni mogoče oporekati zgolj dopustnosti navedene prošnje, ampak tudi pravici podjetja, ki je vložilo prošnjo, do prejetja te pomoči. Če namreč naprava ali stavba nista omenjeni v načrtu prestrukturiranja kot proizvodna zmogljivost, njuna odstranitev v načrtu prestrukturiranja ne bo določena in zato pogoj glede popolne odstranitve iz člena 3(1)(a) Uredbe št. 320/2006 ne bo izpolnjen.
79 Vsekakor bi sprejetje trditev Francoske republike pomenilo, da bi se preverjanje prošenj za pomoč za prestrukturiranje, ki ga opravljajo države članice, nanašalo zgolj na spoštovanje pogojev v zvezi z dopustnostjo navedenih prošenj, česar pa ni mogoče dopustiti, ker na podlagi člena 5(2) Uredbe št. 320/2006 država članica o podelitvi pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev odloči po tem prvem preverjanju. Glede tega je v členu 5(2) Uredbe št. 320/2006 natančneje navedeno, da mora država članica pred podelitvijo pomoči za prestrukturiranje opraviti „natančno preverjanje“ glede vsebine prošnje za pomoč in načrta prestrukturiranja ter glede skladnosti ukrepov in dejavnosti, opisanih v načrtu prestrukturiranja, z ustrezno zakonodajo Unije in nacionalno zakonodajo. Tako država članica pri preučitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev ne sme opraviti zgolj formalnega preverjanja, ki bi bilo omejeno na ugotavljanje, ali so prisotni različni elementi, ki morajo biti na eni strani vsebovani v prošnji za pomoč in na drugi strani v načrtu prestrukturiranja, ampak mora tudi preveriti, ali je na podlagi teh elementov mogoče vsaj na prvi pogled sklepati, da so pogoji za podelitev pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev izpolnjeni in da torej po prestrukturiranju na opuščenih mestih proizvodnje ne bo več proizvodnih zmogljivosti.
80 Poleg tega je iz člena 25 Uredbe št. 968/2006 v povezavi z njenim členom 26 razvidno, da je namen nadzora, ki se na podlagi člena 25 te uredbe opravi po prestrukturiranju, preveriti pravilno izvajanje načrta prestrukturiranja, ne pa spoštovanje vsebinskih pogojev za podelitev pomoči za prestrukturiranje, saj se ti preverjajo ex ante, torej pred podelitvijo pomoči.
81 Zato je treba trditev Francoske republike zavrniti.
82 Na tretjem mestu Madžarska v bistvu trdi, da bi zaradi merila, ki ga je določila Komisija, člen 4(1)(c) Uredbe št. 968/2006 izgubil polni učinek, ker naj bi to merilo preprečevalo ohranitev silosov, namenjenih skladiščenju sladkorja za embaliranje, če jih je upravičenec do pomoči prej uporabljal za skladiščenje lastne proizvodnje.
83 Prvič, kot je bilo navedeno v točkah 59 in 60 zgoraj, iz člena 4(1)(c) Uredbe št. 968/2006 v povezavi s členom 3(1)(a) Uredbe št. 320/2006 in uvodno izjavo 4 Uredbe št. 968/2006 izhaja, da se v primeru popolne odstranitve izjemoma lahko ohranijo vse naprave, ki niso potrebne za proizvodnjo sladkorja, izoglukoze ali inulinskega sirupa ali ki niso neposredno povezane s proizvodnjo navedenih proizvodov, kot so naprave za pakiranje, če so bile uporabljene in jih ni treba odstraniti iz okoljskih razlogov.
84 Drugič, opozoriti je treba, da je Sodišče v sodbi z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), razsodilo, da silos, ki je bil namenjen skladiščenju sladkorja upravičenca do pomoči, pomeni napravo, ki je neposredno povezana s proizvodnjo sladkorja, v smislu člena 4(1)(b) Uredbe št. 968/2006 (sodba z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi, od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737, točki 26 in 31), ter torej ne spada med druge naprave, kot so naprave za pakiranje, iz člena 4(1)(c) Uredbe št. 968/2006, ki se v primeru popolne odstranitve lahko ohranijo, če so bile uporabljene in jih ni treba odstraniti iz okoljskih razlogov.
85 Zato v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska, člen 4(1)(c) Uredbe št. 968/2006 ne more dovoljevati ohranitve silosa, ki je bil uporabljen za skladiščenje proizvodnje upravičenca do pomoči, saj je ta ohranitev mogoča le v primeru delne odstranitve in pod pogojem, da se po prestrukturiranju zadevni silos ne bo več uporabljal za proizvodnjo proizvodov, zajetih s STU za sladkor.
86 Glede na navedeno je treba zavrniti to trditev Madžarske in tudi trditev, ki jo je podala v odgovor na pisno vprašanje Splošnega sodišča, in sicer, da v uvodni izjavi 4 Uredbe št. 968/2006 znotraj proizvodnih zmogljivosti obstaja ločena podskupina naprav, „ki niso del proizvodne linije“, ki naj bi zajemala silose za skladiščenje sladkorja in ki naj bi se lahko ohranila ne glede na to, ali gre za popolno ali delno odstranitev.
87 Na četrtem mestu Madžarska ob podpori Francoske republike v bistvu trdi, da merilo, ki ga je določila Komisija, ne izhaja iz sodbe z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), in tudi ne iz obrazložitve, ki jo je Sodišče podalo v navedeni sodbi.
88 Najprej je treba navesti, da se Sodišče v sodbi z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), ni opredelilo glede vprašanja, kdaj je bilo treba presoditi, ali silosi pomenijo proizvodne zmogljivosti, ki so zajete z obveznostjo odstranitve. Sodišče je namreč v navedeni zadevi zgolj odgovorilo na vprašanja, ki mu jih je postavil Consiglio di Stato (državni svet, Italija) in ki so se na eni strani nanašala na merila, na podlagi katerih je mogoče opredeliti, ali silosi pomenijo proizvodne zmogljivosti, na drugi strani pa na veljavnost členov 3 in 4 Uredbe št. 320/2006 ter člena 4 Uredbe št. 968/2006 glede na hierarhično višja pravila in načela primarnega prava Unije.
89 Kljub temu je treba navesti, da dejstvo, da Sodišče v sodbi z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), ni rešilo vprašanja, kdaj je treba presojati uporabo silosov, ne more vplivati na zakonitost merila, ki ga je določila Komisija, pri čemer je treba glede tega opozoriti, da to merilo implicitno, vendar nujno izhaja iz besedila člena 3(1), (4) in (5) Uredbe št. 320/2006 v povezavi s členom 4(2) in (3) Uredbe št. 320/2006, členom 5(2) in (3) te uredbe, členom 4 Uredbe št. 968/2006 in členom 9(2) in (3) zadnjenavedene uredbe (glej točke od 57 do 68 zgoraj).
90 Zato je treba to trditev Madžarske in Francoske republike zavrniti.
91 Na petem mestu Italijanska republika v bistvu trdi, da merilo, ki ga je določila Komisija, posega v cilj ohranitve delovnih mest, ki mu sledi zadevna ureditev, ker ima za posledico uničenje silosov, ki so se pred vložitvijo prošnje za pomoč za prestrukturiranje prav tako zakonito uporabljali za embaliranje in pakiranje na tem mestu proizvedenega sladkorja, in torej ukinitev delovnih mest.
92 Glede tega je treba navesti, da je z več določbami uredb št. 320/2006 in št. 968/2006 potrjen pomen, ki ga je zakonodajalec Unije namenil položaju delovnih mest v regijah, ki jih zadeva prestrukturiranje industrije sladkorja. Na primer, iz člena 3(3)(c) in člena 3(4)(c) Uredbe št. 320/2006 izhaja, da popolna in delna odstranitev proizvodnih zmogljivosti zahtevata sprejetje ukrepov za pomoč pri prerazporeditvi delovne sile. Poleg tega v primeru delne odstranitve člen 4(2) Uredbe št. 968/2006 v povezavi s členom 3(1)(b) Uredbe št. 320/2006 dovoljuje ohranitev proizvodnih zmogljivosti za njihovo uporabo za proizvodnjo proizvodov, ki niso zajeti s STU za sladkor (glej točko 61 zgoraj), kar tako omogoča ohranitev delovnih mest na nekdanjih mestih proizvodnje sladkorja. Enako člen 4(1)(c) Uredbe št. 968/2006 v povezavi z uvodno izjavo 4 te uredbe dovoljuje, da se v primeru popolne odstranitve ohranijo naprave, ki niso potrebne za proizvodnjo sladkorja, izoglukoze ali inulinskega sirupa ali ki niso neposredno povezane s proizvodnjo navedenih proizvodov, kot so naprave za pakiranje, ki so uporabljene in jih ni treba odstraniti iz okoljskih razlogov (glej točko 60 zgoraj).
93 Kljub tem je treba navesti, da je treba cilj varstva delovnih mest in dejavnosti podjetij, ki jih zadeva prestrukturiranje, presojati skupaj z glavnim ciljem zadevne ureditve, ki je zmanjšanje nedobičkonosne zmogljivosti proizvodnje sladkorja v Uniji, kot je navedeno v uvodnih izjavah 1 in 5 Uredbe št. 320/2006 (glej točko 54 zgoraj).
94 Poleg tega socialni preudarki, ki jih navaja Italijanska republika, ne morejo utemeljiti njene razlage zadevne ureditve, ki posega v bistveno razlikovanje, ki ga je zakonodajalec Unije nameraval uvesti med popolno in delno odstranitvijo (glej točke 56, 57 in 68 zgoraj), in je zato v nasprotju z navedeno ureditvijo.
95 Zato je treba to trditev Italijanske republike zavrniti.
96 Na šestem mestu Madžarska ob podpori Francoske republike trdi, da merilo, ki ga je določila Komisija, ne upošteva sezonske narave proizvodnje sladkorja in povzroča dvom o praktični uporabi izjem, ki ju je določilo Sodišče. Glede tega opozarja, da je treba v skladu s členom 4(1) Uredbe št. 320/2006 prošnje za pomoč za prestrukturiranje državam članicam predložiti najpozneje 31. januarja pred tržnim letom, v katerem bo kvota opuščena. Ker pa je ta datum sredi sezonskega cikla proizvodnje sladkorja, naj bi bilo zelo verjetno, da so silosi glede na njihove značilnosti delovanja in uporabe takrat še del kvotne proizvodnje sladkorja prosilca za pomoč za prestrukturiranje. Madžarska tako trdi, da bi morala podjetja za to, da bi bila upravičena do pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev in hkrati ohranila silose za njihovo prihodnjo uporabo za skladiščenje drugje proizvedenega sladkorja, bodisi že v tržnem letu pred opustitvijo kvote v silosih skladiščiti drugje proizveden sladkor bodisi silose opustiti, po potrebi s prenehanjem proizvodnje lastnega sladkorja, preden bi se sploh odpovedala proizvodni kvoti. Francoska republika glede tega dodaja, da je redko, da podjetje na istem mestu razpolaga z obratom za proizvodnjo sladkorja pod svojo kvoto in silosi, ki so namenjeni skladiščenju, pakiranju ali embaliranju kvotnega sladkorja drugih proizvajalcev.
97 Prvič, to, da so pogoji, določeni z izjemama, ki ju je določilo Sodišče, težko izpolnjeni ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje, ne pomeni, da navedeni pogoji ne morejo biti izpolnjeni. Komisija je poleg tega predložila sodbo Consiglio di Stato (državni svet, Italija) št. 2966 z dne 15. junija 2015, iz katere izhaja, da je bil eden od treh silosov, ki so obstajali ob vložitvi zadevne prošnje za pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev, uporabljen za skladiščenje sladkorja, proizvedenega na mestu proizvodnje podjetja, ki je upravičenec do pomoči, medtem ko sta bila preostala silosa uporabljena za skladiščenje in embaliranje sladkorja drugih proizvajalcev.
98 Drugič, kot pravilno trdi Komisija, je ohranitev silosov, ki ne pomenijo proizvodnih zmogljivosti, izjema od pravila, na katero je Sodišče opozorilo v točki 30 sodbe z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), v skladu s katerim je treba za podelitev pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev zadevni industrijski kompleks v celoti izločiti iz uporabe. Zato je dejstvo, da presoja uporabe silosov na dan vložitve prošnje za pomoč za prestrukturiranje redko pripelje do izključitve njihove opredelitve kot proizvodne zmogljivosti, zgolj posledica tega, da možnost, da se naprav, ki niso proizvodne zmogljivosti, ne odstrani in se jih celo še naprej uporablja, hkrati pa se obdrži pravica do pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev, pomeni izjemo od pravila, na katero je opozorilo Sodišče, ki jo je treba razlagati ozko (glej v tem smislu sodbo z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi, od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737, točka 30).
99 Te trditve Madžarske in Francoske republike je zato treba zavrniti.
100 Na sedmem mestu Madžarska ob podpori Italijanske republike trdi, da trditev Komisije, v skladu s katero ne bi bilo ustrezno upoštevati uporabe silosov ob koncu prestrukturiranja, ker da je takrat prestrukturiranje vsekakor že končano in torej proizvodnje sladkorja v okviru opuščene kvote ni več, ni logična: z njo se namreč v bistvu predpostavlja, da je bil cilj prestrukturiranja dosežen, še preden se je to začelo.
101 Kot je bilo pojasnjeno v točkah od 57 do 68 zgoraj, je preverjanje uporabe silosov ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje namenjeno temu, da se ugotovi, ali ti pomenijo naprave, ki so povezane s proizvodnjo, ki jih je obvezno treba odstraniti, da bi bila podeljena pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev, ali naprave, ki niso povezane s proizvodnjo sladkorja, glede katerih ima upravičenec do pomoči možnost izbire, da jih bodisi ohrani bodisi odstrani. V nasprotju s tem, kar trdi Madžarska, dejstvo, da se uporaba silosov preveri ob vložitvi prošnje za pomoč, nikakor ne predpostavlja, da je bil cilj prestrukturiranja že dosežen in da so bili silosi takrat že odstranjeni. Poleg tega se je v skladu s členom 6 Uredbe št. 968/2006 rok za odstranitev proizvodnih zmogljivosti iztekel najpozneje 31. marca 2012. Zato v primeru, da je silos ob vložitvi prošnje za pomoč pomenil proizvodno zmogljivost, ni bila zahtevana njegova takojšnja odstranitev, ampak je do te lahko prišlo pozneje, najpozneje 31. marca 2012.
102 Vsekakor iz točk od 57 do 60 zgoraj izhaja, da po prestrukturiranju na popolnoma opuščenem mestu proizvodnje ne sme več biti proizvodnih zmogljivosti, vključno s silosi, ki so bili namenjeni skladiščenju sladkorja, ki ga je proizvedel upravičenec do pomoči, razen če načrt prestrukturiranja ni bil pravilno izvršen, zaradi česar bo moral upravičenec vrniti pomoč v skladu s členom 26 Uredbe št. 968/2006 in ga bodo doletele sankcije iz člena 27 navedene uredbe.
103 Zato je treba to trditev Madžarske zavrniti.
104 Ob upoštevanju navedb v točkah 101 in 102 zgoraj je treba zavrniti tudi trditev Francoske republike, da prav tako ni gotovo, da so po prestrukturiranju silosi, ki se ohranijo, nujno zajeti z izjemama, ki ju je določilo Sodišče.
105 Na osmem mestu Madžarska v bistvu trdi, da je merilo, ki ga je določila Komisija, v nasprotju z diskrecijo pri pripravi in izvajanju načrta prestrukturiranja, ki naj bi jo imela podjetja za proizvodnjo sladkorja na podlagi veljavne ureditve, zlasti člena 4(1)(c) Uredbe št. 968/2006. Francoska republika pa trdi, da iz možnosti spremembe načrta prestrukturiranja, ki je določena v členu 11 Uredbe št. 968/2006, izhaja, da se lahko uporaba silosov, ki se ohranijo, med procesom odstranitve spreminja. Tako meni, da spremenljiva narava procesa odstranitve nasprotuje temu, da se uporaba silosov presoja ob vložitvi prošnje za pomoč.
106 Prvič, diskrecija pri pripravi načrta prestrukturiranja, ki jo imajo upravičenci do pomoči, in možnost spremembe tega načrta v skladu s členom 11 Uredbe št. 968/2006, ne moreta posegati v določbe Uredbe št. 320/2006 in Uredbe št. 968/2006 in zlasti ne v bistveno obveznost odstranitve proizvodnih zmogljivosti, ki je določena v členu 3(1)(a) in (b) Uredbe št. 320/2006 in ki v primeru popolne odstranitve pomeni uničenje vseh proizvodnih zmogljivosti, ki obstajajo ob vložitvi prošnje za pomoč.
107 Drugič, trditve Madžarske in Francoske republike ne upoštevajo razlikovanja med popolno in delno odstranitvijo, ki je neločljivi sestavni del zadevne ureditve (glej točke 56, 57 in 68 zgoraj). Možnost ohranitve proizvodnih zmogljivosti, kot so silosi, pa je mogoče izkoristiti samo v primeru delne odstranitve in na podlagi zneska pomoči, ki je nižji od tistega, ki bi bil prejet v primeru odstranitve vseh proizvodnih zmogljivosti.
108 Zato je treba te trditve Madžarske in Francoske republike zavrniti.
109 Na devetem mestu Francoska republika v bistvu trdi, da iz uporabe prihodnjika v francoski različici izraza „proizvodnih zmogljivosti, ki se ne bodo uporabljale“ v členu 3(4)(b) Uredbe št. 320/2006 izhaja, da pogojev v zvezi z uporabo naprav, ki ostanejo na mestu proizvodnje, ni mogoče presojati ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje.
110 Opozoriti je treba, da člen 3(4)(b) Uredbe št. 320/2006 določa, da je v primeru delne odstranitve dovoljeno ohraniti del proizvodnih zmogljivosti in odstraniti tiste, za katere je mogoče predvideti, da jih upravičenec do pomoči po prestrukturiranju ne bo več uporabljal. Poleg tega je v členu 4(2) Uredbe št. 968/2006 glede tega pojasnjeno, da morajo biti odstranjene vse naprave, „[…] ki niso namenjene uporabi v drugi proizvodnji ali drugi uporabi v tovarni v skladu z načrtom prestrukturiranja“.
111 Iz določb, omenjenih v točki 110 zgoraj, če se obravnavajo skupaj, torej izhaja, da mora upravičenec do pomoči za prestrukturiranje za delno odstranitev že ob vložitvi prošnje za pomoč za prestrukturiranje vedeti, katerih proizvodnih zmogljivosti po prestrukturiranju ne namerava več uporabljati, in jih navesti v načrtu prestrukturiranja.
112 V tem okviru uporaba prihodnjika v francoski različici člena 3(4)(b) Uredbe št. 320/2006 ne more pomeniti ovire za merilo, ki ga je določila Komisija.
113 Zato je treba trditev Francoske republike zavrniti.
114 Na desetem in zadnjem mestu Madžarska trdi, da se v sodbi z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), pušča nejasnost glede možnosti, da se v silosu skladišči sladkor, ki ga je upravičenec do pomoči proizvedel v okviru druge kvote kot tiste, ki je bila opuščena, ne da bi bilo treba uporabiti opredelitev proizvodnih zmogljivosti. Glede tega v bistvu trdi, da ugotovitve, ki jih je podalo Sodišče v točkah 32 in 40 sodbe z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), niso usklajene med seboj, razen če bi bilo treba šteti, da se ohranjeni silosi lahko uporabijo za proizvodnjo proizvodov, zajetih s STU za sladkor, na primer če so namenjeni za skladiščenje sladkorja, ki ga je upravičenec do pomoči proizvedel na drugem mestu proizvodnje in v okviru druge kvote.
115 Prvič, ugotovitve Sodišča v točkah 32 in 40 sodbe z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), so povsem usklajene med seboj. Sodišče je namreč v točki 32 navedene sodbe obravnavalo primer, da silosi ne pomenijo proizvodnih zmogljivosti, ker so namenjeni zgolj skladiščenju kvotnega sladkorja, ki so ga proizvedli drugi proizvajalci ali ki je bil od njih odkupljen. Nasprotno je Sodišče v točki 40 navedene sodbe obravnavalo predpostavko, da se silos, ki pomeni proizvodno zmogljivost ob vložitvi prošnje za pomoč, še naprej uporablja za skladiščenje sladkorja, ki ga upravičenec do pomoči proizvede na drugih mestih proizvodnje na podlagi druge kvote. Sodišče je glede tega navedlo, da proizvajalec „običajno nima pravice do pomoči za prestrukturiranje“ zaradi prepovedi iz člena 3(1)(b) Uredbe št. 320/2006, da v primeru delne odstranitve uporablja proizvodne zmogljivosti, ki niso bile odstranjene, za proizvodnjo proizvodov, zajetih s STU za sladkor.
116 Drugič, vprašanje, ali so s pojmom „proizvodne zmogljivosti“ zajeti silosi, ki so namenjeni skladiščenju sladkorja, ki ga je upravičenec proizvedel na svojih drugih mestih proizvodnje na podlagi druge proizvodne kvote, nikakor ne vpliva na določitev tega, kdaj je treba presojati uporabo silosov.
117 Zato je treba to trditev Madžarske zavrniti.
118 Ker nobena od trditev Madžarske, Francoske republike in Italijanske republike ni bila utemeljena, je treba prvi tožbeni razlog zavrniti.
Drugi tožbeni razlog: kršitev smernic, določenih v Dokumentu VI/5330/97, in načela lojalnega sodelovanja
119 Drugi tožbeni razlog, ki ga navaja Madžarska, ima v bistvu dva dela, od katerih se prvi nanaša na kršitev smernic, določenih v Dokumentu VI/5330/97, drugi pa na kršitev načela lojalnega sodelovanja.
120 Najprej je treba pojasniti, da Madžarska v okviru prvega dela drugega tožbenega razloga v bistvu trdi, da Komisija glede na težave pri razlagi zadevne ureditve ne bi smela uporabiti finančnega popravka ali pa bi morala uporabiti nižjo stopnjo popravka v skladu z Dokumentom VI/5330/97. V okviru drugega dela pa Komisiji očita, da ji med izvajanjem sheme za prestrukturiranje industrije sladkorja ni sporočila svoje razlage zadevne ureditve, zlasti v zvezi z obveznostjo odstranitve silosov za pridobitev pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev, s čimer naj bi kršila načelo lojalnega sodelovanja.
Prvi del: kršitev smernic, določenih v Dokumentu VI/5330/97
121 Madžarska ob podpori Francoske republike Komisiji očita, da je kršila smernice, določene v Dokumentu VI/5330/97, ker bi bilo v bistvu glede na težave pri razlagi uredb št. 320/2006 in št. 968/2006 v zvezi s pravilno obravnavo silosov v primeru popolne odstranitve mesta proizvodnje ter težav pri razlagi sodbe z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), na eni strani in glede na to, da Komisija ni pravočasno sporočila informacij v zvezi s svojo razlago zadevne ureditve, na drugi strani, potrebno, da zadnjenavedena zmanjša znesek finančnega popravka v zvezi s prestrukturiranjem industrije sladkorja ali se celo odpove kakršnemu koli finančnemu popravku v skladu s smernicami, določenimi v Dokumentu VI/5330/97.
122 Komisija trditve Madžarske izpodbija.
123 V skladu s Prilogo 2 k Dokumentu VI/5330/97, naslovljeno „Finančne posledice pomanjkljivosti pri pregledih, ki jih izvedejo države članice, za potrditev obračunov Jamstvenega oddelka EKUJS“, je potrebna uporaba finančnega popravka, kadar Komisija ugotovi, da države članice niso izvedle pregledov, ki se posebej zahtevajo z uredbama, ki se uporabita, ali ki so vsekakor bistveni za zagotovitev pravilnosti odhodkov iz naslova Jamstvenega oddelka EKUJS.
124 V Prilogi 2 k Dokumentu VI/5330/97 je pod naslovom „Mejni primeri“ v drugem odstavku (v nadaljevanju: mejni primer, določen v Prilogi 2 k Dokumentu VI/5330/97) navedeno:
„Kadar pomanjkljivosti nastanejo zaradi težav pri razlagi pravnih aktov [Unije], razen kadar je razumno sklepati, da bo država članica pri Komisiji te težave izpostavila, in kadar so nacionalni organi storili potrebno za odpravo pomanjkljivosti, takoj ko so bile odkrite, se ti dejavniki ponderiranja lahko upoštevajo in se zaradi njih lahko uporabi nižja stopnja popravka ali popravka ni treba uporabiti“.
125 Najprej je treba opozoriti, da se zadevna institucija, v obravnavani zadevi je to Komisija, s tem, da sprejme pravila o upravnem ravnanju, ki ima zunanje učinke, kot so smernice v Dokumentu VI/5330/97, ter s tem, da z njihovo objavo ali njihovim posredovanjem državam članicam, kot v obravnavanem primeru, naznani, da jih bo odslej uporabljala v primerih, na katere se nanašajo, sama omeji pri izvrševanju svoje diskrecijske pravice in od teh pravil ne more odstopiti, saj bi bila sicer lahko sankcionirana zaradi kršitve splošnih pravnih načel, kot so načela enakega obravnavanja, pravne varnosti in varstva legitimnih pričakovanj. Zato ni mogoče izključiti, da imajo taka pravila ravnanja, ki so splošne narave, pod nekaterimi pogoji in glede na svojo vsebino lahko pravne učinke, zlasti pa uprava od njih v posameznem primeru ne sme odstopiti, razen če navede razloge, ki so združljivi s splošnimi pravnimi načeli, kot sta enako obravnavanje ali varstvo legitimnih pričakovanj, pod pogojem, da tak pristop ni v nasprotju z drugimi, hierarhično višjimi pravili prava Unije (glej v tem smislu sodbe z dne 9. septembra 2011, Grčija/Komisija, T‑344/05, neobjavljena, EU:T:2011:440, točka 192; z dne 16. septembra 2013, Španija/Komisija, T‑3/07, neobjavljena, EU:T:2013:473, točka 84 in navedena sodna praksa, in z dne 10. julija 2014, Grčija/Komisija, neobjavljena, T‑376/12, EU:T:2014:623, točka 106).
126 Poleg tega je treba enako kot Komisija navesti, da je mejni primer, določen v Prilogi 2 k Dokumentu VI/5330/97, faktor ponderiranja, ki ne daje samodejno pravice do njegove uporabe. Kot namreč potrjuje besedilo Dokumenta VI/5330/97, v katerem je določen, je njegova uporaba pogojena s tem, da, prvič, pomanjkljivost, ki jo ugotovi Komisija pri potrjevanju obračunov, izhaja iz težav v zvezi z razlago ureditve Unije, in da, drugič, so nacionalni organi storili potrebno za odpravo pomanjkljivosti, takoj ko jo je Komisija odkrila.
127 V zvezi s prvim pogojem za uporabo mejnega primera, določenega v Prilogi 2 k Dokumentu VI/5330/97, je najprej treba navesti, da Komisija ne izpodbija trditve Francoske republike, da je imelo devet držav članic težave pri razlagi, kar zadeva pojem „proizvodne zmogljivosti“ in možnost ohranitve silosov za skladiščenje v okviru popolne odstranitve mesta proizvodnje sladkorja. Dalje, spravni organ je v poročilu z dne 25. aprila 2013 izrecno priznal obstoj težav pri razlagi zadevne ureditve, ki jih niso imele samo države članice, ampak tudi službe Komisije (glej točko 27 zgoraj). Nazadnje, ugotoviti je treba, da je Sodišče v sodbi z dne 14. novembra 2013, SFIR in drugi (od C‑187/12 do C‑189/12, EU:C:2013:737), odločalo zgolj o vprašanju, pod kakšnimi pogoji silos ni zajet z opredelitvijo proizvodnih zmogljivosti, za katere velja obveznost odstranitve, ni pa se izreklo niti o vprašanju, kdaj je bilo treba presojati uporabo silosov, niti o vprašanju, ali je obveznost odstranitve nujno pomenila, da se proizvodne zmogljivosti uničijo.
128 Glede na okoliščine, na katere je bilo opozorjeno v točki 127 zgoraj, in v nasprotju s tem, kar trdi Komisija, je treba ugotoviti, da so se v zvezi z zadevno ureditvijo pojavile težave pri razlagi, kar zadeva vprašanje ohranitve silosov v primeru popolne odstranitve.
129 Ta ugotovitev ni omajana s trditvijo Komisije, da je državam članicam, ki so ji postavile vprašanje, vedno predložila povsem usklajene informacije v zvezi z obveznostjo odstranitve silosov. Ta trditev Komisije namreč ni podprta, poleg tega pa je vsekakor v nasprotju z dejstvi, saj je Komisija v dupliki priznala, da nikoli ni odgovorila na dopis, ki so ji ga madžarski organi poslali novembra 2006, prejela pa ga je 15. decembra 2006, v katerem so ji ti postavili prav vprašanje glede ohranitve silosov v primeru popolne odstranitve.
130 V obravnavani zadevi je torej prvi pogoj za uporabo mejnega primera, določenega v Prilogi 2 k Dokumentu VI/5330/97, izpolnjen.
131 Kar zadeva drugi pogoj za uporabo mejnega primera, določenega v Prilogi 2 k Dokumentu VI/5330/97, v skladu s katerim je morala država članica sprejeti ukrepe za odpravo pomanjkljivosti, takoj ko je bila odkrita, je Madžarska v svojih pisanjih v bistvu trdila, da ob neobstoju gotovosti glede pravilne razlage zadevne ureditve od nje ni bilo mogoče pričakovati, da vnaprej sprejme popravne ukrepe.
132 Madžarska je v odgovor na vprašanje, ki ga je Splošno sodišče postavilo na obravnavi, potrdila, da ni sprejela ukrepov za odpravo pomanjkljivosti, ki jo je Komisija ugotovila v prvem sporočilu z dne 20. julija 2010.
133 Da bi bil izpolnjen drugi pogoj za uporabo mejnega primera, določenega v Prilogi 2 k Dokumentu VI/5330/97, Madžarski ne bi bilo nujno treba uničiti spornih silosov, vendar bi lahko sodelovala s Komisijo, tako da bi sprejela ukrepe v zvezi z upravičenci do pomoči za prestrukturiranje, s katerimi bi bilo mogoče odpraviti pomanjkljivost ali pa vsaj preprečiti povečanje škode, ki je nastala Skladu s to pomanjkljivostjo, zlasti z zavrnitvijo sprostitve varščin, ki so jih položili upravičenci do pomoči za prestrukturiranje v skladu s členom 16 Uredbe št. 968/2006, česar pa ni storila.
134 Drugi pogoj za uporabo mejnega primera, določenega v Prilogi 2 k Dokumentu VI/5330/97, ni izpolnjen, zato v nasprotju s tem, kar trdi Madžarska ob podpori Francoske republike, ni bilo potrebno, da Komisija ne uporabi finančnega popravka ali da zmanjša njegov znesek.
135 Prvi del drugega tožbenega razloga je treba zato zavrniti.
Drugi del: kršitev načela lojalnega sodelovanja
136 Madžarska ob podpori Francoske republike trdi, da bi morala Komisija glede na težave pri razlagi zadevne ureditve na podlagi načela lojalnega sodelovanja vsem državam članicam jasno predstaviti svoje stališče, zlasti tako, da bi odgovorila na vprašanja, ki so se pojavila v fazi zagona sheme za prestrukturiranje, in jih opozoriti na obstoj tveganja, da ohranitev silosov morda ne bo v skladu z obveznostjo popolne odstranitve, česar pa ni storila. Madžarska poleg tega Komisiji očita, da ni nikoli odgovorila na dopis, ki ji ga je poslala novembra 2006, da bi izvedela, ali se obveznost odstranitve nanaša na silose.
137 Komisija trditve Madžarske izpodbija. Glede tega navaja, da, prvič, večina držav članic ni imela težav pri razlagi zadevne ureditve ter da so tiste, ki so jih imele in ki so ji postavile vprašanje v zvezi s tem, od nje vedno prejele jasen in usklajen odgovor. Drugič, v zvezi z dopisom, ki ji ga je Madžarska poslala novembra 2006, trdi, da ga pristojni upravni oddelek ni prejel, in da čeprav je to, da ni odgovorila na dopis, ki ga je prejela, „nedopustno“, bi morala Madžarska izkazati skrbnost in Komisiji znova sporočiti svoje dvome.
138 Člen 4(3) PEU določa, da se Unija in države članice na podlagi načela lojalnega sodelovanja medsebojno spoštujejo in si pomagajo pri izpolnjevanju nalog, ki izhajajo iz Pogodb.
139 Načelo lojalnega sodelovanja je po naravi vzajemno. Države članice namreč obvezuje, da sprejmejo vse ustrezne ukrepe za zagotovitev polne učinkovitosti prava Unije, institucijam Unije pa nalaga vzajemne dolžnosti glede lojalnega sodelovanja z državami članicami (sodbi z dne 16. oktobra 2003, Irska/Komisija, C‑339/00, EU:C:2003:545, točki 71 in 72, ter z dne 6. novembra 2014, Grčija/Komisija, T‑632/11, neobjavljena, EU:T:2014:934, točka 34).
140 Na prvem mestu iz sodne prakse, na katero je bilo opozorjeno v točki 139 zgoraj, izhaja, da morajo države članice na podlagi načela lojalnega sodelovanja skrbeti za to, da odpravijo vsako negotovost glede pravilne uporabe zadevne ureditve, po potrebi tako, da Komisijo vprašajo, ali se pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev lahko podeli podjetjem, ki nameravajo ohraniti silose.
141 Poleg tega je Komisija navedla, Madžarska pa temu ni oporekala, da ji je od 23 držav članic, ki so sodelovale pri shemi za prestrukturiranje, zgolj šest držav članic, med njimi Madžarska, postavilo vprašanja v zvezi s silosi. Zato je Komisija lahko razumno menila, da je velika večina držav razumela, da se z zadevno ureditvijo nalaga uničenje silosov, da bi bila podeljena pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev, in da torej ni bilo potrebno, da svojo razlago zadevne ureditve sporoči vsem državam članicam.
142 Zato v nasprotju s tem, kar trdita Madžarska in Francoska republika, od Komisije v skladu z načelom lojalnega sodelovanja ni bilo mogoče zahtevati, da svoje stališče v zvezi z obveznostjo odstranitve silosov sporoči vsem državam članicam.
143 Na drugem mestu, čeprav je obžalovanja vredno, da Komisija ni odgovorila na dopis Madžarske iz novembra 2006, ta pasivnost, ki jo Komisija sama opredeljuje kot „nedopustno“, v okoliščinah obravnavane zadeve ne more pomeniti kršitve načela lojalnega sodelovanja.
144 V skladu z načelom lojalnega sodelovanja bi namreč Madžarska morala poskrbeti za to, da odpravi vsako negotovost glede obveznosti odstranitve silosov, da bi bilo mogoče podeliti polno pomoč za prestrukturiranje, po potrebi tako, da bi Komisiji ponovno postavila to vprašanje bodisi pisno bodisi na mesečnih sestankih pristojnega upravljalnega odbora, česar pa ni storila.
145 Pasivnosti Komisije po dopisu, ki ga je Madžarska poslala novembra 2006, nikakor ni mogoče enačiti z zavzetjem stališča institucije, s katerim bi bila potrjena razlaga zadevne ureditve, ki so jo predlagali madžarski organi. Madžarski organi bi zgolj na podlagi izrecne in jasne izjave Komisije lahko sklepali, da je ta institucija odobrila ohranitev spornih silosov v primeru popolne odstranitve (glej v tem smislu in po analogiji sodbo z dne 14. decembra 2011, Španija/Komisija, T‑106/10, neobjavljena, EU:T:2011:740, točka 69 in navedena sodna praksa).
146 Na tretjem mestu je treba ugotoviti, prvič, da je Komisija v prvem sporočilu z dne 20. julija 2010 Madžarski navedla, da so silosi neposredno povezani s proizvodnjo sladkorja in da jih je zato treba odstraniti z industrijskih območij, za katera je bila vložena prošnja za pomoč za prestrukturiranje za popolno odstranitev.
147 Drugič, Komisija je v prvem sporočilu z dne 20. julija 2010 Madžarsko izrecno opozorila, da madžarska podjetja za proizvodnjo sladkorja niso upravičena do pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev, če se načrti prestrukturiranja ne izvedejo v celoti in če stavbe, povezane z dejavnostmi proizvodnje sladkorja, zlasti silosi, niso uničene. Glede tega je opozorila, da se je rok za dokončanje odstranitvenih del, določen v členu 6(1), drugi pododstavek, Uredbe št. 968/2006 v različici, ki se je takrat uporabljala, iztekel 30. septembra 2011.
148 Zato je imela Madžarska po prejetju prvega sporočila z dne 20. julija 2010 še vedno možnost, da se izogne spornemu popravku tako, da bi od madžarskih podjetij za proizvodnjo sladkorja zahtevala, naj spoštujejo zadevno ureditev, kot jo razlaga Komisija.
149 Vendar Madžarska, čeprav je od takrat dalje poznala stališče Komisije glede vprašanja odstranitve silosov, ni sprejela nobenega ukrepa za uskladitev z njim. Nasprotno, kot je razvidno iz točke 3.2.2 zbirnega poročila, ki je bilo predstavljeno na sestanku Odbora za kmetijske sklade 18. novembra 2014 (glej točko 33 zgoraj), je Madžarska zadevno ureditev še naprej uporabljala v skladu z lastno razlago te ureditve, saj je dva dni po dvostranskem sestanku, ki je potekal 6. decembra 2010 med njo in Komisijo (glej točko 22 zgoraj), na podlagi člena 22 Uredbe št. 968/2006 sprostila dve zadnji varščini, ki sta ju položila upravičenca do pomoči za prestrukturiranje za popolno odstranitev, čeprav so bili na njunih nekdanjih mestih proizvodnje sladkorja še vedno prisotni silosi.
150 Glede na navedeno je treba drugi del drugega tožbenega razloga, ki se nanaša na to, da je Komisija kršila načelo lojalnega sodelovanja, zavrniti.
151 Nobeden od tožbenih razlogov, ki jih je navajala Madžarska, ni utemeljen, zato se tožba v celoti zavrne.
Stroški
152 V skladu s členom 134(1) Poslovnika se plačilo stroškov na predlog naloži neuspeli stranki.
153 Vendar lahko Splošno sodišče v skladu s členom 135(1) Poslovnika izjemoma, če to zahteva pravičnost, odloči, da neuspela stranka poleg svojih stroškov nosi le del stroškov druge stranke. Poleg tega lahko Splošno sodišče v skladu s členom 135(2) Poslovnika stranki, tudi tisti, ki je uspela, naloži plačilo dela ali vseh stroškov, če je to upravičeno zaradi njenega ravnanja, tudi pred vložitvijo tožbe.
154 Madžarska s svojimi predlogi ni uspela. Vendar je bilo v točki 143 zgoraj ugotovljeno, da Komisija ni odgovorila na dopis Madžarske iz novembra 2006. V teh okoliščinah Splošno sodišče meni, da je pravično, da se Madžarski naloži, naj poleg svojih stroškov plača zgolj polovico stroškov, ki jih je priglasila Komisija, in da se Komisiji naloži, naj nosi polovico svojih stroškov.
155 Nazadnje, v skladu s členom 138(1) Poslovnika države članice, ki so intervenirale v postopku, nosijo svoje stroške.
156 Zato Francoska republika in Italijanska republika nosita svoje stroške.
Iz teh razlogov je
SPLOŠNO SODIŠČE (četrti senat)
razsodilo:
1. Tožba se zavrne.
2. Madžarska nosi svoje stroške in polovico stroškov, ki jih je priglasila Evropska komisija.
3. Komisija nosi polovico svojih stroškov.
4. Francoska republika in Italijanska republika nosita svoje stroške.
Kanninen | Schwarcz | Iliopoulos |
Razglašeno na javni obravnavi v Luxembourgu, 12. marca 2019.
Podpisi
Kazalo