NÁVRHY GENERÁLNEHO ADVOKÁTA
HENRIK SAUGMANDSGAARD ØE
prednesené 20. júna 2019 (1)
Vec C‑212/18
Prato Nevoso Termo Energy Srl
proti
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
za účasti
Comune di Frabosa Sottana
[návrh na začatie prejudiciálneho konania, ktorý podal Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionálny správny súd pre Piemont, Taliansko)]
„Návrh na začatie prejudiciálneho konania – Životné prostredie – Smernica 2008/98/ES – Odpad – Chemicky spracované odpadové rastlinné oleje – Článok 6 ods. 1 a 4 – Koniec stavu odpadu – Podmienky – Miera voľnej úvahy členských štátov – Smernica 2009/28/ES – Podpora energie z obnoviteľných zdrojov energie – Žiadosť o schválenie použiť v zariadení na výrobu tepelnej a elektrickej energie biokvapalinu vyrobenú z chemicky spracovaných odpadových rastlinných olejov bez povinnosti dodržať vnútroštátnu právnu úpravu v oblasti energetického zhodnocovania odpadu – Zamietnutie – Článok 13 ods. 1 – Postup schvaľovania – Proporcionalita“
I. Úvod
1. Svojím návrhom na začatie prejudiciálneho konania sa Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionálny správny súd pre Piemont, Taliansko) pýta Súdneho dvora na výklad článku 6 smernice 2008/98/ES o odpade a o zrušení určitých smerníc(2) ako aj článku 13 smernice 2009/28/ES o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov energie a o zmene a doplnení a následnom zrušení smerníc 2001/77/ES a 2003/30/ES(3).
2. Tento návrh bol podaný v rámci sporu medzi spoločnosťou Prato Nevoso Termo Energy Srl (ďalej len „PNTE“) a Provincia di Cuneo (provincia Cuneo, Taliansko), ktorého predmetom je zamietnutie žiadosti, ktorú podala PNTE, o schválenie zmeny pohonu elektrárne na výrobu tepelnej a elektrickej energie, ktorú prevádzkuje, nahradením dovtedy používaného metánu palivom získaným chemickým spracovaním odpadových rastlinných olejov.
3. Vnútroštátny súd chce v podstate vedieť, či článok 6 ods. 1 a 4 smernice 2008/98 a článok 13 ods. 1 smernice 2009/28 bránia vnútroštátnej právnej úprave, podľa ktorej sa na používanie takého paliva v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry vzťahujú normatívne obmedzenia, ktoré sa uplatňujú na energetické zhodnocovanie odpadu, pokiaľ ministerský dekrét, ktorý je vnútroštátnym všeobecne záväzným aktom, nestanoví inak.
II. Právny rámec
A. Právo Únie
4. Článok 3 bod 1 smernice 2008/98 definuje pojem „odpad“ tak, že ním je „každá látka alebo vec, ktorej sa držiteľ zbavuje, chce sa jej zbaviť, alebo je povinný sa jej zbaviť“.
5. Článok 6 tejto smernice, nazvaný „Stav konca odpadu [Koniec stavu odpadu – neoficiálny preklad]“, stanovuje:
„1. Niektorý špecifický odpad prestáva byť odpadom v zmysle článku 3 bodu 1, ak prejde činnosťou zhodnocovania vrátane recyklácie a spĺňa osobitné kritériá, ktoré sa vypracujú v súlade s týmito podmienkami:
a) látka alebo vec sa bežne používa na špecifické účely;
b) pre túto látku alebo vec existuje trh alebo je po nej dopyt;
c) látka alebo vec spĺňa technické požiadavky na špecifické účely a spĺňa existujúce právne predpisy a normy uplatniteľné na výrobky; a
d) použitie látky alebo veci nepovedie k celkovým nepriaznivým vplyvom na životné prostredie alebo zdravie ľudí.
Kritéria v potrebných prípadoch zahŕňajú aj limitné hodnoty pre znečisťujúce látky a zohľadnia všetky prípadné nepriaznivé vplyvy látky alebo predmetu na životné prostredie.
2. Opatrenia zamerané na zmenu a doplnenie nepodstatných prvkov tejto smernice jej doplnením, týkajúce sa prijatia kritérií stanovených v odseku 1 a špecifikujúcich druh odpadu, na ktorý sa tieto kritériá uplatňujú, sa prijmú v súlade s regulačným postupom s kontrolou uvedeným v článku 39 ods. 2. Mali by sa zvážiť osobitné kritériá na určenie, kedy odpad prestáva byť odpadom, a to okrem iného aspoň v prípade agregátov, papiera, skla, kovov, pneumatík a textílií.
…
4. Ak neboli podľa postupu stanoveného v odsekoch 1 a 2 určené kritériá na úrovni Spoločenstva, členské štáty môžu v jednotlivých prípadoch rozhodnúť, či určitý odpad prestal byť odpadom, pričom zohľadnia uplatniteľnú judikatúru…“
6. Článok 2 písm. h) smernice 2009/28 definuje pojem „biokvapalina“ ako „kvapalné palivo na iné energetické účely ako na dopravu, vrátane [výroby – neoficiálny preklad] elektriny, tepla a chladu, vyrobené z biomasy“.
7. Článok 13 tejto smernice, nazvaný „Administratívne postupy a predpisy“, vo svojom odseku 1 stanovuje:
„Členské štáty zabezpečia, aby akékoľvek vnútroštátne predpisy vzťahujúce sa na postupy schvaľovania a vydávania osvedčení a povolení, ktoré sa uplatňujú vo vzťahu k zariadeniam a súvisiacim infraštruktúram prenosových a distribučných sústav na výrobu elektriny a tepla alebo chladu z obnoviteľných zdrojov energie a na procesy premeny biomasy na biopalivá alebo na iné energetické produkty, boli primerané a nevyhnutné.
Členské štáty prijmú najmä vhodné opatrenia na zabezpečenie toho, aby:
a) pokiaľ to umožňujú rozdiely medzi členským štátmi z hľadiska administratívnych štruktúr a organizácie, jasne koordinovali a vymedzili právomoci národných, regionálnych a miestnych správnych orgánov zodpovedných za postupy schvaľovania a vydávania osvedčení a povolení vrátane územného plánovania a stanovili transparentné harmonogramy na rozhodovanie o žiadostiach o územné rozhodnutie a stavebné povolenie;
b) sa na vhodnej úrovni sprístupnili komplexné informácie o spracovaní žiadostí o schválenie a vydanie osvedčenia a povolenia pre zariadenia na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov energie a o pomoci poskytovanej žiadateľom;
c) správne postupy boli efektívne a rýchle na príslušnom správnom stupni;
d) pravidlá upravujúce schvaľovanie, ako aj vydávanie osvedčení a povolení boli objektívne, transparentné, primerané, nerobili rozdiely medzi žiadateľmi a úplne zohľadňovali špecifiká jednotlivých technológií výroby energie z obnoviteľných zdrojov energie;
e) správne poplatky, ktoré majú zaplatiť spotrebitelia, projektanti, architekti, stavbári, ako aj dodávatelia a inštalatéri vybavenia a systémov, boli transparentné a súviseli s nákladmi a
f) pre menšie projekty, a ak je to vhodné aj pre decentralizované zariadenia na výrobu energie z obnoviteľných zdrojov energie, boli vytvorené zjednodušené a menej náročné schvaľovacie postupy vrátane jednoduchého oznámenia, ak to umožňuje uplatniteľný regulačný rámec.“
B. Talianske právo
8. Článok 184b ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 152 z 3. apríla 2006 o environmentálnych predpisoch(4) preberá do talianskeho práva článok 6 ods. 1 smernice 2008/98.
9. Článok 268 písm. eee‑a) tohto dekrétu definuje pojem „palivo“ ako „akýkoľvek pevný, kvapalný alebo plynný materiál, ktorý sa podľa prílohy X k piatej časti používa na výrobu energie spaľovaním s výnimkou odpadu“.
10. Článok 293 ods. 1 uvedeného dekrétu stanovuje, že „v zariadeniach podľa hlavy I a hlavy II piatej časti, vrátane civilných termálnych zariadení, ktorých výkon je nižší ako prahová hodnota, možno používať výlučne palivá, ktoré sa pre uvedené kategórie zariadení stanovujú v prílohe X k piatej časti, a to za podmienok uvedených v tejto prílohe. Materiály a látky uvedené v prílohe X k piatej časti tohto dekrétu sa nemôžu používať ako palivá v zmysle tejto hlavy, pokiaľ predstavujú odpad v zmysle štvrtej časti tohto dekrétu. Spaľovanie materiálov a látok nezodpovedajúcich prílohe X k piatej časti tohto dekrétu, alebo ktoré sú v každom prípade odpadmi… podlieha platnej právnej úprave týkajúcej sa odpadov“.
11. Príloha X k časti V legislatívneho dekrétu č. 152/2006 uvádza vo svojej hlave II oddiele 4 palivá pochádzajúce z biomasy, ktorých používanie je schválené na výrobu energie takto:
„a) Rastlinný materiál získavaný z plodín pestovaných na energetické účely;
b) Rastlinný materiál získavaný výlučne mechanickým spracovaním, premytím vodou alebo sušením poľnohospodárskych plodín pestovaných na iné ako energetické účely;
c) Rastlinný materiál získavaný na základe lesných zásahov, údržby lesov a zo strihania stromov;
d) Rastlinný materiál získavaný z výlučne mechanického obrábania primárneho dreva a zo spracovania takéhoto dreva vzduchom parou alebo vodou, vrátane prehriatej vody a pozostávajúci z kôry, pilín, hoblín, štiepok, ozdôb a guľatiny z primárneho dreva, granulátov a zvyškov z primárneho dreva, korkových granulátov a zvyškov z primárneho korkového dreva a z guľatiny, ktorá nie je kontaminovaná znečistením;
e) Rastlinný materiál získavaný výlučne mechanickým spracovaním, premytím vodou alebo sušením poľnohospodárskych výrobkov;
f) Olivové výlisky…;
g) Čierny lúh získavaný v papierňach…;
h) Surové alebo rafinované produkty pozostávajúce prevažne zo živočíšnych glyceridov, ktoré sa… kvalifikujú ako vedľajšie živočíšne produkty alebo odvodené produkty, ktoré možno používať pri spaľovaní…“
12. V súlade s článkom 281 ods. 5 a 6 tohto dekrétu sa zmeny a aktualizácie príloh k jeho piatej časti „prijímajú dekrétom, ktorý vydáva minister životného prostredia, ochrany krajiny a mora (ďalej len „minister životného prostredia“) po dohode s ministrom zdravotníctva, ministrom pre hospodársky rozvoj a v rámci jeho právomoci s ministrom infraštruktúry a dopravy, po získaní stanoviska spoločnej konferencie…“.
13. Článok 2 ods. 1 písm. h) legislatívneho dekrétu č. 28 z 3. marca 2011(5) preberá do talianskeho práva článok 2 písm. h) smernice 2009/28.
14. Podľa článku 5 ods. 1 tohto dekrétu „na výstavbu a prevádzku zariadení na výrobu elektrickej energie poháňaných z obnoviteľných zdrojov, súvisiace práce a infraštruktúru nevyhnutnú na výstavbu a prevádzku zariadení, ako aj na podstatné zmeny týchto zariadení, je potrebné jednotné schválenie podľa článku 12 legislatívneho dekrétu č. 387 z 29. decembra 2003[(6)]“.
III. Spor vo veci samej, prejudiciálne otázky a konanie na Súdnom dvore
15. Spoločnosť PNTE prevádzkuje elektráreň na výrobu tepelnej a elektrickej energie poháňanú metánom. Dňa 8. novembra 2016 požiadala táto spoločnosť provinciu Cuneo, aby jej na základe článku 12 legislatívneho dekrétu č. 387/2003 schválila zmenu pohonu tejto elektrárne. PNTE chce nahradiť metán rastlinným olejom vyrábaným spoločnosťou ALSO Srl a pochádzajúcim zo zberu a chemického spracovania použitého kuchynského oleja, zvyškov z rafinácie rastlinných olejov a zvyškov z umývania nádrží na ich uskladnenie (ďalej len „rastlinný olej“).
16. ALSO má povolenie uvádzať rastlinný olej na trh ako produkt, ktorý prestal byť odpadom v zmysle článku 184b legislatívneho dekrétu č. 152/2006, pod podmienkou, že má fyzikálno‑chemické vlastnosti uvedené v tomto povolení a že v obchodných dokumentoch sa nachádza údaj „produkt zo zhodnocovania odpadu určený na použitie pri výrobe bionafty“.
17. Žiadosť o schválenie, ktorú podala PNTE, bola zamietnutá z dôvodu, že rastlinný olej nepatrí do žiadnej z kategórií palív schválených v zariadeniach vypúšťajúcich emisie do atmosféry, ktoré sú uvedené v zozname obsiahnutom v prílohe X časti II oddiele 4 časti V legislatívneho dekrétu č. 152/2006. Jedinými rastlinnými olejmi zaradenými do týchto kategórií sú totiž oleje získané z plodín pestovaných na energetické účely alebo vyrobené výlučne mechanickým spracovaním Provincia Cueno z toho vyvodila, že v súlade s článkom 293 ods. 1 tohto dekrétu treba rastlinný olej považovať za odpad.
18. Spoločnosť PNTE podala proti tomuto rozhodnutiu žalobu na Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionálny správny súd pre Piemont). Na podporu svojej žaloby spoločnosť PNTE tvrdí, že zamietnutie jej žiadosti porušuje niektoré ustanovenia smerníc 2008/98 a 2009/28.
19. V tejto súvislosti tento súd uvádza, že správny orgán, na ktorý spoločnosť PNTE podala žiadosť o schválenie, bol podľa článku 293 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 152/2006 v spojení s prílohou X k časti V tohto dekrétu povinný zaobchádzať s rastlinným olejom ako s odpadom.
20. V prvom rade tento záver sa vyžadoval napriek tomu, že rastlinný olej spĺňa technickú normu UNI/TS 11163:2009 týkajúcu sa „kvapalných biopalív, živočíšnych a rastlinných olejov a tukov, ich medziproduktov a derivátov – Klasifikácia a rozpis na účely energetického využitia“, čo správny orgán nepoprel.(7)
21. Ďalej treba uviesť, že podľa uvedeného súdu má rastlinný olej ako palivo svoj vlastný trh, ako to preukazuje želanie spoločnosti PNTE získať tento olej na pohon elektrárne, o ktorú ide vo veci samej.
22. Napokon, vnútroštátny súd sa domnieva, že nahradenie metánu rastlinným olejom na tento účel sa celkovo nezdá byť spôsobilé poškodiť životné prostredie. PNTE predložila v schvaľovacom konaní technickú správu, z ktorej vyplýva, že environmentálna bilancia tohto nahradenia je v globále pozitívna, čo správny orgán nespochybnil.
23. Okrem toho tento súd poznamenáva, že schvaľovacie konanie týkajúce sa zariadení na výrobu energie z biomasy, upravené ustanoveniami legislatívneho dekrétu č. 28/2011 v spojení s ustanoveniami legislatívneho dekrétu č. 387/2003, nie je koordinované s postupom zmeny prílohy X k piatej časti legislatívneho dekrétu č. 152/2006. Podľa článku 281 ods. 5 a 6 tohto dekrétu možno túto prílohu meniť iba dekrétom, ktorý vydáva minister životného prostredia po dohode s inými príslušnými ministrami.
24. Ani definícia pojmu „palivo“ uvedená v článku 268 písm. eee‑a) tohto dekrétu nie je harmonizovaná s definíciou pojmu „biokvapalina“ uvedenou v článku 2 písm. h) legislatívneho dekrétu č. 28/2011, ktorý preberá článok 2 písm. h) smernice 2009/28.
25. Vzhľadom na tieto úvahy Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionálny správny súd pre Piemont) rozhodnutím zo 14. februára 2018, doručeným Súdnemu dvoru 26. marca 2018, prerušil konanie a položil Súdnemu dvoru tieto prejudiciálne otázky:
„1. Bránia článok 6 smernice [2008/98] a v každom prípade zásada proporcionality vnútroštátnej právnej úprave, akú predstavujú ustanovenia článku 293 legislatívneho dekrétu č. 152/2006 a článku 268 písm. eee‑a) legislatívneho dekrétu č. 152/2006, na základe ktorých sa biokvapalina spĺňajúca príslušné technické požiadavky, po ktorej existuje dopyt s cieľom použiť ju ako palivo na výrobné účely, považuje za odpad, aj v rámci schvaľovacieho konania týkajúceho sa elektrárne na biomasu, a to v prípade, že predmetná biokvapalina nie je zaradená do prílohy X časti II oddielu 4 ods. 1 k časti V legislatívneho dekrétu [č. 152/2006], nezávisle od posúdenia nepriaznivých vplyvov na životné prostredie či od akejkoľvek námietky týkajúcej sa technických charakteristík daného produktu vznesenej v rámci schvaľovacieho konania?
2. Bránia článok 13 smernice [2009/28] a v každom prípade zásady proporcionality, transparentnosti a zjednodušenia vnútroštátnej právnej úprave, akú predstavuje článok 5 legislatívneho dekrétu č. 28/2011, [z dôvodu, že] uvedený vnútroštátny predpis v prípade podania žiadosti o schválenie používať biomasu ako palivo v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry nijako nekoordinuje predmetný postup s postupom schvaľovania používania tohto materiálu ako paliva podľa prílohy X k časti V legislatívneho dekrétu č. 152/2006, ani nestanovuje možnosť konkrétneho posúdenia navrhnutého riešenia v rámci jednotného schvaľovacieho konania a s ohľadom na vopred stanovené technické špecifikácie?“
26. PNTE, provincia Cuneo, talianska vláda a holandská vláda, ako aj Európska komisia podali písomné pripomienky na Súdny dvor. PNTE, talianska vláda a Komisia boli zastúpené na pojednávaní, ktoré sa konalo 13. februára 2019.
IV. Analýza
A. Úvodné úvahy
27. Ako vyplýva z rozhodnutia vnútroštátneho súdu a zo spisu predloženého Súdnemu dvoru, rastlinný olej sa vyrába chemickým spracovaním niektorých použitých jedlých olejov najmä vo forme esterifikácie.(8) Nie je sporné, že tieto oleje predstavovali pred týmto spracovaním odpad v zmysle článku 3 bodu 1 smernice 2008/98.
28. ALSO získala povolenie, podľa ktorého rastlinný olej pochádzajúci z tohto spracovania možno uvádzať na trh ako produkt, ktorý stratil povahu odpadu, na použitie pri výrobe bionafty (teda biopaliva používaného v dieselových motoroch).(9) Podľa údajov poskytnutých rovnako v rozhodnutí vnútroštátneho súdu PNTE získala rastlinný olej a chce ho použiť na iný účel, a to ako palivo v kogeneračnom zariadení patriacom do kategórie zariadení vypúšťajúcich emisie do atmosféry.
29. V súlade s článkom 268 písm. eee‑a) a článkom 293 ods. 1 legislatívneho dekrétu č. 152/2006 v spojení s prílohou X k piatej časti tohto dekrétu (ďalej spolu len „vnútroštátna úprava dotknutá vo veci samej“), sa na spaľovanie rastlinných olejov pochádzajúcich z chemického spracovania odpadu v zariadeniach tejto kategórie vzťahuje vnútroštátna právna úprava v oblasti energetického zhodnocovania odpadu. To platí dovtedy, kým ministerský dekrét doplní oleje tohto typu do zoznamu uvedeného v tejto prílohe. Provincia Cuneo zdôraznila, že energetické zhodnocovanie odpadu vyžaduje osobitné povolenie a vzťahujú sa na neho prísne pravidlá upravujúce najmä limity emisií do atmosféry.
30. Vynechanie chemicky spracovaných odpadových rastlinných olejov zo zoznamu kategórií palív použiteľných v zariadení vypúšťajúcom takéto emisie bez uplatnenia režimu energetického zhodnocovania odpadov má za následok, že je vylúčené akékoľvek posúdenie toho, či tieto oleje prestali byť odpadom v jednotlivom prípade, keď sú tieto oleje určené na podobné použitie. Rozhodnutie vnútroštátneho súdu nespresňuje dôvody, ktoré odôvodňujú toto vylúčenie napriek tomu, že zistenie, že tieto oleje prestali byť odpadom, možno urobiť na záver individuálneho preskúmania v prípade, keď sú používané pri výrobe bionafty. Vysvetlenia poskytnuté vnútroštátnym súdom naznačujú, že tento súd sa domnieva, že toto rozhodnutie sa nezakladá na posúdení rizík pre životné prostredie a zdravie spojených so spaľovaním olejov tohto typu v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry.
31. Naproti tomu provincia Cuneo a talianska vláda sa na podporu nezapísania chemicky spracovaných odpadových rastlinných olejov do vyššie uvedeného zoznamu odvolávajú na dôvody environmentálnej a zdravotnej povahy. V podstate tvrdia, že keď sú tieto oleje spaľované v zariadení tohto typu, sú v nich obsiahnuté chemické činidlá uvoľňované do atmosféry v oveľa väčšom rozsahu ako v prípade, keď sú spaľované ako zložky bionafty v dieselovom motore. Dostupné vedecké práce nevylučujú, že spaľovanie esterifikovaných rastlinných olejov v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry predstavuje riziká pre životné prostredie alebo ľudské zdravie. Tieto riziká sú potenciálne vyššie ako riziká spojené s používaním olejov tohto typu na výrobu bionafty. PNTE a Komisia popierajú opodstatnenosť tohto odôvodnenia.
32. Tieto úvahy budú tvoriť pozadie mojej analýzy prejudiciálnych otázok.
B. O prvej otázke týkajúcej sa výkladu článku 6 ods. 1 a 4 smernice 2008/98
1. Úvodné poznámky
33. Prvá prejudiciálna otázka sa týkala toho, či je v súlade s článkom 6 ods. 1 a 4 smernice 2008/98 vnútroštátna právna úprava, ktorá bráni orgánom, na ktoré je podaná žiadosť o schválenie používať v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry ako palivo látku získanú zo spracovania odpadov pochádzajúcich z biomasy, ako je napríklad chemicky spracovaný odpadový rastlinný olej, aby s prihliadnutím na jej technické vlastnosti a jej vplyv na životné prostredie posúdili, či táto látka stratila povahu odpadu v prípade, keď nepatrí do žiadnej z kategórií zapísaných do zoznamu palív schválených v zariadení tohto typu podľa tejto právnej úpravy.
34. V tejto súvislosti pripomínam, že zistenie, že odpad stratil túto povahu, možno urobiť tromi rôznymi spôsobmi. Po prvé toto zistenie sa môže zakladať na uplatnení kritérií určujúcich, kedy odpad prestáva byť odpadom, ktoré sa týkajú určitých kategórií odpadu a sú definované na úrovni Únie podľa článku 6 ods. 2 smernice 2008/98(10). Po druhé ak nie sú stanovené takéto kritériá, možno toto zistenie urobiť prostredníctvom rozhodnutia prijatého „v jednotlivých prípadoch“, teda individuálneho rozhodnutia týkajúceho sa špecifického toku odpadu zhodnocovaného v určitom zariadení, ktoré prijme členský štát podľa článku 6 ods. 4 tejto smernice. Po tretie, ako vyplýva z rozsudku Tallinna Vesi(11), toto ustanovenie oprávňuje členské štáty, aby v prípade, ak nie sú stanovené kritériá na úrovni Únie, prostredníctvom všeobecne záväzného vnútroštátneho právneho aktu samy vypracovali kritériá, podľa ktorých odpad patriaci do danej kategórie stráca povahu odpadu.(12)
35. V prejednávanej veci neboli kritériá určujúce, kedy odpadové rastlinné oleje prestávajú byť odpadom, stanovené ani na úrovni Únie, ani na vnútroštátnej úrovni. Vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej okrem toho bráni tomu, aby bolo v jednotlivom prípade vykonané posúdenie toho, či tieto oleje prestali byť odpadom vtedy, keď sú chemicky spracované a určené na použitie ako palivo v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry.(13) Ukončenie stavu odpadu pri týchto olejoch totiž predpokladá prijatie ministerského dekrétu, ktorý ich zaradí do zoznamu palív schválených na toto použitie bez uplatnenia režimu vzťahujúceho sa na spaľovanie odpadu, pričom prípadne špecifikuje kritériá, ktoré musia byť splnené na tento účel.
36. V tomto kontexte vnútroštátny súd svojou prvou prejudiciálnou otázkou žiada Súdny dvor, aby určil, či a prípadne v akom rozsahu je členský štát povinný vtedy, ak nie sú kritériá určujúce, kedy určitý typ odpadu prestáva byť odpadom, definované na úrovni Únie, ani na vnútroštátnej úrovni, umožniť v jednotlivom prípade posúdenie, či osobitný tok odpadu tohto typu prestal byť odpadom. Hoci Súdny dvor už rozhodol, že článok 6 ods. 4 smernice 2008/98 znamená pre členské štáty viac ako iba možnosť preskúmať, či určitý odpad stratil túto povahu a prípadne konštatovať, že prestal byť odpadom (časť 2), bude potrebné spresniť rozsah voľnej úvahy, ktorou disponujú na tento účel (časť 3) s cieľom umožniť vnútroštátnemu súdu, aby posúdil súlad vnútroštátnej právnej úpravy dotknutej vo veci samej s týmto ustanovením (časť 4).
2. O povinnosti členských štátov nezaobchádzať ako s odpadom s látkou, ktorá prestala byť odpadom
37. Znenie článku 6 ods. 4 smernice 2008/98 by použitím výrazu „môžu“ mohlo vyvolávať dojem, že uznanie, že odpad nepatriaci do žiadnej z kategórií, na ktorú sa vzťahujú kritériá definované na úrovni Únie, prestal byť odpadom, patrí do diskrečnej právomoci každého členského štátu. Tento výklad však nezodpovedá výkladu, ktorý vyplýva z judikatúry Súdneho dvora. Ako Súdny dvor nedávno zdôraznil v rozsudku Tallinna Vesi(14), členské štáty sú v prípade, ak nie sú stanovené takéto kritériá, povinné konštatovať ukončenie stavu odpadu pri odpade, „ktorý bol predmetom zhodnocovania umožňujúceho jeho ďalšie uplatnenie, pričom nedôjde k ohrozeniu ľudského zdravia či poškodeniu životného prostredia“.
38. Tento prístup zapadá do línie judikatúry predchádzajúcej zavedeniu pojmu „[koniec stavu odpadu]“ pri prijatí smernice 2008/98. Táto judikatúra, ktorá vychádza z rozsudku ARCO Chemie Nederland a i.(15), už zaviedla test, ktorý má odlíšiť odpad od látky, ktorá stratila túto povahu v dôsledku zhodnotenia a ktorý sa zakladá na výklade pojmu „odpad“,(16) ktorý predpokladá zbavenie sa, úmysel alebo povinnosť zbaviť sa danej látky.(17)
39. V tomto rozsudku a aj neskôr Súdny dvor rozhodol, že keď odpad prešiel úplným zhodnotením, v dôsledku ktorého má výsledná látka rovnaké vlastnosti a znaky ako surovina, takže ju možno použiť za rovnakých podmienok obozretnosti vo vzťahu k životnému prostrediu, táto látka stráca povahu odpadu. Platí to však iba vtedy, pokiaľ sa držiteľ tejto látky nezbavuje, ani nemá úmysel alebo povinnosť sa jej zbaviť.(18) Vo viacerých neskorších rozsudkoch Súdny dvor uplatnil tieto zásady, aby určil, od ktorého okamihu sa zhodnocovanie odpadu, ako napríklad jeho recyklácia(19) alebo jeho opätovné spracovanie na použitie ako palivo(20), považuje za úplné.
40. Prístup, podľa ktorého je uznanie, že odpad, ktorý prešiel úplným zhodnotením, prestal byť odpadom, viac ako iba možnosť, ktorú majú členské štáty, treba chápať aj s prihliadnutím na účel smernice 2008/98. Ako vyplýva predovšetkým z jej článku 1 a z jej odôvodnení 6 až 9, cieľ ochrany životného prostredia sledovaný touto smernicou má dva aspekty, a to na jednej strane predchádzanie a znižovanie nepriaznivých vplyvov spôsobených odpadom a na druhej strane zvýšenie efektívnosti nakladania so zdrojmi. Z tohto pohľadu je pravda, že Súdny dvor opakovane rozhodol, že pojem „odpad“ treba vykladať extenzívne,(21) a tak chrániť životné prostredie podľa prvého z týchto aspektov. Pôsobnosť tohto pojmu však nemožno rozšíriť až tak, aby to odrádzalo od zhodnocovania odpadu a tak bránilo dosiahnutiu environmentálneho cieľa podľa jeho druhého aspektu. Neistota sprevádzajúca stav odpadu, ktorý prešiel zhodnotením, však môže držiteľov odpadu nabádať, aby sa ho bez ohľadu na hierarchiu odpadového hospodárstva zbavili(22) namiesto toho, aby ho zhodnotili.(23)
41. Článok 6 ods. 1 smernice 2008/98, zmenenej smernicou 2018/851, však už v súčasnosti upravuje povinnosť členských štátov „prijať vhodné opatrenia“, ktorými zabezpečia, aby sa odpad, pri ktorom sa vykonala činnosť zhodnotenia, prestal považovať za odpad, ak spĺňa podmienky uvedené v tomto článku.(24)
42. Táto legislatívna zmena podľa môjho názoru neznamená prelom oproti predchádzajúcemu systému, ale skôr posilnenie povinnosti uznať, že látky, ktoré prešli úplným zhodnotením, prestali byť odpadom, ktorú už členské štáty mali(25). Ako vyplýva predovšetkým z odôvodnenia 17 smernice 2018/851, toto posilnenie má zvýšiť právnu istotu v záujme prevádzkovateľov na trhu s druhotnými surovinami a tak uľahčiť prechod na obehové hospodárstvo.
43. Napriek tomu treba objasniť rozsah voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty, aby podľa článku 6 ods. 4 smernice 2008/98 posúdili, či určitý typ odpadu alebo špecifický tok odpadu možno na záver zhodnotenia použiť bez ohrozenia ľudského zdravia a bez poškodenia životného prostredia.
3. O rozsahu voľnej úvahy členských štátov pri určení, či odpad prestal byť odpadom
44. Znenie článku 6 ods. 4 smernice 2008/98 uvádza, ako to zdôraznil Súdny dvor v rozsudku Lapin ELY‑keskus, liikenne ja infrastruktuuri(26), že ak neboli kritériá určujúce, kedy odpad prestáva byť odpadom, stanovené na úrovni Únie, treba, aby členské štáty rozhodli, či určitý odpad stratil túto povahu iba s prihliadnutím na „judikatúru“.(27) Súdny dvor však neskôr v rozsudku Tallinna Vesi(28) rozhodol, že tak kritériá určujúce, kedy odpad prestal byť odpadom, ako aj rozhodnutia členských štátov v jednotlivých prípadoch, musia rovnako zabezpečiť dodržanie podmienok uvedených v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98. V tejto súvislosti podotýkam, že hoci odsek 4 tohto článku odkazuje iba na „judikatúru“, samotné podmienky stanovené v odseku 1 tohto článku sú inšpirované rozsudkami Súdneho dvora, ako to uviedla Komisia na pojednávaní.(29)
45. Tento výklad okrem toho zodpovedá tomu, čo už v súčasnosti výslovne stanovuje článok 6 ods. 4 tejto smernice zmenenej smernicou 2018/851.(30)
46. Po tomto spresnení navrhujem priznať členským štátom širokú mieru voľnej úvahy tak pri vecnom preskúmaní dodržania podmienok uvedených v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98, ako aj pri výbere použitej metódy a postupu.
47. Pokiaľ ide v prvom rade o pravidlá upravujúce postupy, príslušné orgány, ako aj dôkazné bremeno preukázania okolností definovaných v smernici 2008/98, z judikatúry vyplýva, že ak táto smernica neobsahuje osobitné ustanovenia na tento účel, vzťahuje sa na vypracovanie týchto pravidiel vnútroštátne právo členských štátov pod podmienkou, že nie je narušený cieľ a účinnosť uvedenej smernice. Členský štát môže predovšetkým stanoviť, že dôkazné bremeno preukázania týchto okolností nesie ten, kto sa ich dovoláva, pokiaľ to nie je neprimerane ťažké(31). Týmito zásadami sa riadi najmä výber procesných spôsobov posúdenia, či boli dodržané podmienky určujúce, kedy odpad prestáva byť odpadom, ktoré sú upravené v článku 6 ods. 1 tejto istej smernice.
48. Ďalej treba uviesť, že článok 6 ods. 4 smernice 2008/98 nespresňuje povahu opatrení, ktoré má členský štát uprednostniť pri určení okamihu, kedy odpad stráca túto povahu v prípade, ak nie sú kritériá definované na úrovni Únie. Za týchto okolností si myslím, že aj výber týchto opatrení, či už ide o všeobecne záväzné kritériá týkajúce sa daného typu odpadu alebo individuálne rozhodnutia pre toky odpadu tohto typu, patrí do autonómie členských štátov.(32)
49. Napokon pokiaľ ide o vecné posúdenie dodržania podmienok uvedených v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98, Súdny dvor v rozsudku Tallinna Vesi(33) rozhodol, že aspoň za určitých okolností(34) môže členský štát pre daný typ odpadu rozhodnúť, že neupraví ani kritériá, ani možnosť individuálneho rozhodnutia konštatujúceho, že odpad prestal byť odpadom. Takéto rozhodnutie predpokladá, že daný členský štát sa vzhľadom na „všetky relevantné skutočnosti a najnovší stav vedeckých a technických poznatkov“ domnieva, že tento typ odpadu nemožno považovať za odpad, ktorý prešiel zhodnotením umožňujúcim jeho ďalšie použitie bez poškodenia životného prostredia a zdravia ľudí a teda za odpad, ktorý spĺňa vyššie uvedené podmienky.(35)
50. Na účely tohto posúdenia sa podľa môjho názoru vyžaduje, aby členským štátom bola priznaná značná, hoci nie absolútna, voľná úvaha.
51. V tejto súvislosti pripomínam, že ako to už konštatoval Súdny dvor, podmienky uvedené v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98 neumožňujú ako také, bez konkretizácie prostredníctvom všeobecných kritérií alebo rozhodnutia prijatého v jednotlivom prípade, priamo stanoviť, že odpad stratil túto povahu(36). Keďže test zavedený „judikatúrou“ spomenutou v odseku 4 tohto článku, ktorou sa inšpirujú tieto podmienky, je formulovaný ešte všeobecnejšie, tým menej môže priamo umožniť konštatovanie, že odpad prestal byť odpadom.
52. S cieľom zabezpečiť dodržanie uvedených podmienok sú tak kritériá určujúce, kedy odpad prestáva byť odpadom, vypracované na úrovni Únie a členských štátov, ako aj individuálne rozhodnutia prijaté členskými štátmi, vo všeobecnosti sprevádzané veľmi presným vymedzením najmä podmienok procesu zhodnotenia odpadu.
53. Nariadenia stanovujúce kritériá určujúce, kedy odpad prestáva byť odpadom na úrovni Únie, tak zavádzajú podrobné kritériá týkajúce sa odpadu, ktorý vstupuje do procesu zhodnotenia, materiálov získaných na záver tohto procesu, postupov spracovania, ako aj podmienok, ktoré musia spĺňať osoby zodpovedné za tieto postupy. Podobná schéma charakterizuje predovšetkým nástroje prijaté vo Francúzsku(37) a v Spojenom kráľovstve(38), stanovujúce kritériá, kedy prestávajú byť odpadom odpadové rastlinné oleje. Článok 6 ods. 2 a 3 smernice 2008/98, zmenenej smernicou 2018/851, však už v súčasnosti stanovuje, že kritériá určujúce, kedy odpad prestáva byť odpadom, ktoré sa majú prijať na úrovni Únie alebo členských štátov, sa budú zakladať na podobnej štruktúre.(39)
54. Vypracovanie takýchto kritérií predstavuje v praxi technický úkon, ktorý často vyžaduje konzultácie s predstaviteľmi priemyslu a ostatnými dotknutými stranami, ako aj vykonanie štúdií, ktoré majú posúdiť vplyv ukončenia režimu odpadu pre dané látky na životné prostredie a zdravie ľudí. Keď nie sú pre určitý typ odpadu definované kritériá, posúdenie dodržania podmienok určujúcich, kedy odpad prestáva byť odpadom pre špecifické toky odpadu tohto typu v jednotlivých prípadoch, vyžaduje rovnako dôslednú kontrolu vlastností týchto tokov umožňujúcu zabezpečiť splnenie týchto podmienok.(40)
55. V stručnosti, prijatie tak kritérií, ako aj individuálnych rozhodnutí týkajúcich sa ukončenia stavu odpadu zahŕňa zo strany príslušných vnútroštátnych orgánov komplexné technické a vedecké hodnotenia(41). Takéto hodnotenia môžu tiež byť v pozadí rozhodnutia členského štátu neupraviť ani kritériá, ani možnosť v jednotlivých prípadoch posúdiť, či určitý odpad prestal byť odpadom. Ani Súdny dvor, ani vnútroštátne súdy nemôžu nahradiť tento výber svojím vlastným rozhodnutím.
56. Z tohto pohľadu sa domnievam na jednej strane, že ak neexistujú harmonizované kritériá, členský štát nesmie byť v zásade povinný ani začať postup prijatia kritérií, ani upraviť individuálne posúdenie ukončenia stavu odpadu vtedy, keď sa vnútroštátny zákonodarca domnieva, že podmienky stanovené v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98 nemôžu byť v prípade určitého typu odpadu splnené.(42) Podľa môjho názoru to platí tým skôr vtedy, keď sa neexistencia kritérií a odmietnutie akéhokoľvek preskúmania v jednotlivom prípade týkajú odpadu tohto typu iba vtedy, keď prešiel špecifickým spracovaním a je určený na osobitné použitie, bez toho, aby tým bola dotknutá možnosť, že prestane byť odpadom v nadväznosti na odlišné spracovanie a/alebo pre iné použitia.
57. Podľa môjho názoru by však rozhodnutie neupraviť ani vypracovanie kritérií, ani možnosť posúdiť ukončenie stavu odpadu v jednotlivom prípade malo byť sankcionované vtedy, keď predpoklad, na ktorom sa zakladá, týkajúci sa nesplnenia podmienok uvedených v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98, vychádza zo zjavne nesprávneho posúdenia. Toto obmedzené súdne preskúmanie sa mi zdá nevyhnutné na zosúladenie nevyhnutnej voľnej úvahy členských štátov s cieľom podpory obehového hospodárstva, ktorý sleduje táto smernica(43). Navyše táto voľná úvaha musí byť ohraničená vzhľadom na riziko, ktoré ju zákonite sprevádza, že vo vnútroštátnej praxi jednotlivých štátov vzniknú pri posúdení okamihu, kedy odpad stráca túto povahu, rozdiely, ktoré môžu prekážať obchodu medzi členskými štátmi.(44)
58. Na druhej strane sa členský štát môže v prípade určitého typu odpadu tým skôr domnievať, čo rovnako podlieha preskúmaniu zjavne nesprávneho posúdenia(45), že hoci splnenie podmienok stanovených v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98 nemožno od počiatku dôvodne vylúčiť, ich dodržanie možno zabezpečiť iba prostredníctvom definovania kritérií vo všeobecne záväznom vnútroštátnom akte, ktorý sa má prijať na záver postupu zahŕňajúceho príslušné konzultácie a štúdie.
59. Napriek tomu v tomto poslednom prípade príslušné vnútroštátne orgány nemôžu podľa môjho názoru zaujať pasívny prístup brániaci prijatiu takýchto kritérií alebo aspoň začatiu konania umožňujúceho preskúmať skutočnosti uvádzané dotknutými držiteľmi odpadu. Dosiahnutie cieľa, ktorým je podpora zhodnocovania odpadu, vyžaduje, aby vypracovanie kritérií určujúcich, kedy odpad prestáva byť odpadom, mohlo byť preskúmané v konaní, ktorého podmienky stanovené vnútroštátnym právom rešpektujú zásadu efektivity práva Únie. Táto zásada podľa môjho názoru znamená, že dotknutí držitelia odpadu môžu požiadať o začatie konania, v ktorom sa majú prijať takéto kritériá a majú k dispozícii opravné prostriedky v prípade zamietnutia takejto žiadosti alebo nečinnosti príslušných vnútroštátnych orgánov. Zásada efektivity rovnako predpokladá, že toto konanie je ohraničené primeranými lehotami.(46)
4. O preskúmaní zjavne nesprávneho posúdenia v prejednávanej veci
60. Vnútroštátnemu súdu, ktorý jediný má právomoc na posúdenie relevantného skutkového stavu, prináleží posúdiť, či je vnútroštátna právna úprava dotknutá vo veci samej výsledkom zjavne nesprávneho posúdenia pri uplatnení článku 6 ods. 1 a 4 smernice 2008/98.
61. Zistenie takéhoto nesprávneho posúdenia predpokladá, že tento súd preukáže, že vnútroštátny zákonodarca zjavne pochybil buď tým, že sa domnieval, že v prípade chemicky spracovaných odpadových rastlinných olejov používaných ako palivo v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry nemôže byť splnená aspoň jedna z podmienok uvedených v odseku 1 tohto článku, alebo tým, že si myslel, že overenie splnenia týchto podmienok možno zabezpečiť iba tak, že sa legislatívnou cestou vopred príjmu kritériá určujúce, kedy oleje tohto typu prestávajú byť odpadom.
62. Úvahy o pôsobnosti týchto podmienok, ktoré sú vysvetlené nižšie,(47) usmernia vnútroštátny súd pri tomto posúdení. Pred ich vysvetlením považujem za užitočné uviesť dve spresnenia všeobecnej povahy.
63. V prvom rade skutočnosť, že príslušný vnútroštátny orgán konštatuje, že pokiaľ sú splnené určité kritériá, určitý odpad stráca túto povahu pre určité použitie, neznamená, že tento odpad prestáva byť odpadom, keď je používaný na iné účely. Dodržanie podmienok uvedených v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98 totiž závisí od uvažovaných špecifických použití a musí byť teda overené samostatne pre každé z nich.(48)
64. Z tohto pohľadu okolnosť, že príslušný orgán podľa odseku 4 tohto článku v povolení vydanom spoločnosti ALSO skonštatoval, že rastlinný olej prestáva byť odpadom, keď je používaný na výrobu bionafty, nijako neznamená, že taliansky zákonodarca prekročil medze svojej voľnej úvahy, keď vylúčil individuálne posúdenie toho, či ten istý olej prestáva byť odpadom, ak je používaný v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry.
65. V druhom rade, pokiaľ sa nemýlim, kritériá určujúce, kedy odpadové rastlinné oleje prestávajú byť odpadom, vypracované vo Francúzsku a v Spojenom kráľovstve(49) umožňujú konštatovať, že oleje tohto typu prestávajú byť pri chemickom spracovaní odpadom iba vtedy, keď sú používané ako biopalivo, a v Spojenom kráľovstve aj ako palivo na kúrenie v domácnostiach.(50) Hoci dodržanie podmienok ukončenia stavu odpadu musí posúdiť každý členský štát pri výkone svojej voľnej úvahy, kritériá a rozhodnutia prijaté v iných členských štátoch napriek tomu môžu poskytnúť určité užitočné informácie.
a) O uplatnení článku 6 ods. 1 písm. a) a b) smernice 2008/98
66. Písmená a) a b) článku 6 ods. 1 smernice 2008/98 podmieňujú ukončenie stavu odpadu bežným používaním daného odpadu na špecifické účely a existenciou trhu pre tento odpad alebo dopytu po ňom. Zdá sa, že tieto podmienky sú odrazom judikatúry, podľa ktorej povaha určitej látky ako odpadu závisí od stupňa pravdepodobnosti jej opätovného použitia, pričom tento je vyšší v prípade, ak je toto použitie sprevádzané ekonomickou výhodou.(51)
67. V tejto súvislosti dokument Komisie s názvom „Guidance on the Interpretation of Key Provisions of Directive 2008/98/EC on Waste“(52) podľa môjho názoru správne uvádza, že dodržanie uvedených podmienok, ktoré spolu súvisia, možno overiť pomocou takých nepriamych dôkazov, akými je existencia pevne ustálených trhových podmienok týkajúcich sa ponuky a dopytu, existencia overiteľnej trhovej ceny danej látky alebo aj existencia obchodných špecifikácií alebo štandardov.
68. Na rozdiel od toho, čo tvrdí PNTE, holandská vláda a Komisia, skutočnosť, že PNTE získala rastlinný olej, aby ho používala ako palivo v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry, sama osebe nevyhnutne neodôvodňuje záver, že tu skúmané podmienky sú splnené. Takýto záver by predpokladal, aby bolo preukázané buď to, že dopyt jediného užívateľa vzhľadom na jeho rozsah stačí na zabezpečenie splnenia týchto podmienok, alebo že v prípade chemicky spracovaných odpadových rastlinných olejov existuje v súvislosti s týmto použitím trh alebo väčší dopyt.
b) O uplatnení článku 6 ods. 1 písm. c) smernice 2008/98
69. Podmienka uvedená v článku 6 ods. 1 písm. c) smernice 2008/98 je odrazom judikatúry, podľa ktorej odpad stráca túto povahu, keď sa v dôsledku zhodnotenia stane použiteľným za rovnakých podmienok ako surovina. Dodržanie tejto podmienky totiž znamená, že hneď ako je odpad zhodnotený, je v súlade s normami, ktoré sa uplatňujú na nepoužité suroviny slúžiace na rovnaké účely.(53)
70. V tejto súvislosti, hoci skutočnosť, že rastlinný olej je v súlade s technickou normou UNI, ktorá sa uplatňuje na kvapalné biopalivá, predstavuje nepriamy dôkaz splnenia tejto podmienky, nemôže mať sama osebe za následok toto konštatovanie.
71. Dodržanie podmienky uvedenej v článku 6 ods. 1 písm. c) smernice 2008/98 závisí podľa môjho názoru v značnej miere od otázky, či esterfikovaný rastlinný olej, ktorý nie je získaný z odpadu, patrí do kategórií palív uvedených v zozname v prílohe X k piatej časti legislatívneho dekrétu č. 152/2006. Kladná odpoveď na túto otázku by podporovala záver, že rastlinný olej rešpektuje normy uplatniteľné na výrobky v zmysle článku 6 ods. 1 písm. c) smernice 2008/98. Naproti tomu v prípade, keď sú na takéto použitie zakázané všetky chemicky spracované rastlinné oleje, či už pochádzajú z rafinácie panenských olejov (z plodín pestovaných na energetické účely alebo iných plodín) alebo zo spracovania odpadových olejov, táto okolnosť by mohla znamenať, že podmienka uvedená v tomto ustanovení nie je splnená.(54)
72. V tomto poslednom prípade sa tvrdenia spoločnosti PNTE rovnajú napadnutiu normy uplatniteľnej na produkty, ktorá upravuje tento zákaz. Podľa môjho názoru však článok 6 ods. 1 smernice 2008/98 nepredstavuje právny základ na spochybnenie legislatívnych rozhodnutí týkajúcich sa najmä úrovne ochrany životného prostredia a zdravia, ktoré sú v pozadí právnej úpravy produktov.
73. Otázka súladu takej normy s právom Únie teda nevzniká so zreteľom na smernicu 2008/98, ale skôr so zreteľom na slobodu pohybu tovaru zakotvenú v článku 34 ZFEÚ. Takáto norma by totiž mohla, ako to tvrdí PNTE, predstavovať prekážku voľného pohybu chemicky spracovaných rastlinných olejov tým, že by ich používanie vo vyššie uvedených zariadeniach podrobila prísnym obmedzeniam právnej úpravy odpadov. Takáto prekážka by bola prípustná, iba pokiaľ by bola odôvodnená s prihliadnutím na širokú mieru voľnej úvahy, ktorou disponujú členské štáty zvlášť pri posúdení rizík spojených s používaním odpadu a nakladaním s ním.(55)
74. Rozhodnutie vnútroštátneho súdu neobsahuje podľa môjho názoru dostatok informácií, aby umožnilo Súdnemu dvoru zaujať stanovisko k tejto zvlášť zložitej otázke. Talianska vláda predovšetkým nespresnila, či vynechanie chemicky spracovaných rastlinných olejov zo zoznamu nachádzajúceho sa v prílohe X k piatej časti legislatívneho dekrétu č. 152/2006 je odôvodnené iba rizikami spojenými s emisiami zo spaľovania alebo má aj iné ciele, ako napríklad rešpektovať hierarchiu odpadového hospodárstva (prípadnou podporou ich recyklácie namiesto ich opätovného spracovania s cieľom energetického zhodnotenia(56)) alebo tiež podporovať používanie odpadových rastlinných olejov radšej ako biopalív než ako palív.(57) Súdny dvor nemá dostatok informácií ani na to, aby určil, či je právna úprava dotknutá vo veci samej primeraná sledovanému účelu alebo účelom.
c) O uplatňovaní článku 6 ods. 1 písm. d) smernice 2008/98
75. Článok 6 ods. 1 písm. d) smernice 2008/98 tým, že stanovuje, že odpad môže prestať byť odpadom iba vtedy, pokiaľ jeho používanie nepovedie k celkovým nepriaznivým vplyvom na životné prostredie alebo zdravie ľudí, rovnako odráža judikatúru predchádzajúcu jeho prijatiu.(58)
76. Podľa môjho názoru okolnosť, že provincia Cuneo nenapadla posúdenie vykonané spoločnosťou PNTE, podľa ktorého environmentálna bilancia nahradenia metánu ako pohonu kogeneračnej elektrárne, o ktorú ide vo veci samej, rastlinným olejom, je celkovo pozitívna, nemôže sama osebe potvrdzovať dodržanie tejto podmienky.
77. Je pravda, ako to uviedla PNTE, že energetické zhodnocovanie odpadových rastlinných olejov môže byť ekologicky prospešné, pretože umožňuje zbaviť sa odpadu, pričom ním zároveň nahradí fosílne palivo alebo biokvapalinu pochádzajúcu z plodín pestovaných na energetické účely, ktorých environmentálna bilancia je kontroverzná pre nepriamu zmenu využívania pôdy, ktorú so sebou môžu prinášať.(59)
78. Pochybujem však, že nevyhnutne stačí porovnať bilanciu používania biopaliva získaného z odpadu s bilanciou používania nahradeného paliva, pokiaľ ide o emisie obvykle spojené s jeho spaľovaním. Táto problematika sa týka určenia vhodného nástroja na porovnanie v rámci uplatňovania článku 6 ods. 1 písm. d) smernice 2008/98.
79. Podľa usmernení Komisie dodržanie tejto podmienky predpokladá, aby bolo preukázané, že používanie látky mimo režimu uplatniteľného na odpad nemá na životné prostredie a zdravie väčší negatívny vplyv ako jej používanie podľa tohto režimu.(60) Ide teda o porovnanie vzniknutého rizika pre životné prostredie a zdravie pri posúdení danej látky ako odpadu alebo ako produktu, ktorý už nemá povahu odpadu.
80. V prejednávanej veci z dokumentov priložených k písomným pripomienkam spoločnosti PNTE a provincie Cuneo vyplýva, že príslušné vnútroštátne orgány uznali, že environmentálna bilancia zmeny paliva bola pozitívna v tom zmysle, že táto zmena by mala za následok zníženie emisií spojených so spaľovaním metánu.(61) Podľa týchto dokumentov sa však táto bilancia nezaoberá prípadnými vplyvmi na životné prostredie, ktoré vyplývajú zo spaľovania rastlinného oleja, pokiaľ ide o možné emisie iných znečisťujúcich látok, ktoré môžu byť spojené so spaľovaním odpadu, čo musí overiť vnútroštátny súd. Rovnako skutočnosť, že rastlinný olej je v súlade s technickou normou UNI pre kvapalné biopalivá, nie je nevyhnutne zárukou toho, že nepredstavuje riziká pre životné prostredie alebo zdravie spojené s tým, že je výsledkom spracovania odpadu.(62)
81. Za týchto okolností sa provincia Cuneo a talianska vláda odvolávajú na zásadu obozretnosti. Podľa ich názoru nemožno z dôvodov uvedených v bode 31 vyššie s primeraným stupňom vedeckej istoty vylúčiť celkový negatívny vplyv používania rastlinného oleja ako paliva v kogeneračnom zariadení na životné prostredie alebo zdravie ľudí.
82. Naproti tomu PNTE a Komisia tvrdia, že talianske orgány nepreukázali ani to, že spaľovanie esterifikovaného rastlinného oleje poškodzuje životné prostredie viac ako spaľovanie mechanicky spracovaného rastlinného oleja, ani to, že používanie esterifikovaného rastlinného oleja ako paliva v kogeneračnej elektrárni je škodlivejšie než jeho používanie ako biopaliva. Podľa ich názoru neexistencia takéhoto dôkazu v podstate znamená, že podmienku uvedenú v článku 6 ods. 1 písm. d) smernice 2008/98 treba považovať za splnenú.
83. V tejto súvislosti pripomínam, že členské štáty disponujú podľa môjho názoru širokou mierou voľnej úvahy pri posúdení, či sú splnené podmienky ukončenia stavu odpadu. Pri neexistencii kritérií definovaných na úrovni Únie toto posúdenie závisí predovšetkým od rozhodnutí každého členského štátu týkajúcich sa úrovne ochrany životného prostredia, ktorú chce dosiahnuť,(63) ako aj zosúladenia dvoch cieľov sledovaných týmto článkom.(64)
84. Navyše takéto posúdenie sa často vykonáva v kontexte, ktorý sa vyznačuje určitým stupňom vedeckej neistoty týkajúcej sa rizík pre životné prostredie spojených s ukončením stavu odpadu pri určitých látkach. Členský štát je však podľa môjho názoru práve podľa zásady obozretnosti(65) oprávnený definovať požadovaný stupeň istoty, že neexistuje riziko významného negatívneho vplyvu na životné prostredie alebo zdravie ľudí, ako aj úroveň rizika považovanú za prijateľnú na účely povolenia ukončenia stavu odpadu. Jeho rozhodnutie sa však musí zakladať na preskúmaní relevantných technických a vedeckých dôkazov, pričom členské štáty môžu stanoviť, že dôkazné bremeno dodržania podmienok ukončenia stavu odpadu nesú držitelia, ktorí sa ich dodržania dovolávajú.(66)
5. Predbežný záver
85. Predchádzajúce úvahy ma vedú k záveru, že článok 6 ods. 1 a 4 smernice 2008/98 nebráni vnútroštátnej právnej úprave dotknutej vo veci samej v prípade, ak sa podľa vnútroštátneho súdu vnútroštátny zákonodarca mohol, bez toho, aby sa dopustil zjavne nesprávneho posúdenia, domnievať, že chemicky spracované odpadové rastlinné oleje nemôžu spĺňať podmienky uvedené v odseku 1 tohto článku vtedy, keď sú používané ako palivá v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry.
86. Platí to rovnako v prípade, ak by tento súd rozhodol, že vnútroštátny zákonodarca sa mohol, bez toho, aby sa dopustil zjavne neprávneho posúdenia, domnievať, že overenie dodržania týchto podmienok predpokladá vzhľadom na jeho komplexnú a technickú povahu prijatie kritérií určujúcich, kedy oleje tohto typu prestávajú byť odpadom, vo všeobecne záväznom vnútroštátnom akte pod podmienkou, že postup prijatia takéhoto aktu zaručuje efektivitu článku 6 ods. 1 smernice 2008/98.
C. O druhej otázke týkajúcej sa výkladu článku 13 ods. 1 smernice 2009/28
87. Prostredníctvom svojej druhej otázky chce vnútroštátny súd v podstate vedieť, či článok 13 ods. 1 smernice 2009/28 bráni vnútroštátnej právnej úprave dotknutej vo veci samej z dôvodu, že zoznam kategórií palív získaných z biomasy, ktoré možno používať v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry bez povinnosti dodržať pravidlá v oblasti energetického zhodnocovania odpadu, možno meniť iba ministerským dekrétom, ktorého postup prijatia nie je koordinovaný s administratívnym postupom schvaľovania používania látky získanej z biomasy ako paliva.(67) Tento súd zdôrazňuje, že postup prijatia takéhoto ministerského dekrétu nie je navyše sprevádzaný určitými a transparentnými harmonogramami.
88. Takto nastolená problematika sa týka vzťahu medzi vnútroštátnymi postupmi uznávania, že odpad prestal byť odpadom, podľa článku 6 ods. 4 smernice 2008/98 na jednej strane a požiadavkami vyplývajúcimi z článku 13 ods. 1 smernice 2009/28. Súdny dvor je totiž požiadaný, aby určil, či a prípadne v akej miere skutočnosť, že látka, ktorej držiteľ chce dosiahnuť určenie, že prestala byť odpadom, predstavuje biokvapalinu v zmysle článku 2 písm. h) tejto smernice, ovplyvňuje požiadavky kladené na členské štáty, pokiaľ ide o posúdenie dodržania podmienok stanovených v článku 6 ods. 1 smernice 2008/98.
89. V kontexte analýzy navrhnutej pri odpovedi na prvú prejudiciálnu otázku táto problematika zahŕňa na jednej strane určenie, či článok 13 ods. 1 smernice 2009/28 spochybňuje záver, podľa ktorého členské štáty môžu pre odpad určitého typu vylúčiť akúkoľvek možnosť, aby prestal byť odpadom, a to prípadne vtedy, keď tento odpad prešiel špecifickým spracovaním a/alebo je určený na určité použitie s tým, že toto vylúčenie podlieha preskúmaniu, či nedošlo k zjavne nesprávnemu posúdeniu.
90. Na druhej strane treba spresniť, či v prípade, keď sa členský štát domnieva, že hoci túto možnosť nemožno od počiatku dôvodne vylúčiť, dodržanie podmienok ukončenia stavu odpadu možno overiť iba vtedy, ak existujú kritériá definované pre tento typ odpadu, mu článok 13 ods. 1 smernice 2009/28 ukladá ďalšie povinnosti okrem povinnosti zaviesť postup rešpektujúci zásadu efektivity, ktorý umožňuje vypracovanie takýchto kritérií.
91. Tieto otázky vyžadujú z mojej strany zápornú odpoveď.
92. Platí to z dôvodu, že na jednej strane ustanovenia vnútroštátneho práva, podľa ktorých určité kategórie odpadu získaného z biomasy neprestávajú byť odpadom, keď prešli určitým spracovaním, aby boli použité ako palivá, treba podľa môjho názoru chápať ako hmotnoprávne podmienky vymedzujúce používanie určitých typov energie z obnoviteľných zdrojov. Takéto ustanovenia nebránia tomu, aby bolo schválené používanie daného odpadu ako zdroja energie z obnoviteľných zdrojov. Tieto ustanovenia iba podriaďujú toto používanie obmedzeniam vyplývajúcim z právnej úpravy, ktoré sa uplatňujú na energetické zhodnocovanie odpadu. Z dôvodov vysvetlených nižšie sa však domnievam, že hmotnoprávne podmienky používania energie z obnoviteľných zdrojov nepatria do pôsobnosti článku 13 ods. 1 smernice 2009/28.
93. Na druhej strane pochybnosti vnútroštátneho súdu sa týkajú toho, či je s týmto ustanovením zlučiteľný postup schvaľovania prevádzkovania zariadenia poháňaného biomasou iba v rozsahu, v akom tento postup nie je koordinovaný s postupom vypracovania všeobecne záväzného vnútroštátneho aktu umožňujúceho, aby biopalivo, ktoré má byť schválené, prestalo byť odpadom. Tento súd sa navyše pýta na nevyhnutnosť a proporcionalitu tohto posledného uvedeného postupu. Podľa môjho názoru z dôvodov vysvetlených nižšie sa ani postupy prijatia kritérií určujúcich, kedy odpad prestáva byť odpadom, neriadia článkom 13 ods. 1 smernice 2009/28.
94. V tejto súvislosti v prvom rade zo znenia prvého pododseku tohto ustanovenia vyplýva, že vnútroštátne pravidlá vzťahujúce sa na „postupy schvaľovania a vydávania osvedčení a povolení“ uplatniteľné na zariadenia vyrábajúce, prenášajúce alebo distribuujúce energiu z obnoviteľných zdrojov, ako aj na premenu biomasy na energetický produkt musia byť „primerané a nevyhnutné“.(68) V jeho druhom pododseku je členským štátom uložená povinnosť prijať sériu opatrení, ktoré nevyčerpávajúcim spôsobom konkretizujú túto požiadavku. Tieto špecifické povinnosti chápané s prihliadnutím na prvý pododsek tohto ustanovenia nemožno vykladať tak, že majú širšiu pôsobnosť ako všeobecná požiadavka proporcionality a nevyhnutnosti, ktorú konkretizujú.(69)
95. Chápanie, podľa ktorého sa táto všeobecná požiadavka uplatňuje výlučne na ustanovenia procesnej povahy, vyplýva aj z genézy prijatia článku 13 ods. 1 smernice 2009/28. Prípravné práce totiž preukazujú, že toto ustanovenie malo znížiť administratívne prekážky spojené so zdržaniami, administratívnymi nákladmi a neistotou, ktoré sa vzťahujú na postupy schvaľovania a vydávania osvedčení pre projekty prevádzkovania obnoviteľných energií.(70)
96. Tento výklad napokon potvrdzujú ciele a všeobecná štruktúra smernice 2009/28.
97. Ako vyplýva z jej článku 1, táto smernica má iba stanoviť spoločný rámec pre podporu výroby energie z obnoviteľných zdrojov. Na tento účel smernica stanovuje záväzné národné ciele týkajúce sa podielu energie z obnoviteľných zdrojov na hrubej konečnej energetickej spotrebe a na spotrebe energie pre dopravu. Dosiahnutie týchto cieľov má samo osebe umožniť dosiahnutie celkového účelu, ktorým je zabezpečiť, aby podiel energie vyrobenej z obnoviteľných zdrojov v Únii dosiahol do roku 2020 najmenej 20 %.(71)
98. V tejto súvislosti prípravné práce preukazujú, že normotvorca chcel zachovať slobodu členských štátov rozvíjať sektor energie z obnoviteľných zdrojov, ktorý najviac vyhovuje ich podmienkam, a vyskladať tak ich energetický mix v závislosti od ich vlastných priorít,(72) pokiaľ dosiahnu záväzné národné ciele, ktoré im boli stanovené.
99. Tento opis cieľov a všeobecnej štruktúry smernice 2009/28 je v pozadí prístupu, ktorý Súdny dvor zaujal v rozsudku Elecdey Carcelen a i.(73) Súdny dvor v tomto rozsudku rozhodol, že článok 13 ods. 1 písm. e) tejto smernice má obmedziť iba náklady vzťahujúce sa na administratívne postupy schvaľovania a vydávania osvedčení a povolení a jeho úlohou nie je obmedziť možnosť členských štátov ukladať dane, ako je napríklad poplatok uplatňovaný na veterné elektrárne. Súdny dvor zdôraznil, že hoci sú členské štáty viazané povinnosťou dosiahnuť výsledok podľa článku 3 ods. 1 a 2 uvedenej smernice, teda povinnosťou dosiahnuť ich záväzné národné ciele, majú určitú mieru voľnej úvahy pri výbere prostriedkov na tento účel. Z tohto pohľadu Súdny dvor uznal, že nie je vylúčené, že taký poplatok môže urobiť rozvoj veternej energie menej atraktívnym, alebo ho dokonca ohroziť. Aj keby však podľa Súdneho dvora daný poplatok mohol zabrániť dotknutému členskému štátu, aby dosiahol svoj záväzný národný cieľ, vyplynulo by z toho nanajvýš porušenie tejto povinnosti dosiahnuť výsledok. Opatrenie zavádzajúce poplatok však samo osebe nebolo možné považovať za porušenie smernice. Toto opatrenie však muselo rešpektovať základné slobody zaručené Zmluvou o FEÚ.(74)
100. Myslím si, že logika tohto rozsudku potvrdzuje, že článok 13 ods. 1 smernice 2009/28 nemožno vykladať tak, že obmedzuje možnosť členských štátov regulovať opatreniami neprocesnej povahy rozvoj energie z obnoviteľných zdrojov.
101. Podľa môjho názoru uvedený rozsudok spochybňuje prístup zaujatý v rozsudku Azienda Agro‑Zootecnica Franchini a Eolica di Altamura(75), na ktorý sa Komisia odvolávala na podporu opačného výkladu, než aký navrhujem. Súdny dvor v tomto rozsudku v spore, na ktorý sa smernica 2009/28 ešte z časového hľadiska neuplatňovala, rozhodol, že článok 13 tejto smernice je výrazom všeobecnej zásady práva Únie. Súdny dvor teda preskúmal, či je v súlade s touto zásadou vnútroštátna právna úprava zakazujúca v sústave Natura 2000 výstavbu veterných elektrární, ktoré nie sú určené na vlastnú spotrebu. Hoci tento rozsudok naznačoval, že zásada proporcionality uvedená v tomto ustanovení sa týka všetkých pravidiel, tak procesných, ako aj hmotnoprávnych, upravujúcich výrobu energie z obnoviteľných zdrojov, myslím si, že tento prístup je vylúčený v rozsudku Elecdey Carcelen a i.(76)
102. Z toho vyvodzujem, že článok 13 ods. 1 smernice 2009/28 nebráni vnútroštátnej právnej úprave, ktorá podmieňuje používanie chemicky spracovaných rastlinných olejov ako palív v zariadení vypúšťajúcom emisie do atmosféry dodržaním noriem v oblasti spaľovania odpadu, pokiaľ ministerský dekrét nestanoví inak. Aj keby takáto právna úprava ohrozovala dosiahnutie záväzného národného cieľa stanoveného pre Taliansko (čo rozhodnutie vnútroštátneho súdu nijako nenaznačuje), vyplývalo by z toho iba porušenie povinnosti dosiahnuť výsledok, ktorá mu je uložená.
103. Tento záver nie je vyvrátený argumentáciou spoločnosti PNTE, podľa ktorej právna úprava dotknutá vo veci samej nerešpektuje článok 13 ods. 1 smernice 2009/28 z dôvodu, že zoznam schválených palív, ktorý sa tam nachádza, nie je koordinovaný s definíciou pojmu „biokvapalina“ uvedenou v ustanovení vnútroštátneho práva preberajúcom článok 2 písm. h) tejto smernice.
104. Tento záver nie je spochybnený ani argumentáciou Komisie na pojednávaní, podľa ktorej článok 17 ods. 8 smernice 2009/28 bráni tomu, aby členský štát stanovil, že na spaľovanie takej biokvapaliny, akou je rastlinný olej, ktorá spĺňa kritériá trvalej udržateľnosti definované v odseku 1 tohto článku, sa vzťahuje právna úprava v oblasti odpadu.
105. V tejto súvislosti podotýkam, že článok 2 písm. h) smernice 2009/28 iba definuje pojem „biokvapalina“ používaný v iných ustanoveniach tejto smernice. Predovšetkým článok 17 ods. 1 uvedenej smernice upravuje „kritériá trvalej udržateľnosti“, ktoré sa uplatňujú na biopalivá a biokvapaliny.
106. Na rozdiel od toho, čo tvrdí Komisia, harmonizácia vykonaná článkom 17 smernice 2009/28, ako to vyplýva z jeho odseku 8 a ako to už Súdny dvor konštatoval,(77) je obmedzená na spresnenie kritérií trvalej udržateľnosti, ktoré musia spĺňať biopalivá a biokvapaliny „na účely uvedené v odseku 1 písm. a), b) a c)“ tohto článku. Tieto účely zahŕňajú jednak zohľadnenie energie vyrobenej z biopalív a biokvapalín pri overení rozsahu, v akom členský štát dodržiava svoje záväzné národné ciele, ako aj svoje povinnosti v oblasti energie z obnoviteľných zdrojov, a jednak prípadne prijatie národnej finančnej pomoci na spotrebu biopalív.
107. Z toho podľa Súdneho dvora vyplýva, že článok 17 smernice 2009/28 neukladá členským štátom povinnosť, aby bezpodmienečne povolili dovozy trvalo udržateľných biopalív pochádzajúcich z iných členských štátov.(78) Podľa rovnakej logiky toto ustanovenie podľa môjho názoru nevyžaduje ani to, aby členský štát bez obmedzenia povolil používanie trvalo udržateľných biopalív a biokvapalín bez ohľadu na to, či sú vyrobené na jeho území alebo v inom členskom štáte.
V. Návrh
108. Vzhľadom na všetko, čo bolo uvedené, navrhujem odpovedať na prejudiciálne otázky, ktoré položil Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (Regionálny správny súd pre Piemont, Taliansko), takto:
1. Článok 6 ods. 1 a 4 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2008/98/ES z 19. novembra 2008 o odpade a o zrušení určitých smerníc nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá vyžaduje, aby sa za odpad pri jej použití ako palivo v zariadení na výrobu tepelnej a elektrickej energie považovala látka pochádzajúca z chemického spracovania odpadových rastlinných olejov, ktorá sa nenachádza v zozname kategórií látok získaných z biomasy schválených na tento účel, pričom tento zoznam možno meniť iba prostredníctvom prijatia všeobecne záväzného vnútroštátneho aktu. Platí to však iba vtedy, ak vnútroštátny zákonodarca, bez toho, aby sa dopustil zjavne nesprávneho posúdenia, rozhodol:
– že podmienky uvedené v článku 6 ods. 1 tejto smernice nemôžu byť splnené v prípade odpadových rastlinných olejov, ktoré prešli takým spracovaním na účely takého použitia, čo prináleží posúdiť vnútroštátnemu súdu, alebo
– že splnenie týchto podmienok možno overiť iba prostredníctvom predchádzajúceho prijatia kritérií určujúcich, kedy látky tohto typu prestávajú byť odpadom, vo všeobecne záväznom vnútroštátnom akte, a že postup prijatia takéhoto aktu upravený vo vnútroštátnom práve zaručuje efektivitu článku 6 ods. 1 tejto smernice najmä tým, že obsahuje primerané lehoty, že ho možno začať na návrh dotknutých držiteľov odpadu a že upravuje opravné prostriedky proti zamietnutiu takéhoto návrhu príslušnými vnútroštátnymi orgánmi, čo prináleží posúdiť vnútroštátnemu súdu.
2. Článok 13 ods. 1 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2009/28/ES z 23. apríla 2009 o podpore využívania energie z obnoviteľných zdrojov energie a o zmene a doplnení a následnom zrušení smerníc 2001/77/ES a 2003/30/ES nebráni takej vnútroštátnej právnej úprave, o akú ide vo veci samej, ktorá stanovuje, že na použitie biokvapaliny pochádzajúcej z odpadu ako paliva v zariadení na výrobu tepelnej a elektrickej energie sa vzťahuje vnútroštátna právna úprava v oblasti energetického zhodnocovania odpadu, ak táto biokvapalina nepatrí do žiadnej z kategórií uvedených v zozname palív schválených na tento účel podľa tejto právnej úpravy, pričom tento zoznam možno meniť iba všeobecne záväzným vnútroštátnym aktom, ktorého postup prijatia nie je koordinovaný s postupom schvaľovania prevádzkovania daného zariadenia.