SKLEPNI PREDLOGI GENERALNEGA PRAVOBRANILCA
HENRIKA SAUGMANDSGAARDA ØEJA,
predstavljeni 20. junija 2019(1)
Zadeva C‑212/18
Prato Nevoso Termo Energy Srl
proti
Provincia di Cuneo,
ARPA Piemonte,
ob udeležbi
Comune di Frabosa Sottana
(Predlog za sprejetje predhodne odločbe, ki ga je vložilo Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče za Piemont, Italija))
„Predhodno odločanje – Okolje – Direktiva 2008/98/ES – Odpadki – Kemično obdelano odpadno rastlinsko olje – Člen 6(1) in (4) – Prenehanje statusa odpadka – Pogoji – Polje proste presoje držav članic – Direktiva 2009/28/ES – Spodbujanje uporabe energije iz obnovljivih virov – Vloga za izdajo dovoljenja za uporabo tekočega biogoriva, proizvedenega iz kemično obdelanega odpadnega rastlinskega olja, v obratih za proizvodnjo toplotne in električne energije, ne da bi se uporabljala nacionalna zakonodaja o energetski predelavi odpadkov – Zavrnitev – Člen 13(1) – Postopek za izdajo dovoljenja – Sorazmernost“
I. Uvod
1. Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče za Piemont, Italija) s predlogom za sprejetje predhodne odločbe Sodišče sprašuje o razlagi člena 6 Direktive 2008/98/ES o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv(2) ter člena 13 Direktive 2009/28/ES o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES(3).
2. Ta predlog je bil vložen v okviru spora med družbo Prato Nevoso Termo Energy Srl (v nadaljevanju: PNTE) in Provincia di Cuneo (pokrajina Cuneo, Italija) v zvezi z zavrnitvijo vloge, ki jo je družba PNTE vložila za izdajo dovoljenja za spremembo vira energije obrata za proizvodnjo toplotne in električne energije, ki ga upravlja, tako da bi metan, ki ga je takrat uporabljala, zamenjala z gorivom, pridobljenim s kemično obdelavo odpadnega rastlinskega olja.
3. Predložitveno sodišče želi v bistvu izvedeti, ali člen 6(1) in (4) Direktive 2008/98 ter člen 13(1) Direktive 2009/28 nasprotujeta nacionalni zakonodaji, v skladu s katero za uporabo takega goriva v obratu, ki v zrak izpušča emisije, veljajo normativne zahteve, ki se uporabljajo za energetsko predelavo odpadkov, razen če in dokler se z ministrsko uredbo, to je nacionalnim splošnim pravnim aktom, ne določi drugače.
II. Pravni okvir
A. Pravo Unije
4. V členu 3, točka 1, Direktive 2008/98 je pojem „odpadek“ opredeljen kot „vsak[a] snov ali predmet, ki ga imetnik zavrže ali namerava ali mora zavreči“.
5. Člen 6 te direktive, naslovljen „Prenehanje statusa odpadka“, določa:
„1. Nekateri določeni odpadki prenehajo biti odpadki v smislu točke (1) člena 3, ko so predelani, vključno z recikliranjem, in izpolnjujejo določena merila, ki bodo oblikovana v skladu z naslednjimi pogoji:
(a) snov ali predmet se običajno uporablja za določene namene;
(b) za to snov ali predmet obstaja trg ali povpraševanje;
(c) snov ali predmet izpolnjuje tehnične zahteve za določene namene ter izpolnjuje zahteve obstoječe zakonodaje in standarde, ki veljajo za proizvode, in
(d) uporaba snovi ali predmeta ne bo povzročila splošnega škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi.
Pogoji po potrebi vključujejo mejne vrednosti za onesnaževala in upoštevajo vse možne škodljive okoljske vplive snovi ali predmeta.
2. Ukrepi, namenjeni spreminjanju nebistvenih določb te direktive z njenim dopolnjevanjem glede sprejetja meril iz odstavka 1 in opredelitve odpadkov, za katere veljajo ta merila, se sprejmejo v skladu z regulativnim postopkom s pregledom iz člena 39(2). Upoštevati bi bilo treba posebna merila za prenehanje statusa odpadka, med drugim vsaj za agregate, papir, steklo, kovine, pnevmatike in tekstil.
[…]
4. Če se merila na ravni Skupnosti na podlagi postopka iz odstavkov 1 in 2 niso določila, lahko države članice glede na posamezen primer odločijo, ali so določeni odpadki prenehali biti odpadki, ob upoštevanju veljavne sodne prakse. […]“
6. V členu 2(h) Direktive 2009/28 je pojem „tekoče biogorivo“ opredeljen kot „tekoče gorivo za energetske namene razen za transport, tudi električno energijo in energijo za ogrevanje in hlajenje, proizvedeno iz biomase“.
7. Člen 13 te direktive, naslovljen „Upravni postopki ter zakonski in podzakonski predpisi“, v odstavku 1 določa:
„Države članice zagotovijo, da s[o] vsi nacionalni predpisi v zvezi s postopki za izdajo dovoljenj, certificiranja in licenciranja, ki se uporabljajo za obrate za proizvodnjo električne energije, ogrevanje ali hlajenje iz obnovljivih virov in za pripadajočo infrastrukturo prenosnega in distribucijskega omrežja, ter postopek pretvorbe biomase v biogoriva ali druge energetske proizvode, sorazmerni in potrebni.
Države članice zlasti sprejmejo primerne ukrepe, s katerimi zagotovijo, da:
(a) so – ob upoštevanju razlik v upravni strukturi in organizaciji držav članic – pristojnosti nacionalnih, regionalnih in lokalnih upravnih organov za postopke izdaje dovoljenj, certificiranja in licenciranja jasno usklajene in opredeljene, tudi na področju prostorskega načrtovanja, ter da so časovni načrti za sprejetje odločitev o vlogah za načrtovanje in gradnjo pregledni;
(b) so na ustrezni ravni vlagateljem na voljo vsestranske informacije o obravnavi vlog za izdajo dovoljenja za obrate z obnovljivo energijo ter njihovo certificiranje in licenciranje;
(c) se upravni postopki poenostavijo in pospešijo na ustrezni upravni ravni;
(d) so pravila, ki urejajo izdajo dovoljenj, certificiranje in licenciranje, objektivna, pregledna, sorazmerna, da ne diskriminirajo med prosilci ter da v celoti upoštevajo posebnosti posameznih tehnologij obnovljive energije;
(e) so upravni stroški, ki jih plačajo potrošniki, načrtovalci, arhitekti, gradbeniki ter inštalaterji in dobavitelji naprav in sistemov, pregledni in odvisni od stroškov; in da
(f) se za manjše projekte in decentralizirane naprave za proizvodnjo energije iz obnovljivih virov po potrebi uvedejo poenostavljeni in manj obremenjujoči postopki za izdajo dovoljenj, tudi zgolj z obvestilom, če to omogoča veljavni regulativni okvir.“
B. Italijansko pravo
8. S členom 184b(1) zakonske uredbe št. 152 z dne 3. aprila 2006 o okoljskih predpisih(4) je v italijansko pravo prenesen člen 6(1) Direktive 2008/98.
9. V členu 268(eee-a) te uredbe je pojem „gorivo“ opredeljen kot „vsaka trdna, tekoča ali plinasta snov, razen odpadkov, za katero je v prilogi X k petemu delu predvidena uporaba za proizvodnjo energije s sežiganjem“.
10. Člen 293(1) navedene uredbe določa, da se „[v] obratih, ki jih urejata naslov I in naslov II petega dela, vključno s civilnimi toplotnimi obrati, katerih moč je nižja od mejne vrednosti, […] lahko uporabljajo izključno goriva, ki so za obratovanje teh kategorij določena v prilogi X k petemu delu, pod tam določenimi pogoji. Materiali in snovi, našteti v prilogi X k petem delu te uredbe, se ne morejo uporabljati kot gorivo v smislu tega naslova, če so odpadki v smislu četrtega dela te uredbe. Za sežiganje materialov in snovi, ki ne izpolnjujejo določb priloge X k petemu delu te uredbe ali so vsekakor odpadki […], se uporabljajo veljavni predpisi s področja odpadkov.“
11. V prilogi X k petemu delu zakonske uredbe št. 152/2006 so pod naslovom II, oddelek 4, našteta goriva iz biomase, katerih uporaba je dovoljena za proizvodnjo energije:
„(a) rastlinski material, pridelan z namensko pridelavo;
(b) rastlinski material, pridelan izključno z mehansko obdelavo, pranjem z vodo ali sušenjem nenamenskih poljščin;
(c) rastlinski material, pridobljen z gozdarskimi posegi, vzdrževanjem gozda in obrezovanjem;
(d) rastlinski material, pridobljen z izključno mehansko obdelavo ter obdelavo z zrakom, paro ali vodo, tudi pogreto, novega lesa, in sicer lubja, žagovine, ostružkov, koščkov, obrezkov in ostankov novega lesa, drobljencev in odpadkov novega lesa, drobljencev in odpadkov novega plutovca, obrezkov, ki niso onesnaženi;
(e) rastlinski material, pridelan izključno z mehansko obdelavo, pranjem z vodo ali sušenjem kmetijskih pridelkov;
(f) ostanki olivnih tropin […];
(g) črni lug, pridobljen v papirnicah […];
(h) surovi ali rafinirani izdelki, sestavljeni predvsem iz gliceridov živalskega izvora […], stranski proizvodi živalskega izvora ali pridobljeni proizvodi, ki se lahko uporabljajo za sežiganje […]“.
12. V skladu s členom 281(5) in (6) te uredbe se spremembe in dopolnitve prilog k petemu delu navedene uredbe „sprejmejo z uredbo ministra za okolje ter varstvo krajine in morja [(v nadaljevanju: minister za okolje)], sporazumno z ministrom za zdravje, ministrom za gospodarski razvoj ter – če je pristojen – ministrom za infrastrukturo in promet, po združeni konferenci“.
13. S členom 2(1)(h) zakonske uredbe št. 28 z dne 3. marca 2011(5) je v italijansko pravo prenesen člen 2(h) Direktive 2009/28.
14. V skladu s členom 5(1) te uredbe se „za gradnjo in obratovanje obratov za proizvodnjo električne energije, ki delujejo na obnovljive vire, s tem povezana dela in infrastrukturo, nujno za gradnjo in obratovanje obratov, ter bistvene spremembe samih obratov […] zahteva enotno dovoljenje iz člena 12 zakonske uredbe št. 387 z dne 29. decembra 2003[(6)]“.
III. Spor o glavni stvari, vprašanji za predhodno odločanje in postopek pred Sodiščem
15. Družba PNTE upravlja obrat za proizvodnjo toplotne in električne energije, ki deluje na metan. Ta družba je 8. novembra 2016 pri Provincia di Cuneo vložila vlogo za izdajo dovoljenja za spremembo vira energije za ta obrat na podlagi člena 12 zakonske uredbe št. 387/2003. Družba PNTE želi metan zamenjati z rastlinskim oljem, ki ga družba ALSO Srl proizvaja z zbiranjem in kemično obdelavo odpadnih olj, ki so bila uporabljena za cvrtje, ostankov pri rafinaciji rastlinskih olj in ostankov pri pranju rezervoarjev za njihovo skladiščenje (v nadaljevanju: rastlinsko olje).
16. Družba ALSO ima dovoljenje za trženje rastlinskega olja kot proizvoda, ki je prenehal biti odpadek v smislu člena 184b zakonske uredbe št. 152/2006, pod pogojem, da ima olje fizične in kemične značilnosti, ki so navedene v dovoljenju, in da je v trgovskih listinah navedeno „proizvod predelave odpadkov, namenjen izključno proizvodnji biodizla“.
17. Družbi PNTE je bilo dovoljenje, za katero je zaprosila, zavrnjeno z obrazložitvijo, da rastlinsko olje ne spada v nobeno od kategorij goriv, ki so dovoljena v obratih, ki v zrak izpuščajo emisije, in so navedena na seznamu v prilogi X, del II, oddelek 4, k petemu delu zakonske uredbe št. 152/2006. Edina rastlinska olja, vključena v te kategorije, so namreč olja, pridobljena z namensko pridelavo ali izključno z mehansko obdelavo. Provincia di Cuneo je iz tega sklepala, da je treba v skladu s členom 293(1) te uredbe rastlinsko olje obravnavati kot odpadek.
18. Družba PNTE je zoper to odločbo vložila tožbo pri Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče za Piemont). Družba PNTE v podporo tožbi trdi, da so bile z zavrnitvijo izdaje dovoljenja kršene nekatere določbe direktiv 2008/98 in 2009/28.
19. V tem okviru to sodišče ugotavlja, da je bila uprava, pri kateri je družba PNTE vložila vlogo za izdajo dovoljenja, na podlagi člena 293(1) zakonske uredbe št. 152/2006 v povezavi s prilogo X k petemu delu te uredbe dolžna rastlinsko olje obravnavati kot odpadek.
20. Najprej, do te ugotovitve je prišlo kljub temu, da rastlinsko olje izpolnjuje tehnične predpise UNI/TS 11163:2009 o „tekočih biogorivih, oljih ter živalskih in rastlinskih maščobah, njihovih vmesnih in izvedenih produktih – Razvrstitev in specifikacije za uporabo v energetiki“, česar uprava ni izpodbijala.(7)
21. Dalje, rastlinsko olje ima po mnenju navedenega sodišča svoj trg kot gorivo, na kar kaže želja družbe PNTE po nakupu tega olja kot vira energije za obrat, ki je predmet postopka v glavni stvari.
22. Nazadnje, predložitveno sodišče meni, da zamenjava metana z rastlinskim oljem za ta namen na splošno, kot se zdi, ne more škoditi okolju. Družba PNTE je v okviru postopka za izdajo dovoljenja predložila tehnično poročilo, ki razkriva, da bo okoljska bilanca te zamenjave v celoti pozitivna, česar uprava ni postavila pod vprašaj.
23. Poleg tega to sodišče ugotavlja, da postopek za izdajo dovoljenja za obrate za proizvodnjo energije iz biomase, predviden v povezanih določbah zakonskih uredb št. 28/2011 in št. 387/2003, ni usklajen s postopkom spremembe priloge X k petemu delu zakonske uredbe št. 152/2006. To prilogo je v skladu s členom 281(5) in (6) te uredbe mogoče spremeniti samo z uredbo ministra za okolje, ki se uskladi z drugimi pristojnimi ministrstvi.
24. Opredelitev pojma „gorivo“ iz člena 268(eee-a) navedene uredbe prav tako ni usklajena z opredelitvijo pojma „tekoče biogorivo“ iz člena 2(h) zakonske uredbe št. 28/2011, s katerim je prenesen člen 2(h) Direktive 2009/28.
25. Glede na navedeno je Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče za Piemont) z odločbo z dne 14. februarja 2018, ki je na Sodišče prispela 26. marca 2018, prekinilo odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložilo ti vprašanji:
„1. Ali člen 6 Direktive [2008/98] in načelo sorazmernosti nasprotujeta nacionalni zakonodaji, kakršna je določena v členu 293 in členu 268(eee-a) zakonske uredbe št. 152/2006, ki določata, da se tudi v okviru postopka izdaje dovoljenja za elektrarno na biomaso za odpadek šteje tekoče biogorivo, ki ima zahtevane tehnične lastnosti in za katero obstaja povpraševanje za produktivne namene, in sicer kot gorivo, če navedeno tekoče biogorivo ni vključeno v prilogo X, del II, razdelek 4, odstavek 1, v delu V zakonske uredbe [št. 152/2006], in sicer ne glede na ocene negativnega učinka na okolje, opravljene v okviru postopka izdaje dovoljenja, oziroma kakršne koli ugovore glede tehničnih značilnosti proizvoda?
2. Ali člen 13 Direktive [2009/28] ter načela sorazmernosti, preglednosti in poenostavitve nasprotujejo nacionalni zakonodaji, kakršna je določena v členu 5 zakonske uredbe št. 28/2011, v delu, v katerem v primeru, da prosilec zahteva izdajo dovoljenja za uporabo biomase za gorivo v obratu, ki izpušča emisije v zrak, ne določa nobene uskladitve s postopkom izdaje dovoljenja za tako rabo goriva iz zakonske uredbe št. 152/2006, Priloga X k delu V, in niti možnosti dejanske ocene predlagane rešitve v okviru enotnega postopka izdaje dovoljenja in glede na vnaprej določene tehnične specifikacije?“
26. Pisna stališča pri Sodišču so predložile družba PNTE, Provincia di Cuneo, italijanska in nizozemska vlada ter Evropska komisija. Družba PNTE, italijanska vlada in Komisija so se udeležile obravnave 13. februarja 2019.
IV. Analiza
A. Uvodne ugotovitve
27. Kot je razvidno iz predložitvenega sklepa in spisa, predloženega Sodišču, se rastlinsko olje pridobiva s kemično obdelavo z esterifikacijo zlasti nekaterih odpadnih jedilnih olj.(8) Ni sporno, da so ta olja pred to obdelavo odpadki v smislu člena 3, točka 1, Direktive 2008/98.
28. Družba ALSO je dobila dovoljenje, na podlagi katerega se rastlinsko olje, pridobljeno ob koncu navedene obdelave, lahko trži kot proizvod, ki je izgubil status odpadka za uporabo, povezano s proizvodnjo biodizla (to je pogonskega biogoriva, ki se uporablja v dizelskih motorjih).(9) Glede na informacije, navedene v predložitvenem sklepu, je družba PNTE nabavila rastlinsko olje in ga želi uporabiti za drug namen, to je kot gorivo v obratu za soproizvodnjo toplotne in električne energije, ki spada v kategorijo obratov, ki v zrak izpuščajo emisije.
29. V skladu s členom 268(eee-a) in členom 293(1) zakonske uredbe št. 152/2006 v povezavi s prilogo X k petemu delu navedene uredbe (v nadaljevanju skupaj: nacionalna zakonodaja, obravnavana v postopku v glavni stvari) se za sežiganje rastlinskega olja, pridobljenega s kemično obdelavo odpadkov v obratih te kategorije, uporablja nacionalna zakonodaja o energetski predelavi odpadkov. To velja, razen če in dokler z ministrsko uredbo tovrstna olja niso uvrščena na seznam v tej prilogi. Provincia di Cuneo je poudarila, da se za energetsko predelavo odpadkov zahteva posebno dovoljenje in da zanjo veljajo stroga pravila, zlasti o mejnih vrednostih emisij v zrak.
30. Zaradi nenavedbe kemično obdelanega odpadnega rastlinskega olja na seznamu kategorij goriv, ki se v obratu, ki izpušča take emisije, lahko uporabljajo zunaj predpisov, ki veljajo za energetsko predelavo odpadkov, je izključeno, da se za vsak primer posebej presoja prenehanje statusa odpadka za ta olja, kadar so namenjena za tako uporabo. V predložitvenem sklepu niso navedeni razlogi, ki utemeljujejo tako izključitev, čeprav je po individualni preučitvi mogoče ugotoviti prenehanje statusa odpadka za navedena olja, kadar se ta uporabljajo za proizvodnjo biodizla. Iz pojasnil, ki jih je navedlo predložitveno sodišče, je razvidno njegovo mnenje, da ta odločitev ne temelji na oceni tveganj za okolje in zdravje, povezanih s sežiganjem tovrstnega olja v obratu, ki v zrak izpušča emisije.
31. Provincia di Cuneo in italijanska vlada se, nasprotno, v utemeljitev nevpisa kemično obdelanega odpadnega rastlinskega olja na zgoraj navedeni seznam sklicujeta na okoljske in zdravstvene razloge. V bistvu trdita, da kadar se taka olja sežigajo v tovrstnem obratu, se kemični reagenti, ki jih ta olja vsebujejo, sprostijo v zrak v veliko večjih deležih kot takrat, ko zgorevajo kot sestavine biodizla v dizelskem motorju. V razpoložljivem znanstvenem gradivu naj ne bi bil izključen neobstoj tveganj za okolje ali zdravje ljudi, povezanih s sežiganjem esterificiranega rastlinskega olja v obratu, ki v zrak izpušča emisije. Ta tveganja naj bi bila lahko večja od tveganj, povezanih z uporabo tovrstnega olja za proizvodnjo biodizla. Družba PNTE in Komisija utemeljenost te utemeljitve izpodbijata.
32. Moja analiza vprašanj za predhodno odločanje bo temeljila na teh preudarkih.
B. Prvo vprašanje glede razlage člena 6(1) in (4) Direktive 2008/98
1. Uvodne ugotovitve
33. Prvo vprašanje za predhodno odločanje se nanaša na to, ali je s členom 6(1) in (4) Direktive 2008/98 skladna nacionalna zakonodaja, ki organom, ki odločajo o vlogi za izdajo dovoljenja za uporabo snovi, pridobljene z obdelavo odpadkov iz biomase, kot je kemično obdelano odpadno rastlinsko olje, kot goriva v obratu, ki v zrak izpušča emisije, preprečuje, da glede na tehnične značilnosti te snovi in njen učinek na okolje presodijo, ali je ta snov izgubila status odpadka, če ne spada v nobeno od kategorij na seznamu goriv, ki so v tovrstnem obratu dovoljena na podlagi te zakonodaje.
34. V zvezi s tem naj spomnim, da je prenehanje statusa odpadka mogoče ugotoviti na tri različne načine. Prvič, ta ugotovitev lahko temelji na uporabi meril za prenehanje statusa odpadka za določene kategorije odpadkov, ki so na ravni Unije opredeljene v skladu s členom 6(2) Direktive 2008/98.(10)Drugič, če takih meril ni, je to prenehanje statusa mogoče ugotoviti z odločbo „glede na posamezen primer“ – to je s posamezno odločbo, ki se nanaša na posebne tokove odpadkov, predelanih v določenem obratu – ki jo država članica sprejme na podlagi člena 6(4) te direktive. Tretjič, kot izhaja iz sodbe Tallinna Vesi(11), je s to določbo državam članicam dovoljeno, da ob neobstoju meril, določenih na ravni Unije, same z nacionalnim splošnim pravnim aktom določijo merila, v skladu s katerimi odpadki iz določene kategorije izgubijo status odpadka.(12)
35. V obravnavani zadevi merila za prenehanje statusa odpadka za odpadna rastlinska olja niso bila določena niti na ravni Unije niti na nacionalni ravni. Nacionalna zakonodaja, obravnavana v postopku v glavni stvari, poleg tega preprečuje, da se za vsak posamezen primer presoja prenehanje statusa odpadka za ta olja, če so bila kemično obdelana in namenjena za uporabo kot goriva v obratu, ki v zrak izpušča emisije.(13) Prenehanje njihovega statusa odpadka je namreč pogojeno s sprejetjem ministrske uredbe, s katero bi bila ta olja vpisana na seznam goriv, ki so dovoljena za to uporabo zunaj predpisov, ki veljajo za sežiganje odpadkov, in s katero bi se hkrati po potrebi določila merila, ki morajo biti izpolnjena v ta namen.
36. V tem okviru mora Sodišče na podlagi prvega vprašanja za predhodno odločanje ugotoviti, ali in – če da – v kolikšnem obsegu mora država članica, če merila za prenehanje statusa odpadka za neko vrsto odpadkov niso opredeljena na ravni Unije ali na nacionalni ravni, omogočiti, da se za vsak posamezen primer presodi prenehanje statusa odpadka za posebne tokove tovrstnih odpadkov. Čeprav je Sodišče že odločilo, da je s členom 6(4) Direktive 2008/98 državam članicam naložena več kot le možnost, da preučijo, ali so nekateri odpadki izgubili ta status, in na podlagi tega po potrebi ugotovijo prenehanje statusa odpadka (oddelek 2), bo treba pojasniti, kako široko polje proste presoje imajo v ta namen (oddelek 3), da se predložitvenemu sodišču omogoči, da oceni skladnost nacionalne zakonodaje, obravnavane v postopku v glavni stvari, s to določbo (oddelek 4).
2. Obveznost držav članic, da snovi, ki je prenehala biti odpadek, ne obravnavajo kot odpadek
37. Iz besedila člena 6(4) Direktive 2008/98 bi bilo mogoče zaradi uporabe izraza „lahko“ razbrati, da o priznanju prenehanja statusa odpadka za odpadke, ki ne spadajo v kategorijo, zajeto z merili, opredeljenimi na ravni Unije, vsaka država članica odloča po prosti presoji. Vendar ta razlaga ne ustreza tisti, ki izhaja iz sodne prakse Sodišča. Kot je Sodišče pred kratkim poudarilo v sodbi Tallinna Vesi(14), morajo države članice, če ni takih meril, ugotoviti prenehanje statusa odpadka za odpadek, „ki je bil predelan tako, da je primeren za uporabo, ne da bi ogrožal zdravje ljudi in ne da bi bil škodljiv za okolje“.
38. Ta pristop spada v okvir sodne prakse iz obdobja, preden je bil ob sprejetju Direktive 2008/98 uveden pojem „prenehanje statusa odpadka“. V tej sodni praksi, ki izhaja iz sodbe ARCO Chemie Nederland in drugi(15), je že bil omenjen test, temelječ na razlagi pojma „odpadek“(16) – ki predpostavlja dejanje, namen ali obveznost zavrženja zadevne snovi – katerega namen je bil razlikovati med odpadkom in snovjo, ki je izgubila ta status po postopkih predelave.(17)
39. V tej sodbi in pozneje je Sodišče odločilo, da če je bil odpadek v celoti predelan, zaradi česar je s tem nastala snov dobila enake lastnosti in značilnosti kot surovina, tako da se lahko uporablja pod enakimi pogoji glede varovanja okolja, ta snov izgubi status odpadka. Vendar to velja le, če je njen imetnik ne zavrže in je ne namerava ali mu je ni treba zavreči.(18) Sodišče je v več poznejših sodbah ta načela uporabilo za ugotovitev, od katerega trenutka se predelava odpadka – kot je njegovo recikliranje(19) ali ponovna predelava za uporabo kot gorivo(20) – šteje za celotno.
40. Pristop, v skladu s katerim je priznanje prenehanja statusa odpadka za odpadek, ki je bil v celoti predelan, več kot zgolj možnost, ki jo imajo države članice, je treba razumeti tudi z vidika cilja Direktive 2008/98. Kot je razvidno zlasti iz člena 1 ter uvodnih izjav od 6 do 9 te direktive, ima cilj varovanja okolja, ki ga uresničuje ta direktiva, dva vidika, in sicer na eni strani preprečevanje in zmanjšanje škodljivih učinkov, ki jih imajo odpadki, in na drugi strani izboljšanje učinkovitosti upravljanja virov. S tega vidika je Sodišče res večkrat odločilo, da je treba pojem „odpadek“ razlagati široko,(21) z namenom varovanja okolja v okviru prvega od teh vidikov. Obseg tega pojma pa vseeno ne bi smel biti tako razširjen, da bi odvračal od predelave odpadkov in tako oviral uresničevanje okoljskega cilja v okviru drugega vidika. Negotovost glede statusa odpadka, ki je bil v postopku predelave, pa lahko imetnike odpadkov spodbuja k temu, da jih brez upoštevanja hierarhije ravnanja z odpadki(22) odstranijo namesto predelajo.(23)
41. Člen 6(1) Direktive 2008/98, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/851, zdaj določa obveznost za države članice, da „sprejmejo ustrezne ukrepe“, s katerimi zagotovijo, da za odpadke, ki so bili predelani, velja, da prenehajo biti odpadki, če izpolnjujejo pogoje, ki jih določa ta direktiva.(24)
42. Ta zakonodajna sprememba po mojem mnenju ne pomeni prekinitve prejšnjega sistema, temveč bolj okrepitev obveznosti, ki je že bila naložena državam članicam, da priznajo prenehanje statusa odpadka za snovi, ki so bile v celoti predelane.(25) Kot je razvidno zlasti iz uvodne izjave 17 Direktive 2018/851, je namen te okrepitve povečati pravno varnost v interesu izvajalcev dejavnosti na trgih sekundarnih surovin, da bi se olajšal prehod na krožno gospodarstvo.
43. Vendar je treba pojasniti obseg manevrskega prostora, ki ga imajo države članice, ko na podlagi člena 6(4) Direktive 2008/98 ocenjujejo, ali se neka vrsta odpadkov ali poseben tok odpadkov po postopkih predelave lahko uporabljata, ne da bi ogrozila zdravje ljudi in ne da bi škodila okolju.
3. Obseg polja proste presoje držav članic pri ugotavljanju, ali je odpadek prenehal biti odpadek
44. Besedilo člena 6(4) Direktive 2008/98 kaže, kot je Sodišče ugotovilo v sodbi Lapin ELY-keskus, liikenne ja infrastruktuuri(26), da če merila za prenehanje statusa odpadka na ravni Unije niso določena, morajo države članice samo ob upoštevanju „sodne prakse“ odločiti, ali so nekateri odpadki izgubili ta status.(27) Vendar je Sodišče pozneje v sodbi Tallinna Vesi(28) odločilo, da se mora tako z merili za prenehanje statusa odpadka kot z odločbami za vsak posamezen primer, ki jih sprejmejo države članice, zagotoviti spoštovanje pogojev iz člena 6(1) Direktive 2008/98. V zvezi s tem ugotavljam, da čeprav se odstavek 4 tega člena sklicuje le na „sodno prakso“, se pogoji iz odstavka 1 navedenega člena, kot je Komisija trdila na obravnavi, zgledujejo po sodbah Sodišča.(29)
45. Ta razlaga se sicer ujema s tem, kar je zdaj izrecno določeno v členu 6(4) te direktive, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/851.(30)
46. Po tem pojasnilu predlagam, naj se državam članicam prizna široko polje proste presoje tako pri vsebinski preučitvi spoštovanja pogojev iz člena 6(1) Direktive 2008/98 kot pri izbiri metode in postopka, ki ga uporabijo.
47. Najprej, kar zadeva pravila o postopkih, pristojnih organih in bremenu dokazovanja elementov, opredeljenih v Direktivi 2008/98, iz sodne prakse izhaja, da če ta direktiva ne vsebuje posebnih določb v ta namen, morajo biti ta pravila določena v nacionalnem pravu držav članic, pod pogojem, da ne škodijo cilju in učinkovitosti navedene direktive. Predvsem lahko država članica breme dokazovanja teh elementov naloži tistemu, ki se nanje sklicuje, če zaradi tega dokazovanje ni pretirano oteženo.(31) Ta načela med drugim urejajo izbiro postopkovnih pravil za presojo spoštovanja pogojev za prenehanje statusa odpadka, določenih v členu 6(1) te direktive.
48. Dalje, člen 6(4) Direktive 2008/98 ne določa narave ukrepov, ki jim mora država članica dati prednost pri ugotavljanju, kdaj je odpadek izgubil status odpadka, če na ravni Unije merila niso opredeljena. V teh okoliščinah se mi zdi, da tudi izbira teh ukrepov – splošnih meril v zvezi z vrsto zadevnih odpadkov ali posameznih odločb za tokove tovrstnih odpadkov – spada v okvir avtonomije držav članic.(32)
49. Nazadnje, kar zadeva vsebinsko presojo spoštovanja pogojev iz člena 6(1) Direktive 2008/98, je Sodišče v sodbi Tallinna Vesi(33) odločilo, da se lahko vsaj v nekaterih okoliščinah(34) država članica za določeno vrsto odpadkov odloči, da ne določi niti meril za prenehanje statusa odpadka niti možnosti posamezne odločbe, s katero se to prenehanje ugotovi. Pri taki odločitvi se predpostavlja, da je zadevna država članica, upoštevajoč „vse upoštevne elemente ter najnovejša znanstvena in tehnična dognanja“, menila, da tovrstnih odpadkov ni mogoče šteti niti za odpadke, ki so bili predelani, zaradi česar bi se lahko uporabljali brez škode za okolje in zdravje ljudi, in posledično niti za odpadke, ki izpolnjujejo zgoraj navedene pogoje.(35)
50. Zdi se mi, da je za tako presojo potrebno, da se državam članicam prizna znaten, čeprav ne absoluten manevrski prostor.
51. V zvezi s tem naj spomnim, kot je Sodišče že ugotovilo, da na podlagi pogojev, naštetih v členu 6(1) Direktive 2008/98, kot takih – če niso uresničeni s splošnimi merili ali odločbo za vsak posamezen primer – ni mogoče neposredno ugotoviti, da so odpadki izgubili ta status.(36) Test, določen v „sodni praksi“, omenjeni v odstavku 4 tega člena, po kateri se zgledujejo ti pogoji, je izražen še bolj splošno, zato lahko toliko manj neposredno omogoči ugotovitev, da je odpadek prenehal biti odpadek.
52. Tudi merila za prenehanje statusa odpadka, določena na ravni Unije in držav članic, tako kot posamezne odločbe, ki jih te države članice sprejmejo, običajno spremlja zelo natančna ureditev zlasti načinov predelave odpadkov, da se zagotovi spoštovanje navedenih pogojev.
53. Tako so z uredbami, ki določajo merila za prenehanje statusa odpadka na ravni Unije, uvedena podrobna merila v zvezi z odpadki, ki vstopijo v postopek predelave, materialom, pridobljenim ob koncu tega postopka, postopki obdelave in pogoji, ki jih morajo izpolnjevati osebe, ki so odgovorne za te postopke. Primerljiva shema je zlasti značilna za instrumente, ki so bili sprejeti v Franciji(37) in Združenem kraljestvu(38) ter s katerimi so bila določena merila za prenehanje statusa odpadka za odpadno rastlinsko olje. Člen 6(2) in (3) Direktive 2008/98, kakor je bila spremenjena z Direktivo 2018/851, zdaj določa, da bodo merila za prenehanje statusa odpadka, ki se morajo sprejeti na ravni Unije ali držav članic, temeljila na podobni strukturi.(39)
54. Določitev takih meril je v praksi tehnični postopek, ki pogosto zahteva posvetovanje z industrijo in drugimi udeleženci ter pripravo študij, s katerimi se oceni, kakšen vpliv na okolje in zdravje ljudi ima izključitev zadevnih snovi iz predpisov o odpadkih. Če za določeno vrsto odpadkov merila niso opredeljena, je za ocenitev spoštovanja pogojev za prenehanje statusa odpadka za posebne tokove tovrstnih odpadkov v vsakem posameznem primeru potreben tudi strog nadzor nad značilnostmi teh tokov, s katerim je mogoče zagotoviti izpolnjevanje teh pogojev.(40)
55. Skratka, sprejetje meril in posameznih odločb v zvezi s prenehanjem statusa odpadka od pristojnih nacionalnih organov zahteva zapletene tehnične in znanstvene ocene.(41) Take ocene so lahko tudi podlaga za odločitev države članice, da ne določi niti meril za prenehanje statusa odpadka za določene odpadke niti možnosti presoje tega za vsak posamezen primer. Niti Sodišče niti nacionalna sodišča te odločitve ne morejo nadomestiti s svojo lastno.
56. S tega vidika menim, na eni strani, da država članica, če ni usklajenih meril, načeloma ne bi smela biti dolžna niti začeti postopek za sprejetje meril niti predvideti posamezno presojo prenehanja statusa odpadka, če nacionalni zakonodajalec meni, da pogoji iz člena 6(1) Direktive 2008/98 v zvezi z določeno vrsto odpadkov ne morejo biti izpolnjeni.(42) Po mojem mnenju to a fortiori velja, ko se neobstoj meril in zavrnitev vsake preučitve posameznega primera nanašata na tovrstne odpadke le, če so bili posebej obdelani in so namenjeni za posebno uporabo, ne da bi to vplivalo na možnost, da prenehajo biti odpadki po ločeni obdelavi in/ali za druge uporabe.
57. Po mojem mnenju bi bilo vseeno treba kaznovati odločitev, da se ne določijo niti merila za prenehanje statusa odpadka niti možnost presoje tega za vsak posamezen primer, če premisa, na kateri ta odločitev temelji – v zvezi z neizpolnjevanjem pogojev iz člena 6(1) Direktive 2008/98 – izhaja iz očitne napake pri presoji. Ta omejeni sodni nadzor se mi zdi potreben zaradi uskladitve potrebnega manevrskega prostora držav članic in cilja spodbujanja krožnega gospodarstva, ki ga uresničuje ta direktiva.(43) Poleg tega mora biti ta manevrski prostor opredeljen z vidika tveganja – ki ga neizogibno spremlja – razlik, ki obstajajo med nacionalnimi praksami v zvezi s presojo, kdaj odpadki izgubijo ta status, in ki lahko ovirajo trgovino med državami članicami.(44)
58. Predvsem lahko, na drugi strani, država članica prav tako ob upoštevanju nadzora očitne napake pri presoji(45) v zvezi z določeno vrsto odpadkov meni, da čeprav izpolnjevanja pogojev iz člena 6(1) Direktive 2008/98 ni mogoče razumno takoj izključiti, se njihovo izpolnjevanje lahko zagotovi le z opredelitvijo meril v nacionalnem splošnem pravnem aktu, ki ga je treba sprejeti po končanem postopku, ki je vključeval ustrezna posvetovanja in študije.
59. Ob tem se v zadnjenavedenem primeru pristojni nacionalni organi po mojem mnenju ne bi mogli odločiti za pasiven pristop, ki bi oviral sprejetje takih meril ali vsaj začetek postopka, ki bi omogočil preučitev elementov, ki bi jih navedli zainteresirani imetniki odpadkov. Uresničevanje cilja spodbujanja predelave odpadkov zahteva, da se določitev meril za prenehanje statusa odpadka lahko preuči v okviru postopka, katerega pravila, določena v nacionalnem pravu, upoštevajo načelo učinkovitosti prava Unije. To načelo po mojem mnenju pomeni, da zainteresirani imetniki odpadkov lahko zaprosijo za začetek postopka sprejetja takih meril in da imajo na voljo pravna sredstva v primeru zavrnitve take prošnje ali nedelovanja pristojnih nacionalnih organov. Načelo učinkovitosti predpostavlja tudi, da za ta postopek veljajo razumni roki.(46)
4. Nadzor očitne napake pri presoji v obravnavani zadevi
60. Predložitveno sodišče, ki je edino pristojno za presojo upoštevnega dejanskega stanja, bo moralo presoditi, ali nacionalna zakonodaja, obravnavana v postopku v glavni stvari, pri uporabi člena 6(1) in (4) Direktive 2008/98 izhaja iz očitne napake pri presoji.
61. Ugotovitev take napake bi pomenila, da bi to sodišče ugotovilo, da se je nacionalni zakonodajalec očitno zmotil, bodisi ko je menil, da najmanj eden od pogojev iz odstavka 1 tega člena ne more biti izpolnjen v zvezi s kemično obdelanimi odpadnimi rastlinskimi olji, ki se uporabljajo kot gorivo v obratu, ki v zrak izpušča emisije, bodisi ko je menil, da je preverjanje izpolnjevanja teh pogojev mogoče zagotoviti le tako, da se predhodno s predpisi sprejmejo merila za prenehanje statusa odpadka za tovrstna olja.
62. S preudarki o obsegu teh pogojev, predstavljenimi v nadaljevanju,(47) bodo lahko navedenemu sodišču zagotovljena pojasnila v okviru te presoje. Preden jih bom predstavil, se mi zdi koristno omeniti dve splošni pojasnili.
63. Na prvem mestu, to, da pristojni nacionalni organ ugotovi, da ob izpolnjevanju nekaterih meril neki odpadek izgubi status odpadka za določeno uporabo, ne pomeni, da ta odpadek preneha biti odpadek, če se uporablja za druge namene. Spoštovanje pogojev iz člena 6(1) Direktive 2008/98 je namreč odvisno od načrtovanih posebnih uporab in ga je zato treba preverjati ločeno za vsako od teh uporab.(48)
64. S tega vidika okoliščina, da je pristojni organ na podlagi odstavka 4 tega člena v dovoljenju, izdanem družbi ALSO, ugotovil, da rastlinsko olje preneha biti odpadek, če se uporablja za proizvodnjo biodizla, nikakor ne kaže, da bi italijanski zakonodajalec presegel meje svoje diskrecijske pravice s tem, da je izključil posamezno presojo prenehanja statusa odpadka za to isto olje za uporabo v obratu, ki v zrak izpušča emisije.
65. Na drugem mestu, če se ne motim, merila za prenehanje statusa odpadka za odpadna rastlinska olja, določena v Franciji in Združenem kraljestvu,(49) omogočajo ugotovitev prenehanja statusa odpadka za tovrstna olja, če so kemično obdelana, le če se uporabljajo kot pogonsko biogorivo, v Združenem kraljestvu pa tudi kot gorivo za ogrevanje v gospodinjstvih.(50) Čeprav mora vsaka država članica pri izvajanju polja proste presoje, ki ga ima, oceniti spoštovanje pogojev za prenehanje statusa odpadka, se lahko z merili in odločitvami, ki so jih sprejele druge države članice, vseeno zagotovijo nekatere koristne informacije.
a) Uporaba člena 6(1)(a) in (b) Direktive 2008/98
66. V točkah (a) in (b) člena 6(1) Direktive 2008/98 je prenehanje statusa odpadka pogojeno z običajno naravo uporabe zadevnih odpadkov za določene namene in obstojem trga ali povpraševanja po teh odpadkih. Zdi se, da so ti pogoji odziv na sodno prakso, v skladu s katero je status odpadka, ki ga ima določena snov, odvisen od stopnje verjetnosti njene ponovne uporabe, pri čemer je ta stopnja verjetnosti višja, če ta uporaba pomeni gospodarsko prednost.(51)
67. V zvezi s tem je v dokumentu Komisije, naslovljenem „Guidance on the Interpretation of Key Provisions of Directive 2008/98/EC on Waste“(52), po mojem mnenju upravičeno navedeno, da je spoštovanje navedenih pogojev, ki so medsebojno povezani, mogoče preveriti z indici, kot so obstoj trdno določenih tržnih pogojev v zvezi s ponudbo in povpraševanjem, obstoj preverljive tržne cene za zadevno snov ali celo obstoj trgovinskih specifikacij ali standardov.
68. V nasprotju s tem, kar predlagajo družba PNTE, nizozemska vlada in Komisija, dejstvo, da je družba PNTE pridobila rastlinsko olje za uporabo kot gorivo v obratu, ki v zrak izpušča emisije, samo po sebi ne utemeljuje nujno ugotovitve, da so tu obravnavani pogoji izpolnjeni. Taka ugotovitev bi pomenila, da je ugotovljeno, da bodisi povpraševanje enega samega uporabnika glede na njegov obseg zadostuje za zagotovitev spoštovanja teh pogojev bodisi za kemično obdelano odpadno rastlinsko olje obstaja večji trg ali povpraševanje v zvezi s to uporabo.
b) Uporaba člena 6(1)(c) Direktive 2008/98
69. Pogoj iz člena 6(1)(c) Direktive 2008/98 je odsev sodne prakse, v skladu s katero odpadek izgubi status odpadka, če po postopku predelave postane uporaben pod enakimi pogoji kot surovina. Spoštovanje tega pogoja namreč pomeni, da je odpadek, ko je predelan, skladen s standardi, ki veljajo za primarne surovine, ki se uporabljajo za enake namene kot ta odpadek.(53)
70. V zvezi s tem dejstvo, da rastlinsko olje ustreza tehničnemu standardu UNI, ki se uporablja za tekoča biogoriva, čeprav pomeni indic o izpolnjevanju navedenega pogoja, samo po sebi ne more izsiliti ugotovitve, da je ta pogoj izpolnjen.
71. Spoštovanje pogoja iz člena 6(1)(c) Direktive 2008/98 je po mojem mnenju močno odvisno od tega, ali esterificirano rastlinsko olje, ki ni pridobljeno iz odpadkov, spada v kategorije goriv, naštete v prilogi X k petemu delu zakonske uredbe št. 152/2006. Pritrdilen odgovor na to vprašanje bi potrdil ugotovitev, da rastlinsko olje ustreza standardom v zvezi s proizvodi v smislu člena 6(1)(c) Direktive 2008/98. Nasprotno pa bi v primeru, da bi bila za tako uporabo prepovedana vsa kemično obdelana rastlinska olja, ne glede na to, ali so pridobljena z rafiniranjem deviških olj (pridelanih z namensko pridelavo ali ne) ali z obdelavo odpadnega olja, to lahko kazalo, da pogoj iz te določbe ni izpolnjen.(54)
72. V tem zadnjem primeru bi zahteve družbe PNTE pomenile, da izpodbija standard, ki velja za proizvode, ki ga pomeni ta prepoved. Po mojem mnenju pa člen 6(1) Direktive 2008/98 ni pravna podlaga za izpodbijanje zakonskih odločitev zlasti v zvezi z ravnjo varovanja okolja in zdravja, na katerih temeljijo predpisi o proizvodih.
73. Vprašanje združljivosti takega standarda s pravom Unije bi se torej postavljalo ne z vidika Direktive 2008/98, temveč z vidika prostega pretoka blaga, določenega v členu 34 PDEU. Kot zatrjuje družba PNTE, bi ta standard namreč lahko oviral prosti pretok kemično obdelanega rastlinskega olja s tem, da bi za njegovo uporabo v zgoraj navedenih obratih določal stroge zahteve iz zakonodaje o odpadkih. Tako oviranje bi bilo dopustno le, če bi bilo utemeljeno ob upoštevanju širokega polja proste presoje, ki ga imajo države članice zlasti pri ocenjevanju tveganj, povezanih z uporabo odpadkov in ravnanjem z njimi.(55)
74. Predložitveni sklep po mojem mnenju ne vsebuje dovolj elementov, da bi se Sodišče lahko opredelilo glede tega posebej zapletenega vprašanja. Italijanska vlada zlasti ni pojasnila, ali so razlog za nenavedbo kemično obdelanih rastlinskih olj na seznamu v prilogi X k petemu delu zakonske uredbe št. 152/2006 samo tveganja, povezana z emisijami iz izgorevanja goriv, ali pa ta nenavedba izpolnjuje tudi druge cilje, kot je spoštovanje hierarhije ravnanja z odpadki (po potrebi s spodbujanjem njihovega recikliranja namesto ponovne predelave za energetsko predelavo(56)) ali celo spodbujanje uporabe odpadnega rastlinskega olja kot pogonskega biogoriva namesto kot goriva(57). Sodišče prav tako ni dovolj seznanjeno, da bi ugotovilo, ali je zakonodaja, obravnavana v postopku v glavni stvari, sorazmerna z vidika edinega cilja ali več ciljev, ki se uresničujejo.
c) Uporaba člena 6(1)(d) Direktive 2008/98
75. Člen 6(1)(d) Direktive 2008/98 v delu, v katerem določa, da odpadek lahko preneha biti odpadek le, če njegova uporaba ne bo povzročila splošnega škodljivega vpliva na okolje in zdravje ljudi, prav tako odseva sodno prakso iz obdobja pred sprejetjem te direktive.(58)
76. Po mojem mnenju okoliščina, da Provincia di Cuneo ni izpodbijala presoje družbe PNTE, v skladu s katero bi bila okoljska bilanca zamenjave metana z rastlinskim oljem kot virom energije za obrat za soproizvodnjo, ki je predmet postopka v glavni stvari, na splošno pozitivna, sama po sebi ne more pomeniti potrditve, da je ta pogoj spoštovan.
77. Res je, kot je ugotovila družba PNTE, da ima energetska predelava odpadnega rastlinskega olja lahko ekološke koristi, ker se je z njo mogoče znebiti odpadkov in hkrati z njimi nadomestiti fosilno gorivo ali tekoče biogorivo, pridelano z namensko pridelavo, katere okoljska bilanca je sporna zaradi posredne spremembe rabe tal, ki jo lahko povzroči.(59)
78. Vendar dvomim, da je nujno dovolj primerjati bilanco uporabe biogoriva, proizvedenega iz odpadkov, in bilanco uporabe zamenjanega goriva, kar zadeva emisije, ki se običajno dosegajo ob zgorevanju tega goriva. Ta problematika je povezana z opredelitvijo upoštevne primerjave v okviru uporabe člena 6(1)(d) Direktive 2008/98.
79. V skladu s smernicami Komisije spoštovanje tega pogoja predpostavlja, da je ugotovljeno, da uporaba snovi zunaj zakonodaje, ki velja za odpadke, nima negativnega učinka na okolje in zdravje, ki bi bil večji od učinka uporabe te snovi v okviru te zakonodaje.(60) Tako bi bilo treba primerjati nastalo tveganje za okolje in zdravje, pri čemer bi se zadevna snov obravnavala kot odpadek ali kot proizvod, ki nima več statusa odpadka.
80. V obravnavani zadevi je iz dokumentov, priloženih pisnima stališčema družbe PNTE in Provincia di Cuneo, razvidno, da so pristojni nacionalni organi priznali, da je okoljska bilanca zamenjave goriva pozitivna, ker se bodo zaradi te zamenjave zmanjšale emisije, povezane z zgorevanjem metana.(61) Vendar v skladu s temi dokumenti in ob upoštevanju preverjanja, ki ga mora opraviti predložitveno sodišče, ta bilanca ne upošteva morebitnih okoljskih vplivov sežiganja rastlinskega olja, kar zadeva možne emisije drugih onesnaževal, ki so lahko povezana s sežiganjem odpadkov. Prav tako dejstvo, da rastlinsko olje izpolnjuje tehnični standard UNI, ki se uporablja za tekoča biogoriva, ne zagotavlja nujno, da to olje ne pomeni tveganj za okolje ali zdravje, ki so posebej povezana s tem, da je pridobljeno z obdelavo odpadkov.(62)
81. V teh okoliščinah se Provincia di Cuneo in italijanska vlada sklicujeta na previdnostno načelo. Po njunem mnenju splošnega negativnega učinka uporabe rastlinskega olja kot goriva v obratu za soproizvodnjo na okolje ali zdravje ljudi iz razlogov, navedenih v točki 31 teh sklepnih predlogov, ni mogoče izključiti z zadostno mero znanstvene gotovosti.
82. Nasprotno pa družba PNTE in Komisija trdita, da italijanski organi niso dokazali niti tega, da zgorevanje esterificiranega rastlinskega olja bolj škodi okolju kot zgorevanje mehansko obdelanega rastlinskega olja, niti tega, da je uporaba esterificiranega rastlinskega olja kot goriva v obratu za soproizvodnjo bolj škodljiva kot njegova uporaba kot pogonsko biogorivo. Po njunem mnenju ta neobstoj dokaza v bistvu pomeni, da pogoja iz člena 6(1)(d) Direktive 2008/98 ni mogoče šteti za izpolnjenega.
83. V tem okviru naj spomnim, da imajo države članice po mojem mnenju široko polje proste presoje pri ocenjevanju, ali so pogoji za prenehanje statusa odpadka izpolnjeni. Zlasti je ta ocena odvisna od odločitev, ki se v vsaki državi članici, če merila na ravni Unije niso opredeljena, sprejmejo v zvezi z ravnjo varovanja okolja, ki jo država članica želi doseči,(63) ali tehtanjem med dvema ciljema, ki ju uresničuje ta člen.(64)
84. Še več, taka ocena se pogosto umešča v okvir, za katerega je značilna določena stopnja znanstvene negotovosti glede okoljskih tveganj, povezanih s prenehanjem statusa odpadka za nekatere snovi. Država članica pa je po mojem mnenju – prav na podlagi previdnostnega načela(65) – pooblaščena, da za to, da se dovoli prenehanje statusa odpadka, opredeli zahtevano stopnjo gotovosti glede neobstoja tveganja znatnega negativnega učinka na okolje ali zdravje ljudi in raven tveganja, ki se šteje za sprejemljivo. Vendar mora njena odločitev temeljiti na preučitvi upoštevnih tehničnih in znanstvenih elementov, pri čemer lahko države članice breme dokazovanja spoštovanja pogojev za prenehanje statusa odpadka naložijo imetnikom odpadkov, ki se sklicujejo na to spoštovanje.(66)
5. Vmesni sklep
85. Na podlagi zgornjih preudarkov sklepam, da člen 6(1) in (4) Direktive 2008/98 ne bi nasprotoval nacionalni zakonodaji, obravnavani v postopku v glavni stvari, če bi predložitveno sodišče menilo, da je nacionalni zakonodajalec lahko, ne da bi storil očitno napako pri presoji, menil, da kemično obdelano odpadno rastlinsko olje ne more izpolnjevati pogojev iz odstavka 1 tega člena, če se uporablja kot gorivo v obratu, ki v zrak izpušča emisije.
86. Enako bi veljalo, če bi to sodišče odločilo, da nacionalni zakonodajalec lahko, ne da bi ta ugotovitev vsebovala očitno napako pri presoji, menil, da preverjanje spoštovanja teh pogojev glede na njegovo zapleteno in tehnično naravo predpostavlja sprejetje meril za prenehanje statusa odpadka za tovrstna olja v nacionalnem splošnem pravnem aktu, pod pogojem, da postopek sprejetja takega akta zagotavlja učinkovitost člena 6(1) Direktive 2008/98.
C. Drugo vprašanje glede razlage člena 13(1) Direktive 2009/28
87. Predložitveno sodišče želi z drugim vprašanjem v bistvu izvedeti, ali člen 13(1) Direktive 2009/28 nasprotuje nacionalni zakonodaji, obravnavani v postopku v glavni stvari, v delu, v katerem se seznam kategorij goriv iz biomase, ki se lahko uporabljajo v obratu, ki v zrak izpušča emisije, ne da bi morala biti ta skladna s pravili na področju energetske predelave odpadkov, lahko spremeni samo z ministrsko uredbo, katere postopek sprejetja ni usklajen z upravnim postopkom za izdajo dovoljenja za uporabo snovi iz biomase kot goriva.(67) To sodišče poudarja, da za postopek sprejetja take ministrske uredbe poleg tega niso določeni gotovi in pregledni časovni razporedi.
88. Tako postavljeno vprašanje se nanaša na povezavo med nacionalnimi postopki za priznanje prenehanja statusa odpadka na podlagi člena 6(4) Direktive 2008/98 na eni strani in zahtevami, ki izhajajo iz člena 13(1) Direktive 2009/28, na drugi. Sodišče je namreč pozvano, naj ugotovi, ali in – če da – v kolikšnem obsegu dejstvo, da je snov, za katero njen imetnik želi doseči ugotovitev prenehanja statusa odpadka, tekoče biogorivo v smislu člena 2(h) te direktive, vpliva na zahteve, naložene državam članicam v zvezi z ocenjevanjem spoštovanja pogojev iz člena 6(1) Direktive 2008/98.
89. Ta problematika, postavljena v okvir analize, predlagane v odgovor na prvo vprašanje za predhodno odločanje, na eni strani pomeni, da je treba ugotoviti, ali člen 13(1) Direktive 2009/28 postavlja pod vprašaj ugotovitev, da države članice ob upoštevanju nadzora očitne napake pri presoji lahko izključijo vsako možnost prenehanja statusa odpadka za določeno vrsto odpadkov, če je treba, kadar so bili ti posebej obdelani in/ali so namenjeni za določeno uporabo.
90. Na drugi strani, pojasniti je treba, da če država članica meni, da se – čeprav te možnosti ni mogoče razumno takoj izključiti – spoštovanje pogojev za prenehanje statusa odpadka lahko preveri samo, če obstajajo opredeljena merila za to vrsto odpadkov, so ji s členom 13(1) Direktive 2009/28 naložene druge obveznosti poleg obveznosti, da uvede postopek, v katerem se upošteva načelo učinkovitosti in ki omogoča določitev takih meril.
91. Na ti vprašanji je treba po mojem mnenju odgovoriti nikalno.
92. Tako je, ker je treba na eni strani določbe nacionalnega prava, na podlagi katerih nekatere kategorije odpadkov iz biomase ne prenehajo biti odpadki, če so predmet določene obdelave za uporabo kot gorivo, po mojem mnenju razumeti kot vsebinske pogoje, ki urejajo uporabo nekaterih vrst obnovljive energije. Take določbe niso ovira za dovoljenje za uporabo zadevnih odpadkov kot virov obnovljive energije. Za to uporabo zgolj določajo zakonske zahteve, ki se uporabljajo za energetsko predelavo odpadkov. Iz v nadaljevanju navedenih razlogov pa menim, da vsebinski pogoji o uporabi energije iz obnovljivih virov ne spadajo na področje uporabe člena 13(1) Direktive 2009/28.
93. Na drugi strani, predložitveno sodišče dvomi, da je s to določbo združljiv postopek izdaje dovoljenja za upravljanje elektrarne na biomaso, samo če ni usklajen s postopkom priprave nacionalnega splošnega pravnega akta, ki omogoča prenehanje statusa odpadka za tekoče biogorivo, ki ga želi dovoliti. To sodišče se poleg tega sprašuje o nujnosti in sorazmernosti zadnjenavedenega postopka. Po mojem mnenju tudi iz razlogov, predstavljenih v nadaljevanju, zakonski postopki za sprejetje meril za prenehanje statusa odpadka prav tako niso urejeni s členom 13(1) Direktive 2009/28.
94. V zvezi s tem je najprej iz besedila prvega pododstavka te določbe razvidno, da morajo biti nacionalni predpisi v zvezi s „postopki za izdajo dovoljenj, certificiranja in licenciranja“, ki se uporabljajo za obrate, ki proizvajajo, prenašajo ali distribuirajo energijo iz obnovljivih virov, ter za pretvorbo biomase v energetski proizvod, „sorazmerni in potrebni“.(68) Z drugim pododstavkom te določbe je državam članicam naložena obveznost, da sprejmejo sklop ukrepov, ki so netaksativno namenjeni uresničitvi te zahteve. Teh posebnih obveznosti, razumljenih z vidika prvega pododstavka navedene določbe, ni mogoče razlagati tako, da je njihovo področje uporabe širše od področja uporabe splošne zahteve glede sorazmernosti in nujnosti, ki jo uresničujejo.(69)
95. Dalje, razlaga, v skladu s katero se ta splošna zahteva uporablja izključno za postopkovne določbe, izhaja tudi iz zgodovine sprejemanja člena 13(1) Direktive 2009/28. V pripravljalnem gradivu je namreč poudarjeno, da je namen te določbe zmanjšati upravne ovire, povezane z zamudami, upravnimi stroški in negotovostjo v zvezi s postopki za izdajo dovoljenj in licenc za projekte izkoriščanja energije iz obnovljivih virov.(70)
96. Nazadnje, cilji in splošna sistematika Direktive 2009/28 to razlago potrjujejo.
97. Kot izhaja iz člena 1 te direktive, ta določa samo skupen okvir za spodbujanje energije iz obnovljivih virov. V ta namen določa obvezna nacionalna cilja za delež energije iz obnovljivih virov v končni bruto porabi električne energije in v porabi energije v prometu. Namen uresničevanja teh ciljev je omogočiti uresničitev splošnega cilja zagotoviti, da bo delež energije iz obnovljivih virov v Uniji do leta 2020 najmanj 20‑odstoten.(71)
98. V zvezi s tem je v pripravljalnem gradivu poudarjeno, da je zakonodajalec želel ohraniti svobodo držav članic, da razvijejo sektor obnovljive energije, kakor najbolj ustreza njihovim nacionalnim razmeram, in tako sestavijo svoj nabor energetskih virov glede na svoje prednostne naloge,(72) če uresničujejo obvezna nacionalna cilja, ki sta jim določena.
99. Ta opis ciljev in splošne sistematike Direktive 2009/28 je podlaga za pristop, ki je bil uporabljen v sodbi Elecdey Carcelen in drugi(73). Sodišče je v tej sodbi odločilo, da je namen člena 13(1)(e) te direktive samo omejiti stroške upravnih postopkov izdaje dovoljenj, certificiranja in licenciranja, ne pa omejiti možnost držav članic, da določijo dajatve, kot je dajatev za vetrne turbine. Poudarilo je, da čeprav države članice zavezuje obveznost rezultata na podlagi člena 3(1) in (2) navedene direktive, to je doseči obvezna nacionalna cilja, imajo polje proste presoje pri izbiri sredstev, ki jih uporabijo v ta namen. S tega vidika je Sodišče priznalo, da ni izključeno, da je zaradi take dajatve razvoj vetrne energije manj privlačen, celo ogrožen. Vendar je menilo, da bi tudi ob predpostavki, da bi zadevna dajatev zadevni državi članici lahko preprečila dosego obveznega nacionalnega cilja, to pripeljalo kvečjemu do kršitve te obveznosti rezultata. Vseeno za ukrep za uvedbo dajatve sam po sebi ni mogoče šteti, da je v nasprotju s to direktivo. Mora pa ta ukrep spoštovati temeljne svoboščine, zagotovljene s Pogodbo DEU.(74)
100. Zdi se mi, da logika, po kateri se zgleduje v tej sodbi, potrjuje, da člena 13(1) Direktive 2009/28 ni mogoče razlagati tako, da omejuje možnost držav članic, da z nepostopkovnimi zakonskimi ukrepi omejijo razvoj energije iz obnovljivih virov.
101. Po mojem mnenju navedena sodba postavlja pod vprašaj pristop, uporabljen v sodbi Azienda Agro-Zootecnica Franchini in Eolica di Altamura(75), na katero se Komisija sklicuje v podporo nasprotni razlagi od tiste, ki jo priporočam. Sodišče je v tej sodbi v okviru spora, za katerega se Direktiva 2009/28 še ni uporabljala ratione temporis, odločilo, da je člen 13 te direktive izraz splošnega načela sorazmernosti v pravu Unije. Zato je preučilo skladnost nacionalne ureditve, ki je prepovedovala postavitev vetrnih turbin, ki niso namenjene lastni porabi, na območjih, ki spadajo v omrežje Natura 2000, s tem načelom. Medtem ko je Sodišče v tej sodbi predlagalo, da se načelo sorazmernosti iz te določbe nanaša na vsa pravila, tako postopkovna kot vsebinska, ki urejajo proizvodnjo energije iz obnovljivih virov, se mi zdi, da je ta pristop zavrnilo v sodbi Elecdey Carcelen in drugi(76).
102. Iz tega sklepam, da člen 13(1) Direktive 2009/28 ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, ki spoštovanje standardov o sežiganju odpadkov določa kot pogoj za uporabo kemično obdelanega odpadnega rastlinskega olja kot goriva v obratu, ki v zrak izpušča emisije, razen če in dokler se z ministrsko uredbo ne določi drugače. Tudi če bi taka zakonodaja ogrozila uresničevanje obveznega nacionalnega cilja, določenega za Italijo (na kar se v predložitvenem sklepu nikakor ne namiguje), bi to povzročilo le kršitev obveznosti rezultata, ki ji je naložena.
103. Te ugotovitve ne ovrže trditev družbe PNTE, da se z zakonodajo, obravnavano v postopku v glavni stvari, krši člen 13(1) Direktive 2009/28, ker seznam dovoljenih goriv, določen v tej zakonodaji, ni usklajen z opredelitvijo pojma „tekoče biogorivo“ iz določbe nacionalnega prava, s katero je bil prenesen člen 2(h) te direktive.
104. Prav tako navedene ugotovitve ne ovrže trditev, ki jo je Komisija predstavila na obravnavi, in sicer da člen 17(8) Direktive 2009/28 nasprotuje temu, da država članica za zgorevanje tekočega biogoriva, kot je rastlinsko olje, ki izpolnjuje trajnostna merila, opredeljena v odstavku 1 tega člena, zahteva spoštovanje zakonodaje o odpadkih.
105. V zvezi s tem ugotavljam, da je v členu 2(h) Direktive 2009/28 zgolj opredeljen pojem „tekoče biogorivo“, ki se uporablja v drugih določbah te direktive. Zlasti člen 17(1) navedene direktive določa „trajnostna merila“, ki se uporabljajo za pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva.
106. V nasprotju s tem, kar trdi Komisija, je uskladitev, izvedena s členom 17 Direktive 2009/28 – kot je razvidno iz besedila njegovega odstavka 8 in kot je Sodišče že ugotovilo(77) – omejena na določitev trajnostnih meril, ki jih morajo izpolnjevati pogonska biogoriva in druga tekoča biogoriva „za namene iz točk (a), (b) in (c) odstavka 1“ tega člena. Ti cilji označujejo, na eni strani, upoštevanje energije iz teh biogoriv pri preverjanju, koliko država članica izpolnjuje svoja obvezna nacionalna cilja in obveznosti s področja energije iz obnovljivih virov, ter na drugi strani, morebitno upravičenost do nacionalne finančne podpore za porabo pogonskih biogoriv.
107. Iz tega po mnenju Sodišča izhaja, da člen 17 Direktive 2009/28 državam članicam ne nalaga obveznosti, da brezpogojno dovolijo uvoz trajnostnih pogonskih biogoriv iz drugih držav članic.(78) Po isti logiki ta določba po mojem mnenju tudi ne zahteva, da država članica brez omejitev dovoli uporabo trajnostnih pogonskih biogoriv in drugih tekočih biogoriv, naj so proizvedena na njenem ozemlju ali v drugi državi članici.
V. Predlog
108. Glede na vse navedeno predlagam, naj se na vprašanji za predhodno odločanje, ki ju je postavilo Tribunale amministrativo regionale per il Piemonte (deželno upravno sodišče za Piemont, Italija), odgovori:
1. Člen 6(1) in (4) Direktive 2008/98/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 19. novembra 2008 o odpadkih in razveljavitvi nekaterih direktiv ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki zahteva, da se, ko se uporablja kot gorivo v obratu za proizvodnjo toplotne in električne energije, kot odpadek obravnava snov, pridobljena s kemično obdelavo odpadnega rastlinskega olja, ki ni navedena na seznamu kategorij snovi iz biomase, ki so dovoljene v ta namen, pri čemer je ta seznam mogoče spremeniti samo s sprejetjem nacionalnega splošnega pravnega akta. Vendar to velja le, če je nacionalni zakonodajalec, ne da bi storil očitno napako pri presoji, presodil, da:
– pogoji iz člena 6(1) te direktive ne morejo biti izpolnjeni v zvezi z odpadnimi rastlinskimi olji, če so tako obdelana za namene te uporabe, kar mora presoditi predložitveno sodišče, ali da
– je izpolnjevanje teh pogojev mogoče preveriti le tako, da se v nacionalnem splošnem pravnem aktu predhodno sprejmejo merila za prenehanje statusa odpadka za tovrstne snovi, ter da postopek za sprejetje takega akta, določen v nacionalnem pravu, zagotavlja učinkovitost člena 6(1) te direktive, zlasti ker so določeni razumni roki, ker se lahko začne na prošnjo zainteresiranih imetnikov odpadkov in ker predvideva pravna sredstva zoper odločitev pristojnih nacionalnih organov, da zavrnejo tako prošnjo, kar mora presoditi predložitveno sodišče.
2. Člen 13(1) Direktive 2009/28/ES Evropskega parlamenta in Sveta z dne 23. aprila 2009 o spodbujanju uporabe energije iz obnovljivih virov, spremembi in poznejši razveljavitvi direktiv 2001/77/ES in 2003/30/ES ne nasprotuje nacionalni zakonodaji, kot je ta iz postopka v glavni stvari, ki zahteva spoštovanje nacionalnih predpisov o energetski predelavi odpadkov pri uporabi tekočega biogoriva iz odpadkov, ki ne spada v nobeno od kategorij, vpisanih na seznam goriv, ki so za ta namen odobrena na podlagi te zakonodaje, kot goriva v obratu za proizvodnjo toplotne in električne energije, pri čemer je ta seznam mogoče spremeniti samo z nacionalnim splošnim pravnim aktom, za sprejetje katerega postopek ni usklajen s postopkom za izdajo dovoljenja za izkoriščanje zadevnega obrata.