Sag T-529/09
Sophie in ‘t Veld
mod
Rådet for Den Europæiske Union
»Aktindsigt – forordning (EF) nr. 1049/2001 – udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste vedrørende Kommissionens henstilling om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om en international aftale – delvist afslag på aktindsigt – undtagelse vedrørende beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser – undtagelse vedrørende beskyttelsen af juridisk rådgivning – konkret og forudsigelig tilsidesættelse af den omhandlede interesse – en mere tungtvejende offentlig interesse«
Sammendrag af dom
1. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – afslag på aktindsigt – institutionens forpligtelse til at foretage en konkret og individuel undersøgelse af dokumenter – rækkevidde
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4)
2. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af offentlighedens interesser – domstolskontrol – rækkevidde – grænser
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1,litra a)]
3. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af offentlighedens interesser – anvendelsesområde – Rådets Juridiske Tjenestes udtalelse vedrørende retsgrundlaget for en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger om at indgå en international aftale – omfattet
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra a), tredje led]
4. Institutionernes retsakter – valg af hjemmel – valg, der skal begrundes i objektive forhold, som gør det muligt at foretage domstolskontrol
(Art. 5 TEU)
5. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af offentlighedens interesser – udbredelse af juridisk rådgivning om indledning af forhandlinger om at indgå en international aftale – risiko for skade på en beskyttet offentlig interesse på grundlag af udbredelsen af en redegørelse for tvivl med hensyn til valget af retsgrundlag – foreligger ikke
[Art. 218, stk. 11, TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra a), tredje led]
6. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af juridisk rådgivning
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 2, andet led)
7. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af juridisk rådgivning – udbredelse af juridisk rådgivning om indledning af forhandlinger om at indgå en international aftale
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra a), tredje led, og art. 4, stk. 2, andet led]
8. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af juridisk rådgivning – en mere tungtvejende offentlig interesse, der kan begrunde udlevering af dokumenter – institutionens forpligtelse til at foretage en afvejning af de foreliggende interesser
(Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, anden og sjette betragtning og art. 4, stk. 2, andet led)
9. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – beskyttelse af juridisk rådgivning – rækkevidde – udbredelse af juridisk rådgivning om internationale forhandlinger – pligt til åbenhed
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra a), tredje led, og art. 4, stk. 2, andet led]
10. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til princippet om aktindsigt – pligt til at give delvis aktindsigt i de dele af dokumentet, der ikke er omfattet af undtagelserne
[Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001, art. 4, stk. 1, litra a), tredje led, og art. 4, stk. 6]
11. Den Europæiske Union – institutioner – offentlighedens ret til aktindsigt – forordning nr. 1049/2001 – undtagelser til retten til aktindsigt – begrundelsespligt – rækkevidde
(Art. 296 TEUF; Europa-Parlamentets og Rådets forordning nr. 1049/2001)
1. Når en institution beslutter at afslå en begæring om aktindsigt i et dokument, skal den i princippet give en forklaring på, hvorledes aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kunne være til skade for den interesse, som er beskyttet ved en undtagelse i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, som institutionen har påberåbt sig.
I denne henseende kan det forhold alene, at et dokument vedrører en interesse, der er beskyttet ved en undtagelse, for det første ikke begrunde, at undtagelsen bringes i anvendelse. En sådan anvendelse er i princippet kun berettiget, såfremt institutionen forud herfor for det første har foretaget en vurdering af, om aktindsigt i dokumentet konkret og faktisk kan være til skade for den beskyttede interesse, og for det andet såfremt der i de tilfælde, der er omhandlet i artikel 4, stk. 2 og 3, i forordning nr. 1049/2001, ikke foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, der kan begrunde adgang til det omhandlede dokument. For det andet skal risikoen for, at en beskyttet interesse tilsidesættes, kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke være rent hypotetisk. Den omstændighed, at dokumentet er klassificeret »restreint UE« i henhold til en afgørelse truffet af Rådet, er ikke tilstrækkeligt til at begrunde en anvendelse af undtagelserne i nævnte forordnings artikel 4, selv om en sådan klassifikation kan være en indikation af, at det pågældende dokument indeholder følsomme oplysninger.
(jf. præmis 19-21)
2. Den afgørelse, der skal træffes af en institution i henhold til artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, hvorefter institutionerne afslår at give aktindsigt i et dokument, hvis udbredelse ville være til skade for beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser, er af kompleks og følsom karakter og kræver en særlig grad af forsigtighed, bl.a. under hensyntagen til den beskyttede interesses overordentligt følsomme og væsentlige karakter. Da en sådan afgørelse kræver en vid skønsmargen, skal Rettens prøvelse af afgørelsens lovlighed begrænse sig til efterprøvelse af, om formforskrifterne og reglerne om begrundelse er overholdt, om de faktiske omstændigheder er materielt rigtige, og om der foreligger et åbenbart urigtigt skøn eller er begået magtfordrejning.
(jf. præmis 23-25)
3. En udtalelse fra Rådets Juridiske Tjeneste udstedt med henblik på vedtagelse af Rådets afgørelse om bemyndigelse til på vegne af EU at indlede forhandlinger mellem Den Europæiske Union og et tredjeland om at give finansielle betalingsdata til det pågældende tredjelands finansministerium for at forebygge og bekæmpe terrorisme og finansiering af terrorisme, hvilken udtalelse i det væsentlige omhandler retsgrundlaget for denne afgørelse og dermed vedrører Unionens og Fællesskabets respektive kompetencer, vil under hensyntagen til udtalelsens indhold og den sammenhæng, hvori den er udarbejdet, kunne henføres under undtagelsen om beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter.
I det omfang et sådant dokument således er udarbejdet specifikt med henblik på at indlede de forhandlinger, der bør føre til indgåelsen af en international aftale, knytter analysen fra den berørte institutions juridiske tjeneste sig nødvendigvis til den særlige kontekst vedrørende den planlagte internationale aftale, selv om det pågældende dokument behandler spørgsmålet om retsgrundlaget, der er et spørgsmål om Unionens interne ret.
Således ville udbredelsen af de forhold, der har forbindelse til Unionens forhandlingsstrategi, herunder især fordi de berører den planlagte aftales specifikke indhold, have en negativ indvirkning på tilliden mellem parterne under forhandlingerne.
I denne henseende kan sagsøgeren ikke med rette påberåbe sig den omstændighed, at en vis del af oplysningerne om indholdet af den planlagte internationale aftale er blevet offentliggjort af Rådet selv og under debatterne i Europa-Parlamentet.
Den risiko for skade, der er gjort gældende af Rådet, hidrører således fra udbredelsen af den juridiske tjenestes særlige vurdering af disse dele, idet den omstændighed, at delene er kommet til offentlighedens kendskab, ikke ændrer denne betragtning.
(jf. præmis 26, 28, 29 og 35-38)
4. Valget af et passende retsgrundlag for Unionens såvel interne som internationale handlinger har forfatningsretlig betydning. Eftersom Unionen kun har tildelte kompetencer, skal den følgelig nødvendigvis henføre den retsakt, som den ønsker at vedtage, til en traktatbestemmelse, som bemyndiger den til at vedtage en sådan retsakt. Endvidere er valget af retsgrundlag for en retsakt, herunder en sådan, der vedtages med henblik på indgåelse af en international aftale, ikke et resultat af ophavsmandens overbevisning alene, men skal begrundes i objektive forhold, herunder bl.a. retsaktens formål og indhold, som gør det muligt at foretage en domstolskontrol.
(jf. præmis 47 og 48)
5. Da valget af retsgrundlag således er begrundet i objektive forhold og ikke giver mulighed for, at institutionen foretager et skøn, må eventuelle meningsforskelle herom ikke sammenlignes med en uoverensstemmelse mellem institutionerne for så vidt angår de dele, der vedrører aftalens indhold. Følgelig er frygten alene for at udbrede eventuelt forskellige opfattelser blandt institutionerne om retsgrundlaget for en afgørelse om bemyndigelse til at indlede forhandlinger på vegne af Unionen ikke tilstrækkelig til deraf at udlede en risiko for skade på en beskyttet offentlig interesse med hensyn til internationale forbindelser. Selv om det er korrekt, at anvendelse af et urigtigt retsgrundlag kan medføre ugyldighed for selve den retsakt, hvorved aftalen indgås, og dermed bevirke, at Unionens samtykke til at være bundet af aftalen behæftes med en mangel, må en sådan risiko ikke desto mindre ikke veje tungere end en juridisk drøftelse af udstrækningen af de institutionelle kompetencer med hensyn til Unionens internationale arbejde.
Usikkerhed om karakteren af Unionens kompetence, hvorved Unionen vil blive svækket i sin forhandlingsposition under internationale forhandlinger, og som ville kunne føre til manglende angivelse af retsgrundlaget, vil kun blive forstærket ved en manglende forudgående og objektiv drøftelse mellem de berørte institutioner af retsgrundlaget for den planlagte indsats.
Endvidere er der i EU-retten vedtaget en procedure, fastsat i artikel 300, stk. 6, EF (nu artikel 218, stk. 11, TEUF), der netop har til formål såvel på EU- som på internationalt niveau at forhindre problemer, der vil kunne opstå som følge af et forkert valg af retsgrundlag.
(jf. præmis 49-54)
6. Rådet bør, hvis det vil anvende bestemmelserne i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, foretage en undersøgelse i tre etaper svarende til de tre kriterier, som er fastsat i de nævnte bestemmelser. Rådet skal for det første sikre sig, at det dokument, der begæres aktindsigt i, virkelig vedrører juridisk rådgivning, og i bekræftende fald afgøre, hvilke dele deraf som er berørt og dermed kan være omfattet af denne undtagelses anvendelsesområde. For det andet skal Rådet undersøge, om en udbredelse af de dele af det pågældende dokument, der er fastslået at indeholde juridisk rådgivning, ville være til skade for beskyttelsen heraf. Rådet skal for det tredje, hvis det finder, at udbredelsen ville være til skade for beskyttelsen af juridisk rådgivning, efterprøve, om der består en mere tungtvejende offentlig interesse, som kan begrunde udbredelse af dokumentet, til trods for, at det ville være til skade for Rådets mulighed for at indhente åben, objektiv og fuldstændig juridisk rådgivning.
(jf. præmis 63 og 64)
7. Risikoen for, at udbredelsen af et dokument konkret og faktisk kan skade en institutions interesse i at kunne indhente åben, objektiv og fuldstændig juridisk rådgivning, skal kunne forudses med en rimelig grad af sandsynlighed og ikke være rent hypotetisk.
Den omstændighed, at en juridisk rådgivning vedrører området for Unionens internationale forbindelser, er ikke i sig selv tilstrækkelig til, at undtagelsen i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter kan finde anvendelse, idet denne hypotese allerede er omfattet af undtagelsen i denne forordnings artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led. Selv om det er korrekt, at en forstærket beskyttelse af institutionens dokumenter hører sig til i denne situation med henblik på at udelukke enhver skade på Unionens interesser i forbindelse med afviklingen af de internationale forhandlinger, er der allerede taget hensyn til denne betragtning ved anerkendelsen af den brede skønsmargin, som institutionerne råder over i forbindelse med anvendelsen af undtagelsen i samme forordnings artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led.
Hvad angår undtagelsen i samme forordnings artikel 4, stk. 2, andet led, kan Rådet imidlertid ikke gyldigt gøre den almindelige betragtning gældende, hvorefter en skade på beskyttelsen af offentlighedens interesser kan antages at foreligge på et følsomt område, herunder for så vidt angår juridisk rådgivning, der gives i forbindelse med en forhandlingsprocedure for en international aftale. En konkret og forudsigelig skade på den omhandlede interesse kan heller ikke siges at foreligge alene ud fra frygten for at give borgerne indblik i de forskellige opfattelser mellem institutionerne for så vidt angår retsgrundlaget for Unionens internationale arbejde og derved sprede tvivl om arbejdets lovlighed.
Den betragtning, hvorefter risikoen for, at en udbredelse af juridisk rådgivning vedrørende en beslutningsproces kan skabe tvivl om retsakters lovlighed, ikke udgør et tilstrækkeligt grundlag for at antage, at der vil kunne ske et indgreb i beskyttelsen af juridisk rådgivning, kan i princippet overføres til området for Unionens internationale indsats, idet beslutningsproceduren på dette område ikke er udelukket fra anvendelsen af princippet om åbenhed.
(jf. præmis 69, 71 og 73-76)
8. I forbindelse med anvendelsen af undtagelsen vedrørende juridisk rådgivning omhandlet i artikel 4, stk. 2, andet led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, tilkommer det Rådet at afveje den specifikke interesse, der skal beskyttes ved, at det berørte dokument ikke udleveres, med en eventuel mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af dokumentet. Der skal bl.a. tages hensyn til den generelle interesse i, at der gives adgang til dokumentet, henset til de fordele, således som anført i anden betragtning til forordning nr. 1049/2001, der er forbundet med en udvidet åbenhed, dvs. borgernes bedre mulighed for at deltage i beslutningsprocessen og forvaltningens større legitimitet, effektivitet og ansvarlighed over for borgerne i et demokratisk system. Disse betragtninger har navnlig betydning, når Rådet optræder som lovgivende myndighed, således som det fremgår af sjette betragtning til forordning nr. 1049/2001, hvorefter adgangen til dokumenter bør udvides netop i dette tilfælde.
I denne henseende har artikel 207, stk. 3, andet afsnit, EF og artikel 7 i afgørelse 2006/683 om vedtagelse af Rådets forretningsorden alene en vejledende værdi for fastlæggelsen af, om Rådet har handlet som lovgiver med henblik på anvendelse af undtagelserne i artikel 4 i forordning nr. 1049/2001.
Imidlertid henhører initiativet til og gennemførelsen af forhandlingerne med henblik på indgåelse af en international aftale i princippet under det udøvende område. Endvidere er offentlighedens deltagelse i proceduren for forhandling om og indgåelse af en international aftale nødvendigvis begrænset under hensyntagen til den legitime interesse i ikke at afsløre forhandlingsstrategien. Det må derfor fastslås, at Rådet i forbindelse med denne procedure ikke handler som lovgiver. Imidlertid skal anvendelsen af de betragtninger, der er knyttet til princippet om åbenhed i Unionens beslutningsproces, ikke udelukkes for så vidt angår det internationale arbejde, især når afgørelsen om bemyndigelse til at indlede forhandlinger omhandler en international aftale, der kan have konsekvenser for Unionens lovgivningsmæssige arbejde, herunder behandling og udveksling af oplysninger i forbindelse med politisamarbejdet, og som ligeledes vil kunne indvirke på beskyttelsen af personoplysninger.
Følgelig eksisterer der en mere tungtvejende offentlig interesse i udbredelsen af et dokument, der indeholder juridisk rådgivning, i det omfang dette kan bidrage til at give institutionerne en større legitimitet og forøge de europæiske borgeres tillid til institutionerne, idet det ville være muligt at føre en åben debat om de punkter, hvor der forelå forskellige opfattelser, som i øvrigt drejede sig om det dokument, der drøfter retsgrundlaget for en aftale, som efter indgåelsen vil have indvirkning på den grundlæggende ret til beskyttelse af personoplysninger.
(jf. præmis 81-83, 87-90 og 93)
9. På området for offentlighedens ret til aktindsigt i Unionens institutioners dokumenter kan frygten for, at udbredelsen af juridiske rådgivning internt i institutionen vedrørende igangværende internationale forhandlinger mellem Unionen og et tredjeland skader den offentlige interesse, der er knyttet til beskyttelsen af juridisk rådgivning, ikke begrundes, henset til, at det netop er åbenheden i forbindelse med juridisk rådgivning, som bidrager til at give institutionerne større legitimitet i unionsborgernes øjne og til at styrke borgernes tillid til institutionerne ved at muliggøre en åben debat af de forskellige synspunkter. Det er således snarere manglen på information og debat, som kan skabe tvivl hos borgerne, ikke blot hvad angår lovligheden af en bestemt retsakt, men også hvad angår beslutningsprocessens legitimitet som helhed.
I denne henseende er for det første den omstændighed, at et dokument vedrører et område, der potentielt er omfattet af undtagelsen om beskyttelsen af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser i artikel 4, stk. 1, litra a), tredje led, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, ikke relevant for vurderingen af anvendelsen af den anden undtagelse om beskyttelsen af juridisk rådgivning i nævnte forordnings artikel 4, stk. 2, andet led.
Selv om den omstændighed, at proceduren for indgåelsen af en international aftale endnu er i gang på tidspunktet for vedtagelsen af en afgørelse om afslag på aktindsigt i en juridisk udtalelse vedrørende denne aftale, kan påberåbes i forbindelse med undersøgelsen af en risiko for skade på offentlighedens interesse med hensyn til beskyttelsen af juridisk rådgivning, er dette argument for det andet imidlertid ikke afgørende i forbindelse med undersøgelsen af, om der foreligger en mere tungtvejende offentlig interesse, der kan begrunde udbredelse til trods for denne risiko for skade.
Beskyttelsen af offentlighedens interesse med hensyn til åbenhed i beslutningsprocessen ville blive tømt for sit indhold, hvis hensyntagen til den begrænses til tilfælde, hvor beslutningsprocessen er afsluttet.
(jf. præmis 96, 97 og 99-101)
10. Undersøgelsen af delvis aktindsigt i et af EU-institutionernes dokumenter skal foretages på grundlag af proportionalitetsprincippet. Det fremgår af selve ordlyden af artikel 4, stk. 6, i forordning nr. 1049/2001 om aktindsigt i Europa-Parlamentets, Rådets og Kommissionens dokumenter, at en institution er forpligtet til at undersøge, om der skal gives delvis aktindsigt i de dokumenter, der er omfattet af en begæring om aktindsigt, idet et eventuelt afslag skal begrænses til alene at vedrøre de oplysninger, der er omfattet af de omhandlede undtagelser. Institutionen skal give en sådan delvis aktindsigt, hvis det formål, der forfølges af denne institution, når den giver afslag på aktindsigt i dokumentet, kan nås, såfremt institutionen blot overstreger de passager, der vil kunne skade den offentlige interesse, som beskyttes.
(jf. præmis 105 og 106)
11. Det tilkommer den institution, som har givet afslag på aktindsigt i et dokument, at give en begrundelse, der gør det muligt at forstå eller undersøge, dels om det dokument, der er begæret aktindsigt i, virkelig er omfattet af anvendelsesområdet for den påberåbte undtagelse, dels om behovet for beskyttelse i forhold til denne undtagelse er reelt.
Endvidere er en begrundelses generelle karakter, hvorved Rådet ikke identificerer det følsomme indhold, der kan afsløres ved udbredelsen, begrundet i interessen i ikke at blotlægge oplysninger, hvis beskyttelse er omfattet af undtagelsen vedrørende beskyttelse af offentlighedens interesser med hensyn til internationale forbindelser.
(jf. præmis 118 og 121)