Kohtuasi T‑529/09
Sophie in ’t Veld
versus
Euroopa Liidu Nõukogu
Dokumentidega tutvumine – Määrus (EÜ) nr 1049/2001 – Nõukogu õigustalituse arvamus komisjoni soovituse kohta anda luba rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil läbirääkimiste alustamiseks – Dokumentidega tutvumise osaline keelamine – Rahvusvaheliste suhete valdkonnas avalikke huve kaitsev erand – Õigusnõustamise kaitsega seotud erand – Asjaomase huvi konkreetne ja ettenähtav kahjustamine – Ülekaalukas üldine huvi
Kohtuotsuse kokkuvõte
1. Euroopa Liit – Institutsioonid – Avalikkuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Dokumentidega tutvumise keelamine – Institutsiooni kohustus hinnata dokumente konkreetselt ja individuaalselt – Ulatus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikkel 4)
2. Euroopa Liit – Institutsioonid – Avalikkuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Avaliku huvi kaitse – Kohtulik kontroll – Ulatus – Piirid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 1 punkt a)
3. Euroopa Liit – Institutsioonid – Avalikkuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Avaliku huvi kaitse – Kohaldamisala – Nõukogu õigustalituse arvamus selle kohta, milline on otsuse, millega antakse luba rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil läbirääkimiste alustamiseks, õiguslik alus – Hõlmamine
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 1 punkti a kolmas taane)
4. Institutsioonide aktid – Õigusliku aluse valik – Valik, mis peab põhinema sellistel objektiivsetel asjaoludel, mille üle on võimalik teostada kohtulikku kontrolli
(ELL artikkel 5)
5. Euroopa Liit – Institutsioonid – Avalikkuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Avaliku huvi kaitse – Sellise õigusliku arvamuse avalikustamine, mis seondub rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil läbirääkimiste alustamisega – Kaitstava avaliku huvi kahjustamise oht, mis tuleneb selle avalikustamisest, et esineb kahtlusi õigusliku aluse valikut puudutavas – Puudumine
(ELTL artikli 218 lõige 11; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 1 punkti a kolmas taane)
6. Euroopa Liit – Institutsioonid – Avalikkuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 2 teine taane)
7. Euroopa Liit – Institutsioonid – Avalikkuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse – Sellise õigusliku arvamuse avalikustamine, mis seondub rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil läbirääkimiste alustamisega
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 1 punkti a kolmas taane ja lõike 2 teine taane)
8. Euroopa Liit – Institutsioonid – Avalikkuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse – Dokumentide avalikustamist õigustav ülekaalukas üldine huvi – Institutsiooni kohustus kaaluda asjaomaseid huvisid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, põhjendused 2 ja 6 ning artikli 4 lõike 2 teine taane)
9. Euroopa Liit – Institutsioonid – Avalikkuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Õigusnõustamise kaitse – Ulatus – Rahvusvaheliste läbirääkimistega seonduva õigusliku arvamuse avalikustamine – Läbipaistvuskohustus
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 1 punkti a kolmas taane ja artikli 2 teine taane)
10. Euroopa Liit – Institutsioonid – Avalikkuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Erandid dokumentidega tutvumise õiguse põhimõttest – Kohustus lubada pooltel tutvuda selle osaga dokumendist, mille suhtes ei ole kohaldatavad erandid
(Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001, artikli 4 lõike 1 punkti a kolmas taane ja artikkel 6)
11. Euroopa Liit – Institutsioonid – Avalikkuse õigus tutvuda dokumentidega – Määrus nr 1049/2001 – Dokumentidega tutvumise õiguse erandid – Põhjendamiskohustus – Ulatus
(ELTL artikkel 296; Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus nr 1049/2001)
1. Kui institutsioon otsustab mitte võimaldada tutvuda taotletud dokumendiga, on ta põhimõtteliselt kohustatud selgitama, kuidas selle dokumendi avalikustamine võib konkreetselt ja tegelikult kahjustada huvi, mida kaitseb määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artiklis 4 sätestatud erand, millele see institutsioon tugineb.
Esiteks ei piisa selles osas erandi kohaldamise õigustamiseks pelgalt asjaolust, et dokument käsitleb erandiga kaitstud huvi. Põhimõtteliselt saab erandi kohaldamine olla õigustatud ainult juhul, kui institutsioon on eelnevalt hinnanud esiteks seda, kas dokumendiga tutvumine kahjustaks kaitstud huvi konkreetselt ja tegelikult ning teiseks seda, kas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetes 2 ja 3 käsitletud juhtudel esineb osutatud dokumendi avalikustamist õigustav ülekaalukas üldine huvi. Teiseks peab kaitstud huvi kahjustamise oht olema mõistlikult ettenähtav, mitte ainult oletuslik. Asjaolu, et dokument on nõukogu otsuse alusel liigitatud kategooriasse restreint UE, võib küll viidata sellele, et sel moel liigitatud dokumendi sisu on tundlikku laadi, aga ei ole piisav õigustamaks nimetatud määruse artiklis 4 sätestatud erandite kohaldamist.
(vt punktid 19–21)
2. Otsus, mille institutsioon peab tegema määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 1 punkti a kolmanda taande alusel, mille kohaselt ei võimalda institutsioonid tutvuda dokumentidega, mille avalikustamine kahjustaks avalikke huve rahvusvaheliste suhete valdkonnas, on keerukas ja delikaatne ning selle puhul on vaja olla eriti ettevaatlik, arvestades eeskätt kaitstava huvi eriliselt tundlikku ja olulist laadi. Kuivõrd sellise otsuse võtmiseks on vajalik ulatusliku hindamisruumi olemasolu, peab Üldkohtu kontroll otsuse õiguspärasuse üle piirduma selle kontrollimisega, kas on järgitud menetluseeskirju ning põhjendamisnõudeid, kas asjaolud vastavad tõele ning kas asjaolusid hinnates ei ole tehtud ilmset viga ega kuritarvitanud võimu.
(vt punktid 23–25)
3. Nõukogu õigustalituse arvamus, mis koostati seoses nõukogu otsuse vastuvõtmisega anda liidu nimel luba alustada läbirääkimisi liidu ja kolmanda riigi vahel sellise rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil, mille alusel antakse terrorismi ja terrorismi rahastamise ennetamise ja nendega võitlemise raames selle kolmanda riigi rahandusministeeriumi käsutusse finantstehinguid käsitlevad sõnumiandmed, ja mis käsitleb sisuliselt selle otsuse õiguslikku alust ning seega liidu ja ühenduse vastavat pädevust, võib selle sisu ja koostamise konteksti arvestades kuuluda määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes ette nähtud rahvusvaheliste suhete valdkonnas avalikke huve kaitsva erandi alla.
Nimelt, kuivõrd see dokument koostati konkreetselt seoses selliste läbirääkimiste alustamisega, mille tulemusena sõlmitakse rahvusvaheline leping, on asjaomase institutsiooni õigustalituse analüüs paratamatult seotud kavatsetava rahvusvahelise lepingu konkreetse kontekstiga vaatamata sellele, et see dokument käsitleb õigusliku aluse küsimust, mis on liidu õiguse küsimus.
Selliste asjaolude avalikustamine, millel on seos liidu poolt läbirääkimiste raames taotletavate eesmärkidega, eeskätt osas, kus need käsitlevad kavatsetava lepingu konkreetset sisu, kahjustaks seega läbirääkimiste usalduslikku õhkkonda.
Hageja ei saa selles osas tugineda kehtivalt asjaolule, et kavatsetava rahvusvahelise lepingu sisuga seotud teatava teabe avalikustas esiteks nõukogu ise ja lisaks tehti see teatavaks parlamendis toimunud arutelu raames.
Nimelt tuleneb kahjustamise oht, millele nõukogu viitab, neile asjaoludele tema õigustalituse poolt antud konkreetse hinnangu avalikustamisest ja seega ei lükka seda seisukohta ümber pelgalt asjaolu, et kõnealused asjaolud ise olid avalikkusele teada.
(vt punktid 26, 28, 29, 35–38)
4. Liidu nii liidusisestele kui ka rahvusvahelistele toimingutele sobiva õigusliku aluse valik on põhiseadusliku tähtsusega. Nimelt, kuivõrd liidul on üksnes see pädevus, mis on talle üle antud, siis peab ta siduma akti, mida ta soovib vastu võtta, tingimata aluslepingu sättega, mis talle sellise akti heakskiitmise õiguse annab. Lisaks sellele ei tohi akti, sealhulgas rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil vastu võetud akti õigusliku aluse valik tugineda ainuüksi akti autori veendumusele, vaid selle aluseks peavad olema objektiivsed asjaolud, mille üle on võimalik teostada kohtulikku kontrolli, näiteks akti eesmärk ja sisu.
(vt punktid 47 ja 48)
5. Kui õigusliku aluse valik põhineb objektiivsetel asjaoludel ning institutsioonil ei ole sellega seoses hindamisruumi, siis ei saa võimalikku seisukohtade lahknevust selles küsimuses samastada institutsioonidevaheliste lahkhelidega, mis seonduvad lepingu sisu puudutavate küsimustega. Seetõttu ei ole ainuüksi hirm avalikustada institutsioonide vahel esineva võimaliku seisukohtade lahknevuse olemasolu seoses sellise otsuse õigusliku alusega, millega antakse luba alustada läbirääkimisi liidu nimel, piisav järeldamaks, et esineb oht kahjustada kaitstud avalikke huve rahvusvaheliste suhete valdkonnas. Ehkki väära õigusliku aluse kasutamine võib muuta kehtetuks lepingu sõlmimise enda ning sellest tulenevalt muuta õigustühiseks ka liidu nõusoleku olla lepinguga seotud, ei saa sellise ohu olemasolu siiski eeldada selle alusel, et liidu rahvusvaheliste toimingutega seonduva institutsioonide pädevuse ulatuse osas on käimas õiguslik vaidlus.
Nimelt muutub kavatsetava toimingu õiguslikku alust käsitleva eelneva ja objektiivse arutelu puudumisel asjaomaste institutsioonide vahel segadus liidu pädevuse laadi osas – mis võib nõrgendada liidu võimalusi kaitsta oma positsiooni rahvusvahelistes läbirääkimistes ja mis võib tuleneda õiguslikule alusele viitamata jätmisest – üksnes suuremaks.
Lisaks sellele on liidu õiguses olemas EÜ artikli 300 lõikes 6 (nüüd ELTL artikli 218 lõige 11) ette nähtud menetlus, mille eesmärk on just nimelt nii liidu tasandil kui ka rahvusvahelises õiguskorras selliste komplikatsioonide vältimine, mis võiksid ilmneda väära õigusliku aluse valimise tõttu.
(vt punktid 49–54)
6. Nõukogu peab juhul, kui ta soovib tugineda määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teisele taandele, viima läbi kolmeetapilise kontrolli, kusjuures iga etapp vastab ühele kõnealuses sättes kehtestatud kolmest kriteeriumist. Esmalt peab nõukogu kindlaks tegema, kas dokument, mille avalikustamist taotletakse, on ikka seotud õigusnõustamisega, ning jaatava vastuse korral määratlema dokumendi tegelikult asjassepuutuvad osad, mis võivad seega kuuluda kõnealuse erandi kohaldamisalasse. Teiseks peab nõukogu kontrollima, kas kõnealuse dokumendi nende osade avalikustamine, mille puhul on kindlaks tehtud, et need seonduvad õigusnõustamisega, kahjustaks õigusnõustamist. Lõpuks, kui nõukogu leiab, et avalikustamine kahjustaks õigusnõustamist, peab ta kontrollima, kas ei esine ülekaalukat üldist huvi, mis õigustaks avalikustamist vaatamata sellele, et see kahjustab tema võimalust paluda õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus.
(vt punktid 63 ja 64)
7. Oht, et dokumendi avalikustamine kahjustab konkreetselt ja tegelikult institutsiooni huvi paluda õiguslikku arvamust ning saada aus, objektiivne ja kõikehõlmav arvamus, peab olema mõistlikult ettenähtav, mitte ainult oletuslik.
Ainuüksi asjaolust, et õiguslik arvamus käsitleb liidu rahvusvaheliste suhete valdkonda, ei piisa iseenesest selleks, et kohaldada määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud erandit, sest see juhtum on juba hõlmatud kõnealuse määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes ettenähtud erandiga. Ehkki võib möönda, et sellises olukorras on põhjendatud institutsiooni dokumentide põhjalikum kaitse eesmärgil välistada liidu huvide mis tahes kahjustamine rahvusvaheliste läbirääkimiste raames, on seda kaalutlust sellegipoolest juba arvesse võetud seeläbi, et institutsioonidele on antud ulatuslik hindamisruum selle määruse artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes ette nähtud erandi kohaldamisel.
Selle määruse artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud erandi puhul ei saa nõukogu aga kehtivalt tugineda üldisele kaalutlusele, mille kohaselt on võimalik ette näha kaitstavate avalike huvide kahjustamist tundlikus valdkonnas, ja seda eeskätt siis, kui tegemist on rahvusvahelise lepingu läbirääkimise menetluse raames antud õigusliku arvamusega. Asjaomase huvi konkreetset ja ettenähtavat kahjustamist ei saa samuti tuvastada lihtsalt seetõttu, et kardetakse teha kodanikele teatavaks institutsioonide seisukohtade lahknevus seoses liidu rahvusvaheliste toimingute õigusliku alusega ja põhjustada seeläbi kahtlusi kõnealuse tegevuse õiguspärasuses.
Nimelt on kaalutlus, mille kohaselt ei ole oht, et otsustamisprotsessiga seotud õiguslike arvamuste avalikustamine võib põhjustada kahtlusi vastuvõetavate aktide õiguspärasuses, piisav selleks, et oleks tegemist õigusnõustamise kahjustamisega, põhimõtteliselt ülekantav liidu rahvusvahelise tegevuse valdkonnale, sest otsustamisprotsessi selles valdkonnas ei ole jäetud välja läbipaistvuse põhimõtte kohaldamisalast.
(vt punktid 69, 71, 73–76)
8. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud õigusnõustamisega seotud erandi kohaldamise raames peab nõukogu kaaluma asjaomase dokumendi avalikustamata jätmisega kaitstavat konkreetset huvi ning avalikustamist õigustavat võimalikku ülekaalukat üldist huvi. Arvesse tuleb võtta eeskätt üldist huvi selle vastu, et dokumendiga võimaldatakse tutvuda, arvestades suuremast läbipaistvusest tulenevate eelistega, nagu on märgitud määruse nr 1049/2001 põhjenduses 2, st kodanike võimalusega osaleda rohkem otsustamisprotsessis ning juhtorganite suurema legitiimsuse ning tulemuslikkusega ja suurema vastutusega kodanike ees demokraatlikus süsteemis. Neil kaalutlustel on eriline tähtsus siis, kui nõukogu toimib seadusandjana, nagu nähtub määruse nr 1049/2001 põhjendusest 6, mille kohaselt tuleks tagada ulatuslikum juurdepääs dokumentidele just sellistel juhtudel.
EÜ artikli 207 lõike 3 teine lõik ning otsuse 2006/683, millega võetakse vastu nõukogu kodukord, artikkel 7 on üksnes viitava väärtusega määruse nr 1049/2001 artiklis 4 ette nähtud erandite kohaldamise küsimuse lahendamise raames selle kindlaksmääramisel, kas nõukogu toimis seadusandjana või mitte.
Rahvusvahelise lepingu sõlmimise eesmärgil läbirääkimiste alustamine ja pidamine kuuluvad aga põhimõtteliselt täidesaatva võimu pädevusse. Lisaks sellele on avalikkuse osalemine rahvusvahelise lepingu läbirääkimise ja sõlmimise menetluses vältimatult piiratud, arvestades õiguspärase huviga mitte avalikustada läbirääkimiste strateegilisi elemente. Seetõttu tuleb sellise menetluse osas asuda seisukohale, et nõukogu ei toimi seadusandjana. Siiski ei saa välistada, et kaalutlusi, mis seonduvad liidu otsustamisprotsessi läbipaistvuse põhimõttega, kohaldatakse rahvusvahelise tegevuse puhul, seda eeskätt siis, kui otsus, millega antakse luba alustada läbirääkimisi, tehakse seoses rahvusvahelise lepinguga, millel võivad olla tagajärjed sellises liidu seadusandliku pädevuse alla kuuluvas valdkonnas nagu teabe töötlemine ja vahetamine politseikoostöö raames, mis võib mõjutada ka isikuandmete kaitset.
Seetõttu esineb ülekaalukas üldine huvi õiguslikku arvamust sisaldava dokumendi avalikustamise vastu, sest see annaks institutsioonidele suurema legitiimsuse ning suurendaks Euroopa kodanike usaldust institutsioonide vastu, muutes võimalikuks nende küsimuste avaliku arutelu, mille puhul esinesid lahknevad seisukohad, seda enam, et tegemist on lisaks dokumendiga, milles analüüsitakse sellise lepingu õiguslikku alust, mis mõjutab pärast selle sõlmimist põhiõigust isikuandmete kaitsele.
(vt punktid 81–83, 87–90, 93)
9. Kui tegemist on avalikkuse õigusega tutvuda liidu institutsioonide dokumentidega, ei ole õigustatud kartus, et institutsioonisiseseks kasutamiseks koostatud sellise õigusliku arvamuse avalikustamine, mis seondub liidu ja kolmanda riigi vahel käimasolevate rahvusvaheliste läbirääkimistega, kahjustab õigusnõustamise kaitsega seonduvat avalikku huvi, sest just õigusnõustamisega seonduv läbipaistvus, mis võimaldab avalikku arutelu lahknevate seisukohtade üle, annab institutsioonidele liidu kodanike silmis suurema legitiimsuse ning suurendab nende usaldust. Tegelikult võib pigem teabe ja arutelu puudumine tekitada kodanikes kahtlusi ja seda mitte ainuüksi seoses teatud konkreetse akti õiguspärasusega, vaid ka seoses kogu otsustamisprotsessi legitiimsusega.
Nimelt ei ole ühelt poolt asjaolu, et teatud dokument käsitleb valdkonda, mis võib kuuluda määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 1 punkti a kolmandas taandes ettenähtud erandi kohaldamisalasse, mis kaitseb avalikke huve rahvusvaheliste suhete valdkonnas, asjassepuutuv sellest erineva, kõnealuse määruse artikli 4 lõike 2 teises taandes ette nähtud õigusnõustamist kaitsva erandi kohaldatavuse hindamisel.
Teiselt poolt on õigusnõustamisega seonduvate avalike huvide kahjustamise ohu olemasolu kindlakstegemise raames küll võimalik viidata sellele, et rahvusvahelise lepingu sõlmimise menetlus on selle otsuse vastuvõtmise hetkel alles käimas, millega keeldutakse andmast luba tutvuda sellise lepinguga seotud õigusliku arvamusega, kuid see argument ei ole siiski otsustava tähtsusega, kui kontrollitakse võimaliku ülekaaluka üldise huvi olemasolu, mis võiks õigustada avalikustamist, vaatamata kahjustamise ohu olemasolule.
Nimelt muutuks avalik huvi otsustamisprotsessi läbipaistvuse vastu sisutühjaks, kui seda võetakse arvesse ainuüksi siis, kui otsustamisprotsess on lõppenud.
(vt punktid 96 ja 97, 99–101)
10. Liidu institutsioonide dokumentidega osalise tutvumise võimaldamise korral tuleb arvestada proportsionaalsuse põhimõtet. Määruse nr 1049/2001 üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele artikli 4 lõike 6 sõnastusest endast tuleneb, et institutsioon on kohustatud uurima, kas taotluses osutatud dokumentidega saab võimaldada tutvuda osaliselt, piirates võimaliku keeldumise ulatust vaid andmetega, mis kuuluvad selles artiklis kehtestatud erandite kohaldamisalasse. Institutsioon peab võimaldama tutvuda osaga dokumendist, kui eesmärk, mida ta dokumendiga tutvumise keelamisega taotleb, on saavutatav juhul, kui institutsioon piirduks nende lõikude kustutamisega, mis võivad kahjustada kaitstavat avalikku huvi.
(vt punktid 105 ja 106)
11. Seoses õigusega tutvuda dokumentidega peab dokumendiga tutvumist võimaldamast keeldunud institutsioon esitama põhjenduse, mis võimaldab aru saada ja kontrollida ühelt poolt, kas taotletud dokument kuulub tõesti viidatud erandiga hõlmatud valdkonda ja teiselt poolt, kas selle erandiga seotud kaitse on tegelikult vajalik.
Lisaks sellele õigustab põhjenduse üldist laadi osas, milles nõukogu ei määratle tundlikku sisu, mis võib avalikustamise tulemusel teatavaks saada, vajadus mitte avalikustada andmeid, mille kaitset taotletakse viidatud erandiga, mis kaitseb avalikke huve rahvusvaheliste suhete valdkonnas.
(vt punktid 118, 121)