Asia T-529/09
Sophie in ’t Veld
vastaan
Euroopan unionin neuvosto
Oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus (EY) N:o 1049/2001 – Neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto komission suosituksesta, joka koskee valtuutusta kansainvälisen sopimuksen tekemiseen liittyvien neuvottelujen aloittamiseksi – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden osittainen epääminen – Kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaa koskeva poikkeus – Oikeudellisen neuvonannon suojaa koskeva poikkeus – Kyseisen edun konkreettinen ja ennakoitavissa oleva loukkaus – Ylivoimainen yleinen etu
Tuomion tiivistelmä
1. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Asiakirjaan tutustumista koskevan oikeuden epääminen – Toimielimen velvollisuus tutkia asiakirjat konkreettisesti ja asiakirjakohtaisesti – Ulottuvuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artikla)
2. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Yleisen edun turvaaminen – Tuomioistuinvalvonta – Ulottuvuus – Rajat
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohta)
3. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Yleisen edun turvaaminen – Soveltamisala – Neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto, joka koskee sellaisen päätöksen oikeudellista perustaa, jolla annetaan valtuutus aloittaa neuvottelut kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi – Kuuluminen soveltamisalaan
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmas luetelmakohta)
4. Toimielinten säädökset, päätökset ja muut toimet – Oikeudellisen perustan valinta – Valinta, jonka on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena
(SEU 5 artikla)
5. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Yleisen edun turvaaminen – Kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevien neuvottelujen aloittamista koskevan oikeudellisen lausunnon ilmaiseminen – Suojattavalle yleiselle edulle ei aiheudu riskiä sen ilmaisemisesta, että oikeudellisen perustan valintaan liittyy epäselvyyksiä
(SEUT 218 artiklan 11 kohta; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmas luetelmakohta)
6. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Oikeudellisen neuvonannon suoja
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)
7. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Oikeudellisen neuvonannon suoja – Kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskevien neuvottelujen aloittamista koskevan oikeudellisen lausunnon ilmaiseminen
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmas luetelmakohta ja 2 kohdan toinen luetelmakohta)
8. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Oikeudellisen neuvonannon suoja – Ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttää asiakirjojen sisältämien tietojen ilmaisemista – Toimielimen velvollisuus vertailla kyseessä olevia intressejä
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan toinen ja kuudes perustelukappale ja 4 artiklan 2 kohdan toinen luetelmakohta)
9. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Oikeudellisen neuvonannon suoja – Ulottuvuus – Kansainvälisiä neuvotteluja koskevan oikeudellisen lausunnon ilmaiseminen – Avoimuusvelvollisuus
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmas luetelmakohta ja 2 kohdan toinen luetelmakohta)
10. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Velvollisuus antaa oikeus tutustua asiakirjan osiin, joita poikkeukset eivät koske
(Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmas luetelmakohta ja 6 kohta)
11. Euroopan unioni – Toimielimet – Yleisön oikeus tutustua asiakirjoihin – Asetus N:o 1049/2001 – Poikkeukset oikeudesta tutustua asiakirjoihin – Perusteluvelvollisuus – Ulottuvuus
(SEUT 296 artikla; Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus N:o 1049/2001)
1. Kun toimielin päättää evätä oikeuden tutustua asiakirjaan, jonka sisältämät tiedot sitä on pyydetty ilmaisemaan, sen on lähtökohtaisesti selitettävä, millä tavoin tähän asiakirjaan tutustuminen voisi konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa etua, jota suojataan sillä Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklassa säädetyllä poikkeuksella, johon kyseinen toimielin vetoaa.
Tässä suhteessa yhtäältä pelkkä se seikka, että asiakirja koskee poikkeuksella suojattua etua, ei riitä oikeuttamaan poikkeuksen soveltamista. Tällainen soveltaminen voi lähtökohtaisesti olla perusteltua vain siinä tapauksessa, että toimielin on etukäteen arvioinut ensinnäkin sitä, voiko asiakirjaan tutustuminen konkreettisesti ja tosiasiallisesti vahingoittaa suojattua etua, ja toiseksi sitä, onko niissä tilanteissa, joita asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 ja 3 kohta koskevat, olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttäisi pyydetyn asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista. Lisäksi suojatun edun vahingoittumisen riskin on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä puhtaasti hypoteettinen. Vaikka se, että asiakirja on neuvoston erään päätöksen nojalla luokiteltu luokkaan ”RESTREINT UE”, saattaa olla osoitus tällä tavalla luokitellun asiakirjan arkaluonteisesta sisällöstä, ei se voi riittää oikeuttamaan asetuksen 4 artiklassa tarkoitettujen poikkeusten soveltamista.
(ks. 19–21 kohta)
2. Päätös, joka toimielimen on tehtävä, kun se soveltaa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmatta luetelmakohtaa, jonka mukaan toimielimet eivät anna tutustuttavaksi asiakirjaa, jonka sisältämien tietojen ilmaiseminen vahingoittaisi sellaisen yleisen edun suojaa, joka koskee kansainvälisiä suhteita, on luonteeltaan monitahoinen ja arkaluonteinen ja edellyttää aivan erityistä huolellisuutta, kun otetaan huomioon muun muassa se, että suojattu etu on luonteeltaan erityisen arka ja olennainen. Koska tällainen päätös edellyttää laajaa harkintavaltaa, unionin yleisen tuomioistuimen sen suhteen harjoittaman laillisuusvalvonnan on kohdistuttava ainoastaan siihen, että menettelyä ja perusteluvelvollisuutta koskevia sääntöjä on noudatettu, että tosiseikat pitävät asiallisesti paikkansa, että näitä tosiseikkoja ei ole arvioitu ilmeisen virheellisesti ja ettei harkintavaltaa ole käytetty väärin.
(ks. 23–25 kohta)
3. Neuvoston oikeudellisen yksikön lausunto, joka on annettu neuvoston sellaisen päätöksen tekemiseksi, jolla annetaan valtuutus aloittaa unionin nimissä neuvottelut unionin ja kolmannen valtion välisestä kansainvälisestä sopimuksesta, jolla annettaisiin kyseisen kolmannen valtion valtiovarainministeriön käyttöön rahaliikenteen sanomanvälitystietoja terrorismin ja terrorismin rahoituksen ehkäisemiseksi ja torjumiseksi ja joka koskee lähinnä tämän päätöksen oikeudellista perustaa ja siten unionin ja yhteisön toimivaltaa, voi kuulua Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaa koskevan poikkeuksen soveltamisalaan, kun otetaan huomioon sen sisältö ja asiayhteys, jossa se on laadittu.
Koska tämä asiakirja on laadittu nimenomaisesti sellaisten neuvottelujen aloittamiseksi, joiden on määrä johtaa kansainvälisen sopimuksen tekemiseen, on niin, että vaikka asianomaisen toimielimen oikeudellisen yksikön arviossa käsitellään oikeudellista perustaa, joka on unionin sisäiseen oikeuteen kuuluva kysymys, se liittyy välttämättä suunnitellun kansainvälisen sopimuksen erityiseen asiayhteyteen.
Sellaisten seikkojen ilmaiseminen, jotka liittyvät niihin tavoitteisiin, joihin unioni pyrkii neuvotteluissa, erityisesti siltä osin kuin niissä käsitellään suunnitellun sopimuksen erityistä sisältöä, vahingoittaisi neuvotteluiden luottamuksellista ilmapiiriä.
Tässä suhteessa kantaja ei voi pätevästi vedota siihen, että tietty määrä sellaista tietoa, joka liittyy suunnitellun kansainvälisen sopimuksen sisältöön, on julkistettu sekä neuvoston itsensä toimesta että parlamentissa käydyissä keskusteluissa.
Se vahingoittumisen riski, johon neuvosto vetoaa, seuraa nimittäin neuvoston oikeudellisen yksikön näistä seikoista tekemän erityisen arvion sisältämien tietojen ilmaisemisesta, eikä näin ollen pelkkä se, että nämä seikat sellaisenaan olivat yleisön tiedossa, horjuta tätä päätelmää.
(ks. 26, 28, 29 ja 35–38 kohta)
4. Asianmukaisen oikeudellisen perustan valinnalla niin unionin sisäiselle kuin kansainväliselle toiminnalle on perustuslaillinen merkitys. Koska unionilla on nimittäin vain rajoitettua erityistoimivaltaa, sen on välttämättä liitettävä toimi, jonka se aikoo tehdä, johonkin perussopimuksen määräykseen, jossa sille annetaan toimivalta toteuttaa tällainen toimi. Lisäksi toimen, kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi annetut toimet mukaan lukien, oikeudellisen perustan valinta ei riipu pelkästään toimen laatijan näkemyksestä, vaan sen on perustuttava objektiivisiin seikkoihin, jotka voivat olla tuomioistuimen suorittaman valvonnan kohteena ja joihin kuuluvat erityisesti toimen tarkoitus ja sisältö.
(ks. 47 ja 48 kohta)
5. Koska näin ollen oikeudellisen perustan valinta perustuu objektiivisiin seikkoihin eikä kuulu toimielimen harkintavaltaan, tätä koskevaa mahdollista erimielisyyttä ei voida rinnastaa siihen, että toimielimet ovat erimielisiä sopimuksen sisältöön liittyvistä seikoista. Näin ollen pelkästään pelko siitä, että ilmaistaan toimielimien mahdollisesti olevan erimielisiä sellaisen päätöksen oikeudellisesta perustasta, jolla valtuutetaan aloittamaan neuvottelut unionin nimissä, ei riitä sen päätelmän tekemiseksi, että riski kansainvälisiin suhteisiin liittyvän suojatun yleisen edun vahingoittumisesta on olemassa. Vaikka on totta, että virheellisen oikeudellisen perustan käyttäminen voi johtaa itse sopimuksen tekemistä koskevan toimen kumoamiseen ja tehdä siten pätemättömäksi unionin suostumuksen sitoutua sopimukseen, tällaisen riskin olemassaoloa ei kuitenkaan voida olettaa sillä perusteella, että toimielinten unionin kansainväliseen toimintaan liittyvän toimivallan laajuudesta käydään oikeudellista keskustelua.
Unionin toimivallan luonteeseen liittyvä sekaannus, joka on omiaan heikentämään unionia sen puolustaessa kantaansa kansainvälisissä neuvotteluissa ja joka voi olla seurausta oikeudellisen perustan ilmoittamatta jättämisestä, voi nimittäin ainoastaan pahentua, jos asianomaiset toimielimet eivät käy suunnitellun toiminnan oikeudellisesta perustasta ennakkoon objektiivista keskustelua.
Lisäksi unionin oikeudessa tunnetaan EY 300 artiklan 6 kohdassa (josta on tullut SEUT 218 artiklan 11 kohta) määrätty menettely, jolla on tarkoitus nimenomaan niin unionin tasolla kuin kansainvälisessä oikeusjärjestyksessä ehkäistä vaikeuksia, joita voi aiheutua oikeudellisen perustan virheellisestä valinnasta.
(ks. 49–54 kohta)
6. Jos neuvosto aikoo vedota Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toiseen luetelmakohtaan, sen täytyy tutkia asiaa kolmessa vaiheessa, jotka vastaavat mainitussa säännöksessä säädettyjä kolmea kriteeriä. Ensimmäiseksi neuvoston on varmistettava, että asiakirjassa, jonka sisältämien tietojen ilmaisemista on pyydetty, on tosiaankin kysymys oikeudellisesta neuvonannosta, ja, jos asia on näin, sen on määritettävä, missä asiakirjan osissa tosiasiallisesti on neuvonantoa ja mitkä asiakirjan osat saattavat näin ollen kuulua kyseisen poikkeuksen soveltamisalaan. Toiseksi neuvoston on tutkittava, vahingoittaisiko kyseessä olevan asiakirjan niiden osien ilmaiseminen, joiden osalta on todettu, että niissä on kyse oikeudellisesta neuvonannosta, oikeudellisen neuvonannon suojaa. Jos kolmanneksi neuvosto katsoo, että ilmaiseminen vahingoittaa oikeudellisen neuvonannon suojaa, sen on varmistuttava siitä, että tämä ilmaiseminen ei ole jonkin ylivoimaisen yleisen edun vuoksi perusteltua siitä huolimatta, että täten heikennettäisiin sen mahdollisuutta pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja.
(ks. 63 ja 64 kohta)
7. Riskin siitä, että asiakirjan sisältämien tietojen ilmaiseminen voi vahingoittaa konkreettisesti ja tosiasiallisesti toimielimen intressiä pyytää oikeudellista neuvonantoa ja saada rehellisiä, objektiivisia ja kattavia lausuntoja, on oltava kohtuullisesti ennakoitavissa eikä se saa olla täysin hypoteettinen.
Pelkästään se, että oikeudellinen lausunto koskee unionin kansainvälisiä suhteita, ei ole sellaisenaan riittävä peruste Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen soveltamiseksi, sillä tämän tapauksen kattaa jo kyseisen asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa säädetty poikkeus. Vaikka voidaankin myöntää, että tällaisessa tilanteessa toimielimen asiakirjojen tarkempi suojaaminen on asianmukaista, jotta voidaan estää unionin etujen vahingoittuminen kansainvälisten neuvottelujen yhteydessä, tämä näkökohta on kuitenkin jo otettu huomioon, kun toimielimille on annettu laaja harkintavalta tämän saman asetuksen 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun poikkeuksen soveltamisessa.
Saman asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädetyn poikkeuksen osalta neuvosto ei kuitenkaan voi pätevästi vedota yleiseen ajatukseen siitä, että suojatun yleisen edun vahingoittuminen voitaisiin olettaa arkaluonteisella alalla, esimerkiksi kun on kyse oikeudellisista lausunnoista, jotka on annettu kansainvälisen sopimuksen neuvotteluprosessin yhteydessä. Asianomaisen edun konkreettista ja ennakoitavissa olevaa vahingoittumista ei osoita myöskään pelkkä pelko siitä, että kansalaiset saavat tietää toimielinten olevan erimielisiä unionin kansainvälisen toiminnan oikeudellisesta perustasta ja että tämän toiminnan laillisuudesta siten herää epäilyksiä.
Toteamusta, jonka mukaan riittävä osoitus oikeudellisen neuvonannon suojan vahingoittumisesta ei ole vaara siitä, että päätöksentekomenettelyä koskevien oikeudellisten lausuntojen sisältämien tietojen ilmaiseminen saattaa aiheuttaa epäilyjä tehtyjen toimien laillisuudesta, voidaan lähtökohtaisesti soveltaa unionin kansainvälisiin toimiin, koska avoimuuden periaatetta sovelletaan myös tämän alan päätöksentekomenettelyyn.
(ks. 69, 71 ja 73–76 kohta)
8. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa säädettyä oikeudellista neuvonantoa koskevaa poikkeusta sovellettaessa neuvoston on punnittava sitä erityistä etua, jota on tarkoitus suojata sillä, että kyseisen asiakirjan sisältämiä tietoja ei ilmaista, ja mahdollista ylivoimaista yleistä etua, joka edellyttäisi ilmaisemista. On otettava huomioon erityisesti yleinen intressi siihen, että tähän asiakirjaan voidaan tutustua, ottaen huomioon ne edut, joita laajemman avoimuuden avulla voidaan saavuttaa, kuten asetuksen N:o 1049/2001 toisesta perustelukappaleesta käy ilmi, ja joita ovat se, että parannetaan kansalaisten mahdollisuuksia osallistua päätöksentekomenettelyihin, ja se, että hallinnolla on demokraattisessa järjestelmässä suurempi legitimiteetti suhteessa kansalaisiin ja että hallinto on tehokkaampaa ja vastuullisempaa. Näillä toteamuksilla on aivan erityistä merkitystä silloin, kun neuvosto toimii lainsäätäjänä, mikä ilmenee asetuksen N:o 1049/2001 johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta, jonka mukaan juuri tällaisissa tapauksissa on myönnettävä laajempi mahdollisuus tutustua asiakirjoihin.
Tältä osin EY 207 artiklan 3 kohdan toisella alakohdalla ja neuvoston työjärjestyksen vahvistamisesta tehdyn päätöksen 2006/83 7 artiklalla on ainoastaan ohjeellista arvoa sen määrittämisessä, onko neuvosto toiminut lainsäätäjänä vai ei, kun on kyse asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan poikkeusten soveltamisesta.
Aloite kansainvälisen sopimuksen tekemiseksi käytävistä neuvotteluista ja tällaisten neuvottelujen käyminen kuuluvat lähtökohtaisesti täytäntöönpanovaltaan. Lisäksi yleisön osallistuminen menettelyyn, joka liittyy kansainvälistä sopimusta koskeviin neuvotteluihin ja sopimuksen tekemiseen, on välttämättä rajoitettua, kun otetaan huomioon legitiimi intressi olla paljastamatta neuvotteluihin liittyviä strategisia seikkoja. Näin ollen on todettava, että neuvosto ei toimi lainsäätäjänä tässä menettelyssä. Tästä huolimatta unionin päätöksentekomenettelyn avoimuutta koskevaa periaatetta koskevien näkemysten soveltamista kansainväliseen toimintaan ei voida sulkea pois varsinkaan silloin, kun päätös, jossa annetaan valtuutus neuvottelujen aloittamiseen, liittyy kansainväliseen sopimukseen, jolla voi olla seurauksia unionin lainsäädäntötoiminnan alalla, kuten tietojen käsittelyä ja vaihtoa poliisiyhteistyön alalla koskevalla alalla, ja jolla voi myös olla vaikutuksia henkilötietojen suojaan.
Näin ollen on olemassa oikeudellisen lausunnon sisältävän asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemista edellyttävä ylivoimainen yleinen etu, koska ilmaiseminen edistäisi toimielinten suurempaa legitimiteettiä ja lisäisi unionin kansalaisten luottamusta näihin toimielimiin, kun se mahdollistaisi avoimen keskustelun niistä seikoista, joiden osalta mielipiteet olivat eroavia, ja koska kyse on lisäksi asiakirjasta, jossa käsitellään sellaisen sopimuksen oikeudellista perustaa, jolla on sen tekemisen jälkeen vaikutuksia henkilötietojen suojaa koskevan perusoikeuteen.
(ks. 81–83, 87–90 ja 93 kohta)
9. Kun kyse on yleisön oikeudesta saada tutustua unionin toimielinten asiakirjoihin, pelko siitä, että toimielimen sellaisten sisäisten oikeudellisten lausuntojen ilmaiseminen, jotka koskevat unionin ja kolmannen valtion välillä käynnissä olevia kansainvälisiä neuvotteluja, vahingoittaisi oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyvää yleistä etua, ei ole perusteltu, kun otetaan huomioon, että oikeudellisessa neuvonannossa nimenomaan avoimuus, joka mahdollistaa sen, että useiden näkökantojen eroista voidaan keskustella avoimesti, edistää toimielinten suurempaa legitimiteettiä suhteessa unionin kansalaisiin ja lisää kansalaisten luottamusta. Näin ollen pikemminkin tiedon ja keskustelun puuttuminen on omiaan synnyttämään kansalaisissa epäilyjä paitsi tietyn toimen laillisuudesta myös koko päätöksentekomenettelyn legitimiteetistä.
Yhtäältä sillä, että asiakirja koskee alaa, joka kuuluu mahdollisesti Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 1 kohdan a alakohdan kolmannessa luetelmakohdassa tarkoitetun sen poikkeuksen piiriin, joka liittyy kansainvälisiä suhteita koskevan yleisen edun suojaan, ei ole merkitystä sen arvioinnissa, sovelletaanko oikeudellisen neuvonannon suojaa koskevaa erillistä poikkeusta, josta säädetään asetuksen 4 artiklan 2 kohdan toisessa luetelmakohdassa.
Toisaalta vaikka siihen, että kansainvälisen sopimuksen tekemistä koskeva menettely on edelleen käynnissä hetkellä, jolloin tehdään päätös evätä oikeus tutustua kyseistä sopimusta koskevaan oikeudelliseen lausuntoon, voidaan vedota, kun tarkastellaan oikeudellisen neuvonannon suojaan liittyvän yleisen edun vahingoittumisen riskiä, se ei kuitenkaan ole ratkaiseva, kun selvitetään, onko mahdollisesti olemassa ylivoimainen yleinen etu, joka edellyttäisi tietojen ilmaisemista siitä huolimatta, että vahingoittumisen riski on olemassa.
Päätöksentekomenettelyn avoimuutta koskeva yleinen etu nimittäin menettäisi merkityksensä, mikäli se voitaisiin ottaa huomioon vain siinä tapauksessa, että päätöksentekomenettely on päättynyt.
(ks. 96, 97 ja 99–101 kohta)
10. Sitä, onko annettava oikeus tutustua vain unionin toimielinten asiakirjan osiin, on tutkittava suhteellisuusperiaatteen valossa. Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission asiakirjojen saamisesta yleisön tutustuttavaksi annetun asetuksen N:o 1049/2001 4 artiklan 6 kohdan sanamuodosta seuraa, että toimielimellä on velvollisuus tutkia, voidaanko myöntää oikeus tutustua vain tutustumispyynnössä tarkoitettujen asiakirjojen osiin siten, että mahdollinen epäävä päätös rajoitetaan koskemaan vain tietoja, joihin sovelletaan kyseisessä artiklassa tarkoitettuja poikkeuksia. Toimielimen on myönnettävä tällainen oikeus tutustua asiakirjojen osiin, jos tavoite, jonka vuoksi toimielin on evännyt oikeuden tutustua asiakirjaan, voidaan saavuttaa siinä tapauksessa, että tämä toimielin vain peittää kohdat, jotka voivat vahingoittaa suojattua yleistä etua.
(ks. 105 ja 106 kohta)
11. Kun kyse on oikeudesta tutustua asiakirjoihin, sen toimielimen, joka on evännyt oikeuden tutustua asiakirjaan, on esitettävä perustelut, joiden perusteella on mahdollista ymmärtää ja tarkistaa yhtäältä, että pyydetty asiakirja kuuluu todellakin sellaisen poikkeuksen alaan, johon on vedottu, ja toisaalta, että kyseiseen poikkeukseen liittyvä turvaamisen tarve on todellinen.
Lisäksi perustelujen yleisyys eli se, että neuvosto ei yksilöi sitä arkaluonteista sisältöä, joka voisi paljastua asiakirjan sisältämien tietojen ilmaisemisen myötä, on perusteltua siksi, että vältyttäisiin paljastamasta tietoja, joita on tarkoitus suojata kansainvälisiin suhteisiin liittyvän yleisen edun suojaa koskevalla poikkeuksella.
(ks. 118 ja 121 kohta)